GENERELL SAKSBEHANDLING I AVERØY KOMMUNE

GENERELL SAKSBEHANDLING I AVERØY KOMMUNE Ivaretakelsen av rettssikkerhetsgarantien i myndighetsutøvelsen, spesielt innen plan- og bygningslovgivningen Forvaltningsrevisjonsrapport Februar 2010 Adresse: Kaibakken 1, 6509 Kristiansund N Telefon: 71 56 60 10 - Telefax: 71 56 60 11 Org.nr.: 974 780 240 - mva www.drn.no E-post: post@drn.no Medlem av Norges Kommunerevisorforbund

Sammendrag... 4 Konklusjon... 7 1.0 Innledning... 9 1.1 Bakgrunn og formål med prosjektet... 9 1.2 Problemstillinger... 9 1.3 Avgrensinger... 10 1.4 Revisjonskriterier (generelle)... 12 1.5 Metode... 12 2.0 Problemstilling 1:... 13 Har kommunen felles systematiske rutiner for tilfredsstillende post/ arkivfunksjon, saksbehandling knyttet til enkeltvedtak og oppfølging av politiske vedtak, og vil et slikt system / slike rutiner sikre at gjeldende lover og forskrifter blir fulgt?... 13 2.1 Revisjonskriterier... 13 2.1.1 Post-/arkivrutiner etter arkivloven og offentlighetsloven... 13 2.1.2 Generelle saksbehandlingsregler etter forvaltningsloven... 15 2.1.3 System / rutiner for oppfølging av politiske vedtak etter kommuneloven... 15 2.2 Faktaopplysninger... 15 2.2.1 Innledning... 15 2.2.2 Rutiner for post- og dokumentbehandling / arkivering... 16 2.2.3 Arkivplan... 16 2.2.4 Arkivorganisering... 17 2.2.5 Eksternt og internt arkivansvar... 18 2.2.6 Rutiner for dokumenthåndtering... 19 2.2.7 Generell saksbehandling i ephorte og andre fagsystemer... 24 2.2.8 System for oppfølging av politiske vedtak... 25 2.2.9 Oppsummering av funn... 25 2.3 Revisors vurderinger... 27 3.0 Problemstilling 2:... 27 Følges gjeldende krav til byggesaksbehandling i lover og forskrifter når kommunen saksbehandler konkrete byggesaker?... 27 3.1 Revisjonskriterier for saker om bygging, deling og dispensasjon... 27 3.1.1 Delegering, dispensasjonsmyndighet og forberedende saksutredning med høring 27 3.1.2 Kommuneplan (arealdel) og konsekvensutredninger... 29 3.1.3 Saksbehandlingsregler og krav til skriftlig dokumentasjon... 29 3.1.4 Tidsfrister for byggesaksbehandling... 30 3.1.5 Skjønnsvurderingskriterier og etiske retningslinjer for saksbehandling... 31 3.1.6 Kontrollrutiner i byggesaksbehandling... 31 3.1.7 Klagesaksbehandling... 31 3.1.8 Forberedende saksutredning og oppfølging av politiske vedtak... 31 3.2 Faktaopplysninger... 32 3.2.1 Delegering, dispensasjonsmyndighet og forberedende saksutredning m/høring.. 32 3.2.2 Kommuneplanens arealdel og konsekvensutredninger... 34 3.2.3 Rutiner for saksbehandling og skriftlig dokumentasjon... 37 3.2.4 Saksbehandlingstid og status saksbehandling... 43 3.2.5 Skjønnsvurderingskriterier og etiske retningslinjer for saksbehandling... 45 2

3.2.6 Intern / ekstern kontroll med saksbehandling og kompetanseutvikling... 47 3.2.7 Klagesaksbehandling og oversikt over alle klagesaker fra 2008... 48 3.2.8 Forberedende saksutredning og oppfølging av politiske vedtak... 50 3.2.9 Gjennomgang av saker... 51 3.2.10 Oppsummering av funn:... 54 3.3 Revisors vurderinger... 59 4.0 Høringsuttalelser... 60 5.0 Konklusjon og anbefalinger... 60 5.1 Konklusjon... 60 5.2 Anbefalinger... 62 Vedlegg... 63 Vedlegg 1: Høringsuttalelser... 63 Vedlegg 2: Revisjonskriterier... 63 Vedlegg 3: Utvalg av ordinære saker om bygging, deling og dispensasjon fra 2008... 63 Vedlegg 4: Oversikt over klagesaker som ble behandlet i 2008... 63 Vedlegg 5: Intervjuguide... 63 Vedlegg 6: Referanser... 63 3

Sammendrag Dette prosjektet tar sikte på å kartlegge om felles system / rutiner for generell saksbehandling og særlig saksbehandling på byggesaksområdet i Averøy kommune, fungerer i henhold til gjeldende lovverk. Formålet er å sikre at innbyggerne i kommunen får de tjenester de har krav på og at tjenestene som tilbys er av tilfredsstillende kvalitet. Med dette prosjektet ønsker vi å undersøke om og bidra til at Averøy kommune følger gjeldende lover og forskrifter mv. som gjelder for generell saksbehandling, som her omfatter: post- og dokumentbehandling / arkivering, saksbehandling vedrørende enkeltvedtak, samt oppfølging av politiske vedtak. Vi legger særlig vekt på å undersøke og bidra til at kommunen følger gjeldende lovverk etter plan- og bygningslovgivningen, forvaltningsloven og kommunens eget planverk. Dette prosjektet er inndelt i en generell og en spesiell del. Den generelle delen dreier seg om kommunens felles system og rutiner for post- og dokumentbehandling / arkivfunksjon, saksbehandling av enkeltvedtak og oppfølging av politiske vedtak. Disse rutinene finnes i kommunens arkivplan, det elektroniske fag- og saksbehandlingssystemet ephorte og egne rutiner ved enhetene. Den spesielle delen omfatter rutiner og praksis for saksbehandling, som omfattes av plan- og bygningslovgivningen og forvaltningsloven. Dette gjelder saker om bygging, deling og dispensasjon. Vi kartlegger hele saksbehandlingsprosessen for saksbehandling på byggesaksområdet, fra søknad kommer inn og til vedtak foreligger, og frem til vedtak er effektuert med gjennomført oppmåling. Rutiner for saksbehandling etter plan- og bygningslovgivningen finnes i dokumentmaler i ephorte og administrasjonen bruker prosedyrer nedfelt i lovverket som mal for sin saksbehandling. Vi beskriver også rammebetingelser for saksbehandling etter plan- og bygningslovgivningen, særlig kommuneplanens arealdel, annet planverk og samhandling med fylkeskommunen / fylkesmannen og statlige sektormyndigheter. Vi har også gått gjennom 40 tilfeldig utvalgte saker og to klagesaker fra 2008 for å se på etterlevelsen av gjeldende lovverk og planverk på området. Vi har dessuten kartlagt utfallet av samtlige 18 klagesaker fra 2008. Metoden for datainnsamling er basert på både dokumentanalyse, oppstart- og informasjonsmøter / intervjusamtaler med representanter fra følgende reviderte enheter: Servicekontoret, og Plan- og utvikling. I tillegg har rådmannen / administrasjonssjefen i Averøy kommune sammen med saksbehandlere og ledere fra reviderte enheter bidratt til å kvalitetssikre datamaterialet i rapporten. 4

Følgende problemstillinger besvares i dette prosjektet: 1. Har kommunen felles systematiske rutiner for post / arkivfunksjonen, saksbehandling knyttet til enkeltvedtak og oppfølging av politiske vedtak, og vil slike rutiner sikre at gjeldende lover med forskrifter blir fulgt? 2. Følges gjeldende krav til saksbehandling i plan- og bygningslovgivningen når kommunen saksbehandler saker om bygging, deling og dispensasjon? Første problemstilling dreier seg om kommunens felles system / rutiner for post- og dokumentbehandling / arkivering, saksbehandling knyttet til enkeltvedtak og gjennomføring av politiske vedtak: Kommunen har en uferdig arkivplan som inneholder de nødvendigste rutinene med hovedelementene i postbehandling, dokumentbehandling, arkivarbeid. Arkivplanen er utformet som en enkel rutinehåndbok Arkivplanen har en del mangler i henhold til riksarkivarens gjeldende NOARK-krav til arkivplan, i og med at den foreliggende arkivplanen ennå ikke er ferdigstilt til offentlig godkjenning. Med unntak av en kort periode med etterslep på skanning ved servicekontoret i 2008, mener vi at de reviderte enhetene følger gjeldende lovverk og kommunens felles rutiner på området. Det elektroniske saksbehandlingssystemet ephorte er tatt i bruk av saksbehandlere og ledere ved reviderte enheter og administrasjonen for øvrig. Dette saksbehandlingssystemet er offentlig godkjent etter Norsk arkivstandard (NOARK 4.1) fra riksarkivaren. Saksbehandlingsrutiner for enhetene er utformet etter gjeldende lovverk og faste maler for dokumenter og prosedyrer er lagt inn i ephorte. Dette styrer saksbehandlingsprosessen og innholdet i enkeltvedtakene. Plan og utvikling bruker felles mal for enkeltvedtak og arbeider med å lage flere felles dokumentmaler for å sikre ytterligere ensartet praksis i saksbehandling innen plan- og bygningslovgivningen. Felles maler er viktig for blant annet å motvirke skjønnspregede vedtak og forskjellsbehandling. Ensartet saksbehandlingspraksis er viktig for å ivareta rettssikkerheten til innbyggerne i kommunen. Vi mener at kommunen har et saksbehandlingsverktøy og rutiner som bidrar til å sikre likebehandling: Jo flere dokumentmaler for saksbehandling som lages og tas i bruk, desto bedre blir saksbehandlingen. Vi mener at det er et pluss at administrasjonen arbeider med å innarbeide flere typer dokumentmaler. Averøy kommune har et felles system med å følge opp og gjennomføre politiske vedtak som er fattet i kommunestyre og formannskap. Gjennomføringsprosenten for disse politiske vedtakene er høy (88 %). Det er ikke laget et tilsvarende oppfølgingssystem for vedtak fattet i forvaltningsutvalget. Plan og utvikling har imidlertid et oppfølgingssystem for disse vedtakene i ephorte, og dette gir ledere og saksbehandlere mulighet til å kontrollere status for oppfølging av slike vedtak. Administrasjonen v/ rådmannen vil etablere et tilsvarende oppfølgingssystem for forvaltningsutvalgets vedtak som allerede finnes for andre politiske vedtak dersom 5

dette er hensiktsmessig. Vi mener at det kan være en fordel å innføre rapportering av gjennomføringsprosenten for vedtak som er fattet i forvaltningsutvalget. Andre problemstilling omhandler saksbehandling etter plan- og bygningslovgivningen for saker om bygging, deling og dispensasjon. Vi mener at rutiner og saksbehandlingspraksis i administrasjonen (plan og utvikling) er i samsvar med gjeldende lovverk og planverk på området. Kommunen har en godkjent kommuneplan (inkludert arealdelen) som er konsekvensutredet med risiko- og sårbarhetsanalyse. Fylkesmannen har gitt kommunen gode tilbakemeldinger på kommuneplanen. Alle større tiltak er blitt konsekvensutredet. Saker som krever dispensasjon forelegges rutinemessig fylkeskommunen og aktuelle statlige fagorganer for høringsuttalelse før vedtak fattes, slik det kreves i plan- og bygningsloven. Nødvendig saksdokumentasjon legges ved saker som påklages til fylkesmannen. Vår gjennomgang av saksbehandlingsrutiner og konkret saksbehandling ved plan og utvikling viser at: Søkere / publikum får informasjon og veiledning om saksgang pr. forespørsel til saksbehandlerne. Det gis tilstrekkelig informasjon om saksfakta, innhold i enkeltvedtak og klageadgang i underretningen til søker. Rådmannens innstilling og enkeltvedtak blir presentert på en oversiktlig, logisk og umiddelbart forståelig måte. Det er usikkert om all muntlig saksdokumentasjon blir skriftlig dokumentert i ettertid. Praksis med å gi foreløpig svar til søker i saker der saksbehandlingstiden overstiger en måned varierer og er ikke tilfredsstillende. Ifølge administrasjonen er det innarbeidet en felles rutine med å gi foreløpig svar til alle søkere i tidkrevende saker. Alle de saksdokumenter og maler vi har gjennomgått inneholder momentene som skal være med i henhold til gjeldende lovverk på området. Administrasjonen har interne kontrollrutiner og løpende kontroll med kvaliteten på enkeltvedtak. Saksbehandlere ved plan og utvikling samarbeider om saker som krever dispensasjon fra plan- og bygningsloven og kommuneplan / annet planverk, og gir sine bidrag til administrasjonens innstilling i samarbeid med rådmannen. En forholdsvis stor andel av klagesakene (28 %) blir opphevet av fylkesmannen, hovedsakelig på grunn av liberal dispensasjonspraksis i forvaltningsutvalget. Vedtak som strider mot gjeldende lovverk og planverk (særlig kommuneplanens arealdel) og høringsuttalelsene til fylkeskommunen blir opphevet av fylkesmannen. I de klagesaker fylkesmannen har behandlet, får administrasjonen som hovedregel medhold i sin innstilling til forvaltingsutvalget. De fleste av klagesakene som medførte at kommunens vedtak ble opphevet i 2008-2009 var strandsonesaker. Klagesaker er ressurskrevende og skaper mye medarbeid for administrasjonen og forvaltningsutvalget. Dette kan føre til mer arbeidspress og lengre saksbehandlingstid for andre sakstyper. 6

Konklusjon Averøy kommune har tilfredsstillende felles systematiske rutiner for administrasjonens: post- og dokumentbehandling / arkivering (med unntak av at arkivplanen er uferdig), saksbehandlingssystem for dokument- og saksbehandling i ephorte, oppfølgingssystem for politiske vedtak (bortsett fra at det kan være nyttig med en oversikt over gjennomføringsgrad også for vedtak fattet i forvaltningsutvalget), saksbehandling av saker om bygging, deling og dispensasjon (med unntak av praksis med foreløpig svar og skriftlig dokumentasjon av muntlige saksopplysninger). Kommunens arkivplan var planlagt ferdigstilt til offentlig godkjenning innen utgangen av 2009. Noe arbeid med å ferdigstille arkivplanen gjenstår for at kommunens arkivplan skal bli komplettert og oppdatert i henhold til Riksarkivarens standard mal for arkivplan etter gjeldende NOARK-standard. Vi mener at det er forbedringspotensial når det gjelder administrasjonens praksis med å gi foreløpig svar til søkere i tidkrevende saker og rutinemessig sørge for at muntlige saksopplysninger blir skriftlig dokumentert. Administrasjonen overholder i stor grad lovbestemte tidsfrister for byggesaksbehandling. Saker som medfører dispensasjon (særlig saker om deling) og klagesaker er tidkrevende fordi mange aktører deltar i saksbehandlingsprosessen. Dette er kommuneadministrasjonen, forvaltningsutvalget, fylkeskommunen og statlige fagorganer, samt fylkesmannen i klagesaker. Slike saker behandles politisk av forvaltningsutvalget og er ikke underlagt lovbestemte tidsfrister etter plan- og bygningsloven. Det er mange slike komplekse saker i Averøy kommune. Dette har ført til betydelig vekst i saksmengde og økt sakskompleksitet de siste årene, som igjen medfører større arbeidsmengde for de ansatte. Administrasjonen har for sin del gjennomført og skal gjennomføre tiltak for å bedre saksbehandlingsflyten for saker om bygging, deling og dispensasjon. Det kan være forbedringspotensial når det gjelder vedtak om dispensasjoner som blir fattet av forvaltningsutvalget. En forholdsvis stor andel av utvalgets vedtak fra 2008 ble opphevet av fylkesmannen / settesfylkesmannen fordi de var i strid med gjeldende lovverk og egen kommuneplan (arealdelen). 7

Anbefalinger: Arkivplanen til Averøy kommune bør ferdigstilles i henhold til alle punktene i riksarkivarens mal for arkivplan etter gjeldende NOARK-standard. Arkivplanen skal oppdateres kontinuerlig. En årlig oversikt over gjennomføringsgraden for politiske vedtak fattet i forvaltningsutvalget kan være nyttig. Administrasjonen bør videreføre tiltak som er igangsatt og prioritere tiltak som skal igangsettes i 2010, for å bedre saksbehandlingsflyten for saker om bygging, deling og dispensasjon. Administrasjonen bør innføre planlagt rutine med å påse at alle muntlige saksopplysninger blir skriftlig dokumentert i ettertid. Administrasjonen bør innarbeide planlagt rutine om at foreløpig svar alltid blir gitt til søker hvis saksbehandlingstiden er lenger enn en måned. Ved politisk behandling av dispensasjonssaker er det viktig at man er særlig oppmerksom på de bestemmelser som fremkommer av gjeldende plan- og lovverk. Kristiansund, 02.02.2010 Distriktsrevisjon Nordmøre IKS Bjarne Dyrnes Distriktsrevisor Statsautorisert revisor Marianne Hopmark Fagansvarlig forvaltningsrevisjon Tine Gundhus Forvaltningsrevisor 8

1.0 Innledning Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne forvaltningsrevisjonen gjennomføres så langt som mulig i henhold til kommunens plan for forvaltningsrevisjon og innenfor rammene av vedtatt, gjeldende standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. 1.1 Bakgrunn og formål med prosjektet Det vises til kontrollutvalgets sak nr. 09/07 datert 16.03. 2007 vedrørende bestilling av forvaltningsrevisjonsprosjekt. Kommunestyret vedtok dessuten i sak 5/2009, i forbindelse med behandling av Plan for forvaltningsrevisjon 2008 2012, å be om at det ble foretatt en forvaltningsrevisjon omkring kommunens saksbehandlingsprosedyrer sett i forhold til forvaltningsloven og plan- og bygningslovens bestemmelser. Revisjonen skulle begrenses til plan- og bygningslovens virkeområde. Følgende prosjekt ble bestilt gjennomført: Generell saksbehandling ivaretakelsen av rettssikkerhetsgarantien i myndighetsutøvelsen, spesielt innen plan- og bygningslovgivningen. På bakgrunn av denne bestillingen har vi undersøkt om generell saksbehandling i Averøy kommune, spesielt på byggesaksområdet, bidrar til å ivareta rettssikkerheten til innbyggerne i kommunen. Formålet med prosjektet er å undersøke om kommunen har systematiske felles rutiner for generell saksbehandling, med hovedvekt på byggesaksbehandling, og om eventuelt disse rutinene tilfredsstiller gjeldende krav i lover med forskrifter, politiske vedtak og retningslinjer mv. Vi har valgt å definere generell saksbehandling som felles systematiske rutiner for post- og dokumentbehandling / arkivering, saksbehandling knyttet til enkeltvedtak og oppfølging av politiske vedtak. Både generell saksbehandling og byggesaksbehandling (som også omfatter generell saksbehandling) skal sikre at kommunens innbyggere får de tjenestene de har krav på og til en tilstrekkelig kvalitet. I denne sammenheng skal vi også undersøke hvorvidt kommunens felles rutiner for generell saksbehandling blir etterlevd i forbindelse med byggesaksbehandling i kommunen. 1.2 Problemstillinger Med utgangspunkt i formålet er følgende problemstillinger valgt for prosjektet: Problemstilling 1: Har kommunen felles systematiske rutiner for post / arkivfunksjonen, saksbehandling knyttet til enkeltvedtak og oppfølging av politiske vedtak, og vil slike rutiner sikre at gjeldende lover med forskrifter blir fulgt? Problemstilling 2: Følges gjeldende krav til byggesaksbehandling i lover og forskrifter når kommunen saksbehandler konkrete byggesaker? 9

1.3 Avgrensinger Prosjektet er avgrenset til å gjelde kommunens felles rutiner for generell saksbehandling. Her omfatter dette 1) rutiner for post- og dokumentbehandling/arkivering, 2) saksbehandlingsrutiner for enkeltvedtak, 3) rutiner for oppfølging av politiske vedtak og 4) rutiner for byggesaksbehandling i Averøy kommune i 2008. Byggesaksbehandling er avgrenset til å omfatte ulike saker om bygging, deling og dispensasjon. Vi mener at denne avgrensingen gir et representativt utvalg for saksbehandling av sakstyper etter plan- og bygningsloven med forskrifter som har stor betydning for søkere og andre parter. Det er dette de fleste søknader dreier seg om. Mange saker omfatter gjerne to eller tre av disse nevnte sakstypene. For å kunne bygge på en eiendom i et bestemt område må for eksempel tomten fradeles en annen eiendom og det trengs dispensasjon for å få tillatelse til et slikt tiltak. Med andre ord griper ofte ulike sakstyper inn i hverandre. Vi har valgt å ikke vurdere saksbehandling om deling / omdisponering av eiendom etter jordloven, og vil derfor kun vurdere saksbehandling etter forvaltningsloven og plan- og bygningsloven med forskrifter. I problemstilling 1 (den generelle delen) begrenses undersøkelsen til en revisjon av kommunens system eller felles rutiner innenfor de ovenfor nevnte temaområdene innen generell saksbehandling. I denne delen skal vi ikke vurdere om kommunen etterlever slike rutiner for generell saksbehandling. Vi kartlegger her om slike rutiner er etablert, og vurderer om slike eventuelle rutiner fungerer etter hensikten i henhold til gjeldende lovverk for post/ arkiv, enkeltvedtak og vedtaksoppfølging. I problemstilling 2 (den spesielle delen) kartlegges kommunens felles system/rutiner for saksbehandling av saker om bygging, deling og dispensasjon. Videre vil vi vurdere om hvordan relevant lovverk, planverk og kommunens egne rutiner blir etterlevd i praksis. Her kartlegger vi om kommunen har et felles system/rutiner for byggesaksbehandling, og vurderer om slike eventuelle rutiner fungerer etter sin hensikt og er tilfredsstillende i henhold til gjeldende lovgivning på byggesaksområdet. Vi legger vekt på å kartlegge og beskrive kommunens felles system/rutiner for generell saksbehandling og byggesaksbehandling. Videre skal vi undersøke om kommunens rutiner for byggesaksbehandling sikrer at alle innbyggerne får et forsvarlig tjenestetilbud som er basert på likebehandling, god service og effektiv saksbehandling. Vi ønsker spesielt å kartlegge følgende rutiner / praksis på byggesaksområdet: Post/arkivrutiner, særlig skriftlig dokumentasjon av saksopplysninger og sikring av saksmapper/dokumenter mv. Saksbehandlingstid i henhold til lovbestemte tidsfrister. Service, informasjon og veiledning til publikum. Høring av berørte parter og andre nødvendige oppdaterte opplysninger for å sikre at hver sak blir så godt opplyst som mulig før enkeltvedtak fattes. Saksbehandlingssystem med rutinebeskrivelser av byggesaksbehandling, med fokus vurderingskriterier og skjønnsutøvelse. 10

Etiske retningslinjer for saksbehandling med vekt på habilitet og profesjonalitet i rollen som saksbehandler. Kontrollrutiner i forbindelse med byggesaksbehandling under byggeprosessen. Klagebehandlingsrutiner. I løsningen av problemstillingene har vi i stor grad forholdt oss til sider ved aktuelle lover med forskrifter og normer for god forvaltningsskikk. Disse skal garantere innbyggerne rettsikkerhet i forbindelse med at forvaltningen i kommunen styres av trygge krav til saksbehandling og kontroll. Selv om vår gjennomgang av lover og forskrifter med betydning for innbyggernes rettssikkerhet på langt nær er uttømmende, tar vi utgangspunkt i noen viktige rettssikkerhetshensyn. Viktige rettssikkerhetsgarantier vil her være at saksbehandlingen som ligger til grunn for enkeltvedtak tilfredsstiller følgende krav: Enkeltvedtak må være hjemlet i gjeldende lov eller i medhold av lov, og denne myndighetsutøvelsen må ikke være i strid med gjeldende lover med forskrifter. Saksbehandlingen må være forsvarlig. Med dette menes at en enkeltsak må være godt utredet og opplyst ved at partene i saken er varslet, informert / gitt veiledning ved behov, at underretning med begrunnelse for enkeltvedtaket er gitt, samt at partene får innsyn i sakens dokumenter og klageadgang til å forsvare sine interesser. Forvaltningen som utøver myndighet må dessuten holde seg innenfor lovens formål og ikke ta utenforliggende hensyn. Likebehandlingsprinsippet slår fast at alle parter i saken skal i størst mulig grad behandles likt og at lik praksis innen samme sakstype skal tilstrebes. Forvaltningen skal fatte saklige vedtak, og må derfor holde seg innenfor rammene av sitt kompetanseområde etter gjeldende lover og forskrifter mv. Offentlighetsprinsippet fastslår at forvaltningens virksomhet er offentlig. Hovedregelen er slik at enhver kan kreve innsyn i en hvilket som helst sak ( meroffentlighet ). Dokumenter kan kun i noen tilfeller unntas fra offentlighet hvis de inneholder sensitive opplysninger som angår personer, rikets sikkerhet eller forretningshemmeligheter mv. som omfattes av taushetsplikten i lovverket. Med den nye offentlighetsloven (offentleglova) som ble gjort gjeldende fra 1. januar 2009, er det svært få saksopplysninger som kan unntas fra offentlighet. Delegasjon av myndighet må ikke være i strid med gjeldende lov, forskrift og annet regelverk med mindre lov- og regelverk selv åpner for dette gjennom unntaksregler. Saksbehandler skal være habil (og ikke inhabil) for å kunne utrede en sak og fatte enkeltvedtak i en sak. Tidsfrister i forvaltningsloven og annet relevant lovverk skal overholdes. Forvaltningslovens hovedregel om saksbehandlingstid stiller krav om at forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Saker skal avgjøres endelig eller det skal gis foreløpig svar innen en måned etter at forvaltningsorganet har mottatt søknaden. Plan- og bygningsloven og forskrift om saksbehandling i byggesaker (SAK) har egne tidsfrister for byggesaksbehandling. Intern kontroll med rutiner og saksbehandling må være tilstrekkelig og i henhold til gjeldende lovverk innen det aktuelle saksområdet. 11

1.4 Revisjonskriterier (generelle) Med revisjonskriterier menes de krav og forventninger som et forvaltningsrevisjonsobjekt skal revideres og vurderes i forhold til. Slike revisjonskriterier kan finnes i aktuelt lovverk, i politiske vedtak og føringer, i statlige føringer eller annen praksis og i anerkjent teori på det aktuelle området. Revisjonskriteriene vi har benyttet i dette prosjektet er hentet fra: Forvaltningsloven, offentlighetsloven, arkivloven, kommuneloven, samt plan- og bygningsloven med forskrifter, veiledere og rundskriv m.m. I forhold til en gjennomgang av lover, forskrifter og retningslinjer som får betydning for denne forvaltningsrevisjonen, vises det nærmere til vedlegg nr. 2 om revisjonskriterier. 1.5 Metode Dette forvaltningsrevisjonsprosjektet er gjennomført i henhold til RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon, som er fastsatt av Norges kommunerevisorforbund (NKRF). I tråd med prosjektets formål bygger denne undersøkelsen på å vurdere om Averøy kommune følger gjeldende lov- og regelverk for post- og dokumentbehandling/arkivering, saksbehandling knyttet til enkeltvedtak, oppfølging av politiske vedtak, samt byggesaksbehandling. For å kartlegge og vurdere kommunens felles system/rutiner for byggesaksbehandling, har vi undersøkt et felles tilfeldig utplukket utvalg av ulike typer saker om bygging, deling og dispensasjon (se vedlegg 3 og 4). Vi har valgt ut 40 ordinære saker og 2 klagesaker. Sakene er plukket ut av totalt 285 ordinære saker og 18 klagesaker, noe som utgjør ca. 15 % av alle saker av denne type for 2008. Vi har videre kartlagt antall/type klagesaker, antall ankesaker som behandles av fylkesmannen og resultatet av disse sakene (om kommunens enkeltvedtak opprettholdes eller oppheves). Vi har valgt året 2008 både fordi det er for omfattende å se på utvalget av saker fra flere år og fordi sakene fra 2008 pr. i dag er ferdigbehandlet, slik at det er mulig å vurdere saksbehandlingsprosess og vedtak / resultat for disse sakene. Ved å velge ut 2008 kan en forholde seg kun til den gamle plan- og bygningsloven (og ikke også den nye plan- og bygningsloven som trådte i kraft fra og med 01.07. 2009). Datainnsamlingen er gjennomført på bakgrunn av dokumentanalyse og samtaleintervjuer/ telefonintervjuer og møter med representanter/kontaktpersoner fra reviderte følgende enheter i Averøy kommune: - Servicekontoret, - Plan- og utvikling (plan / bygg / oppmåling). Også den øverste administrative ledelsen i kommunen (assisterende rådmann) er intervjuet pr. telefon. Vi har dessuten gjennomført et eget møte med rådmannen og saksbehandlere ved plan- og utvikling for å gjennomgå faktadelen i rapporten før foreløpig rapport ble sendt på høring til rådmannen og reviderte enheter. 12

Kvalitetssikring av datagrunnlaget omfatter en vurdering av pålitelighet ( reliabilitet ) og gyldighet ( validitet ). Gyldighet er et uttrykk for om vi har målt det vi ønsker å måle. Dataenes gyldighet i dette prosjektet ble sikret ved at revisjonen innhentet sentrale dokumenter for system / rutiner for generell saksbehandling og byggesaksbehandling, inkludert saksdokumenter fra dispensasjonssaker og klagesaker, samt ved at nøkkelpersoner fra reviderte enheter ble intervjuet om dette. Sentrale dokumenter for generell saksbehandling omfatter post/arkivrutiner, saksbehandlingsrutiner knyttet til enkeltvedtak og rutiner for oppfølging av politiske vedtak. Alt innsamlet datamateriale skal være tilstrekkelig til å gi svar på de to problemstillingene. Dataenes pålitelighet uttrykker hvor nøyaktig datainnsamlingen har vært. Alle data i dette prosjektet (system/rutiner, saksdokumenter mv. og samtaleintervjuer) er nøye gjennomgått fra reviderte enheter. På bakgrunn av datamaterialet har vi skrevet intervjureferater som vi har fått tilbakemeldinger på fra reviderte enheter. Senere ble rettelser/endringer og tilføyelser til hvert intervjureferat fra reviderte enheter skrevet inn i rapporten. Reviderte enheter fikk i tillegg mulighet til å korrigere for eventuelle feil eller misforståelser i forbindelse med høringsrunden. Vi har på denne måten kvalitetssikret datamaterialet til denne undersøkelsen i to runder for å luke ut eventuelle feilkilder, sikre at aktuelle data ikke går tapt og sikre at vi har tilstrekkelig data for å kunne besvare våre to problemstillinger. Under intervjurunden fulgte vi en standardisert intervjuguide der respondentene kunne plukke ut alle spørsmål som var relevante for dem (se vedlegg 5). 2.0 Problemstilling 1: Har kommunen felles systematiske rutiner for tilfredsstillende post/ arkivfunksjon, saksbehandling knyttet til enkeltvedtak og oppfølging av politiske vedtak, og vil et slikt system / slike rutiner sikre at gjeldende lover og forskrifter blir fulgt? 2.1 Revisjonskriterier 2.1.1 Post-/arkivrutiner etter arkivloven og offentlighetsloven Arkivloven med forskrift (arkivlovforskriften) regulerer blant annet krav til godkjent arkivplan, post- og dokumentbehandling, journalføring og arkivering av saksdokumenter i offentlige organer. Offentlighetsloven med forskrift (offentlighetslovforskriften) er rammeverket for offentlighet og meroffentlighet når det gjelder innsyn i saksdokumenter som finnes i offentlig forvaltning. St.meld. nr. 32 (1997-98) og sivilombudsmannen (dokument 4:1, 1997-98) redegjør for hvordan offentlighetsprinsippet i offentlighetsloven med forskrift skal forstås. Rundskriv G- 69/98 gir retningslinjer for hvordan offentlig forvaltning skal praktisere offentlig innsyn for allmennheten så langt som mulig ( meroffentlighet ). Veileder i offentlighetsloven (04.11. 2003) forklarer innholdet i offentlighetsloven og inneholder en oversikt over forarbeider, rundskriv mv. til offentlighetsloven. 13

a) Arkivplan: Enhver kommune skal ha en offentlig godkjent arkivplan. Denne arkivplanen skal vise hva arkivet omfatter og hvordan dette er organisert, samt inneholde alle felles prosedyrer/rutiner som gjelder for det lovpålagte post-/arkivarbeidet som skal utføres av kommunale (og andre offentlige) forvaltningsorganer. En arkivplan skal oppdateres kontinuerlig. Arkivplanen skal inneholde en oversikt over alle papirbaserte og elektroniske arkiver som inneholder saksdokumenter og annen relevant dokumentasjon. Elektroniske fag- og saksbehandlingssystemer skal være offentlig godkjent for å kunne brukes som fullelektroniske løsninger (arkivlovforskriften 2-2 og 2-6). Riksarkivaren har utarbeidet en mal for arkivplan etter NOARK 4.1-standard som viser hvilke momenter som skal være med i en arkivplan. Dette er blant annet formål med arkivplan, rutiner for ajourføring av arkivplan, administrativ organisering, oversikt over relevant lovverk, rutiner for sikring av arkiver/dokumenter og databaser, oversikt over journalføringssystemer, bestemmelser for arkivbegrensning, bevaring, kassasjon og periodisering, arkivoversikt, samt nødvendige vedlegg til arkivplanen. Oversikt over mal for arkivplan finnes på www.arkivplan.no: Mal for arkivplan. b) Arkivfunksjon: Ledelsen til forvaltningsorganet har overordnet ansvar for arkivarbeidet i organet (arkivlovforskriften 1-1). Rådmannen har det øverste administrative ansvaret for alt arkivarbeid i kommunen (jfr. kommuneloven 23). Arkivlovforskriften 2-4 har krav for organisering av og innhold i dagligarkiv. Det finnes også prosedyrer for fremgangsmåten for å dokumentere avsluttede saksarkiv som skal plasseres i bortsettingsarkiv (jfr. arkivloven 2-5 og arkivlovforskriften 3-8). Arkivlovforskriften kapittel II C og kapittel IV har krav om forsvarlig lagring, oppbevaring og sikring av arkiv. Saksdokumentasjon skal lagres på lagringsholdbart papir. Elektroniske saksog fagsystemer skal lagres i riksarkivarens godkjente formater og systemer, og oppdateres / konverteres til gjeldende programvare. Arkivlokalene skal være sikret mot brann, fuktighet, innbrudd og uvedkommende. Et arkivlokale som benyttes til dagligarkiv skal være sikret med låst dør og låsbare arkivskap. Bortsettingsarkiv bør plasseres i brannsikret rom/arkivskap. Alle arkivlokaler skal ha fast tilsyn og renhold. For en mer detaljert beskrivelse av revisjonskriterier for post/arkiv, se vedlegg 2 (revisjonskriterier) under punkt 2.1.1 a c. c) Post- /dokumentbehandling: Mottak og åpning av post skal behandles etter prosedyrene som er beskrevet i arkivlovforskriften 3-1 og 3-2. Kommunen skal ha et sentralt postmottak og en felles arkivtjeneste som er ledet av en arkivansvarlig (jfr. arkivloven 6 og arkivlovforskriften 2-1). Personlig adressert post skal som hovedregel sendes uåpnet til adressaten. Saksdokumenter skal snarest mulig returneres til arkivtjenesten for journalføring og arkivering. E-post behandles på samme måte som papirbaserte saksdokumenter. Regler for registrering av saksdokumenter (og annen arkivverdig saksdokumentasjon) i postjournal beskrives i arkivlovforskriften 2-6 2-10 og 3-4 3-7. Alle papirbaserte 14

saksdokumenter skal stemples med navn på organet, journalføringsdato, saks- og dokumentnummer, og skal registreres i journalen før saksbehandlingen starter. Ved journalføring skal i tillegg følgende opplysninger påføres: avsender / mottaker, emne / saksinnhold, arkivkode, ekspedisjonsmåte og avskrivingsmåte. Alle saksdokumenter skal samles og knyttes sammen med felles saksnummer før de går til saksbehandling og arkiveres i respektive saksmapper. Taushetsbelagte opplysninger utelates, sladdes mv. Kun godkjente elektroniske arkivsystemer etter NOARK-standarden kan benyttes ved elektronisk journalføring. For alle andre systemer må journalføring dokumenteres på papir. Forvatningsorganet skal kontrollere at journalen er fullstendig. Kommunen skal ha daglige rutiner for å kvalitetssikre og oppdatere journal og arkivdatabasen. 2.1.2 Generelle saksbehandlingsregler etter forvaltningsloven Forvaltningsloven inneholder grunnleggende krav til veilednings-, utrednings- og informasjonsplikt til forvaltningsorganer, dokumentasjonskrav i forbindelse med saksbehandling, krav til taushetsplikt og krav om underretning til part(er) i saken. Forvaltningsloven stiller dessuten krav til utforming og innhold i enkeltvedtak, for eksempel at et enkeltvedtak er umiddelbart forståelig for leseren og at enkeltvedtaket er saklig begrunnet. Når det gjelder taushetsplikt kan det som hovedregel sies at svært få opplysninger som produseres i byggesaksbehandling er underlagt taushetsplikt. Kort fortalt retter taushetsplikten seg mot opplysninger om noens personlige forhold, rikets sikkerhet og tekniske innretninger mv. som må hemmeligholdes på grunn av konkurransemessige årsaker, jfr. forvaltningsloven 13. Dette innebærer at saksopplysninger som ikke omfatter ovenfor nevnte opplysninger som hovedregel (jfr. offentlighetsloven 2) er å betrakte som offentlig dokumentasjon som publikum har rett til å få innsyn i dersom de henvender seg til vedkommende forvaltningsorgan. For videre informasjon om forvaltningslovens krav til saksbehandling, se vedlegg 2 (revisjonskriterier) punkt 2.1.2 a d. 2.1.3 System / rutiner for oppfølging av politiske vedtak etter kommuneloven Kommuneloven 23 punkt 2 skal sikre at kommunen har et tilfredsstillende system for å utrede og følge opp politiske vedtak. En nærmere beskrivelse av revisjonskriterier for dette finnes i vedlegg 2 (revisjonskriterier) punkt 2.1.3. 2.2 Faktaopplysninger 2.2.1 Innledning Averøy kommune er organisert etter en tonivå modell. Rådmannen som er øverste administrative leder i kommunen, har det øverste ansvaret for kommunens administrasjon og 14 tjenesteenheter. Kommuneadministrasjonen består foruten rådmann og assisterende 15

rådmann også av 4 stabs- og støttefunksjoner, herunder funksjonene servicekontoret og avdelingene plan- og utvikling, økonomi / IKT og lønn /personal. Rådmannen har blant annet ansvar for at virksomheten til kommunen drives innenfor rammene av kommunestyrets vedtak, at alle saker som skal behandles politisk i kommunen er forsvarlig utredet og at vedtak blir iverksatt. Rådmannen skal dessuten følge opp virksomheten til tjenesteenhetene i kommunen. Servicekontoret har et eget mottak der det gis informasjon og service til publikum. Servicekontoret har også ansvar for blant annet post / arkivfunksjonen til kommunen og forog etterarbeid med saker som er behandlet av politiske utvalg. Plan og utvikling har ansvar for ulike oppgaver knyttet til planlegging i kommunen, herunder arealplanlegging, næringsutvikling, landbruksutvikling, miljøvernarbeid. Plan og utvikling har dessuten ansvar for byggesaksbehandling, oppmåling mv. Styringsstrukturen i kommunen er basert på økonomirapportering, tertialrapportering fra enhetene og faste stabs- og ledermøter. (Se ellers nettsidene til Averøy kommune under tjenester ). 2.2.2 Rutiner for post- og dokumentbehandling / arkivering Alle rutiner for post- og dokumentbehandling / arkivering for enhetene i Averøy kommune som er i bruk er beskrevet i en egen arkivplan. Enhetene i kommunen plikter å følge rutinene som er beskrevet i arkivplanen. 2.2.3 Arkivplan Averøy kommune har en elektronisk arkivplan, men denne er pr. i dag ikke ferdigstilt til offentlig godkjenning og er derfor ikke vedtatt (godkjent). Ansvarlige ved servicekontoret hadde som mål å bearbeide arkivplanen slik at den kunne bli offentlig godkjent innen utgangen av 2009. Overordnet myndighet for godkjenning av arkivplan, riksarkivaren, har ikke fastsatt en tidsfrist for når arkivplanen til Averøy kommune må være offentlig godkjent og vedtatt. En del arbeid med arkivplanen gjenstår fordi en arkivplan må tilfredsstille bestemte krav til form og innhold for å bli godkjent etter riksarkivarens gjeldende NOARK 4.1-standard, som finnes i malen for arkivplan på arkivplan.no. Malen for godkjent arkivplan er basert på arkivloven og offentlighetsloven med forskrifter mv. Malen for offentlig arkivplan krever at alle systemer, rutiner og annen dokumentasjon på post- og dokumentbehandling, saksbehandling og arkivering er samlet i arkivplanen (se punkt 2.1.1 a og vedlegg 2 punkt 2.1.1 a). Det må imidlertid presiseres at selv en godkjent arkivplan er et levende dokument som jevnlig skal rulleres og oppdateres, slik at arkivplanen aldri blir helt ferdig eller fullført. a) Struktur i arkivplan Arkivplanen til Averøy kommune er inndelt i følgende områder: Formål / innhold. Begrepsforklaringer. Oversikt over hvem rutinene for saks- og dokumentbehandling gjelder for. 16

Ansvarsoppgaver for dokumenthåndtering/arkivering for saksbehandlere og ledere (herunder inngående og utgående post, e-post og telefaks, oppretting av ny sak/nytt saksdokument, fordeling/omfordeling av post, behandling av post som ikke er arkivverdig, registrering av organinterne dokumenter, avskrive restanser, samt ekspedering, ferdigstilling og avslutning av saker). Rutiner for å skrive ut restanselister. Oppfølgingskontroll for arkivpersonell av saks- og dokumentbehandling/arkivering (herunder daglig oppfølgingskontroll/kvalitetssikring, samt kvalitetssikring av journal, kontroll med reserverte poster og journalposter). Oppfølgingskontroll for saksbehandlere (herunder restansekontroll, forfallskontroll og OBS-kontroll med oppfølging av saker). Oppfølgingskontroll for ledere (herunder restansekontroll og forfallskontroll). Som nevnt ovenfor er arkivplanen til Averøy kommune ikke fullstendig eller komplettert i henhold til kravene til arkivplan med mal som finnes på http://demo.arkivplan.no. Dette gjelder både med hensyn til struktur (form) og innhold. Mal for godkjent arkivplan bør inneholde følgende hoveddeler: 1) Regler: a) Lover og forskrifter, b) sentralt regelverk og c) lokalt regelverk. 2) Prosedyrer: a) Arkivfaglig utdyping, b) daglige rutiner, c) periodiske rutiner, d) spesialrutiner og e) kvalitetssikring. 3) Arkivserier og datasystemer: Arkivserier og elektroniske systemer. 4) Arkivdepot: Depotordning og reglement. 5) Organisering / ansvar: a) Arkivorganisering, b) administrativ organisering, c) politisk organisering og d) ansvar og instrukser. Arkivplanen til Averøy kommune er ikke inndelt i samlekapitler som vist ovenfor, og mangler egne kapitler som gir oversikt over henholdsvis lov- og regelverk, arkivserier/elektroniske systemer og arkivdepotordning med reglement. Videre inneholder prosedyredelen kun daglige rutiner og rutiner for kvalitetssikring (restansekontroll), men mangler arkivfaglig utdyping med systematisk oversikt over oppbevaring og sikring av arkivmateriale, arkivbegrensning/bevaring og kassasjon, periodisering og bortsetting, personvern knyttet til innsyn i og utlån av arkivmateriale. Post- og dokumentbehandling er grundig behandlet i arkivplanen i henhold til kravene som er beskrevet i malen på arkivplan.no. Periodiske arkivrutiner og spesialrutiner er ikke beskrevet i kommunens arkivplan. Formålet med arkivplanen er beskrevet i kommunens arkivplan. På bakgrunn av dette kan kommunens arkivplan foreløpig oppfattes som et fungerende arbeidsdokument med bindende retningslinjer for post- og dokumenthåndtering / arkivering. 2.2.4 Arkivorganisering Felles elektronisk fag- og saksbehandlingssystem for de fleste enhetene i Averøy kommune (herunder enhetene servicekontoret og plan og utvikling) er ephorte. Dette fagsystemet brukes til post- og dokumentbehandling, arkivering og saksbehandling som produserer enkeltvedtak mv. Fagsystemet Gerica brukes av pleie- og omsorgstjenesten i forbindelse med postmottak og behandling av pasientopplysninger. Sentralt arkiv for Averøy kommune er lagret i godkjent arkivlokale ved servicekontoret. Det meste av gammelt papirbasert arkivmateriale fra enhetene er lagret i sentralarkivet. Alle 17

enhetene har i tillegg sitt eget arkiv. Enhetene har gamle papirbaserte arkiver for saker fra før 2002. Alle saker fra og med 2002 er lagret fullelektronisk i Kontor 2000 (årene 2002 2007) og i ephorte fra og med 2008. Averøy kommune deltar i Skansenprosjektet i regi av IKT Orkidé for å systematisere byggesaksarkivet, slik at dette blir fullelektronisk. Skolene arbeider med å rydde opp i sine arkiver. Mange gamle elevmapper (som ikke er i bruk) ligger trolig fortsatt i skolearkiv, selv om disse normalt først skal lagres i kommunens sentrale arkiv og deretter sendes til interkommunalt arkiv i fylket, IKA Møre og Romsdal. Også sosialtjenesten rydder opp og systematiserer for tiden i sine arkiver, og har sendt en del klientmapper til NAV. 2.2.5 Eksternt og internt arkivansvar a) Eksternt arkivansvar: Kommunal- og regionaldepartementet gir forskrifter får håndtering, bevaring og tilsynsordning med arkivene til norske kommuner. Datatilsynet er ombud, konsesjonsgiver og kontrollorgan når det gjelder personopplysninger og personregister. Riksarkivaren har overordnet myndighet over alle offentlige arkiver. Som medlem av IKA Møre og Romsdal får Averøy kommune utført diverse arkivfaglige tjenester, alt fra arkivdanning og ordning av eldre arkiver til deponering av gamle arkiver. IKA Møre og Romsdal gir blant annet råd og veiledning om arkivfaglige spørsmål, brukerstøtte, utforming / iverksetting av arkivplan og fører tilsyn med arkivlokaler. b) Internt arkivansvar: Rådmannen har det overordnede arkivansvaret i kommunen, og skal sørge for at kommunens arkiver blir organisert og kvalitetssikret i henhold til gjeldende lovverk for offentlig dokument- og saksbehandling. Arkivansvarlig ved servicekontoret (arkivleder) har daglig ansvar for arkivtjenesten. Som faglig leder for arkivarbeidet i kommunen utarbeider arkivleder bindende retningslinjer for all post- og dokumentbehandling og arkivering i kommunen. Disse retningslinjene finnes (som nevnt under punkt 2.2.3 a) i kommunens arkivplan. Arkivplanen gir bindende retningslinjer for informasjons- og dokumentasjonsbehandling i Averøy kommune, og skal følges opp av alle ansatte som arbeider med dokument- og saksbehandling/arkivering. Arkivfaglig leder i kommunen har fullmakt til å instruere arkivpersonale ved servicekontoret, samt arkivansvarlige og saksbehandlere i enhetene i arkivfaglige saker. Arkivansvarlig ved hver enhet er administrativt underordnet kommunens arkivfaglige leder i arkivfaglige saker. Hver arkivansvarlig har ansvar for at arkivarbeidet i sin enhet blir utført og at arkivmaterialet blir brukt/behandlet i henhold til retningslinjene i arkivplanen. Den arkivansvarlige i enheten skal sørge for at ansatte får tilstrekkelig opplæring innenfor området og skal rapportere til kommunens arkivleder ved behov. Saksbehandlere, ledere og andre ansatte som arbeider med dokument- og saksbehandling har plikt til å følge retningslinjer for post- og dokumentbehandling/arkivering i arkivplanen og holde seg kontinuerlig oppdatert i forhold til endringer i disse rutinene. 18

2.2.6 Rutiner for dokumenthåndtering All saksrelatert post (papirbasert post, e-post og telefaks) som blir sendt eller levert direkte til enhetene (inkludert stabs- og støttefunksjonene i kommunen), skal sendes/leveres til sentralt postmottak på kommunehuset så raskt som mulig. Alt utlån av fysisk arkivmateriale til andre må klareres og registreres av arkivet. a) Inngående post: Servicekontoret har ansvar for å åpne og sortere inngående post til Averøy kommune (sentralt postmottak, enhetene, stabs- og støttefunksjonene). De som åpner posten har ansvar for at forsendelsen er fullstendig og uskadd, samt registrere om eventuelle uregelmessigheter på skrivet og i så fall underrette om dette til avsender. Arkivverdig post (alle saksdokumenter og annen dokumentasjon til saker) skilles fra post som ikke er arkivverdig. Post som ikke er arkivverdig sorteres ut og fordeles i posthyllene i postekspedisjonen. Ikke arkivverdig post er her definert som trykksaker, offentlige publikasjoner, årsmeldinger og rapporter fra andre offentlige institusjoner, reklame, kurs- og konferansetilbud, fakturaer, hotell-/billettbestillinger, ordrebekreftelse og rundskriv. Egenmeldinger/sykemeldinger, kvitteringer, fakturaer, lønnsvedlegg, regnskapskorrespondanse, informasjonspost og fagrelatert post blir heller ikke vurdert som arkivverdig. Post som ikke er arkivverdig blir ikke journalført. Rundskriv som fører til saksbehandling eller har dokumentasjonsverdi i sak(er) skal imidlertid journalføres, skannes og legges inn i ephorte etter samme prosedyre som for arkivverdig post. Det finnes et eget dokumentlager for private mapper i ephorte (etter mal fra statens generelle kravspesifikasjon, SGK), som kun brukes til dokumenter som ikke er arkivverdige. Inngående post sorteres og fordeles etter følgende regler ved servicekontoret (arkivtjenesten): - Post til hjemmebaserte tjenester, psykisk helsevern, sosialtjenesten, barneverntjenesten, helsestasjonen og skatteinnkrever som skal journalføres i de elektroniske fagsystemene, blir åpnet og lagt i lukket konvolutt i intern posthylle. - Post der kommunens / enhetens navn står før navnet på personlig mottaker skal åpnes. - Post via e-post og telefaks behandles som ordinær brevpost. Telefaks med dokumentasjonsverdi skal oppbevares sammen med originalbrevet, men e-post skal kasseres når originalbrev er mottatt. - Personlig adressert post (der personnavnet står oppført før kommunens/enhetens navn) skal leveres uåpnet til adressaten hvis arkivpersonalet ikke har fått skriftlig fullmakt til å åpne post til vedkommende. - Feiladressert post legges i hyllen for utgående post. - Servicekontoret kan kvittere ut rekommandert post/pakkepost, og slik post skal ellers behandles som annen inngående post. - Tilbud/anbud leveres uåpnet til saksbehandler. Deretter skal saksbehandler levere tilbud/anbud til arkivtjenesten for å bli registrert med tilgangskode i journal. 19

b)utgående post: Alle utgående brev/dokumenter, e-post og telefaks skal registreres i saks- og arkivsystemet ephorte. Ved bruk av telefaks ettersendes saksdokumentene for vanlig post med informasjon om dette på telefaksen. Det understrekes at konfidensiell informasjon ikke skal sendes med e- post og telefaks. Saksbehandler har ansvar for å knytte utgående brev, notater og politiske saker til riktig saksmappe eller opprette en ny sak eller reservere et saksnummer til saken med kode R i elektronisk journal. Alle saker som er reservert av ledere og saksbehandlere blir kontrollert av arkivtjenesten før de blir journalført. Saksbehandler skal ekspedere egne utgående brev (signert og lagt i konvolutt) i postekspedisjonen på kommunehuset. Her blir utgående brev hentet av servicekontoret, som setter status på journalposten til ekspedert ( E ). E-post til ekstern mottaker som skal journalføres kan sendes direkte fra ephorte som utgående journalpost (med meldingsteksten i e-posten som hoveddokument). Det er laget en egen prosedyre for å opprette en utgående e-post og en ny sak. For å opprette en ny utgående e-post må denne føres i korrekt saksmappe under journalposter og fylles ut med navn på mottaker (person eller organ) og beskrivende tittel for innhold. Når saksbehandler oppretter en ny sak må vedkommende i tillegg opprette en ny saksmappe med beskrivende tittel, kontrollere at saksmappen lagres i riktig arkivdel og påføres riktig klassifiseringskode (k-kode eller objektkode). En nyopprettet sak blir automatisk registrert med brukeridentitet til den som har opprettet saken og får status som reservert sak. Saksbehandler eller leder kan dessuten ta kontakt med arkivtjenesten for å få opprettet en sak. c) Oppretting av ny sak / nytt saksdokument: Et mottatt saksdokument knyttes til tilhørende sak. Et unntak her er hvis dokumentet avslutter eksisterende sak, men innholdet i dokumentet danner grunnlag for å opprette en ny sak (for eksempel videre utredning av en sak) eller hvis saksbehandler tar initiativ til å starte et nytt saksforløp (som reservert sak). Alle saksdokumenter er journalposter som skal journalføres. Det er tillatt å opprette følgende journalposter: - Inngående dokument (I) brukes normalt av arkivpersonell med ansvar for å registrere saksdokumenter fra andre virksomheter og privatpersoner. - Utgående saksdokument (U) benyttes overfor ekstern mottaker (virksomhet) eller delegert saksbehandling. - Notat med oppfølging (N) benyttes dersom hovedmottaker arbeider i en virksomhet som benytter ephorte og sender ønsker at vedkommende får oppfølgingsansvar (og må avskrive notatet). - Notat uten oppfølging (X) brukes hvis hovedmottaker tilhører en virksomhet som benytter ephorte, og sender ikke ønsker at vedkommende får aktivt oppfølgingsansvar. - Saksfremlegg (S) skal benyttes dersom sender vil skrive et saksfremlegg (med utredning og innstilling) til et utvalg. d) Registrering / journalføring og ekspedering av interne dokumenter mv.: Averøy kommune definerer seg som ett organ. Organinterne dokumenter (som sendes innenfor en organisasjon i samme database), bortsett fra dokumenttypene N og X, skal ikke tas med i offentlig journal eller på hjemmesiden til kommune selv om disse ellers behandles som eksternpost. Dokumenttypene X og N brukes for korrespondanse mellom avdelinger som er knyttet til samme NOARK database. Notater er interne dokumenter hvis disse adresseres til en intern mottaker. Et notat blir en restanse som skal besvares av mottakeren. Notat N og X 20