Innledning Oppgaven tar utgangspunkt i private granskingsutvalg med oppdrag å undersøke mistanke om korrupsjon i en kommunal etat. Å gjennomføre et granskingsoppdrag krever god forberedelse og planlegging. Mandat for oppdraget setter rammen for granskingsprosessen. I tillegg er det en rekke hensyn til rettsikkerhet og forsvarlighet som skal ivaretas. Først i oppgaven gir jeg noen teoretiske betraktninger om gransking og granskingsprosesser. Dernest presenterer jeg eksempler på saker om korrupsjon og mistanke om korrupsjon. Disse legges til grunn i en drøfting av hvordan slike hensyn ivaretas i en praktisk virkelighet. Begrepene gransking og granskingsprosess brukes mye i oppgaven, i dette inngår også innhenting av dokumentasjon og bevis. Teoretiske perspektiver omkring gransking Ingen lovregulering Det foreligger ingen lov, regelverk eller konkrete retningslinjer gjeldende for private granskninger, likevel består gransking av en rekke elementer som berøres av rettslige prinsipper. I 2009 leverte et offentlig utvalg en innstilling som vurderte endringer i regelverket for granskingsutvalg og kommisjoner oppnevnt av det offentlige (NOU 2009:9). Mange av reglene som gjelder for offentlige granskinger har en overføringsverdi til private granskninger, bl.a. vil spørsmål om rettsikkerhet på mange måter være like. Kjennetegn ved gransking Begrepet gransking har ikke noe entydig innhold og kan gis ulike betydninger. Ulike regler og lover berøres, bl.a. avhengig av om det er offentlig oppnevnt granskingsutvalg, eller om det er i eller utenfor rettergang. Giertsen (2008:3) beskriver det slik: Hvis en virksomhet vil undersøke faktum, årsaker og ansvarsforhold til en hendelse, står den normalt fritt med hensyn til hvordan undersøkelsen skal gjennomføres. ( ) Hvis eksterne blir engasjert til å gjennomføre undersøkelsen, blir betegnelsen «gransking» ofte brukt. Gruppen som forestår undersøkelsen kan tilsvarende betegnes som «granskingsutvalg»." Giertsen påpeker i tillegg et viktig kjennetegn ved gransking, nemlig skillet fra politiets etterforskning: om et granskingsutvalg skal uttale seg om ansvar i en sak, så er det ytringsfriheten som setter en grense for hvor langt utvalget kan gå i å uttale seg om ansvar. En 1
ytring fra et granskingsutvalg har ingen rettsvirkninger, slik avslutningen av en etterforskning har (Giertsen 2008:94). Noen rettslige rammer Advokatforeningen vedtok i 2011 noen veiledende retningslinjer for private granskinger, gjeldende for advokater. Disse fremstår som nyttig veiledning også for granskere tilhørende andre yrkesgrupper. Et ulovfestet forsvarlighetsprinsipp trekkes frem som en viktig veiledende norm for gransking. Forsvarlighetskrav kan for eksempel bestå i undersøkelsesplikt, kontradiksjon og behov for varsomhet (Giertsen 2008:65). Noen av disse utdypes i det følgende. Giertsen understreker også hvordan hensynet til de som er i granskingens søkelys må stå i sentrum når krav til forsvarlighet skal fastlegges. Ved innsamling av bevis for å etablere fakta i en sak må det tas utgangspunkt i mandatet fra oppdragsgiver. Utover det vil hensynet til en rettssikker saksbehandling og allmenne krav til forsvarlighet ha betydning både for innhenting og sikring av informasjon og bevis. Giertsen påpeker her at alminnelige ansvarsregler vil gjelde for medlemmer i private granskingsutvalg. Det vil si at det kan oppstå situasjoner med strafferettslig spørsmål om æreskrenkelser rettet mot granskerne, eller sivilrettslig ansvar og krav om erstatning knyttet til kritikk som rammer urettmessig (Giertsen 2008:70). For å ivareta disse hensyn gjelder noen rettslige prinsipper, bl.a. berørtes rett til privatliv, prinsippet om uskyldspresumpsjon, vern mot selvinkriminering og rett til kontradiksjon. Prinsippet om at en er uskyldig inntil det motsatte er bevist gjelder for gransking, som i strafferettslige saker. Selvinkrimineringsforbudet innebærer at en person ikke har plikt til å bidra til å få seg selv straffedømt i en ev. senere straffesak (Grimstad 2014:224). Kvamme (2015) peker også på hvordan den eller de som granskes har rett til å gjøres kjent med hva saken gjelder. Kontradiksjon handler om krav til partsuttalelse, at den berørte får imøtegå den fremstilling andre gir av den aktuelle saken. Spørsmål rundt innsyn og personvern skal også ivaretas ved bevisinnsamling. Det handler ofte om tilgang til dokumenter, både elektroniske og fysiske, som ofte også fordrer tilgang til mistenktes kontor. Giertsen fastslår at arbeidsgiver har eierrådighet over slike objekter dersom det handler om en arbeidstaker, og at tilgang til arbeidstakers kontor uten samtykke og gitt noen bestemte formål, er å definere som et «kontrolltiltak» etter Arbeidsmiljøloven (Giertsen 2
2008). Utfordringer kan oppstå hvis det handler om innsamling av personopplysninger, f. eks. ved gjennomgang av e-post, mobiltelefon o. l. I slike tilfeller skal det i utgangspunktet foreligge samtykke fra arbeidstakeren til grunn for innsyn, ev. skal vedkommende i etterkant gjøres kjent med at det er foretatt innsyn. Oppdragsgiver må bidra til at granskere gis tilgang til å innhente dokumentasjon i saken, og til at ansatte medvirker, både når det gjelder å avgi dokumentasjon og forklaring. En person er i utgangspunktet ikke pliktig til å avgi forklaring, og samtykke må innhentes. Men bl.a. Giertsen (2008) mener det er en plikt som følger av arbeidsavtalen. En instruks om dette fra arbeidsgiver bør også gjelde forklaring til 3. part, altså til granskerne. Private granskere omfattes i utgangspunktet ikke av bestemmelser om taushetsplikt, men det følger likevel en taushetsplikt omkring det som fremkommer under granskingen (Advokatforeningen 2011). At taushetsplikt ev. ikke gjelder ovenfor oppdragsgiver, betyr ikke at denne har tilgang til dokumentasjon granskere har samlet inn. Det bør ikke oppdragsgiver ha. Krav til rettssikkerhet gjelder ikke bare den eller de som er i granskernes søkelys, men også for den som varsler en mistanke om korrupsjon eller mislighold på et arbeidssted. Arbeidstakere har etter loven en rett til å varsle og derav følger også et vern mot gjengjeldelse, og granskere skal ivareta varslers rettsikkerhet på samme måte som ovenfor den antatt mistenkte. I en gransking ved mistanke om korrupsjon, og hvor rettslige vurderinger er en del av oppdraget, vil beviskrav knyttet til den aktuelle paragraf i straffeloven være viktig rettesnor for innhenting av dokumentasjon. I andre type granskinger kan andre lover være aktuelle som ramme. I denne oppgaven legges Transparency Internationals definisjon av korrupsjon til grunn "Korrupsjon er misbruk av makt i betrodde stillinger for personlig gevinst." (www.transparency.no) Empirisk del: Tre eksempler fra kommune-norge 3
Jeg vil her gjengi tre eksempler fra granskinger i kommunal virksomhet hentet fra Transparency Internationals "Korrupsjonsdommer i Norge. 2003 2013", og fra foreliggende granskingsrapporter. Bærum kommune I 2011 ble en tidligere fagansvarlig i eiendomsavdelingen i Bærum kommune dømt til fengsel i fem år og seks måneder for passiv grov korrupsjon, for grov utroskap og for medvirkning til dokumentfalsk. Flere andre ble også domfelt. Den fagansvarlige var en betrodd medarbeider med vide fullmakter, - til å beslutte vedlikehold, innhente tilbud, tildele oppdrag, kontrollere at arbeid var utført og til sist også å attestere fakturaer. I straffesaken fremkom det at han hadde tildelt oppdrag til håndverkere uten anbud, utarbeidet fiktive tilbud, og registrert maleoppdrag på bygg hvor det ikke var registrert behov for maling. Firmaene satt med stor fortjeneste og den dømte fikk del i dette gjennom å motta kontanter, håndverkertjenester og varer. Advokatfirmaet G-Partner AS (G-Partner) hadde oppdraget med å granske saken. Politi etterforsket saken parallelt med at granskingen pågikk. Hadeland Energi I 2014 ble en økonomisjef dømt til fire år og seks måneders fengsel for gjennom fire år å ha underslått rundt 20 millioner kroner fra det offentlig eide selskapet Hadeland og Ringerike Bredbånd (HRB), datterselskap av Hadeland Energi. Han ble fratatt retten til å drive regnskapsførsel og økonomiforvaltning i næringsøyemed for resten av livet, og dømt til å betale erstatning på over 17 millioner kroner. Underslagene ble oppdaget etter at Skatt Øst anmeldte en sak om brudd på ligningsloven, hvor mannen som senere ble dømt, var nevnt som mistenkt. Ved nærmere undersøkelser ble det oppdaget transaksjoner fra HRB til mannen, muliggjort fordi mannen var gitt alenefullmakt til betalinger i nettbanken ved et bankbytte, et bytte han selv hadde ansvar for å gjennomføre. PriceWaterhouseCoopers (PWC) gjennomførte på oppdrag for Hadeland Energi en gransking knyttet til mistanken om underslag. 4
Vestby kommune I 2007 gjennomførte G-Partner en gransking på oppdrag fra formannskapet i Vestby kommune. Bakgrunnen var påstander om fordelsoverføringer til navngitte personer ifm. byggeprosjekter i kommunen. Påstandene som var rettet både mot ansatte og folkevalgte var bl.a. knyttet til at utbygger ved flere store prosjekter hadde valgt samme entreprenør og arkitekt på sine prosjekter, og at det også skal ha være samme saksbehandler i kommunen på alle prosjektene. Granskerne ble bedt om å vurdere om det var grunnlag for å tro at noen i kommunen hadde påvirket, eller forsøkt å påvirke utbyggers valg av arkitekt eller entreprenør i de aktuelle utbyggingsprosjektene, og om det hadde funnet sted fordelsoverføringer fra selskaper og/eller personer til ansatte i kommunen. I granskingsrapporten konkluderte G-Partner med at det ikke var funnet grunnlag for påstandene som ble undersøkt, eller noe som bekreftet påstander som på ulike vis var fremsatt. Så langt jeg kjenner ble ikke denne saken meldt videre til politiet etter at granskingsutvalget la frem sin rapport. Drøfting I situasjoner hvor det oppstår mistanke om korrupsjon følger det ofte stor oppmerksomhet. Da kan det være krevende å gjennomføre uavhengig, upartisk og tillitsvekkende gransking. Retningslinjer og god planlegging vil da være viktig å ha på plass for at nødvendige hensyn ivaretas. I denne delen av besvarelsen drøfter jeg hvordan rettslige hensyn omtalt i teoridelen av oppgaven er håndtert i ulike granskinger, ved å gjennomgå de tre sakene som er beskrevet ovenfor. Etablering av fakta er viktig for å gjenskape et hendelsesforløp, og for å gjøre rettslige vurderinger dersom det er en del av oppdraget. Selv om resultater fra gransking ikke har rettslige virkninger, men formelt sett kun er en ytring, skal krav til bevis og dokumentasjon være høye. Implikasjoner for den eller de som berøres av granskinger kan uansett være store. Private granskere er i en krevende og særegen rolle. Fordi de ikke er omfattet av en lovregulering, hviler prosessen i stor grad på hva granskerne og oppdragsgiverne anser som forsvarlig. 5
Mandat og kontekst Mandatet fra oppdragsgiver er naturlig utgangspunkt når granskere skal planlegge innhenting av dokumentasjon. Her er oppdraget beskrevet, og mål og tidsmessig ramme er fastsatt. Det er derfor viktig med et klart mandat og en kontrakt hvor nødvendige avklaringer er gjort for å innhente dokumentasjon, og ivareta tilhørende rettslige hensyn. Det gjelder bl.a. medvirkning eller ev. behov for samtykke fra ansatte. Et åpent eller uklart mandat gir granskere stor makt til å definere rammer. Det kan være spesielt krevende dersom en mistanke er rettet mot en bestemt person, samtidig som det eksisterer et press utenfra på å få frem "sannheten". En viktig del av et forberedende arbeid vil være ut fra mandatet å definere problemstillinger, konstruere noen hypoteser og utarbeide en handlingsplan som beskriver granskingsforløpet. Et oppdrag preges av rådende omstendigheter. Det kan være at granskingen skal resultere i et beslutningsgrunnlag for oppdragsgivers videre håndtering av saken, for eksempel politianmeldelse. Eller det kan være at politiet allerede er involvert, slik som i Bærumsaken. I Bærum hadde saken stor oppmerksomhet utenfra. Gransking pågikk parallelt med politiets arbeid, hvis fokus naturligvis er bestemmende. I tillegg deltok andre aktører, som kommunens egne kontrollorganer, med spesifikke undersøkelser på ulike områder. Politiet var også involvert parallelt da PWC gransket saken i Hadeland Energi. Granskingsutvalg Grunnleggende krav til et granskingsutvalg er solid juridisk kompetanse og god kjennskap til lovverket. Utvalgets sammensetning må være gjennomtenkt for å løse det aktuelle oppdraget med å samle relevant informasjon og mulige bevis i/fra hendelsesforløpet.. Avgjørende ved oppnevning av granskingsutvalg er også at det ikke såes tvil om at medlemmene er uavhengige og upartiske i forhold til både oppdragsgiver, saksområdet og overfor den eller de som er berørt av granskingen. Det kan oppstå behov for kompetanse som utvalget selv ikke besitter, slik at ekstern bistand må innhentes. Det er viktig at det stilles samme krav om upartiskhet og rettsikkerhet til dem som fra utvalgsmedlemmene selv. Korrupsjon kan arte seg ulikt, og kunnskap om det gjeldende området er viktig. I mange tilfeller ligger det i oppdraget å foreta rettslige vurderinger. Både i saken om Hadeland Energi 6
og Bærumsaken utgjorde det rettslige en del av oppdraget. Det kan gjelde spørsmål om ansvar, om erstatning eller brudd på straffeloven. Granskerne må ha kunnskap om gjeldende rett og tilhørende beviskrav, samt god kompetanse på å identifisere kjennetegn på korrupsjon og misligheter. Granskere vil sjelden få hjelp fra mistenkte i form av innrømmelser. I en mulig korrupsjonssak ligger det i sakens natur at noen ønsker å skjule de faktiske hendelser. I Bærumsaken var krav til granskingsutvalgets kompetanse tydeliggjort i mandatet. Begrunnet ut fra behov for kunnskap om nettopp Bærum kommune, stod det også klart at enkelte fra kommunen skulle pekes ut til å bidra i granskingsteamet. I sluttrapporten fra G-Partner er det presisert at medarbeidere fra kommunen ikke deltok i siste del av utarbeidelsen av rapporten. Gitt betydningen av tillit til en grankingsprosess, sikret bl.a. gjennom granskernes uavhengighet og upartiskhet, fremstår det som naturlig at kommunens egne medarbeidere ikke bidro i sluttføring av rapportering gjeldende egen virksomhet. Dokumentasjon og bevis - metoder for innhenting Når granskere skal rekonstruere et hendelsesforløp er kunnskap om sakens karakter, omstendigheter og aktuelt lovverk viktig for valg av metodikk og bevisinnsamling. Samtidig skal de berørtes rettigheter ivaretas. Gransking skiller seg fra politietterforskning på flere områder, for eksempel når det gjelder metoder for innhenting av bevis. Mens politiet kan bruke tvangsmidler som telefonavlytting og overvåking, og har tilgang til registre over fingeravtrykk og DNA profiler, har ikke granskere denne muligheten. Fysiske bevis er knyttet til papirdokumenter og annet som for eksempel kan hentes ut fra et kontor. I Vestbysaken hadde granskerne tilgang til kommunens dokumenter tilknyttet de aktuelle byggeprosjektene gjennom hele prosessen. Etter samtykke fra de berørte kommunalt ansatte og folkevalgte ble det innhentet dokumentasjon relatert til deres personlige økonomi. Som Giertsen (2008) har påpekt må arbeidsgivers plikt til å medvirke balanseres opp mot hensyn til personvern, dvs. at samtykke fra arbeidstaker på visse tidspunkt eller områder kan være påkrevet. I sakene i Bærum kommune og Hadeland Energi var politiet involvert og indisiene mot dem som var i søkelyset mye klarere. I slike situasjoner kan det være mer krevende å innhente samtykke. Likevel, den det gjelder skal varsles om at privat dokumentasjon er gjennomgått (Knutsen 2015). 7
Elektroniske bevis handler for eksempel om e-post, aktuelle databaser og regnskapssystemer. E-post utgjør, ifølge Kvamme (2015), etter hvert en svært viktig kilde for granskere. Også her vil noe av bevisene kunne innhentes uten samtykke, som beskrevet tidligere. I alle de tre granskingene omtalt her ble det gjennomført intervjuer. Det fremgår av granskingsrapportene at intervjuene er basert på frivillighet. Intervjuer representerer en viktig kilde, en særlig kontekst, og må planlegges godt. Erfarne granskere bruker derfor anerkjente teknikker. Kvamme minner om at: "Kan en person mistenkes for misligheter, skal granskningen søke å klarlegge både det som taler mot vedkommende og det som taler til fordel for vedkommende" (Kvamme 18/4-2015). Å være bevisst vernet mot selvinkriminering fremstår også som ekstra viktig i en intervjusituasjon. En annen mye brukt fremgangsmåte tidlig i granskingsprosesser er rolle- og relasjonsanalyser ved bruk av åpne kilder, - såkalt open source informasjon. Slik kartlegging av relasjoner og nettverk er ofte viktig for kartleggingen i en innledende fase. Både i Bærumssaken og granskingen i Vestby ble det etablert en tipstelefon, der hvem som helst kunne ta kontakt. En utfordring ved dette kan være tipseres mulighet for anonymitet. Bruk av anonyme kilder i gransking er et relevant tema som oppstår fordi det kan utfordre granskingens troverdighet. I Vestbysaken hadde kommunen bl.a. mottatt flere brev fra en advokat, hvis oppdragsgiver til å begynne med ikke var navngitt. Flere andre påstander var også reist anonymt og det lyktes ikke granskerne å komme i direkte kontakt med dem (G- Partner 2007b). Det bidro til å svekke påstandenes troverdighet. Ved etablering av tipstelefon bør det lages klare rutiner for hvordan tips skal håndteres og følges opp. Det samme gjelder for tips som måtte komme inn på andre måter. Sikring av bevis Sikring av bevis som samles inn må gjøres på en slik måte at det er vanskelig å fjerne, slette eller manipulere dem. Bevisene bør også så langt som mulig være etterprøvbare. Dette krever kunnskap fra granskernes om hvilke bestemmelser som gjelder for oppbevaring av ulike typer opplysninger. I Bærumssaken ble det etablert egne fysiske lokaler med begrenset tilgang. 8
Ulike bevistyper krever ulik sikring. I intervjuer kan for eksempel bruk av lydopptak gjøre at en unngår uenigheter i ettertid. I granskingen av Hadeland Energi ble lydopptak benyttet, etter forutgående samtykke. I Bærumssaken ble det gjennomført omkring 50 samtaler med ansatte og enkelte leverandører. I rapporten fremgår det at det normalt ble nedtegnet referat fra intervjuene (G-Partner 2007a). Det samme ble gjort i Vestbysaken. For elektronisk innsamlede bevis stilles det strenge krav for å sikre at både tekniske og personvernmessige forhold ivaretas. Datatilsynet har bl.a. utgitt veiledere knyttet til hvordan dette kan gjøres. I Vestbysaken fremgår det i granskingsrapporten hvordan elektronisk informasjon ble oppbevart på krypterte lagringsmedier. Oppdragsgiver bør i utgangspunktet ikke få tilgang til granskernes interne arbeidsdokumenter eller opptak fra gjennomførte intervjuer (Kvamme 2015). Andre rettslige hensyn Tidligere i oppgaven har jeg omtalt retten til kontradiksjon som et viktig rettsprinsipp. Det handler om at den berørte skal ha anledning til å forklare sin historie. Det vil også gi bedre troverdighet at den enkelte har fått mulighet til å kommentere, korrigere eller tydeliggjøre opplysninger som angår en selv. Dette er et aktuelt hensyn både underveis i gransking, men også ved utkast til granskingsrapport. Å gjøre de berørte kjent med et utkast til rapport, og gi mulighet for kommentar, kan være viktig også for å forberede de berørte på hva som ev. kan komme av kritikk. I alle de tre eksemplene jeg har brukt fremgår det klart i rapportene hvordan hensynet til kontradiksjon er imøtekommet. I rapporten fra granskingen av Hadeland Energi gjengis det flere steder opplysninger fremkommet etter kontradiksjon. I Vestbysaken ble påstander forelagt og kommentert av dem som var berørt. Aktuelt i gransking er spørsmålet om ev. offentliggjøring av granskingsrapporten. Det kan være lett å la seg rive med av medienes press om dette. Om rettsikkerheten ikke er godt ivaretatt og kritikken rammer hardt i offentlighetens lys, kan følgende bli svært vanskelige for den som rammes. I utgangspunktet er det ikke et krav om offentliggjøring av rapporter fra private granskere, og det kan være mange velbegrunnede årsaker til at oppdragsgiver ikke ønsker offentliggjøring. Rapporten fra granskingen av Hadeland Energi i juni 2014 var i 9
utgangspunktet ikke offentlig. Etter mye press, deriblant fra kontrollutvalg i eierkommunene, ble rapporten likevel offentliggjort noen måneder senere. Konklusjon I denne oppgaven har jeg pekt på viktige hensyn som gjelder i private granskingsprosesser, for deretter å drøfte hvordan det kan ivaretas i praksis. For å belyse dette har jeg tatt utgangspunkt i tre foreliggende granskingsrapporter. I de tre rapportene synes det som at granskerne har utvist et bevisst forhold til de aktuelle rettslige hensyn og krav til forsvarlighet, og det er godt synliggjort hvordan disse hensyn og krav er ivaretatt i prosessen. Flere mener det er en utfordring at privat gransking ikke er underlagt lovregulering. Den som rammes av kritikk fra en gransking kan oppleve å rammes like hardt som en som dømmes i en rettssak. Gitt dette fraværet av lovregulering vil det være desto viktigere at oppdragsgivere stiller klare og tydelige krav til granskeres metoder og sluttrapporter. Det har jeg skissert i teksten, og blant disse er krav forvarlighet, rettsikkerhet og personvern. LITTERATURLISTE Advokatforeningen 2011. Retningslinjer for private granskinger. Vedtatt av Advokatforeningen 4. mars 2011. Den Norske Advokatforening, Oslo. Giertsen, J. 2008. Gransking. Oslo: Universitetsforlaget G-Partner, 2007a. Gransking av Eiendomsforvaltningen i Bærum kommune. Granskingsrapport for Bærum kommunerevisjon 5.2.2007. G-Partner, 2007b. Gransking av påstander om korrupsjon i Vestby kommune 1. juni 2007 Grimstad, E. 2014. Privat gransking av påstander om korrupsjon i arbeidsforhold. I 10
Å bekjempe et samfunnsonde. Om korrupsjon, varsling, gransking og organisasjonskultur. Red. Birthe Eriksen. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag 2014 Hadeland Energi AS. Rapport gransking. 2014. PriceWaterhouseCoopers Knutsen, T. 2015. Universitetet i Bergen, forelesning SAMPOL 13. februar 2015 Kvamme, H. 2015. Universitetet i Bergen, forelesning SAMPOL 18. april 2015 NOU Norges offentlige utredninger 2009. Lov om offentlige undersøkelseskommisjoner, 2009:9 Utredning fra utvalget oppnevnt av Justis- og politidepartementet 4. mai 2007. Avgitt til Justis- og politidepartementet 4. mai 2009 Transparency International 2013. Korrupsjonsdommer i Norge. 2003 2013. Oslo Transparency International Norge. Hva er korrupsjon? http://www.transparency.no/hva-erkorrupsjon/ 11