JOURNALFØRING AV POST

Transkript

1 JOURNALFØRING AV POST OG OPPFØLGING AV HENVENDELSER Gausdal kommune Innlandet Revisjon IKS Rapport /RG

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Journalføring av post og oppfølging av henvendelser som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Gausdal kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr 4). Prosjektarbeidet er utført høsten 2014 av forvaltningsrevisorene Reidun Grefsrud og Anne Live Jensvoll. Reidun Grefsrud har vært oppdragsansvarlig. Anne Live Jensvoll sluttet og Reidun Grefsrud overtok deretter og fullførte prosjektarbeidet. Rapporten er kvalitetssikret av daglig leder Bjørg Hagen. Vi takker for samarbeidet med administrasjonen. Vi vil spesielt rette en takk til arkivansvarlig Randi Stetrud for god informasjon om systemer og rutiner og bistand til å søke fram dokumenter i ESA. Utkast til rapport ble sendt rådmannen til uttalelse Utkastet ble gjennomgått på møte med rådmannen 11.2 og revisjonen gjorde etter dette enkelte endringer i rapporten. Revidert utkast ble deretter sendt rådmannen Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. Lillehammer, februar 2015 Reidun Grefsrud Oppdragsansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 INNHOLDSFORTEGNELSE... 3 SAMMENDRAG INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER KILDER FOR REVISJONSKRITERIER METODE DOKUMENTANALYSE INTERVJU STIKKPRØVEKONTROLL VERIFISERING AV DATA OG VURDERING AV PÅLITELIGHET OG RELEVANS SKRIFTLIGE RUTINER OG PROSEDYRER PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER BESKRIVELSE AV ORGANISERING, RUTINER MV REVISJONENS VURDERINGER KONKLUSJONER JOURNALFØRING I PRAKSIS PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER UNDERSØKELSE AV PRAKSIS REVISJONENS VURDERINGER KONKLUSJONER ANBEFALINGER SVAR PÅ HENVENDELSER PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER PRAKSIS REVISJONENS VURDERINGER KONKLUSJONER ANBEFALINGER REFERANSER VEDLEGG RÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 3

4 SAMMENDRAG Problemstillinger Innlandet Revisjon IKS har med utgangspunkt i bestilling fra kontrollutvalget gjennomført en forvaltningsrevisjon av prosedyrer og rutiner for journalføring og oppfølging av skriftlige henvendelser i Gausdal kommune. Revisjonen har undersøkt følgende hovedproblemstillinger: 1. Skriftlige rutiner Er kommunens skriftlige rutiner og prosedyrer for oppfølging av skriftlige henvendelser som kommer inn til kommunen i tråd med lovregler om journalføring og evt. svar/foreløpig melding? 2. Journalføring a)har kommunens enheter kunnskap om hva som skal journalføres? b)følger kommunens enheter gjeldende bestemmelser om hva som skal journalføres? 3. Svar på henvendelser a) Har kommunens enheter kunnskap om forvaltningslovens regler om foreløpig svar og kommunens alminnelige veiledningsplikt? b) Besvarer kommunen henvendelser i tråd med forvaltningslovens regler om foreløpig svar? Gjennomføring Revisjonen har gjennomgått dokumentasjon knyttet til journalføring og saksbehandling i Gausdal kommune. Videre har vi intervjuet ledere i et utvalg enheter. I en av enhetene har vi også intervjuet saksbehandlere. Revisjonen har også tatt stikkprøver for å undersøke registrering av saker og praksis for å gi tilbakemelding på skriftlige henvendelser. Revisjonskriterier Forvaltningsloven og arkivloven med forskrifter er sentrale kilder for revisjonskriterier i denne forvaltningsrevisjonen. Kommunen skal føre en eller flere journaler som gir systematiske opplysninger og fortløpende registrering av inn- og utgående dokumenter som er gjenstand for saksbehandling og som har verdi som dokumentasjon. Henvendelser til kommunen skal besvares uten ugrunnet opphold. Dersom det tar uforholdsmessig lang tid før kommunen kan svare, skal kommunen gi foreløpig melding til avsenderen med informasjon om hvorfor saken ikke kan behandles før og om mulig når svar kan påregnes. Hvis henvendelsen gjelder en sak hvor kommunen skal treffe et enkeltvedtak, skal slik melding gis dersom vedtak ikke kan treffes i løpet av fire uker fra saken kom inn. Konklusjoner Rutiner Gausdal kommune har etter revisjonens syn gode og omfattende rutiner for postbehandling og journalføring. Så langt vi har undersøkt, mener vi kommunens rutiner er i samsvar med arkivloven med forskrifter når det gjelder bestemmelser om åpning, journalføring og fordeling og oppfølging av post. Innlandet Revisjon IKS Side 4

5 Journalføring Ledere og saksbehandlere er kjent med rutinene for postbehandling og journalføring og de oppgir at de sjelden er i tvil om hva som skal journalføres. Ledere og saksbehandlere tar kontakt med arkivleder for veiledning når de er i tvil eller det er noe de lurer på. Det gis opplæring for nyansatte det også tas gjennomgang av regelverk og rutiner ved behov i den enkelte enhet eller på det enkelte fagområde. Etter revisjonens vurdering har Gausdal kommune en godt fungerende arkivtjeneste som bidrar til at journalføring og dokumentbehandling skjer i tråd med regelverk og rutiner. Det er blitt mer og mer vanlig å motta dokumenter på e-post og kommunen har rutiner for postbehandling og journalføring av e-post som er godt kjent av ledere og saksbehandlere. Revisjonens inntrykk er at saksbehandlere og ledere i hovedsak sørger for at henvendelser på e-poster og sms er blir journalført dersom de skal saksbehandles. Ved flere av skolene brukes fagsystemet Extens til journalføring av elevpermisjoner. Siden søknader om permisjoner skal saksbehandles, er slike søknader journalføringspliktige og bør derfor journalføres i ESA. Svar på henvendelser Ledere og saksbehandlere gir inntrykk av at de har kjennskap til forvaltningslovens regelverk om foreløpig svar og den alminnelige veiledningsplikten. Det er ikke generelle rutiner for saksbehandlingen i Gausdal kommune, men enhetene forholder seg til regelverk og rutinebeskrivelser for de saksområdene som de arbeider på. Det er varierende praksis i kommunen når det gjelder å gi skriftlig foreløpig svar. Gjennomgangen vår viser at enkelte enheter har en god praksis i samsvar med regelverket. Revisjonen mener at det burde vært gitt foreløpig svar i noe større utstrekning enn det vår gjennomgang har vist at blir gjort. Siden det ikke er noe formkrav til hvordan et foreløpig svar kan gis, mener revisjonen at det kan være tilstrekkelig i henhold til loven at et foreløpig svar kan gis muntlig eller i sammenheng med f.eks et vurderingsbesøk. Denne kontakten bør i tilfelle dokumenteres. Gausdal kommune har i sine tjenestebeskrivelser informert søkere om omsorgstjenester om at det vil bli gitt skriftlig foreløpig svar når saksbehandlingstiden overstiger en måned. Vår undersøkelse viser at det ikke er samsvar mellom tjenestebeskrivelsene og praksis om ikke å gi skriftlig foreløpig svar annet enn i ferietida. Anbefalinger Revisjonen anbefaler at kommunen går gjennom rutiner og praksis for å gi foreløpig svar for å sikre at praksisen tilfredsstiller forvaltningslovens krav og egne tjenestebeskrivelser. Når det gjelder journalføringspraksis anbefaler vi at: Søknader om permisjoner ved skolene bør journalføres i ESA slik at det blir lik praksis ved alle skolene. Postrutinene og praksis ved Tildelingskontoret bør gås gjennom for å få samsvar mellom rutine og praksis når det gjelder å skrive ut postlister fra Gerica. Innlandet Revisjon IKS Side 5

6 1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Som en oppfølging av «Plan for forvaltningsrevisjon » bestilte kontrollutvalget i møte 11. desember 2013 en orientering om kommunens rutiner for journalføring. Denne orienteringen ble gitt i møte 4. februar 2014 av arkivansvarlig i Gausdal kommune. I kontrollutvalgssekretariatet saksframstilling om temaet til møte i utvalget 7. mai 2014 går det fram at Gausdal kommune synes å ha god oversikt over aktuelle lover og regler. I og med at en kommune er en stor organisasjon med flere «ytre» enheter, dvs. tjenesteområder som skoler, barnehager og sykehjem, ble det vist til at oppfølging av post kan være en større utfordring for disse tjenesteområdene enn i sentralarkivet. Sekretariatet foreslo et prosjekt som vurderer om det er etablert et system som sikrer at henvendelser til alle kommunens enheter blir behandlet og dokumentert på en betryggende måte. Revisjonen laget etter dette en foranalyse med forslag til en prosjektplan som ble lagt fram for kontrollutvalget i møte 11. juni 2014 som sak 14/14. Det ble fattet følgende vedtak: 1. «Kontrollutvalget bestiller forvaltningsrevisjonsprosjektet «Journalføring av post og oppfølging av henvendelser til kommunen» fra Innlandet Revisjon IKS. 2. Forvaltningsrevisjonsprosjektet gjennomføres med ca. 200 timer og starter opp i løpet av høsten 2014.» 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Formålet med revisjonen har vært å undersøke om kommunen har etablert et system som sikrer at henvendelser til kommunen blir journalført og besvart i samsvar med gjeldende regelverk. Følgende problemstillinger undersøkes i denne revisjonen: 1. Skriftlige rutiner og prosedyrer a) Er kommunens skriftlige rutiner og prosedyrer for oppfølging av skriftlige henvendelser som kommer inn til kommunen i tråd med lovregler om journalføring og evt. svar/foreløpig melding? 2. Journalføring a) Har kommunens enheter 1 kunnskap om hva som skal journalføres? b) Følger kommunens enheter gjeldende bestemmelser om hva som skal journalføres? 3. Foreløpig svar a) Har kommunens enheter kunnskap om forvaltningslovens regler om foreløpig svar og kommunens alminnelige veiledningsplikt? b) Besvarer kommunen henvendelser i tråd med forvaltningslovens regler om foreløpig svar? 1 I foranalysen ble begrepet «ytre enheter» brukt fordi dette begrepet er benyttet i arkivplanen, bl.a. s. 8 og 9. Innlandet Revisjon IKS Side 6

7 I problemstilling 1) har vi kun vurdert skriftlige rutiner for postbehandling og journalføring, siden det ikke finnens generelle skriftlige rutiner som gjelder svar på henvendelser. I problemstilling 3 b) har vi fokusert på om kommunen besvarer skriftlige henvendelser i samsvar med forvaltningslovens regler om foreløpig svar. Vi har ikke undersøkt hvordan kommunen overholder den generelle veiledningsplikten i praksis siden det ikke foreligger dokumentasjon på dette. Undersøkelsen er bredt anlagt og vi har forsøkt å finne ut av hva som er «gjengs praksis» når det gjelder journalføring og foreløpig svar i kommunen. Dette betyr at vi ikke har kunnet gå detaljert inn på det enkelte fagområde. 1.3 KILDER FOR REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Offentlighetsloven, arkivloven og forvaltningsloven med forskrifter er sentrale kilder for revisjonskriterier i denne forvaltningsrevisjonen. Vi har også benyttet anerkjent litteratur som bidrar til å tolke regelverket. Her har vi særlig benyttet oss av «Arkivhåndboken for offentlig forvaltning», skrevet av Ivar Fonnes og utgitt av Kommuneforlaget, 2. utg, 2. opplag For problemstilling 2 har vi også benyttet kommunens postbehandlingsrutiner som revisjonskriterier og for problemstilling 3 er også kommunens tjenestebeskrivelser benyttet der disse sier noe om saksbehandlingstid og foreløpig svar. Konkrete revisjonskriterier er utredet for hver problemstilling i kapitlene 3-5. Innlandet Revisjon IKS Side 7

8 2. METODE Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Oppstartbrev ble sendt rådmannen og oppstartmøte ble holdt 14. august. På oppstartmøtet deltok rådmann Rannveig Mogren, arkivleder Randi Stetrud og kvalitetsrådgiver Ole Sveen fra kommunen og forvaltningsrevisor Anne Live Jensvoll fra Innlandet Revisjon. 2.1 DOKUMENTANALYSE Revisjonen har gått gjennom dokumentasjon av rutiner og praksis knyttet til arkivering, journalføring og saksbehandling. Dette omfatter både overordnede dokumenter, retningslinjer som gjelder felles for hele kommunen og prosedyrer på avdelings- eller enhetsnivå for utvalgte enheter. Se referanselisten for en oversikt over dokumentasjonen som er gjennomgått. Gausdal kommunes arkivplan er en del av dokumentanalysen. Vår dokumentgjennomgang er basert på utskrift av arkivplanen 8.august INTERVJU Revisjonen har gjennomført intervju med ledere og ansatte i Gausdal kommune med ansvar for arkivfunksjoner og oppfølging av henvendelser. Revisjonen valgte ut de enhetene som undersøkelsen omfatter etter oppstartsmøte med rådmannen. Fire av de undersøkte enhetene ble valgt etter forslag fra rådmannen. En enhet ble valgt av revisjonen etter at intervju var gjennomført i de fire første tjenesteområdene. Ved enkelte av intervjuene deltok også andre medarbeidere i enheten. Ved Teknisk enhet valgte vi å intervjue to saksbehandlere i tillegg til leder siden denne enheten har spesielt mange ulike sakstyper og mange saksbehandlere. Til sammen foregår en stor del av kommunens saksbehandling i de 5 enhetene vi valgte ut. Følgende enheter og intervjupersoner er valgt ut: Leder for arkivet; Randi Stetrud Barn og familie v/ enhetsleder Nina Hjelmstad Teknisk enhet v/ enhetsleder Torbjørn Furuhaugen. I tillegg intervjuer med 2 saksbehandlere. Engjom skole v/rektor Hilde Furuset Slåen Tildelingskontoret v/ leder Hilde Waaler. Landbrukskontoret v/ enhetsleder Carl Olav Holen. Alle enhetslederne har tilgang til det felles sak/arkivsystemet ESA. 2 av de 5 enhetene bruker i hovedsak fagsystemer til journalføring. 1 av de 5 enhetene er lokalisert utenfor rådhuset. Det ble først gjennomført 8 intervjuer. Deretter ble det gjennomført ytterligere 3 intervjuer med Tildelingskontoret, Barn og familie og Arkivet for å gå gjennom journalføring og svar på henvendelser i konkrete saker. Innlandet Revisjon IKS Side 8

9 2.3 STIKKPRØVEKONTROLL I tillegg til intervjuer og dokumentanalyse av rutiner mv ønsket vi å dokumentere kommunens praksis når det gjelder journalføring og svar på henvendelser. Journalføring Vi har innhentet oversikter over dokumenter sendt ut fra Fylkesmannen i Oppland til Gausdal kommune og fra Oppland fylkeskommune til Gausdal kommune i perioden På basis av disse oversiktene ble det tatt stikkprøver som ble avstemt mot registrerte inngående dokumenter i kommunens postliste. Arkivleder har deretter bistått revisjonen i en gjennomgang av manglende registrerte dokumenter for å undersøke grunnen til at dokumenter ikke er registrert. Siden vi kun har intervjuet rektor ved en av skolene og ønsket mer kunnskap om skolenes journalføringspraksis, fikk vi bistand fra arkivleder til å søke fram alle innkomne journalførte dokumenter fra hver av skolene i perioden Svar på henvendelser Vi har gjennomført flere stikkprøvekontroller av om journalførte henvendelser til kommunens ulike enheter er besvart. Vi har undersøkt svar på skriftlige henvendelser (søknader) til Tildelingsenheten ved søk i fagsystemet Gerica og svar på henvendelser til Barn og familieenheten ved å se på svar på søknader om spesialundervisning i fagsystemet PPI. Vi har søkt i kommunens sak- arkivsystem ESA for å undersøke svar på henvendelser for et utvalg av saker i Teknisk enhet og Landbruksavdelingen. Vi har også gjort noen søk på tvers av enhetene på grunnlag av «fritekstsøk». Vi har søkt på dokumenter som gjelder «foreløpig svar», «Tilskudd» og «klager». Alle søkene er foretatt for VERIFISERING AV DATA OG VURDERING AV PÅLITELIGHET OG RELEVANS Det har blitt skrevet referater fra intervjuene som er sendt til de som er intervjuet for gjennomlesing og kommentarer. Faktaframstillingen i kapittel 3, 4 og 5 er dessuten sendt til de enhetslederne vi har intervjuet og til arkivleder til gjennomlesing og kommentarer før endelig utkast ble skrevet og sendt rådmannen til uttalelse. Rapportutkastet ble gått gjennom på møte med rådmann og arkivleder og revisjonen gjorde på grunnlag av gjennomgangen noen endringer i rapportutkastet. Kommunens uttalelse ble utarbeidet på grunnlag av revidert høringsutkast og er vedlagt rapporten. Det er vanskelig å bruke stikkprøver for å finne «bevis» for om kommunens journalføring er fullstendig, siden det er vanskelig å vurdere hva som eventuelt mangler. Det har også vært noen utfordringer med å ta stikkprøver for å belyse praksis når det gjelder foreløpig svar. Dette gjelder særlig i Tildelingsenheten. Dette er beskrevet i kapittel 5. Det viste seg vanskelig å dokumentere om det var gitt foreløpig eller endelig svar på en henvendelse uten å gå inn i den enkelte sak, noe som er svært ressurskrevende. Stikkprøveutvalget representerer derfor kun en liten del av den dokumentasjonen som er lagret i arkivet. Revisjonen mener likevel at stikkprøver og intervjuer samlet sett gir oss en pekepinn på praksis for journalføring og oppfølging av henvendelser i Gausdal kommune. Innlandet Revisjon IKS Side 9

10 3. SKRIFTLIGE RUTINER OG PROSEDYRER 3.1 PROBLEMSTILLING Vi har følgende problemstilling: Er kommunens skriftlige rutiner og prosedyrer for oppfølging av skriftlige henvendelser som kommer inn til kommunen i tråd med lovregler om journalføring og evt svar / foreløpig svar? 3.2 REVISJONSKRITERIER Ansvar, organisering og arkivplan Arkivansvaret er en del av det overordna administrative ansvaret som er tillagt administrasjonssjefen i henhold til 23 i kommuneloven (jfr 1-1 i arkivforskriften). Arkivarbeidet skal som hovedregel utføres av en egen enhet under ledelse av en arkivansvarlig. Arkivtjenesten skal være felles for organet. (jfr 2-1). Arkivplanen skal også vise hva slags instrukser, regler, planer mv som gjelder for arkivarbeidet (jfr 2-2). Rutiner for behandling av post og saksdokument I Fonnes 2 Arkivhåndboken for offentlig forvaltning, deles behandlingen av innkommet post inn i fire hovedfaser 3 ; 1. Mottak og åpning av post, herunder arkivbegrensning. Inngående post skal leveres arkivtjenesten ( 3-1 i forskriften). Kommunen må legge opp rutiner for å håndtere ulike varianter av postmottak. Det går fram av 3-2 at dokumenter mottatt eller sendt som e-post skal behandles på samme måte som andre saksdokumenter. Kommunens e-postmottak skal åpnes av arkivet. 2. Tilknytning av innkommet saksdokument til organets arkivsystem. Deretter skal innkomne dokumenter knyttes til riktig sak i arkivsystemet og registreres i journalen. Saksdokument skal alltid registreres i journalen før de går til saksbehandling(j.fr 3-5). 3. Behandlingsfasen fordeling, dokumentproduksjon og oppfølging. Innkomne saksdokumenter går så til saksbehandling. Arkivtjenesten må sørge for rutiner for fordeling til de behandlende instanser. 4. Ekspedering, avskrivning og avsluttende arkivering. Etter avsluttet saksbehandling skal det dokumentet som var opphavet til saksbehandlingen avskrives i journalen (jfr 3-8). Den som har denne oppgaven må sørge for at avskrivningsmetode blir markert i sak- arkivsystemet. Det skal til fastsatt tid tas ut oppgave over saker som ikke er ferdigbehandlet (restanseliste)( 3-7). Organets ledelse må ta stilling til når det skal tas ut restanselister og hvordan restansekontrollen skal følges opp i forhold til den enkelte saksbehandler. 2 Ivar Fonnes: Arkivhåndboken for offentlig forvaltning, Kommuneforlaget, 2. utgave Denne inndelingen bygger på kapittel III i arkivforskriften som omhandler arkivrutiner. Del A omhandler behandling av post og saksdokument. Innlandet Revisjon IKS Side 10

11 Journalføringsplikt. Riktig journalføring er bl.a. nødvendig for at innsynsretten skal kunne gjennomføres og virke etter sitt formål. Etter offentlighetsloven 4 10 første ledd har virksomheter som er omfattet av loven, herunder kommuner, plikt til å føre journal etter reglene i arkivloven 5 med tilhørende forskrift. Det går frem av arkivforskriften 2-6 at et offentlig organ skal ha en eller flere journaler for registrering av dokumenter i sakene organet oppretter. Videre i samme bestemmelse er det spesifisert hvilke typer dokumenter kommunen er forpliktet til å journalføre, hvilke som kan journalføres dersom kommunen finner det tjenlig og hvilke kommunen ikke skal journalføre. Dokumenter som ikke skal journalføres framgår av arkivforskriften 3-18 første ledd og Offentlige organer har plikt til å føre en eller flere journaler som gir systematiske opplysninger og fortløpende registrering av inn- og utgående dokumenter, dersom dokumentet regnes som saksdokument for organet etter offl. 4 6, er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Med dokument menes «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande» 7. Journalføringsplikten gjelder derfor også e-poster, evt. SMS og henvendelser på sosiale medier dersom henvendelsene er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. At dokumentene skal være saksdokumenter for organet innebærer i hovedsak en avgrensning mot dokumenter som ikke gjelder kommunens ansvarsoppgaver, men er kommet inn til noen i kommunen som privatperson eller tillitsvalgt. Med saksbehandling menes «vurdering av informasjon knyttet til en intern eller ekstern problemstilling og utarbeidelse av det nødvendige grunnlag for en beslutning eller vedtak» 8. Konkrete revisjonskriterier Vi har i våre vurderinger lagt til grunn følgende: Rutinene bør beskrive oppgavefordelingen og ansvarsforholdet mellom sentralarkivet og de andre enhetene når det gjelder behandling og oppfølging av post, jfr kapittel III, del A i arkivforskriften. Rutinene bør være i samsvar med 2-6 i arkivforskriften når det gjelder hvilke typer dokumenter kommunen er forpliktet til å journalføre. 4 Lov 19. mai 2006 nr Lov 4. desember 1992 nr Følgende definisjoner framgår av bestemmelsen: Saksdokument for organet er dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet. Eit dokument er oppretta når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikkje skjer, skal dokumentet reknast som oppretta når det er ferdigstilt. 7 Jfr arkivloven 2. 8 Se Oversikt over arkivbegreper Innlandet Revisjon IKS Side 11

12 3.3 BESKRIVELSE AV ORGANISERING, RUTINER MV ORGANISASJONSKARTET I GAUSDAL KOMMUNE I 2003 innførte Gausdal tonivåmodell. Fra 1. desember 2012 er det 15 tjenesteenheter (+ fire spesielle tjenester/stabsenheter; Legetjenester og miljørettet helsevern, Tildelingskontoret, Frivilligsentralen og Strategigruppa). Rådmannen og to kommunalsjefer deler ansvaret for oppfølging av enhetene mellom seg. Enhetslederne har selvstendig ansvar for sin enhet. FIGUR 3.1 ORGANISASJONSKART PR ORGANISERING AV ARKIVFUNKSJONEN POSTMOTTAK OG JOURNALFØRING. Rådmannen er øverste ansvarlig for arkivet. Arkivleder har det daglige ansvaret for driften og utviklingen av arkivtjenesten, som er en del av Serviceenheten. Enhetslederne har ansvar for enhetens arkiver og de daglige arkivoppgavene i enheten. Dette innebærer bl.a. riktig bruk av saksbehandlersystem/fagsystem, lagring og oppbevaring av arkivmateriale, autorisering av brukere og tilganger samt håndtering av dokumenter. 9 9 Framgår av arkivplanen s. 12 Innlandet Revisjon IKS Side 12

13 I arkivfaglige spørsmål er saksbehandler underordnet arkivleder i kommunen og er pålagt å følge gjeldende regler 10. Med dette menes, ifølge arkivleder, at ikke den enkelte saksbehandler eller enhetsleder skal kunne lage seg egne rutiner eller systemer. Den vedtatte rutinen gjelder for alle, og spørsmål rettes til arkivleder for veiledning og forklaring. Kommunen benytter det elektroniske saksbehandlersystemet EDB Sak og Arkiv (ESA). Kommunen har et fullelektronisk system for saksbehandlere på rådhuset samt eiendomstjeneste og arkivdel elevarkiv (spesialundervisning). Det er egne arkivdeler i ESA for alle skoler, sykehjem, barnehager, omsorgsboliger og andre som ikke har tilhold inne på rådhuset. De enhetene som ikke er på rådhuset har egne arkiver, med unntak av eiendomsavdelingen og Elevarkiv. Inngående post blir skannet og saksbehandlingen skjer i elektroniske «løyper» definert i ESA. For enheter utenfor Rådhuset skjer journalføringen ute i enhetene. Her blir det ikke skannet. Kommunen har ennå ikke fullelektronisk arkiv for alt og må derfor fremdeles oppbevare dokumenter i papirversjon. I tillegg har kommunen flere fagsystemer med journalføringsfunksjoner. Dette er Gerica, HS-Pro, Familia og PPI. Disse systemene er ifølge arkivleder NOARK-godkjente med postlistefunksjon. Posten til enheter med Gausdal kommune som postadresse åpnes av felles postmottak. Dette gjelder også post som kommer elektronisk til postmottaket for Gausdal kommune. Post angående generell saksbehandling / administrativ saksbehandling journalføres av felles postmottak i ESA. Post som gjelder klientbehandling i enhetene blir åpnet og lagt i mapper merket med U. off og deretter lagt i låst internposthylle. Enhetene journalfører klientrettet post i fagsystemene. Den sentrale arkivtjenesten har bare tilgang til og ansvar for å journalføre i ESA. Det er den enkelte enhet/tjeneste som har ansvar for fagsystemene. Arkivtjenesten har imidlertid overordnet ansvar, og veileder i journalføring, arkivering og avlevering av fagsystemer til depot, samt innkjøp av nye systemer. Legesenteret får sin post levert på rådhuset, men åpner og journalfører posten selv. Et unntak er post til helsesjefen som åpnes og journalføres av felles postmottak. Enheter med egen postadresse åpner og journalfører post selv i ESA eller fagsystemer. Eventuelt kan posten videresendes til arkivtjenesten for journalføring i ESA. Dette gjelder skoler, barnehager og omsorgssentrene. Rektor og sekretærer ved skolene har tilgang til ESA. Det har også enhetsledere og sekretærer ved omsorgssentrene. E-post som kommer til den enkelte saksbehandler, kan enten journalføres direkte i ESA ved «Plugin»-løsning eller videresendes til felles postmottak for journalføring. Tabell 3.1 nedenfor gir oversikt over hvem som åpner post og journalfører i de ulike enhetene, samt hvilke fagsystemer inngående og utgående post registreres i. 10 Framgår av arkivplanen, side 12 og «Rutiner for bruk av ESA i Gausdal kommune» Innlandet Revisjon IKS Side 13

14 Tabell 3.1 Oversikt over postmottak mv (Utarbeidet av revisjonen på grunnlag av arkivplanen, rutine for bruk av ESA og samtale med arkivleder). Post til Postmottak Ansvar for journalføring System «Rådhuset»: Teknisk, Service, Strategi, Landbruk, adm og politisk ledelse Felles postmottak/e-postmottak Felles postmottak ESA Bibliotek, Kulturskole, Frivillighetssentralen Barn og familie Tildelingskontoret Habilitering/rehab/psykiatri Skoler + adm. saker voksenopplæring (u-skolen) Barnehager Omsorgssentra, bofellesskap Felles postmottak/e-postmottak Felles postmottak ESA Felles postmottak/e-postmottak åpner post som ikke er klientrettet. Klientrettet post åpnes og legges i internposthylla til mottaker. Post som kommer direkte til skolene åpnes der. Har egen postadresse Post som kommer direkte til barnehagene åpnes der. Har egen postadresse. Post som kommer direkte til \omsorgssentra åpnes der. Har egen postadr. Felles postmottak journalfører det som skal i ESA. Klientrettet post journalføres i fagsystem. Journalfører selv i ESA Journalfører selv i ESA hvis aktuelt. Saker som gjelder barnehagene ivaretas hovedsaklig av barnehageansvarlig på rådhuset Saker som gjelder tildeling av tjenester journalføres i Gerica på Tildeling. NAV Egen postadresse og postmottak. Kommunen har ansvar for journalføring og arkivering av kommunens saker (eks startlån) Legesenteret Åpnes av legesenteret. Unntak, post til helsesjef åpnes av felles postmottak Journalfører selv. Unntak; felles postmottak journalfører det som gjelder helsesjefen. ESA /HSPRO /Familia /PPI ESA /Gerica ESA/Gerica ESA ESA ESA Gerica ESA Socio ESA ARKIVPLANEN Gausdal kommune har en arkivplan 11 som senest er oppdatert i desember Formålet med arkivplanen er å samle retningslinjer og rutiner i et dokument, slik at alle tilsatte til enhver tid vet hvordan oppgavene knyttet til dokumentbehandling skal løses og hvilke retningslinjer som gjelder. Målet er å sikre rask og korrekt saksbehandling og en effektiv service. (jfr side 5 i dokumentet). I arkivplanen er det en oversikt over rutiner. Det er først og fremst rutiner for bruk av ESA, datert desember 2011 som er relevant i denne revisjonen og som vi har sett nærmere på. Arkivplanen henviser ikke til rutiner for bruk av de elektroniske fagsystemene. Vi har likevel fått overlevert prosedyrer for postbehandling fra enhetsledere ved Tildelingskontoret og Barn og familie, som er de to enhetene som i hovedsak bruker fagsystemer til journalføring RUTINE FOR BRUK AV ESA. I dokumentet «Rutiner for bruk av ESA for Gausdal kommune» er rutinene inndelt etter funksjon: en del for ledere, en del for saksbehandlere, en del for arkiv, det er rutiner for kvalitetssikring og oppfølging av restanser, utskrift av fullstendig journal m.fl. Rutinene beskriver forholdet mellom Sentralarkivet og enhetene for den posten som skal registreres i ESA. Innledningsvis er den elektroniske saksgangen og dokumentflyten beskrevet med utgangspunkt i tre prosessforløp: 1. Innkomne dokumenter: mottak, registrering, fordeling og arkivering. 2. Saksbehandling, herunder registrering, produksjon og lagring av saksdokumenter 3. Internt produserte dokumenter: ekspedering (eksterne eller internt) og avslutning, lagring av saksdokumenter. 11 Dette er et krav etter arkivforskriften Arkivplan s. 5 Innlandet Revisjon IKS Side 14

15 Mottak og åpning av post. I avsnittet «Elektronisk saksgang og dokumentflyt» er behandlingen av inngående dokumenter beskrevet. Det er en egen rutine som beskriver Hovedarkivets/Servicetorgets ansvar for henting, mottak, sortering og åpning av post og e-post som kommer til postmottaket. Det er også egne rutiner for postbehandling når det gjelder e-post. Disse er likelydende for arkivet og saksbehandler. Formålet er å sikre at post mottatt som e-post til Gausdal kommunes postmottak eller av saksbehandler blir riktig behandlet. Videre å sikre at e-post blir behandlet etter samme rutiner og regler som annen post og etter gjeldende regelverk. Det går fram av postrutinen at arkivpersonalet på Hovedarkivet har ansvaret for epostmottaket. Saksbehandler har ansvaret for egne mottatte eposter, enten ved å journalføre ved hjelp av Arkiv-Plug In eller oversende e-posten til kommunens elektroniske postmottak. Det er også en rutine for arkivet «Rutine for journalføring av Epost». Det går fram av rutinen at E-post direkte til saksbehandler skal videresendes til [email protected] og arkivet journalfører eposten. I rutinen står det videre at i ytre enheter må enheten selv ta eposten ut for journalføring. Rutiner for tilknytning av dokumenter til arkivsystemet Det går fram av arkivets rutiner for «registrering og skanning av inngående post» at all registrering og skanning av innkomne papirdokumenter gjøres av Hovedarkivet. Det er unntak for inngående dokumenter i «elevmapper». Disse registreres i ESA og sendes mottaker i papirform. Interne notat (X eller N-notat) registreres av saksbehandler direkte i ESA. Utgående dokumenter opprettes som ny journalpost i ESA. Rutiner for fordeling og saksbehandling Det går fram av avsnittet «Elektronisk saksgang og dokumentflyt» at saksbehandler arbeider ut fra egen oppgaveliste i ESA; mottar, behandler og ferdigstiller dokument i elektronisk form og ekspederer det på papir. Leders ansvar er beskrevet i flere rutiner. Det går fram av rutinen når det gjelder fordeling av post at lederne må sørge for å fordele saker og journalposter til den saksbehandleren som skal ha dette. Av «Rutine for lederoppfølging av post til behandling» går det fram at leder har ansvaret for all saksbehandling innen sin enhet. Leder har ansvaret for at post innkommet til enheten blir behandlet forsvarlig. Dersom saksbehandler ikke følger de rutiner som er vedtatt, er det leders ansvar å sørge for at posten blir behandlet. Rutiner for avskrivning av dokumenter og restansebehandling I avsnittet «Elektronisk saksgang og dokumentflyt» er det forklart hvordan ekspedering og avslutning av dokumenter og saker skal foregå. Dette er også forklart i saksbehandlerrutinen for «Behandling av inngående post; svarbrev eller avskriving.» Formålet med rutinen er å sikre at mottatte dokumenter blir saksbehandlet eller besvart på riktig og hensiktsmessig måte. Det går fram at alle saksbehandlere har ansvar for og skal følge opp inngående post på oppgavelista i ESA. Saksbehandler må ta stilling til om journalposten skal besvares Innlandet Revisjon IKS Side 15

16 eller avskrives med kode. Det er videre gjengitt detaljerte prosedyrer for hvordan dette skal gjøres i praksis. I saksbehandlers «Rutine for behandling av inngående post; svarbrev eller avskrivning», står det også at hvis svaret sendes på e-post brukes mal for dette, med tekst om godkjenning og oversending uten signatur. Det er en egen rutine for arkivet om «Oppfølging av restanser og utgående journalposter med status R». Når en journalpost sendes skal den samtidig ekspederes i ESA. Da kommer den inn i postlisten etter 2 dager. Saksbehandler har ansvar for å ekspedere (ferdigstilte) utgående dokument i ESA (jfr saksbehandlerrutinen for «ekspedering av utgående dokument som besvarer et inngående.») Formålet med rutinen er å sikre at journalen er korrekt, at brevet blir postlagt og at arkivet blir oppdatert og vedlikeholdt. Rutinen beskriver at uttak av restanselister og oversikt over journalposter med status R utføres av arkivar ved Hovedarkivet på bakgrunn av fast avtale 4 ganger pr år. For øvrig presiseres at restanseoppfølging er leders ansvar BESKRIVELSE I RUTINENE AV HVA SOM SKAL JOURNALFØRES. I arkivets rutine for postbehandling inngående post er det definert hva som ikke er arkivverdig post med henvisning til Arkivforskriften Her listes det opp ulike typer dokumenter. I siste punkt står det «anna materiale som verken er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon.» I arkivets rutiner for journalføring av E-post er arkivverdige dokumenter definert som «dokumenter som både er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon». I avsnittet «Oversikt over journalpost-typer» på side 9 står det; «Med inngående menes alle dokumenter med eventuelle vedlegg som mottas og som er arkivverdige, dvs danner grunnlag for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon.» I rutinene for e-postmottak beregnet på saksbehandlere og arkivet står det at formålet er at e-post blir behandlet etter samme rutiner og regler som annen post, og etter gjeldende regelverk. I arkivets rutine for journalføring av E-post som vi har omtalt over står det at formålet er å sikre journalføring av arkivverdige dokumenter. Det står dessuten under formål: «Dokumenter innkommet på epost er å betrakte som dokumenter mottatt på annen måte, som post eller sms.» ANDRE RUTINER OG PROSEDYRER MED RELEVANS FOR POSTBEHANDLING OG JOURNALFØRING. Vi har fått overlevert enkelte andre rutiner / prosedyrer som omhandler postbehandling og journalføring. Dette gjelder f.eks «Prosedyre for føring av mobbesaker i ESA» som presiserer at slike saker skal føres i ESA og gir nærmere anvisning på hvordan dette skal skje i praksis. Vi har også fått en prosedyre for «Føring av saker til byggesak» og flere dokumenter vedrørende «Dokumentkategorier» for ulike typer saker og arkiver innen Teknisk enhet og Landbruksavdelingen. Disse dokumentene gir blant annet anvisning for hvilke typer dokumenter som er henholdsvis arkivverdige og ikke-arkivverdige. Innlandet Revisjon IKS Side 16

17 Gausdal kommune har «Retningslinjer for bruk av sosiale medier» 13. Her er det et avsnitt som omhandler kommunikasjon på kommunens offisielle kontoer. Under pkt 10 står det: «På spørsmål, som krever saksbehandling må innsenderen gjøres oppmerksom på at det må sendes en formell henvendelse. Arkivloven gjelder også for sosiale medier». Vi har fått opplyst at det finnes veiledninger i ESA ved oppretting av dokumenter, der aktuelle lovparagrafer vises SYSTEMER FOR JOURNALFØRING Alle enhetsledere vi har intervjuet har tilgang til ESA. Teknisk enhet og Landbruksavdelingen bruker kun ESA til journalføring og saksbehandling. Ved Engjom skole opplyser leder at det benyttes to systemer; ESA og Extens. Extens er et fagsystem som blant annet er linket opp mot folkeregisteret. I Extens føres fravær og permisjoner hos ansatte og permisjoner hos elever, samt elevlister med alle opplysninger som adresse, telefonnummer, fødselsnummer etc. Tildelingsenheten bruker fagsystemet Gerica til journalføring. Gerica er et pasientadministrativt system og inneholder både en medisinsk journal og et saksbehandlingsprogram med post- og arkivfunksjon. Det som skal føres i Gerica er saker hvor personer skal ha tjenester etter helse- og omsorgslovgivningen. Klagesaker som går til fylkesmannen føres i ESA. Ved Barn- og familieenheten er det bare enhetsleder som kan ESA og benytter ESA. Alle saker som er klientretta kommer direkte til saksbehandler og blir journalførte i fagsystemet. Disse fagsystemene har arkivfunksjon. Barnevernet benytter systemet Familia. Helsestasjonen benytter HS-pro og PPtjenesten benytter PPI for journalføring av søknader om spesialundervisning. Fagsystemene er tilpasset lovverk og arbeidsoppgaver som regulerer arbeidsoppgavene for fagområdene. I fagsystemet samles alle dokumenter i saken. Dette innebærer at også f.eks. vedtak i klagesaker journalføres og arkiveres i fagsystemet og ikke i ESA. Klager som gjelder saksbehandler, saksbehandlingsfeil og/eller elevsaker (PPT/skole/barnehage) føres i ESA. Dette gjelder alle klager på forhold som ikke gjelder bruker og/eller forhold rundt bruker og administrative forhold RUTINER POSTBEHANDLING OG JOURNALFØRING I TILDELINGSENHETEN OG BARN OG FAMILIE. Tildelingsenheten og Barn- og familie benytter egne fagsystemer til journalføring av klientsaker. I den forbindelse har vi undersøkt om det finnes rutiner for postbehandling og journalføring, siden kommunens generelle rutiner først og fremst gjelder for journalføring i ESA. Revisjonen har fått overlevert en prosedyre for «Post, dokumentasjon og arkivering i TK» 14. Med henvisning til blant annet offentlighetsloven og arkivloven innledes rutinen med et kvalitetsmål der det står: «Dokumentasjon og arkivering oppfyller krav i gjeldende lover og forskrifter som omhandler 13 Vedtatt av samarbeidsutvalget Metode nr. B.1.4, versjon 2, iverksatt Innlandet Revisjon IKS Side 17

18 dokumentasjon og arkivering i forvaltningen. Nødvendig informasjon skal være tilgjengelig for utøvende tjenester, dokumenter skal lagres slik at krav oppfylles og informasjonen er gjenfinnbar.» Videre vises det blant annet til både søknader, henvendelser og klager ift tjenestetildeling dokumenteres og saksbehandles i Gerica. I rutinen er det videre prosedyrer for hvordan dokumentasjon, arkivering mv skal skje i praksis. Her står det blant annet at Post til Tildelingskontoret åpnes og stemples med mottatt dato ved sentralt postmottak. Legges i mappe i tildelingskontorets posthylle ved arkivet. Denne tømmes daglig. (pkt 1) Den som mottar posten ved TK skanner og journalfører i Gerica. Dersom noe skal journalføres i ESA leveres dette tilbake til arkivet(pkt 2). Saksbehandler dokumenterer kartlegging, vurdering og konklusjon / vedtak i journal for tildeling (nr 178) i Gerica. (pkt 5) Tildelingskontorets postjournal fra Gerica for post ut og inn skrives ut x 1 pr måned og lagres i egen perm på kopirom. Barn og familie Revisjonen har også fått overlevert en prosedyre for «Post og Arkivering» for Barn- og familieenheten 15. Kvalitetsmålet er formulert likt som for Tildelingskontoret. Videre står det at rutinene skal ivareta at dokumenter og sensitive opplysninger blir håndtert på en god måte ift taushet og sikkerhet. Under prosedyrer for hvordan dokumentasjon, arkivering mv skal skje i praksis r står det blant annet: Post til alle tjenester i Barn og Familie åpnes og stemples med mottatt dato ved sentralt postmottak. Legges i egen mappe i enhetens posthylle ved arkivet. Denne tømmes daglig. Merkantilt personale har ansvar for daglig henting og fordeling av post internt i Barn og Familie (pkt 1). Merkantilt personale journalfører post i tjenestenes respektive dataverktøy. Hvis merkantilt personale ikke er til stede, kan saksbehandler sjøl føre egen post (pkt 3). Post som skal journalføres i ESA sendes tilbake til arkiv til føring (pkt 4). Saker behandles videre etter hver enkelt tjenestes rutiner (pkt 6). 3.4 REVISJONENS VURDERINGER Vurderingene våre knytter seg til kommunens rutiner for postbehandling og journalføring. Vi har ikke vurdert regelverket om arkivansvar, organisering av arkivfunksjonen eller innholdet i arkivplanen RUTINER FOR BEHANDLING OG OPPFØLGING AV INNGÅENDE POST. Etter revisjonens vurdering har Gausdal kommune omfattende og gode rutiner som beskriver oppgavefordelingen og ansvarsforholdet mellom sentralarkivet, ledelsen og saksbehandlere ved 15 Versjon 1, Iverksatt Innlandet Revisjon IKS Side 18

19 kommunens enheter når det gjelder mottak og åpning av post, tilknytning av innkommet saksdokument til ESA, fordeling, behandling, ekspedering og restanseoppfølging, slik det forutsettes i arkivforskriften (jfr kapittel III, avsnitt A 3-1 til 3-8.). Etter revisjonens vurdering har kommunen lagt opp til rutiner for å håndtere ulike varianter av postmottak ved at det er egne rutinebeskrivelser for postmottak og journalføring av eposter der ansvarsfordelingen mellom arkivet og saksbehandlerne er beskrevet RUTINER SOM BESKRIVER HVA SOM SKAL JOURNALFØRES Revisjonen vurderer at rutinene er i samsvar med arkivforskriften 2-6 når det gjelder å definere kriterier for hvilke typer dokumenter som skal journalføres: Dokumentet skal være enten inngående eller utgående, det skal være et saksdokument for organet, det skal være gjenstand for saksbehandling og det skal ha verdi som dokumentasjon. Det går fram av rutinebeskrivelsen at formålet er å være en støtte i det daglige arbeidet ved å beskrive viktige arbeidsoppgaver, hvem som har ansvaret og hvordan disse skal løses i ESA i henhold til lover og forskrifter. Slik revisjonen ser det beskriver rutinene i liten grad hva som utløser journalføringsplikten. Det betyr at saksbehandlere i tillegg til de generelle rutinene må ha kjennskap til og forståelse for sentrale bestemmelser i arkivforskriften for å kunne vurdere hva som skal journalføres. Det er f.eks sentralt å kjenne til dokumentbegrepet og kriteriene i 2-6 for hvilke typer dokumenter som skal journalføres. Revisjonen har forstått det slik at kommunen har gjort en vurdering av innholdet i ESA-rutinen opp mot hensynet til at rutinen skal fungere som et hjelpemiddel i praksis og derfor ikke bør være for omfattende. Revisjonen kan ikke se at det finnes konkrete krav i lov og forskrift til innholdet i rutiner for journalføring og postbehandling. Det viktige må være at kommunen samlet sett har et system som sikrer at ansatte og ledere med ansvar for postbehandling og saksbehandling har god nok kjennskap til regelverket. I tillegg til opplæring og tilbud om veiledning fra arkivet (omtalt i kapittel 4), omfatter dette spesifikke rutiner for journalføring og saksbehandling for ulike saksområder og praktiske veiledninger i det elektroniske saksbehandlingssystemet (ESA) i forbindelse med opprettelse av saker og gjennomføring av saksbehandling. 3.5 KONKLUSJONER Gausdal kommune har etter revisjonens syn gode og omfattende rutiner for postbehandling og journalføring i ESA. Så langt vi har undersøkt, mener vi kommunens rutiner for bruk av ESA er i samsvar med arkivloven med forskrifter når det gjelder bestemmelser om åpning, journalføring og fordeling og oppfølging av post. Innlandet Revisjon IKS Side 19

20 4 JOURNALFØRING I PRAKSIS 4.1 PROBLEMSTILLING Problemstillingen er a) Har kommunens enheter kunnskap om hva som skal journalføres? b) Følger kommunens enheter gjeldende bestemmelser om hva som skal journalføres? 4.2 REVISJONSKRITERIER Problemstilling a) er beskrivende og i utgangspunktet har vi ikke revisjonskriterier. Vi viser likevel til ESA-rutinen for lederoppfølging av post til behandling. Det går fram av rutinen at leder må sørge for at saksbehandlerne har nødvendig kunnskap om saksbehandling, rutiner og lovverk innenfor sitt fagområde. Revisjonskriteriene for problemstilling b) er arkivforskriften 2-6 der det går fram at inngående og utgående dokumenter som er saksdokumenter skal journalføres hvis de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon (jfr omtale i kapittel 3.2 om journalføringsplikt). I tillegg til det generelle arkiv- og saksbehandlingssystemet har det vokst fram flere spesialiserte system for saksbehandling innen spesielle fagfelt fagsystemer. Dokumentasjon som mottas eller utarbeides i forbindelse med behandling av en sak, for eksempel en søknad om omsorgstjenester eller klage på slike tjenester, må ses på som dokumentasjon av saksbehandling etter forvaltningsloven. Slik dokumentasjon er saksdokumenter etter offentlighetsloven og skal føres i postjournal etter arkivforskriften. 16 Arkivverket viser blant annet til at dette betyr at opplysninger, dokument og register som inngår i fagsystem skal håndteres i tråd med arkiverings- og journalføringsplikten og at registrering av saksdokument skal normalt baseres på et Noark-basert system. Arkivlederen i virksomheten har ansvaret for at arkivfunksjonen i fagsystemet er i tråd med arkivloven. Vi har gjort en vurdering av journalføring av elevpermisjoner, der vi også bygger på Utdanningsdirektoratets uttalelse 17 om at når kommunen tar stilling til permisjonssøknad, er dette et enkeltvedtak. Vi legger videre til grunn at ledere og saksbehandlere skal etterleve kommunens rutiner for postbehandling og journalføring, jfr omtale i kapittel Se Helsedirektoratet, Rapport IS-2221, Elektronisk pasientjournal i omsorgstjenestene, oktober Se - «Permisjon fra opplæringen», publisert , sist endret Innlandet Revisjon IKS Side 20

21 4.3 UNDERSØKELSE AV PRAKSIS Vi har undersøkt journalføringspraksis ved å intervjue enhetsleder i utvalgte enheter i kommunen. Dette er Teknisk enhet, Landbruksavdelingen, Tildelingsenheten, Barn og familieenheten og Engjom skole. Ved Teknisk enhet har vi også intervjuet to saksbehandlere. I tillegg til intervjuer har vi undersøkt journalføringspraksis ved enkelte søk i ESA. Dette beskrives nærmere nedenfor KUNNSKAP OM RUTINER, REGELVERK, SYSTEMER MV Opplæring Gausdal kommune har retningslinjer for opplæring av nyansatte. Arkivleder opplyser at alle saksbehandlere deltar på nybegynnerkurs i bruk av ESA. Vanligvis holdes slike kurs ca 1-2 uker etter ansettelsen. Kurset holdes i kommunens egne opplæringslokaler. På disse kursene gis det opplæring i lovverk og arkivrutiner. Det er dessuten praktiske øvelser der saksbehandleren lærer det grunnleggende i ESA. Det er også kurs for nye ledere der ESA og leders ansvar i den forbindelse er et av temaene. Siden dette er nye kurs nå, har vi fått opplyst at dette for tiden også er et tilbud for «gamle» ledere. Kunnskap om journalføring mv i enhetene Ved Teknisk enhet og Landbruksavdelingen er det mange saksbehandlere som benytter ESA. Lederne for disse enhetene bekrefter at nytilsatte har fått opplæring i bruk av ESA og regelverket om journalføring og arkivering. Andre ansatte har fått mulighet til personlig veiledning av arkivansvarlig ved behov. Vi har også fått opplyst at arkivleder har holdt egne gjennomganger i enhetene eller med saksbehandlerne for spesielle fagområder ved behov. Begge enhetslederne og de to saksbehandlerne vi snakket med mener det er gode rutiner og at de sjelden er i tvil om hva som skal journalføres. Hvis de er i tvil kontaktes ledere på enheten eller arkivleder. Begge enhetslederne mener at saksbehandlerne på deres enhet har tilstrekkelig kunnskap om lover og regler for journalføring. ESA oppfattes som et greit system for de som bruker det ofte. En av enhetslederne mente at systemet ikke var sjølinstruerende og kunne vært litt mer brukervennlig. Arkivansvarlig har holdt kurs for rektorene på rektormøter. Ifølge rektor ved Engjom skole blir det på disse møtene drøftet hva som skal journalføres; f.eks SMS er og telefonsamtaler. I tillegg har arkivansvarlig gitt opplæring til rektor og merkantil assistent på skolen. Ved Tildelingskontoret og Barn og familieenheten er det bare enhetslederne som har tilgang til og som bruker ESA. Enhetsleder ved tildelingskontoret var relativt nyansatt da vi intervjuet henne og hun hadde ikke hatt kurs i ESA ennå ETTERLEVELSE AV RUTINENE FOR POSTMOTTAK, FORDELING AV POST MV. Vi har beskrevet organisering og rutiner for postmottak og fordeling av post mv i kapittel 3.3. Enhetslederne vi har snakket med beskriver praksis som samsvarer med rutinene. Vi gjentar derfor ikke dette her. Innlandet Revisjon IKS Side 21

22 4.3.3 KRITERIER FOR HVA SOM SKAL JOURNALFØRES Som nevnt over sier de vi har intervjuet stort sett at de sjelden er i tvil om hva som skal journalføres. Leder for teknisk enhet sier at grunnprinsippet som skal praktiseres er at den enkelte skal journalføre dokumenter det kan være behov for å finne igjen senere, og det som medfører saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Andre sier de journalfører dokumenter som har relevans og betydning for saken. Det kommer mange forespørsler om forståelse av forvaltningen, lovfortolkninger mv som ikke er knyttet til konkrete saker. Slike henvendelser blir vanligvis ikke journalført JOURNALFØRING AV E-POSTER, SMS OG HENVENDELSER PÅ SOSIALE MEDIER. Alle vi har intervjuet er kjent med rutinene som sier at E-poster skal journalføres på linje med andre dokumenter. De e-postene som kommer til kommunens postmottak blir journalført av Hovedarkivet/Servicetorget. Det varierer hvordan e-post som mottas av den enkelte leder eller saksbehandler behandles. Alle vi har snakket med er kjent med at det finnes en egen «Arkiv-plug in» - løsning som legger til rette for at saksbehandler kan journalføre e-post direkte i ESA selv. Arkivleder opplyser at det er sendt ut informasjon om hvordan dette brukes med detaljert trinn- for- trinn beskrivelse av hvordan dette gjøres. I tillegg er det nevnt i alle relevante informasjonssammenhenger at tilbudet er der, og at det bør brukes. Ikke alle vi har intervjuet bruker Arkiv-plug-in. De som ikke bruker «Arkiv-plug-in» videresender enten den mottatte E-posten til arkivet eller skriver den ut og legger i hylla til arkivet for journalføring. Arkivleder sier at e-postkorrespondanse er et tema de har snakket mye om internt og at alle saksbehandlere skal ha fått informasjon om at e-post er korrespondanse på lik linje med all annen korrespondanse. Selv om rutiner og regelverk er kjent, sier et par av dem vi har intervjuet at praksis likevel kan variere og at systemet kan være sårbart fordi stadig mer post kommer som e-post til den enkelte saksbehandler. I enkelte saker vil det være mye e-postkorrespondanse. Eksempelvis snakket vi med en saksbehandler på teknisk om journalføringen av dokumenter i forbindelse med private planforslag. Her blir alle vesentlige dokumenter som innkallinger og referater fra oppstartmøte og andre møter journalført. Det endelige planforslaget ble også journalført. Når endelig planforslag kommer inn blir det lagt ut til offentlig ettersyn. Høringsuttalelsene blir journalført. Alle inn- og utgående e-poster i forbindelse med prosessen forut for endelig planforslag ble imidlertid ikke journalført. Leder for teknisk enhet opplyser at det to ganger pr år er enhetsmøter hvor alle i avdelingen er samlet og da er journalføring regelmessig et tema. Han opplyser også at eventuell manglende journalføring er blitt tatt opp i medarbeidersamtaler. Ikke alle vi har snakket med har opplevd å få SMS er som de vurderer skal journalføres. Intervjuene viser at praksis ved mottak av SMS er litt forskjellig. Ved Landbruksavdelingen journalføres ikke SMS er. Hvis det viser seg at det er behov for å følge opp en henvendelse skriftlig, blir det opprettet en egen sak. Vi har omtalt praksis ved Tildelingskontoret, Barn og familie og Engjom skole i hvert sitt avsnitt nedenfor. Innlandet Revisjon IKS Side 22

23 På oppstartmøtet fikk vi opplyst at kommunen har en Facebookprofil som overvåkes. Dersom det kommer kommentarer/spørsmål som bør registreres som en sak i kommunen, tas det direkte kontakt med avsenderen og vedkommende oppfordres / informeres om at hvis saken skal følges opp videre av kommunen, må han sende e-post eller brev NÆRMERE OM JOURNALFØRING VED TILDELINGSKONTORET Ved Tildelingskontoret kommer søknader fra brukere og pårørende pr brev eller e-post. I tillegg får enheten muntlige «søknader» ved brukerbesøk eller telefon. Brev og e-poster som inneholder informasjon som er relevant for f.eks en søknad, personlige opplysninger etc. vil alltid bli scannet inn i Gerica samt dokumentert i pasientjournalen (journal 178 journal for tildeling). I tillegg vil sannsynligvis eposten bli skrevet ut og lagt i pasientarkivet. Brev og e-poster med brukerrelatert innhold vil også bli registrert som innkommet brev i postjournalen i Gerica. Brukerrelatert informasjon fra telefonsamtaler, sms er og referater fra møter med pasienter/brukere blir notert og dokumentert i pasientjournalen, men vil ikke registreres som innkommet brev i postjournalen i Gerica. Vi har fått opplyst at Tildelingskontoret ikke mottar SMS med søknader eller andre typer opplysninger som skal registreres i postjournalen. Vedtak fattes skriftlig og vil framkomme i postjournalen som utgående brev. Hvordan eposter og sms er følges opp er avhengig av innholdet. Sensitiv informasjon sendes ikke på epost. Det hender at sms er og eposter besvares med at henvendelsen er mottatt, og at de vil få svar pr brev NÆRMERE OM JOURNALFØRING VED BARN OG FAMILIEENHETEN Henvendelser som kommer inn til barn og familieenheten kan komme både pr brev, pr epost og SMS. Kommunen kommuniserer også tilbake pr brev, pr epost og SMS, men epost benyttes aldri når det skal sendes personsensitiv informasjon. Enhetsleder sier at henvendelser som krever oppfølging i etterkant eller er viktige for forståelsen og/eller innholdet i saken, blir journalført. SMS er skrives ned ordrett og føres inn i journalen. I fagsystemet Familia blir all post scannet slik at all dokumentasjon både er elektronisk og fysisk arkivert. Det alt vesentlige av henvendelser til enheten gjelder konkrete saker som enheten har til behandling. Det er få generelle henvendelser. De generelle sakene som kommer inn kan f.eks. være at organisasjoner søker om ett eller annet. Enhetslederen mener at grunnen til at det kommer så få generelle henvendelser er at enheten i all hovedsak driver tjenester som er brukerrettet, servicetorget flinke til å sette folk over til rett instans og det ligger bra med informasjon på kommunens hjemmeside. Enhetsleder mener at rutinene knyttet til journalføring og oppfølging fungerer bra. Det er viktig med opplæring i systemene. Et risikoområde kan være sykdom hos enhetsleder eller postansvarlig. Det hender det er vanskelig å avgjøre om en henvendelse skal journalføres. Ikke alt kan beskrives i rutiner. Noen ganger ser man i etterkant at en henvendelse blir en «sak» og da journalføres evt. tidligere korrespondanse. Det er også en generell risiko knyttet til presisjon og fullstendighet til alt som skal skrives i etterkant, f.eks referater etter møter. Innlandet Revisjon IKS Side 23

24 4.3.7 NÆRMERE OM JOURNALFØRING VED SKOLENE Vi har intervjuet rektor ved Engjom skole. Det som føres i ESA ved Engjom skole er søknader om skolebytte, vedtak om spesialpedagogiske tiltak, skyssvedtak, saker om mobbing og refusjonssaker. Personalsaker føres i ESA, av Hovedarkivet da kommunen har felles personalarkiv på rådhuset. Søknader om elevpermisjoner føres i fagsystemet Extens. Permisjonssøknader er blant de vanligste henvendelsene til skolen. Foreldrene printer da ut et søknadsskjema fra kommunens hjemmeside. Rektor innvilger permisjon og fraværet legges inn i fagsystemet Extens, samt at det føres i fraværsstatistikken. Kopi av vedtak legges i elevmappen. Det kommer også ofte SMS eller telefoner fra foreldre. Dersom informasjonen vurderes som arkivverdig vil SMS en bli skrevet ut eller tatt bilde av og sendt på mail for videre behandling. Telefonlogger blir notert, og sak blir opprettet, om nødvendig. Dette kan f.eks. gjelde der foreldre ber om ekstra observasjon knyttet til mulig mobbing. Oppfølging av mulig mobbing er regulert i opplæringsloven 9-a. Det er egne retningslinjer som blir ført, når henstillingen er skrevet. Ett av tiltakene er at det føres logger knyttet til observasjon og rapport skrives. Hvis det ikke konstateres mobbing, blir rapporten arkivert i elevmappen. Hvis det observeres mobbing, blir hele saken journalført i ESA i etterkant. Rektor opplyser at det ellers kommer få generelle henvendelser til skolen, annet enn at det av og til kan komme forespørsel om leie av gymsal. Slike henvendelser journalføres ikke, men utleie føres inn i egen utleiebok. Rektor synes det er avklart hva som skal journalføres og ikke, og hvilket system som skal benyttes. Det vil imidlertid alltid kunne oppstå skjønnsspørsmål knyttet til hva som skal journalføres og arkiveres. Enkelte henvendelser blir i utgangspunktet ikke journalført fordi de ikke ser ut til å være «saker» som skal følges opp, men det kan vise seg at det utvikler seg til en sak. Da blir korrespondansen journalført senere. Vi ønsket litt mer utfyllende informasjon om journalføringspraksis ved alle skolene i Gausdal og gjorde derfor et søk på hvilke inngående dokumenter som er journalført i ESA i perioden Undersøkelsen viser at de fleste inngående dokumenter gjelder spesialundervisning (rektor fatter vedtak). Ved en av skolene var det i denne perioden ført 15 inngående dokumenter som gjelder søknader om elevpermisjoner. Det er bare denne ene skolen som har journalført søknader om elevpermisjoner i ESA. Det er i den perioden vi har sett på journalført ett inngående dokument som gjelder mobbing ved skolene i Gausdal. For øvrig viser undersøkelsen at det er journalført noen få inngående dokumenter som blant annet gjelder søknad om bytte av skolekrets, søknad skoleskyss ved delt omsorg, refusjonskrav og hærverk RESTANSEOPPFØLGING MV. Saksbehandlerne får tilsendt restanselister fra arkivet ca 4 ganger pr. år. En restanseliste er en liste over utgående journalposter som ikke er ferdigstilt. Arkivleder tok ut en restanseliste for revisjonen for perioden med 111 treff. Vi har ikke sett på restansene pr enhet. En restanse oppstår hvis en saksbehandler oppretter et utgående dokument og ikke ferdigstiller dokumentet. Dokumentet kan være utskrevet og sendt i posten til mottaker uten at saksbehandler ferdigstiller dokumentet i ESA. Arkivleder sier at det kan være et problem at saksbehandlerne glemmer å Innlandet Revisjon IKS Side 24

25 ferdigstille dokumentet selv om det er utsendt/ekspedert. Det utgående dokumentet vil da stå som en restanse og det utgående brevet vil ikke komme på postlista. Avskriving av dokumenter 18 er noe saksbehandler selv må følge opp og ta ansvar for i ESA på grunnlag av oversikt over innkomne dokumenter/oppgaver i ESAs oppgaveliste. Dette er en del av opplæringen som blir gitt i ESA. Enhetsleder ved Teknisk enhet sier han får oversikt dersom det ligger saker i systemet til noen som er langtidssykemeldt. Den enkelte saksbehandler har ellers ansvar for å håndtere tildelte saker og følge for å få ryddet unna saker som har blitt liggende uten avslutning. Dette gjelder saker som er ferdig behandlet, men ikke avsluttet. Det er ingen felles gjennomgang av restanselister på enheten. ESA har forskjellige søkefunksjoner for oppsøking av aktive saker, ubesvarte inngående brev, brev ført pr. saksbehandler mv som kan brukes av enhetsleder for å få oversikt. Enhetsleder har samtaler med fagansvarlig for orientering om det som skjer på fagområdene. Ved Landbruksavdelingen er det postmøter en gang pr uke der arbeidsoppgaver/saker blir fordelt og det tas gjennomgang av saksmengden. Enhetsleder sier at de ansatte følger rutinene og at det er nødvendig å ha et system som er i orden fordi de må rapportere på alt de har gjort i forbindelse med årsrapporteringen. På spørsmål om det er svakheter eller utfordringer med system eller rutiner, sier enhetsleder at han ikke kan si det. Det hender at arkivet er så pressa på tid at det kan gå en dag ekstra før post blir journalført. Dette er imidlertid ikke noe stort problem. Enhetsleder ved Barn og familieavdelingen sier at det tas ut postlister jevnlig fra alle fagsystemene, unntatt HS-Pro. Postlistene legges i arkiv og er ikke offentlige. Det er klare ansvarfordelinger mellom hva som journalføres og følges opp av arkiv, enhetsleder og saksbehandlere. Når det gjelder rutiner for å sikre at henvendelser blir besvart, skal fagleder ha oversikt og følge opp evt. restanser. Det er også ukentlige fagmøter hvor det gås igjennom hva som er gjort og hva som skal følges opp. Postrutinene er laget sammen med arkiv. De ansatte er med og går igjennom post- og arkivrutinene en gang pr år. For helsestasjonen er det gjennomgang en gang pr halvår. Enheten gikk igjennom alle rutinene på nytt rett før ferien. Dette er en del av internkontrollsystemet. Alle rutinene ligger tilgjengelig på nett og i perm. Det er egne Gerica-rutiner. Alle som har med pleie og omsorg for må sørge for at pasientinformasjon blir dokumentert i Gerica. Fagsystemet Gerica har egen postjournal. Postjournal kan hentes ut både på den enkelte pasient og generelt. Det tas ikke ut postlister i Gerica ved Tildelingskontoret JOURNALFØRING AV DOKUMENTER MOTTATT FRA STATLIGE ETATER (OEP) OG FYLKESKOMMUNEN Det er en utfordring å finne «bevis» for om journalføringen er fullstendig; det vil si om alle innkomne dokumenter det er plikt til å journalføre faktisk blir journalført. En innfallsvinkel for å undersøke 18 Avskrivning av dokumenter gjøres med en kode som forteller hvordan dokumentet er behandlet. Innlandet Revisjon IKS Side 25

26 dette har vært å ta utgangspunkt i dokumenter som andre enheter har sendt til Gausdal kommune og undersøke om de har blitt journalført. For å gjøre dette er vi avhengig av å gå inn på eksterne instansers postlister for å finne dokumenter som er sendt til Gausdal kommune. Siden både statlige etater og Oppland fylkeskommune sender en del dokumenter til Gausdal kommune, har vi valgt å ta utgangspunkt i «Offentlig elektronisk journal» som omfatter postlistene fra statlige etater og postlistene fra Oppland fylkeskommune. Konkret har vi søkt fram dokumenter fra statlige etater til Gausdal kommune i perioden Dette var 116 dokumenter. Dette omfattet både dokumenter med Gausdal kommune som eneste adressat og rundskriv, veiledninger og høringer som var sendt til alle kommuner. En stor del av dokumentene var sendt fra Fylkesmannen i Oppland. I Gausdal kommune journalføres bare høringer som blir besvart. Rundskriv mv journalføres ikke, da Gausdal kommune ikke er arkivansvarlig for slike skriv og disse dokumentene finnes på de statlige etatenes nettsider. I slike tilfeller er det avsender som er arkivansvarlig. Revisjonen gjorde et tilfeldig utvalg på 10 dokumenter og satt sammen med arkivleder mens hun søkte de fram i ESA. Vi fant da at 7 av 10 dokumenter var journalført. Vi undersøkte videre årsaken til at 3 manglet journalføring. 2 av disse dokumentene var vurdert ikke å være journalføringspliktige. Det tredje dokumentet skulle vært journalført. Dette var et dokument som arkivleder hadde sendt til kommunalsjef med spørsmål om saksnummer og som ikke var returnert til arkivet for føring. Revisjonen tok også ut offentlig journal for Oppland fylkeskommune for samme periode, avgrenset til dokumenter som var sendt til eller kommet fra Gausdal kommune. Her var det 53 dokumenter som var sendt til Gausdal kommune. Vi undersøkte et tilfeldig utvalg på 5 dokumenter og fant ut at alle disse var journalført. 4.4 REVISJONENS VURDERINGER ETTERLEVELSE AV POSTRUTINENE Så vidt revisjonen kan bedømme ut fra intervjuene blir kommunens rutiner for postbehandling og journalføring mv etterlevd. Når det gjelder Tildelingsenheten, står det i postrutinen for enheten at det skal tas ut postlister fra Gerica jevnlig. Dette blir ikke gjort. Ved barn og familieenheten tas det imidlertid ut postlister på papir fra deres fagsystemer som blir oppbevart i perm. Arkivet tar ut restanselister ca 4 ganger pr år som sendes den enkelte saksbehandler i samsvar med postrutinen i ESA. Saksbehandlerne glemmer noen ganger å sette inn kode som gjør at et dokument blir ekspedert. Dette fører til at dokumentet blir stående i restanselista selv om det er besvart. Da kommer det heller ikke i postlista. Det er enhetsledernes og saksbehandlernes oppgave å sørge for Innlandet Revisjon IKS Side 26

27 dette, slik at postlista blir korrekt og henvendelser blir besvart. Etter revisjonens vurdering kan oppfølgingen av restanser på den enkelte avdeling forbedres noe ER JOURNALFØRINGSPRAKSISEN I SAMSVAR MED REGELVERKET? Etter revisjonens vurdering har kommunen et godt fungerende Hovedarkiv/servicetorg som sørger for at brev og e-poster som kommer til kommunens postmottak blir journalført i henhold til regelverket. Utfordringene når det gjelder journalføring er knyttet til henvendelser som kommer direkte til eller som journalføres av enhetene selv eller den enkelte saksbehandler. Alle vi har intervjuet kjenner til at e-post skal journalføres etter samme prinsipper som brev. Det er løsninger i ESA som tilrettelegger for at saksbehandlere kan journalføre e-poster selv i ESA, eventuelt kan e-posten videresendes til arkivet for journalføres eller kopieres og legges i hylla til arkivet. Dette er det rutiner for og revisjonen vurderer at disse rutinene i hovedsak er kjent og etterleves. Revisjonen har ikke innhentet dokumentasjon som kan vise om journalføringen som skjer ute på enhetene er fullstendig, men vil anta at eventuelle «glipper» skyldes forglemmelser og ikke at saksbehandlere ikke vet at de skal journalføre. På grunnlag av intervjuene vurderer revisjonen at enhetene er kjent med at de skal journalføre SMS er dersom de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Siden mange SMS er gjelder forhold som ikke medfører saksbehandling, må saksbehandler foreta en konkret vurdering av journalføringsplikten. Det går fram av intervjuene at de fleste vil skrive ut og sørge for registrering i journalen dersom det viser seg at en mottatt SMS skal følges opp. De enhetene som saksbehandler søknader kan oppleve å få søknader både pr telefon, i møte, pr SMS, pr e-post og brev. Etter revisjonens vurdering blir slike henvendelser, uansett medium, dokumentert og fulgt opp. Etter revisjonens vurdering har enhetslederne forståelse av hvilke typer dokumenter som skal journalføres. Vi har imidlertid sett at det er ulik praksis ved skolene når det gjelder journalføring av søknader og vedtak om permisjoner. Etter revisjonens vurdering burde alle skolene journalføre dokumenter i slike saker i ESA da vedtak om elevpermisjoner er å betrakte som enkeltvedtak og mottatte henvendelser/søknader er gjenstand for saksbehandling. Ved Barn og familieenheten og Tildelingskontoret journalføres post som gjelder klienter/brukere i fagsystemene. Annen post skal journalføres i ESA. Intervjuer med lederne for disse to enhetene og med leder for arkivtjenesten indikerer at det er en klar praksis når det gjelder hvilke typer henvendelser som journalføres i fagsystemene og hvilke som journalføres i ESA. Revisjonen har imidlertid ikke undersøkt hvordan dette fungerer i praksis. Innlandet Revisjon IKS Side 27

28 4.5 KONKLUSJONER Problemstillingene var a) om enhetene har kunnskap om hva som skal journalføres og b) om enhetene følger gjeldende bestemmelser for hva som skal journalføres. Kunnskap om hva som skal journalføres Alle de vi har intervjuet sier at de er kjent med rutinene for bruk av ESA og at de sjelden er i tvil om hva som skal journalføres. Ledere og saksbehandlere vi har snakket med oppgir at de tar kontakt med arkivleder for veiledning når de er i tvil eller det er noe de lurer på. Det gis opplæring for nyansatte og vi har fått opplyst at det også tas gjennomgang av regelverk og rutiner ved behov i den enkelte enhet eller på det enkelte fagområde. Etterlevelse av regelverket for journalføring Etter revisjonens vurdering har Gausdal kommune en godt fungerende arkivtjeneste som bidrar til at journalføring og dokumentbehandling skjer i tråd med regelverk og rutiner. Ledere og saksbehandlere ved enhetene mottar e-poster og sms er som er underlagt journalføringsplikt. Det er blitt mer og mer vanlig å motta dokumenter på e-post og kommunen har rutiner for postbehandling og journalføring av e-post som er godt kjent av ledere og saksbehandlere. Revisjonens inntrykk er at saksbehandlere og ledere i hovedsak sørger for at henvendelser på e- poster og sms er blir journalført dersom de skal saksbehandles. Ved flere av skolene brukes fagsystemet Extens til journalføring av elevpermisjoner. Siden søknader om permisjoner skal saksbehandles, er slike søknader journalføringspliktige og bør derfor journalføres i ESA. 4.6 ANBEFALINGER Vi har følgende forslag til oppfølginger og forbedringer; Søknader om permisjoner ved skolene bør journalføres i ESA slik at det blir lik praksis ved alle skolene. Postrutinene og praksis ved Tildelingskontoret bør gås gjennom for å få samsvar mellom rutine og praksis når det gjelder å skrive ut postlister fra Gerica. Her er det ulik praksis ved Tildelingsenheten og Barn og familie. Innlandet Revisjon IKS Side 28

29 5. SVAR PÅ HENVENDELSER 5.1 PROBLEMSTILLING c) Har kommunens enheter kunnskap om forvaltningslovens regler om foreløpig svar og kommunens alminnelige veiledningsplikt? d) Besvarer kommunen henvendelser i tråd med forvaltningslovens regler om foreløpig svar? 5.2 REVISJONSKRITERIER Det følger av forvaltningslovens 11a) at kommunen skal «forberede og avgjøre» en sak uten ugrunnet opphold. Begrepet «uten ugrunnet opphold» viser til at både tiden og forholdene eller påvirker hvor raskt en henvendelse skal besvares. Dersom det vil ta uforholdsmessig lang tid å besvare en henvendelse, skal det sendes foreløpig melding. Det bør da gis tilbakemelding til avsender om at henvendelsen er mottatt og en begrunnelse for hvorfor det tar tid å behandle henvendelsen. Om mulig skal det også opplyses når svar kan forventes. Hva som er uforholdsmessig lang tid må vurderes i lys av de forventninger parten har. Justisdepartementet har antatt som et veiledende utgangspunkt /Rundskriv G-38/78) at foreløpig svar alltid bør gis dersom en forholdsvis kurant henvendelse ikke kan besvares i løpet av fjorten dager. Når det gjelder enkeltvedtak skal foreløpige svar gis dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned. Dette følger direkte av forvaltningsloven. Fristen regnes med utgangspunkt i den dag henvendelsen ble mottatt. Loven stiller ikke formkrav til hvordan foreløpige svar skal gis. Det kan således gis skriftlig, muntlig eller over telefon. Av hensyn til dokumentasjonen bør det framgå hvordan foreløpig melding er gitt. Journal- og arkivsystemet skal identifisere de enkelte saksdokumenter og gi oversikt over hvilke saker organet har til behandling. Dette skal bl.a. sikre at alle henvendelser som krever svar, blir besvart, og at svaret blir gitt innen rimelig tid. Tjenestebeskrivelser Vi har videre lagt til grunn at saksbehandlingstider og foreløpig svar bør gis i henhold til kommunens tjenestebeskrivelser som er lagt ut på internettsiden. I disse tjenestebeskrivelsene har Gausdal kommune sagt hvordan de ønsker å praktisere forvaltningslovens regler om foreløpig svar. Vi har sett på de tjenestebeskrivelsene som er relevante for de typer henvendelser vi har sett på. Det finnes tjenestebeskrivelser for omsorgstjenester i Gausdal kommune som kan hentes på kommunens internettside. I disse tjenestebeskrivelsene 19 er det lagt inn en standardtekst der det står: «Kommunen skal behandle saken så snart som mulig. Hvis saken ikke kan avgjøres innen en 19 Vi har konkret sett på tjenestebeskrivelser for avlastning, praktisk bistand hjemmehjelp, trygghetsalarm, parkeringstillatelse for forflytningshemmede, sykehjem korttidsopphold, sykehjem langtidsopphold, ledsagerbevis for funksjonshemmede, dagtilbud aktivitetstilbud, Innlandet Revisjon IKS Side 29

30 måned, skal du ha skriftlig beskjed om grunnen til dette. Du skal samtidig få opplyst når det antas at vedtaket blir fattet.» Det er også utarbeidet tjenestebeskrivelser for enkelte av tjenestene i Landbruksenheten og Teknisk enhet. Det varierer om det står noe om foreløpig svar. For tjenesten «Konsesjon og boplikt landbrukseiendom» står det under saksbehandlingstid: «Kommunen skal behandle saken så snart som mulig. Hvis saken ikke kan avgjøres innen en måned, skal du ha skriftlig beskjed om grunnen til dette. Du skal samtidig få opplyst når det antas at vedtaket blir fattet.». En stor del av arbeidsoppgaver i Teknisk enhet er byggesaksbehandling. Plan- og bygningsloven har egne regler for saksbehandlingstider. Noen av fristene fastsatt i plan- og bygningsloven har rettsvirkninger hvis de oversittes. På hjemmesiden til Gausdal kommune er det lagt inn en veiledning til søkerne der det linkes til veiledning hos Direktoratet for Byggkvalitet. 5.3 PRAKSIS Kommunen har ikke generelle skriftlige rutiner som dekker forvaltningslovens regler om veiledningsplikt, saksbehandlingstid og foreløpig svar ( 11). Vi har imidlertid fått overlevert og blitt orientert om at det finnes saksbehandlingsrutiner for flere saksområder. Arkivleder sier at alle ansatte i kommunen er underlagt gjeldende lovverk og regelverk, dette ansvaret ligger både hos den enkelte og hos leder. Alle ansvarsforhold og oppgaver kan ikke detaljbeskrives i rutiner, det er like viktig at den enkelte er bevisst på, og blir opplært i sitt ansvar og sine oppgaver. Hun viser til at det jobbes med kompetanseheving hos ledere gjennom en kursrekke. Kommunens serviceplakat som gjelder for alle ansatte dekker også noe av dette PRAKSIS FOR SVAR PÅ HENVENDELSER I TEKNISK ETAT Saksbehandlingstiden for byggesaker med henholdsvis 12 ukers frist og 3 ukers frist rapporteres i KOSTRA. Av denne rapporteringen går det fram at gjennomsnittlig saksbehandlingstid for byggesaker med 12 ukers frist var 12 kalenderdager i Behandlingstiden var 11 dager for byggesaker med 3 ukers frist. Andel søknader om tiltak der kommunen har overskredet lovpålagt saksbehandlingstid var 3 % i Gausdal kommune hadde kortere saksbehandlingstid enn landsgjennomsnittet i 2012 (ikke tall for 2013). Saksbehandlingstiden for byggesaker med 3 ukers frist har gått betydelig ned i 2012 og 2013 i forhold til Vi har gjort et fritekstsøk i ESA for å finne dokumenter med «foreløpig svar» i navnet. Dette søket viste at mange av dokumentene gjaldt byggesaksbehandling. På de andre fagområdene finnes det ingen oversikt over hvor lang tid det tar fra en henvendelse kommer inn til kommunen til den blir besvart. Arkivleder opplyser at det i ESA er lagt inn varsel for svarfrist innen 30 dager, etter lovverk og vanlig praksis i samarbeid med leverandør av systemet, for generell saksbehandling. For tekniske områder er det egne moduler med milepæloppbygging tilpasset arbeidsområder der fristene er satt i henhold til særlover. På den enkelte saksbehandlers oppgaveliste og på kalenderen i ESA, vil det komme et varsel dersom det er satt en milepæl som er overskredet. Innlandet Revisjon IKS Side 30

31 Det er blant annet en egen planmodul i ESA som viser saksgangen med milepæler. Høringsuttalelsene til planforslagene blir kommentert i selve saksframlegget til planutvalget. Saksbehandler ser an saksbehandlingstida om det er nødvendig med foreløpig svar. Hvis det kommer innsigelser kan det ta lang tid og det er nødvendig med foreløpig svar. Den andre saksbehandleren vi har snakket med sier at han ikke har praktisert «Foreløpig svar». Revisjonen oppfatter at han mener at dette ikke har vært aktuelt i forhold til de oppgaver han har. Han har ikke opplevd at folk har tatt kontakt fordi de ikke har fått svar på sine henvendelser. Enhetsleder sier at i dialogmøter får enheten positiv tilbakemelding. Deltagerne på møtet gir uttrykk for at de oppfatter at enheten «er til for kommunens innbyggere». Det har hendt at enkelte har etterspurt dokumenter eller saker som ikke er blitt gjenfunnet, men dette skjer svært sjelden. Revisjonen har gjort noen søk i ESA for å undersøke saksbehandlingstid og foreløpig svar. Vi har sett på delingssaker (søknad om fradeling). Her fikk vi 71 treff på innkomne søknader (dokument nr 1) i perioden Vi tok 7 stikkprøver. Det viste seg at 5 av de 7 søknadene hadde fått endelig svar og at saksbehandlingstiden varierte fra ca 10 dager til i overkant av 1 måned. Det var gitt foreløpige svar for 2 av de 7 søknadene. Vi søkte fram saker om fritak for kommunale avgifter. Her var det 10 saker i perioden For de 5 sakene vi så på varierte saksbehandlingstiden mellom ca 2 dager og så vidt i overkant av 1 mnd. Siden saksbehandlingstiden var såpass kort var det ikke gitt foreløpig svar PRAKSIS FOR SVAR PÅ HENVENDELSER I LANDBRUKSAVDELINGEN. Enheten har egne rutinebeskrivelser for behandling av produksjonstilskudd. Det er også utarbeidet rutinebeskrivelser for andre ordninger som regionale miljøtilskudd, BU-midler, saker etter forskrift om nydyrking og forskrift om planlegging og godkjenning av veier for landbruksformål. Landbruksenheten får tilbud om kurs i regi av fylkesmannen som går på saksbehandling i forbindelse med aktuelle særlover. Det skal f.eks holdes et kurs i jordloven og konsesjonsloven i januar For å få konkretisert hvordan enheten svarer på henvendelser tok vi utgangspunkt i arbeidsområder beskrevet i enhetens årsmelding for 2013, relatert til journalføring og svar på henvendelser og snakket med enhetsleder hvordan disse sakene ble håndtert. Planarbeid dette er stort sett overordnet planarbeid med lite korrespondanse utad. Korrespondanse knyttet til planarbeid følger plan og bygningslovens bestemmelser for planarbeid. Tilskuddsforvaltning rettighetsbaserte tilskudd: Det største tilskuddet er produksjonstilskudd. Det utbetales ca 128 mill. kroner pr år. Søknadene sendes inn elektronisk til en søkebase opprettet av Statens landbruksforvaltning (SLF). Det er to søknadsrunder i året. Landbruksavdelingens oppgaver er å kontrollere innholdet i søknadene og videresende til SLF som utbetaler midler. Siden søkebasen er administrert av SLF, blir ikke den enkelte søknad journalført i Gausdal. Det blir utarbeidet en Innlandet Revisjon IKS Side 31

32 samlesak der det går frem hvem som får tilskudd. Denne saken journalføres. Statens Landbruksforvaltning sender brev til den enkelte bruker om tilskuddet og foretar utbetaling. Dersom det ved kontrollen viser seg at landbrukskontoret ikke er enig med søker, f.eks når det gjelder areal, kan søker klage. Denne klagen behandles som en enkeltsak i henhold til forvaltningsloven. Klagen journalføres og det skrives et vedtak i henhold til forvaltningsloven som oversendes søker. Revisjonen har fått kopi av en rutinebeskrivelse for produksjonstilskudd. Tilskuddsforvaltning søkbare tilskudd: Dette kan dreie seg om søknader både med og uten frister. Her journalføres den enkelte søknad. Dette gjelder f.eks tilskudd til drenering. Dette er en type sak som håndteres fortløpende. Enhetsleder er klar over at det skal gis foreløpig svar. Det er likevel sjelden enheten sender et skriftlig foreløpig svar hvis saksbehandlingstiden overstiger en måned; som oftest er det dialog med søker før søknaden ferdigbehandles. Dette gjelder f,eks i forbindelse med at søker skal sende inn dokumentasjon. Det står ofte i saken/vedtaket at «saken er drøftet med bruker». I noen typer saker skal landbruksavdelingen gi en uttalelse før saken går til fylkesmannen. Hvis saken betinger uttalelse eller behandling ved landbrukskontoret, blir saken journalført. Revisjonen har søkt fram dokument 1 i saker til landbruksavdelingen for perioden Dette var i alt 76 dokumenter. Vi har tatt 12 stikkprøver. 2 av stikkprøvene gjaldt søknad om tilskudd til drenering. Begge søknadene ble behandlet i løpet av 1-2 uker. Søknad om konsesjon: Saksbehandlingstiden kan variere noe avhengig av hvor mye som er delegert til landbruksenheten. I Lillehammer og Gausdal blir slike saker vanligvis behandlet innen en måned, mens i Øyer kan det gå lenger tid siden sakene må til politisk behandling. Her er det også slik at det ikke blir sendt skriftlig foreløpig svar, men det er vanlig at det er dialog med søker før saken skrives. Av de 12 stikkprøvene var det 3 dokumenter som gjaldt søknad om konsesjon. Alle sakene gjaldt Gausdal kommune og de hadde en saksbehandlingstid på ca 1 uke. Andre saker: Søknad om nydyrking journalføres og den sendes på høring med kopi til søker. 5 av de 12 stikkprøvene gjaldt søknad om nydyrking. Vi fant ikke svar i ESA på den ene stikkprøven vi tok. En søknad ble besvart etter knapt 2 uker. 3 søknader hadde over 1 mnd saksbehandlingstid. For disse søknadene så vi at saken ble sendt på høring med kopi til søker. For 2 av de 3 søknadene ble ikke høringsbrevet sendt før etter at det hadde gått en måned etter at søknaden hadde kommet inn PRAKSIS FOR SVAR PÅ HENVENDELSER I TILDELINGSENHETEN Leder for tildelingsenheten sier at når det kommer informasjon om et behov fattes vedtak så raskt som mulig. Dette gjelder f.eks. behov for hjemmesykepleie der tjenester tildeles nærmest «på timen». Søknader som ikke haster å få igangsatt umiddelbart, behandles på et ukentlig møte hvor saker gjennomgås. Saksbehandler tar deretter kontakt med søker og avtaler et vurderingsbesøk. Søknaden følges deretter opp på Tildelingskontoret. Dersom det søkes om tjenester det er knapphet på, f.eks trygghetsalarm, vil Tildelingskontoret først vurdere om søkeren kommer inn under tildelingskriteriene. Dersom søkeren gjør det, men tjenesten (f.eks trygghetsalarmen) ikke er Innlandet Revisjon IKS Side 32

33 tilgjengelig, vil det fattes et ventelistevedtak. Når tjenesten blir tilgjengelig vil det så fattes et vedtak om tildeling av tjenesten. Enhetsleder sier at det av og til kan være hensiktsmessig at det ikke sendes ut svar umiddelbart hvis kommunen mener det foreligger behov, men at tjenesten ikke er tilgjengelig. Hvis det i løpet av et par-tre uker kan være mulig å innvilge søknaden fordi tjenesten da er blitt tilgjengelig, vil kommunen regelmessig vente noe med å sende ut vedtak. Dette gjelder f.eks søknad om sykehjemsplass, der kommunen ikke opererer med venteliste. Dette blir pasient/pårørende informert om fortløpende. Tildelingskontoret har ikke vanlig praksis med å sende skriftlig foreløpig svar på søknad om tjenester. Foreløpig melding er mest aktuelt i sommerferier da det er redusert kapasitet til å behandle saker. Ved ferieavvikling vil det kunne ta lenger tid før søker blir kontaktet og det blir foretatt et vurderingsbesøk. Derfor sendes det ut skriftlig foreløpig svar i ferien. Enhetsleder viser til praksis med at søker blir informert om saksgangen ved at saksbehandler tar kontakt med søker og gjennomfører vurderingsbesøk. Enhetsleder sier at det har kommet inn enkelte purringer og etterlysninger av svar. Dette skyldes i stor grad at publikum kan ha en forventning om at de skal få svar umiddelbart. Der det er nødvendig å gjøre undersøkelser eller koordinere med andre personer, kan det gå noe lenger tid enn avsenderes ønsker. For å skaffe oversikt over saksbehandlingstid for behandlingen av søknader for ulike typer tjenester fikk revisjonen i samarbeid med Tildelingskontoret søkt fram en oversikt fra Gerica som viser søknadsdato og vedtaksdato for søknader om ulike omsorgstjenester i 2014 (fram til ca 1.11). Søket vi gjorde i Gerica omfattet tjenestene støttekontakt, omsorgslønn, avlastning, langtidsplass, praktisk bistand, trygghetsalarm og omsorgsbolig. Revisjonen ønsket å bruke oversikten som en indikasjon på i hvilket omfang det burde vært gitt skriftlig foreløpig svar i henhold til kommunens egne tjenestebeskrivelser. Søkene viste at det for mange søknader var gått mer enn en måned i tid mellom registrert søknad og registrert vedtak eller at det ikke var registrert vedtak. Vi tok deretter noen få stikkprøver av søknader der vi ser at det har gått mer enn en måned mellom søknadsdato og vedtaksdato. For disse stikkprøvene gikk enhetsleder sammen med revisjonen inn i pasientjournalen og undersøkte hvorfor det ikke er gitt svar tidligere, eventuelt om det kunne dokumenteres at det hadde vært kontakt mellom søker og kommunen etter at søknaden var sendt. Stikkprøvene viste at det i noen tilfeller var mellomliggende vedtak eller hendelser som medførte at oversikten ikke ga riktig inntrykk av saksbehandlingstiden. I noen tilfeller har det vist seg at pasienten er død, pasienten kan ha fått et annet tjenestetilbud i mellomtiden eller det kan være gitt et ventelistevedtak som ikke er registrert i vår oversikt. De fleste stikkprøvene viste for øvrig at det hadde vært kontakt med søker etter at søknad var sendt, ofte i form av et vurderingsmøte. Det var ikke sendt skriftlig foreløpig svar for de stikkprøvene vi så på. Revisjonen har fått tilbakemelding fra leder for Tildelingskontoret som mener at det blir feil å bruke disse datoene som inntekt for at foreløpig svar burde vært sendt ut. Å sette opp dato for søknad og dato for behandlet søknad for å synliggjøre saksbehandlingen, vil etter hennes mening være svært Innlandet Revisjon IKS Side 33

34 misvisende eller direkte feil. Hun sier at ingen av sakene er like. Det er i liten grad et standardløp fra søknaden kommer inn til vedtak er fattet. Hun viser til at saker som behandles på tildelingskontoret for helse- og sosialsaker er svært varierte. De kommer inn som søknad om en ting og ender opp som noe helt annet. Dette er ofte fordi pasient/pårørende ikke er helt sikre på hva de ønsker av hjelp eller hva kommunen kan tilby. Søknader kommer inn både skriftlig, muntlig eller via mail. Noen ganger er det andre enn pasienten som søker. Da kan ikke Tildelingskontoret begynne selve saksbehandlingen før de har sjekket ut at pasienten er innforstått med og ønsker søknaden behandlet. Pasienten kan i mellomtiden ha blitt innlagt sykehus/intermediær/korttidsopphold. Leder for tildelingskontoret sier at de har fortløpende kontakt med pasient/pårørende/sykehus/sykehjem ang. pasienten. Hun mener at det ikke er hensiktsmessig å sende ut foreløpig svar og sier at det ligger i sakens natur at de ikke vet hvordan en situasjon forandrer seg. Dette betyr igjen at å ferdigbehandle sak kan ta tid, men Tildelingskontoret tar alltid kontakt med pasienten etter mottatt søknad for å avtale vurderingsbesøk og saksbehandlingen og dokumentasjonen starter umiddelbart PRAKSIS FOR SVAR PÅ HENVENDELSER I BARN OG FAMILIE Barnevernet har egne frister for oppfølging av saker. Fagsystemet Familia inneholder sjekklister og varsler som bidrar til at frister kan holdes. Bl.a. har Familia innebygd en funksjon som gjør at det kommer beskjed til faglederen hvis en henvendelse ikke er fulgt opp av en saksbehandler innen en frist. I andre saker praktiserer enheten tre ukers svarfrist i henhold til forvaltningsloven. Dette sier enhetsleder at de stort sett klarer å følge. I Barn- og familieenheten har vi sett spesielt på oppfølging av søknader om spesialundervisning som behandles av pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT). Sakene behandles i fagsystemet PP!. Vi har i den forbindelse fått overlevert Barne- og familieenhetens rutine for «Spesialundervisning og IOP». Denne rutinen omhandler hele saksgangen. Saksbehandlingstid er behandlet på side 3. Det er vist til forvaltningslovens 11 a om at forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken «uten ugrunnet opphold». Videre står det i rutinene at hvis saksbehandlingstiden overstiger 3 uker skal det sendes forvaltningsmelding til søkeren. Når det gjelder PPT sender postansvarlig ut foreløpig melding dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av tre uker. PPT har noen ukers ventetid, slik at det som hovedregel sendes foreløpig melding i disse sakene. På de andre saksområdene er det saksbehandler som sender foreløpig melding. Ellers er det fagleder som fordeler saker, etterspør restanser og foretar omfordeling av oppgaver dersom det er nødvendig ut fra f.eks. fravær hos saksbehandler. Vi har tatt noen stikkprøver av nyhenviste til PPT for å se på praksisen for foreløpig svar når det gjelder søknad om spesialundervisning. Det var 14 nyhenviste i år. Vi så på 2 henviste fra 2013, der vi så at det hadde blitt sendt melding om mottatt henvisning. Det står i brevet at en må påregne noe ventetid. Vi så på to søknader som var registrert , der foreløpig svar er registrert 5.8. Her står Innlandet Revisjon IKS Side 34

35 det i brevet at de viser til samtale med foreldrene. Vanligvis er PPT i kontakt med foreldrene før henvisning. Enheten har fått få skriftlige klager på behandling eller manglende behandling. Av og til kan det komme klager på saksbehandler fordi brukerne opplever å ikke få gehør for sine synspunkter. I slike tilfeller prøver enheten å tilrettelegge for brukeren kan få bytte saksbehandler. Det kan komme enkelte klager på at saksbehandlere kan være vanskelig å få tak i. Dette skyldes at saksbehandlerne er mye ute. Hvis folk legger igjen beskjed, ringer saksbehandler opp igjen når vedkommende er tilbake. Noen synes PPT har lang saksbehandlingstid. På siste tilsyn på barnevernsområdet gjennomført av Fylkesmannen, var det ingen merknader PRAKSIS FOR SVAR PÅ HENVENDELSER VED SKOLENE. Rektor ved Engjom skole sier at de følger forvaltningslovens og behandler saker i løpet av tre uker. Noen ganger hender det at de sender foreløpig svar om at en henvendelse er mottatt med det samme de får den, selv om de kommer til å svare i løpet av tre uker SØK I ESA PÅ TVERS AV ENHETER Til slutt gjorde vi noen fritekstsøk i ESA på tvers av enheter for å se om vi kunne finne ut noe mer om praksis når det gjaldt saksbehandlingstid og foreløpig svar. Foreløpig svar Et søk på foreløpig svar i ESA returnerte 132 treff i perioden Mange av de foreløpige svarene gjelder byggesak. Søknad om kommunale midler Vi fikk i alt 12 treff på dette søket ( ) og sjekket ut 10 av søknadene. Søknadene gjelder flere enheter og saksbehandlere i kommunen. 3 av søknadene er besvart i løpet av 1-2 uker. For 2 av søknadene er det gitt svar etter ca 2 måneder. Her er den lange svartiden beklaget i brevet. Det er ikke registrert foreløpig svar. For en søknad er det registrert et utgående dokument «Melding om vedtak» etter 2,5 mnd. For 4 søknader er det ikke registrert noe svar på søknaden. Revisjonen har ikke undersøkt om årsaken er at det ikke er sendt svar eller om det kan ha vært sendt svar, men at det utgående dokumentet ikke er ferdigstilt i ESA (da blir det ikke registrert som sendt). Klager Vi søkte på «Klage» i perioden og fikk 127 treff fordelt på flere enheter. Over 30 av disse treffene gjaldt klager på renovasjonsordning Skei. Her er det sendt brev til klagerne som viser til at saken er behandlet i planutvalget. Saksbehandlingstiden er kortere enn 1 måned for disse klagene. For øvrig tok vi 13 stikkprøver. Det var sendt foreløpig svar på 6 henvendelser. Dette gjaldt ulike sakstyper (klage på avslag fradeling, klage på avslag skoleskyss, klage på avslag vedr reguleringsplan, klage vedr barnehage, klage på tjenestetilbud pleie og omsorg, klage fyllplass). Ett av de foreløpige Innlandet Revisjon IKS Side 35

36 svarene var sendt etter 1 måned, mens de andre var sendt i løpet av 1-2 uker. 6 henvendelser er registrert besvart med en saksbehandlingstid varierende fra 1 dag til ca 1 måned. Det var 1 henvendelse vi ikke fant registrert svar på, men har ikke sjekket om dette skyldes manglende «ferdigstilling» eller om svar ikke var sendt. Skjenkebevillinger Vi tok 6 stikkprøver som gjaldt skjenkebevillinger. 5 av disse hadde saksbehandlingstid mellom 4-25 dager, mens en søknad hadde en behandlingstid på 1 måned og 20 dager. 5.4 REVISJONENS VURDERINGER PRAKSIS NÅR DET GJELDER ETTERLEVELSE AV FORVALTNINGSLOVENS REGLER OM FORELØPIG SVAR. De enhetene vi har vært i kontakt med har noe ulik praksis når det gjelder å gi foreløpig svar. Ved Teknisk enhet er saksbehandlingen i ESA styrt ved at det er satt opp milepæler med frister for flere typer saker. For flere av saksområdene gjelder særlover med egne saksbehandlingsfrister. Dette gjelder blant annet byggesaksbehandlingen. Her viser rapportering i Kostra at kommunen ligger relativt godt an når det gjelder saksbehandlingstid. Fritekstsøk i ESA på «foreløpig svar» viser også at vi får mange treff på Teknisk etat. For øvrig viser de stikkprøvene vi tok for to sakstyper at saksbehandlingstida var kortere enn 1 måned, slik at det ikke var nødvendig med foreløpig svar. Samtale med enhetsleder og saksbehandlere underbygger også revisjonens vurdering om at Teknisk enhet har en tilfredsstillende praksis når det gjelder svar på henvendelser og bruk av foreløpig svar. I Barn og familieavdelingen sjekket vi om det var sendt foreløpig svar i forbindelse med søknader om spesialundervisning. Her viste det seg å være en praksis om å gi foreløpig melding til søkerne i samsvar med egen rutine og med forvaltningsloven. Ved Landbruksavdelingen tok vi stikkprøver på ulike typer saker. Det viste seg at flere typer saker gjennomgående hadde kort saksbehandlingstid slik at det ikke var nødvendig med foreløpig svar. For en av sakstypene der det var noe lenger saksbehandlingstid, så vi at saken gikk til høring med kopi til søker i løpet av saksbehandlingstida, men for et par av sakene ble ikke høringsbrevet sendt før etter en måned etter at søknaden ble levert. Revisjonen vurderer at det her skulle vært gitt foreløpig svar noe tidligere. Leder for Landbruksavdelingen sier at det sjelden blir sendt foreløpig svar, men at det er vanlig å være i dialog med søker før vedtaket skrives. Det er ikke noe formkrav i forvaltningsloven til hvordan et foreløpig svar skal gis, dvs at det kan gis både skriftlig og muntlig. Revisjonen mener at det kan være tilstrekkelig å gi foreløpig svar i form av kontakt med brukeren. En slik kontakt bør dokumenteres og det bør også dokumenteres at det er opplyst om grunnen til at saksbehandlingstiden er lang og når svar kan forventes. Ved Tildelingskontoret er det praksis å gi skriftlig foreløpig svar i ferietida, men ellers er det ikke vanlig med foreløpig svar. Det er imidlertid vanlig praksis å gjennomføre vurderingsbesøk hos søker relativt raskt etter at søknad er mottatt. Slike vurderingsbesøk og annen kontakt med bruker blir dokumentert i pasientjournalen i Gerica. Vår gjennomgang av lister for søknadsdato og vedtaksdato Innlandet Revisjon IKS Side 36

37 for ulike typer tjenester indikerte at saksbehandlingstiden var lenger enn en måned for en del av søknadene. Etter revisjonens vurdering tilsier dette at det skal gis foreløpig svar til søker. Det er et krav i loven at det skal gis foreløpig svar om at henvendelsen er mottatt og en begrunnelse om hvorfor det tar tid å behandle henvendelsen. Som nevnt over er det ikke noe formkrav til det foreløpige svaret. Etter revisjonens vurdering kan det derfor være tilstrekkelig å gi et slikt svar f.eks i forbindelse med et vurderingsbesøk. Det må da dokumenteres at det i forbindelse med vurderingsbesøket er orientert om hvorfor saksbehandlingstiden vil overstige en måned og når endelig svar kan forventes. For øvrig viser våre intervjuer og søk i ESA at foreløpig svar brukes i noe utstrekning i organisasjonen, men at det er et forbedringspotensial FORHOLDET TIL TJENESTEBESKRIVELSENE På kommunens hjemmesider ligger det en rekke tjenestebeskrivelser. Vi har her valgt kun å vurdere praksis for foreløpig svar opp mot tjenestebeskrivelsene for omsorgstjenester, da det er mest relevant i forhold til de områdene vi har sett på. Tjenestebeskrivelsene for en rekke av omsorgstjenestene sier klart og tydelig at søker skal ha skriftlig beskjed om grunnen til at en sak ikke kan avgjøres innen en måned. Søker skal samtidig få opplyst når det antas at vedtak blir fattet. Etter revisjonens vurdering er det ikke samsvar mellom det som står i tjenestebeskrivelsene og kommunens praksis når det gjelder foreløpig svar ved Tildelingskontoret. 5.5 KONKLUSJONER Problemstillingene var a) om kommunens enheter har kunnskap om forvaltningslovens regelverk om foreløpig svar og den alminnelige veiledningsplikten og b) om kommunen besvarer henvendelser i tråd med forvaltningslovens regler om foreløpig svar. Kunnskap om forvaltningslovens regelverk De vi har intervjuet gir inntrykk av at de har kjennskap til forvaltningslovens regelverk om foreløpig svar og den alminnelige veiledningsplikten. Ved flere av enhetene foregår saksbehandlingen i henhold til særlover som har egne saksbehandlingstider og der det foreligger egne rutinebeskrivelser. Ved Landbruksavdelingen hadde de fått veiledning/kurs fra Fylkesmannen i Oppland på noen av sine saksområder. Det er ikke generelle rutiner for saksbehandlingen i Gausdal kommune, men enhetene forholder seg til regelverk og rutinebeskrivelser for de saksområdene som de arbeider på. Etterlevelse av forvaltningslovens regelverk om foreløpig svar For mange sakstyper er saksbehandlingstiden så kort at det ikke er nødvendig med foreløpig svar. For øvrig er det varierende praksis i kommunen når det gjelder å gi skriftlig foreløpig svar. Gjennomgangen vår viser at enkelte enheter har en god praksis i samsvar med regelverket. For øvrig viser vår gjennomgang at det burde vært gitt foreløpig svar i noe større utstrekning enn det blir gjort. Manglende skriftlig foreløpig svar begrunnes i to av enhetene med at det har vært kontakt med søker etter at søknaden er sendt og at søker derigjennom har blitt informert om saksgangen. Siden det ikke Innlandet Revisjon IKS Side 37

38 er noe formkrav til hvordan et foreløpig svar kan gis, mener revisjonen at det kan være tilstrekkelig i henhold til loven at et foreløpig svar kan gis muntlig eller i sammenheng med f.eks et vurderingsbesøk. Denne kontakten bør i tilfelle dokumenteres. Gausdal kommune har i tjenestebeskrivelsene informert søkere om omsorgstjenester om at det vil bli gitt skriftlig foreløpig svar når saksbehandlingstiden overstiger en måned. Vår undersøkelse viser at det ikke er samsvar mellom tjenestebeskrivelsene og Tildelingskontorets praksis om ikke å gi skriftlig foreløpig svar annet enn i ferietida. 5.6 ANBEFALINGER Revisjonen anbefaler at kommunen går gjennom rutiner og praksis for å gi foreløpig svar for å sikre at praksisen tilfredsstiller forvaltningslovens krav og egne tjenestebeskrivelser. Innlandet Revisjon IKS Side 38

39 REFERANSER Lov om arkiv (Arkivlova). LOV Forskrift om offentlege arkiv. FOR Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (Offentleglova). LOV Ivar Fonnes: Arkivhåndboken for offentlig forvaltning, Kommuneforlaget, 2. utgave 2009 Jan Fridthjof Bernt og Harald Hove: Offentleglova med kommentarer, Fagbokforlaget 2009 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). LOV Permisjon fra opplæringen, publisert , sist endret Geir Woxholth 2011: Forvaltningsloven med kommentarer, Gyldendal, 5. utg Helsedirektoratet 2014: Elektronisk pasientjournal i omsorgstjenestene, Rapport IS-2221, oktober Kommunale dokumenter: Arkivplan Gausdal kommune Rutiner for bruk av ESA for Gausdal kommune. Desember Retningslinjer for bruk av sosiale medier. Vedtatt av Samarbeidsutvalget Gausdal kommune, Helse- og omsorgstjenesten; Post, dokumentasjon og arkivering i TK, iverksatt Gausdal kommune, Barn og familie; Post og arkivering, iverksatt Prosedyre for føring av mobbesaker i ESA. Tjenestebeskrivelser for Trygghetsalarm, Parkeringstillatelse for forflytningshemmede, Sykehjemkorttidsopphold, sykehjem langtidsopphold, Dagtilbud aktivitetstilbud, Avlastning, Praktisk bistand - hjemmehjelp Innlandet Revisjon IKS Side 39

40 VEDLEGG RÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 40

41 Innlandet Revisjon IKS Side 41