Stortingets behandling av anmodningsvedtak nr. 269 vedrørende enøk skattefradrag I forbindelse med fremleggelse av forslag til statsbudsjett for neste år la regjeringen frem Prop. 1 LS Skatter, avgifter og toll 2015. Her viser regjeringen til Stortingets anmodningsvedtak nr. 269 av 12.desember 2013: "Stortinget ber regjeringen fremme en ordning med skattefradrag for ENØK-tiltak i husholdningene så snart som mulig og senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2015." I proposisjonen legger regjeringen frem et forslag til en noe utvidet og rettighetsbasert støtteordning i regi av Enova, en ordring som for øvrig skal gjennomføres uten tilførsel av friske midler. Regjeringen skriver at de med dette anser anmodningsvedtaket som besvart. Sentrale organisasjoner for boligbyggelag, byggenæringen og miljøbevegelsen mener Stortinget ikke kan akseptere denne manglende gjennomføring av Stortingets anmodningsvedtak. Vi innser at tiden har gått fra oss når det gjelder å innfri de forventinger regjeringen har skapt om å innføre skattefradragsordningen fra og med 1. januar 2015. Vi er imidlertid tydelige på at målet fortsatt må være å få på plass en skattefradragsordning slik at Stortingets anmodningsvedtak innfris. Og ordningen må komme snarest mulig. Med det som bakgrunn er våre anbefalinger til Stortingets behandling av regjeringens forslag til enøkstøtte for husholdninger: Den nye rettighetsbaserte støtteordningen for enøktiltak i husholdningene fra Enova skal kun gjelde i en overgangsperiode frem til en skattefradragsordning er klar for innføring. Arbeidet med å forberede og ESA-notifisere en skattefradragsordning må intensiveres. En skattefradragsordning må legges frem for Stortinget senest i revidert statsbudsjett 2015. Støtteordningen for enøktiltak skal gjelde for alle husholdninger, herunder privatboliger og boligselskap. I proposisjonen fremgår at tiltakene i ordningen skal gjelde "private husholdninger". Det må presiseres at adgangen til enøktiltakene gjelder alle eieformer, også de som bor i kollektivt eide boformer. Boligselskapene (som foretak) må inkluderes, ettersom de fleste tiltak krever beslutninger tatt av fellesskapet eller av styrene som er valgt til å representere fellesskapet. I regjeringens budsjettforslag forventes samlet støtte til enøktiltak i husholdningene å øke fra 100 millioner kr (anslag for 2013) til 250 millioner kr i 2015. Dette er ikke tilstrekkelig for at folk flest skal få anledning til å motta støtte til enøktiltak. Det må presiseres at den nye tilskuddsordningen hos Enova skal lanseres med en bred tiltaksliste og at det samtidig bevilges ytterligere 500 millioner kr i 2015, utover det regjeringen legger opp til med overføringen til fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging. Enovas økte midler må videre øremerkes enøktiltak i husholdningene. Den nye rettighetsbaserte støtteordningen må være enkel, effektiv og ubyråkratisk. Videre må den innrettes med en bred tiltaksliste for forbedringer i bygningskropp og tekniske installasjoner. Enova bør samarbeide med organisasjoner fra boligbyggelag, byggenæringen og miljøbevegelsen når tiltakslisten for støtteordningen utarbeides. Støttenivået bør utgjøre 27 prosent av kostnadene for tiltaket med en maksimal støtte per husholdning per år på 100.000 kroner. (Sekundært kan taket senkes noe). God formidling av ordningen til forbrukere er essensielt. Enova bør lage målrettede forbrukerkampanjer for støtteordningen, herunder også rettet mot styrer i boligselskap. Vi ønsker lykke til med forhandlingene om statsbudsjettet 2015! 1
Vedlegg kommentarer til Prop. 1L, enøk skattefradrag I Prop. 1 LS argumenterer regjeringen for hvorfor den har valgt ikke å fremme en skattefradragsordning. De viktigste argumentene er: Et generelt skattefradrag for investeringer i enøktiltak i private husholdninger er kostbart og lite treffsikkert. Et generelt fradrag vil være krevende å administrere for skatteytere og ligningsmyndigheter. En ordning må sannsynlig notifiseres til ESA som ny støtte. En slik prosess tar tid. Vi ønsker å gi noen kommentarer til regjeringens argumenter. Manglende treffsikkerhet? Det har i mange år vært etterlyst en rettighetsbasert støtteordning for energieffektivisering i husholdningene, for å skape en reell utvikling av markedet for energitiltak (ny verdiskaping) og derigjennom oppnå store energiresultater samt stimulere innovasjon, teknologiutvikling og modning av markedet. Debatten har vist at en støtteordning kan utformes enten i form av rettighetsbasert støtte, hvite sertifikater eller skattefradrag. I dialogen med det politiske miljø, inkludert representanter fra regjeringspartiene, har vi redegjort for fordelene og ulempene ved de ulike tilnærmingene. En tilnærming basert på skattefradrag har den fordelen at den kan være enkel å implementere og bli godt tilgjengelig for forbrukerne. Husholdninger i Norge bruker hvert år store beløp til vedlikehold og oppgradering av boligene. En skattefradragsordning kan motivere forbrukerne til å vri en noe større andel av disse investeringene mot å gjøre boligene i Norge mer energismarte ved å kutte utslipp fra oppvarming, redusere energibruken eller produsere strøm og varme. Det var regjeringspartiene som selv foreslo skattefradrag som tilnærming til støtteinnretning for husholdningene, og vi finner det underlig at det i proposisjonen argumenteres mot en slik innretning på bakgrunn av manglende treffsikkerhet. Vi mener imidlertid at hensynet til treffsikkerhet kan ivaretas gjennom ordningens utforming, samt årlig justering av nivå på skattefradraget. I februar vi frem et felles forslag om hvordan en skattefradragsordning kan utformes og implementeres. Forslaget inneholdt flere begrensninger for å adressere utfordringen knyttet til manglende treffsikkerhet. Vi foreslå bl.a. å utforme minimumskriterier for alle enøktiltakene for å sikre høy grad av energisparing per støttekrone. I flere tilfeller foreslo vi strengere minimumskriterier enn de Enova i dag har i sine ordninger. Høye kostnader? I proposisjonen kommenterer regjeringen vårt forslag til hvordan en skattefradragsordning kan implementeres. Vi synes det bør nevnes at vi i perioden oktober 2013 -oktober 2014 gjentatte ganger ba om å få komme i dialog med Finansdepartementet og Olje- og energidepartementet. Vi har ikke fått møte disse fagdepartementene og vi har heller ikke mottatt kritiske spørsmål til forslaget vi presenterte. Regjeringen skriver i proposisjonen at vårt forslag er for kostbart. Blant annet står det: «Provenytapet ved en slik ordning vil trolig komme opp i flere milliarder kroner.» Vi stiller spørsmål ved dette utsagnet. Det kan synes som regjeringen har vurdert konsekvensene av en ordning helt uten minstekrav til energiytelse ved 2
tiltakene. Gjennom slike minstekrav kan man hindre det regjeringen omtaler som faren for «en glidende overgang mellom energiøkonomiseringstiltak og generelle oppgraderinger av boligen». Etter våre beregninger, som ble sendt til fagdepartementene i sommer, vil det samlede skattefradraget for å realisere årlig energisparing på 0,5 TWh utgjøre ca. 1,3 mrd. kroner. Det tilsvarer om lag halvparten av skattefradraget husholdningene i dag mottar i form av tax-free ordningen. Når man skal vurdere provenymessige virkninger blir det videre ikke tilstrekkelig å se på skattefradraget isolert. Skattefradraget vil bidra til å utløse ny økonomisk aktivitet som vil generere betydelige inntekter til staten i form av: Økt merverdiavgift på arbeid og materiell tilknyttet energieffektiviseringstiltak Økt selskapsskatt fra bedriftene som leverer energitjenester Økt arbeidsgiveravgift og inntektsskatt på lønnskostnader tilknyttet energieffektiviseringstiltak Hvorvidt statens samlede inntekter vil øke eller reduseres i forbindelse med en ordning med skattefradrag er videre avhengige av flere forhold. De viktigste spørsmålene er om ordningen vil bidra til økt sysselsetting/økonomisk aktivitet, om den bidrar til en omlegging fra svart til hvitt arbeid, om skattefradraget går til tiltak som ville blitt gjennomført uansett (gratispassasjerer), eller om den vil føre til en konvertering av aktivitet i sektorer uten skattefradrag (hvitt til hvitt). Krevende å administrere for skatteytere og ligningsmyndigheter? Vi stiller også spørsmål ved regjeringens påstand om at vårt forslag til skattefradragsordning ikke lar seg forene med kriteriene om at ordningen skal være enkel å administrere. Alle de utfordringene som regjeringen viser til har vi adressert i vårt forslag. Blant annet skriver regjeringen at det i praksis ikke vil være mulig å basere ordningen på rapportering fra tredjepart fordi antallet leverandører i inn- og utland kan bli svært stort. Erfaringer fra den svenske ordningen med ROT-fradrag viser det motsatte. Rapporteringsrutinene fremstår her som enkle, forståelige og etterprøvbare. En ordning kan også gjøres enda enklere å administrere ved at husholdningene fører opp fradraget selv på egen selvangivelse. Regjeringen argumenterer imidlertid mot dette fordi det er i konflikt med «det sentrale prinsippet i dagens ligningssystem om leveringsfritak». Til det vil vi si at det er mange fradrag i dag som ikke er forhåndsutfylt i selvangivelsen, uten at det kommer i konflikt med prinsippet om leveringsfritak. Manglende notifisering hos ESA? Regjeringen skriver at en eventuell skattefradragsordning mest sannsynlig må notifiseres som ny støtte hos ESA. Det er nå gått 10 måneder siden Stortingets anmodningsvedtak, og vi mener det er kritikkverdig at spørsmålet om eventuell ESA-notifisering ennå ikke er avklart. Spørsmålet vedrørende ESA-notifisering er imidlertid ingen god grunn for regjeringen å la være å gjennomføre Stortingets anmodningsvedtak. Regjeringen kunne helt fint presentert en ordning med skattefradrag for enøktiltak i husholdningene i påvente av ESA-notifisering. 3
Øvrige kommentarer I det ovenstående har vi kommentert de viktigste argumentene som regjeringen legger til grunn for ikke å gjennomføre Stortingets anmodningsvedtak. Proposisjonens vurdering av enøkstøtte for husholdningene bærer preg av at skattefradragsordningen omtales i negative ordelag. Enkelte av påstandene er udokumenterte. Blant annet refereres det til "undersøkelser" som viser at energibesparelser som følge av enøktiltak tas ut i komfort uten at energiforbruket går ned. Enhver ordning med energieffektivisering vil riktignok heftes med reboundeffekter, men vi kan ikke se at det er grunnlag for å påstå at denne effekten i mange tilfeller utgjør 100% av energibesparelsen. Regjeringen viser til at et generelt skattefradrag for enøkinvesteringer vil snevre inn skattegrunnlaget og særbehandle enkelte sektorer eller investeringer. Etter vårt syn vil ikke dette være annerledes enn for øvrige energi- og klimapolitiske rammebetingelser som skal ta oss til Lavutslippssamfunnet, eksempelvis ordningen med elsertifikater, investeringsstøtte til fjernvarme og Enovas støtte til enøktiltak i industrien. Regjeringen har feil fokus når den vurderer dette som investeringer i bolig. Dette er investeringer i energieffektivisering og utfasing av fossil energibruk, hvilket utløser samfunnsgevinster på lik linje med økt fornybar strømproduksjon og, energibesparelser i industrien. Således bør husholdningssektoren gis et insitament på lik linje med andre sektorer. Slik vi vurderer regjeringens argumentasjon, dreier dette seg i realiteten om manglende politisk vilje til å gjennomføre Stortingets anmodningsvedtak slik at vi får på plass en ordning som gjør det enkelt for folk flest å ta gode miljøvalg i hverdagen. 4