Innholdsfortegnelse 1 Bakgrunn... 1 2 Formål... 1 3 Hvordan er analysen utført?... 2 4 Risikoområder i Vestfold fylkeskommune... 4 4.1 Produktivitet... 4 4.2 Oppfølging av vedtak... 4 4.3 Økonomistyring... 5 4.4 Måloppnåelse... 5 4.5 Selskapskontroll... 5 5 Revisjonens forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter... 7 5.1 Kort om analysen... 7 5.2 Oversikt over revisjonens forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter... 8 VESTFOLD KOMMUNEREVISJON i
1 Bakgrunn I nye forskifter til kontrollutvalg er det lagt opp til at kontrollutvalget minst en gang i løpet av valgperioden skal utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Det ble gitt overgangsbestemmelser for perioden 2006-2007. Planen skal bygge på en overordnet analyse av fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger. Vestfold Kommunerevisjon er av kontrollutvalget bedt om å gjennomføre nevnte analyse. Endringene i kontrollutvalgs- og revisjonsforskriftene, som ble iverksatt 1. juli 2004, er et tiltak fra lovgiverne for å forsterke forvaltningsrevisjonen med sikte på økt kvalitet, omfang og effektivitet. Som en del av dette er ansvaret for forvaltningsrevisjon lagt til kontrollutvalget som må bestille de konkrete forvaltningsrevisjonstjenester, følge opp gjennomføringen av prosjektene og rapportere tilbake til fylkestinget. Vestfold Kommunerevisjon har brukt en tilrettelagt modell for gjennomført overordnet analyse. 2 Formål Hensikten med forvaltningsrevisjon er bl.a. å bidra til en bedre og mer effektiv kommunal forvaltning. Når det utføres forvaltningsrevisjon settes fokus på økonomi og måloppnåelse i vid forstand. Forvaltningsrevisjon kan, jfr. kommuneloven 77 pkt. 4, defineres som systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra fylkestingets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon ble lovfestet ved endringer i kommuneloven i 1992, og siden da har en stadig større del av revisjonens ressurser blitt benyttet til denne typen revisjon. Behovet for forvaltningsrevisjon er stort. En fylkeskommune står overfor betydelige utfordringer. Innbyggerne setter større krav til kvalitet, myndighetene setter større krav til økonomisk effektivitet, markedet skaper økt konkurranse om kompetanse og det er manglende samsvar mellom mål og ressurser. Det betyr at fylkeskommunen må sette større fokus på styring og ledelse, de må styre etter flere variabler (ikke bare økonomiske data), de må ha en strammere evaluering av måloppnåelse og det blir større krav til fylkeskommunalt lederskap. Ved utøvelse av forvaltningsrevisjon bidrar revisjonen til Å påvise forbedringsområder som bidrar til økt produktivitet og måloppnåelse i forhold til politiske vedtak og forutsetninger Å bidra med informasjon til fylkeskommunens beslutningstakere som er til nytte for I. kontrollutvalgets tilsyn med forvaltningen II. ledelsens vurdering av muligheter for mer sparsom/ økonomisk drift, økt produktivitet, større effektivitet og bedre måloppnåelse Identifisering og utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekter er viktig slik at ressursene settes inn på de riktige områdene, og fylkeskommunen får prosjekter med høy nytteverdi, dvs. 1
at forvaltningsrevisjonen gir effekter i form av organisasjonsmessig læring og utvikling i fylkeskommunen. Vestfold Kommunerevisjon ønsker fortsatt å levere forvaltningsrevisjonsprosjekter som betyr noe for fylkeskommunen, politikerne, administrasjonen og innbyggerne. 3 Hvordan er analysen utført? Modell Den overordnede analysen er basert på modellen presentert i figuren nedenfor. Til grunn ligger en tradisjonell verdikjedeanalyse, som vi har tilpasset fylkeskommunen og dens organisering. For å identifisere truslene fylkeskommunen står overfor er det lagt opp til bruk av KOSTRA- data. Analysen bygger på momenter hentet fra anerkjent teori og internasjonale standarder. Fylkeskommunens overordnede målsetting er, i følge kommunelovens 1, rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale fellesinteresser. For å nå dette målet må fylkeskommunen ha en god måloppnåelse, riktig oppfølging av vedtak, god økonomistyring og en optimal produktivitet. Disse fire forholdene blir videre definert som forutsetninger for å nå hovedmålet. Figur: En kommunes/fylkeskommunes verdikjede I verdikjeden blir verdiene i fylkeskommunen skapt. Input (innsatsfaktorer) omfatter ansatte, utstyr, bygninger og kapital. Aktivitetene beskriver de ulike tjenesteområdene og output representerer resultatet i verdikjeden. 2
Støttefunksjoner er funksjoner som gjør at fylkeskommunen er i stand til å utføre primærfunksjonene. Dette er styring, organisering og ledelse, rutiner og systemer, kultur og holdninger. I tillegg må en fylkeskommune forholde seg til rammevilkår og samfunnsmessige forhold, for eksempel ytre faktorer gitt av staten. Endringer i rammevilkår kan være endringer i rammeoverføringer og i rente-/ eller lønnsnivå. Det er lagt opp til bruk av KOSTRA- data for å identifisere risiko knyttet til de ulike forutsetningene. Dette blir gjort ved en sammenligning av sentrale nøkkeltall i fylkeskommunene. KOSTRA står for KOmmune- STat- RApportering, og er et nasjonalt rapporteringssystem der alle landets kommuner og fylkeskommuner rapporterer regnskaps- og tjenestedata til staten. Risiko Risikovurderinger og målsettinger henger nøye sammen. En risikovurdering består av å identifisere relevante trusler når det gjelder oppnåelse av fylkeskommunens målsettinger. En risiko innebærer kun at det er en mulighet for tap/ikke oppfyllelse av mål. Det finnes/bør finnes en rekke målsettinger i fylkeskommunen. Målsettinger kan være fylkeskommunens strategi og verdier eller målsettinger for de enkelte tjenester, for regnskapsrapportering eller generelt for overholdelse av lover og regler. Det er fylkeskommunens intern kontroll system som skal avdekke og motvirke risiko. Risiko kan skyldes både eksterne og interne faktorer. Eksterne faktorer kan være ny lovgivning/ nye reguleringer som gjør at driftsplaner og strategier må endres eller økonomiske forandringer som kan ha innvirkning på beslutninger om finansiering eller investeringsutgifter. Interne faktorer kan være et sammenbrudd i IT- systemene som har stor innvirkning på driften eller endring i ledelsesansvar som påvirker måten enkelte kontrollrutiner utføres på. Etter å ha identifisert en trussel må man vurdere hvor stor risikoen er. En trussel som ikke har noen stor betydning/konsekvens for fylkeskommunen og som med liten sannsynlighet vil inntreffe gir liten grunn til bekymring. Risikoen bestemmes derfor av to forhold; konsekvensen/ vesentligheten av et forhold og sannsynligheten for at det inntreffer. Figur: Risikomatrise 3
Det er i denne analysen utarbeidet en standardisert risikomatrise/tabell for vurdering av konsekvens og sannsynlighet, med en skala fra 1-3. Siden vesentligheten av en trussel vil variere fra fylkeskommune til fylkeskommune, er det utviklet flere tabeller. Disse er hovedsakelig basert på prinsippene for inndeling av fylkeskommuner i KOSTRA- grupper. Den økonomiske konsekvensen av en trussel vil vurderes likt for fylkeskommuner i samme geografiske område. Identifisering av risikoområder i fylkeskommunen Den overordnede analysen består i å identifisere de eksterne og interne faktorene som utgjør risiko for at fylkeskommunen ikke skal nå forutsetningene for driften. Det er egenskaper ved de fire støttefunksjonene som avgjør hvilken risiko det for eksempel er for at fylkeskommunen ikke har en god økonomistyring. Analysen er utført ved hjelp av problemstillinger knyttet til hver av de fire forutsetningene; måloppnåelse, oppfølging av vedtak, økonomi og produktivitet. Analysen er utført i samarbeid mellom forvaltningsrevisor og regnskapsrevisor basert på revisjonsmessig erfaring og på grunnlag av gjennomført prosjekt om budsjett og økonomistyring i 2005. Sentrale fylkeskommunale dokumenter er gjennomgått for innhenting av nødvendig informasjon. Risiko er identifisert på et overordnet nivå. 4 Risikoområder i Vestfold fylkeskommune 4.1 Produktivitet Produktivitet er forholdet mellom ressursene fylkeskommunen setter inn og den tjenesten som blir levert, dvs. hvor mye fylkeskommunen klarer å produsere, ut fra de tilgjengelige ressursene. Revisjonen vil trekke fram vurderinger gitt i rapport til kontrollutvalget høsten 2005 - Uttalelser fra fylkestannlegen dokumenterer at tannhelsetjenesten ikke har nådd sine mål i 2004 når det gjelder antall behandlede pasienter. KOSTRA-tallene viser at Vestfold fylkeskommune har vesentlig høyere brutto driftsutgifter per avtalt årsverk i tannhelsetjenesten enn gjennomsnittet av fylkeskommuner i Syd-Norge, men de behandler færre personer enn snittet i gruppen. - KOSTRA-tallene viser også at tilskudd i kr per bruker, transportordningen for funksjonshemmede, ligger 125% over gjennomsnittet av fylkeskommuner i Syd- Norge, mens antall brukere transportordning for funksjonshemmede pr. 1.000 innbyggere ligger kun 1% over gjennomsnittet av fylkeskommuner i Syd-Norge. - Videre viser KOSTRA-tallene at brutto driftsutg. i kr per km fylkesveier nyanlegg/drift/vedlikehold, ligger 37% over gjennomsnittet av fylkekommuner i Syd- Norge. - Når det gjelder kultur, viser KOSTRA-tallene at brutto driftsutgifter kultur i % av totale driftsutgifter, ligger 19% høyere enn gjennomsnittet av fylkeskommuner i Vestfold. Konklusjon: Det er et potensial for forvaltningsprosjekt med produktivitet som vinkling. 4.2 Oppfølging av vedtak Fylkestinget og andre politiske organ gir føringer/ beslutninger på hvilke mål fylkeskommunen skal ha. 4
- Revisjonen har ved sine tidligere årlige gjennomganger ikke avdekket vesentlige forhold hvor vedtak ikke har blitt gjennomført og fulgt opp. I fylkeskommunen praktiseres det utstrakt bruk av delegert myndighet. Revisjonen kan ikke se at det foreligger formell tilbakerapportering om bruk av delegert myndighet. Konklusjon: Det kan være et potensial for forvaltningsprosjekt også med oppfølging av vedtak som vinkling. 4.3 Økonomistyring Økonomistyring har med styring og fordeling/oppfølging av knappe ressurser å gjøre. Det er viktig at beslutninger bygges på riktige opplysninger, dvs. at det foreligger et godt grunnlag for å styre de knappe ressursene. - Revisjonen har gjennomført et prosjekt vedrørende økonomistyring i Vestfold fylkeskommune, hvor det bl.a. ble avdekket forhold som bør følges opp. - Fremtidige store salgs- og investeringsprosjekter bør vektlegges. - Oppfølging av kontrakter, rammeavtaler, seviceerklæringer og lignende, er til enhver tid et følsomt område. Revisjonen avdekket ved tidligere forvaltningsprosjekt risiko innen området. Revisjonen ser derfor på dette som et fortsatt risikoområde for fylkeskommunen, da manglende overholdelse av kontrakter og rammeavtaler kan ha store økonomiske konsekvenser og også medføre erstatningsansvar. Konklusjon: Tiltak kan være å gjennomføre et prosjekt med basis i regler om kontrakt, anbud og offentlige anskaffelser. 4.4 Måloppnåelse Fylkeskommunen må sørge for å ha en tilstrekkelig saksbehandling overfor brukerne og ha en god oppfylling av eksterne/interne mål. - I forbindelse med rapporten vedrørende økonomistyring, ble det sendt ut spørreskjemaer til avdelingsdirektører og virksomhetsledere i fylkeskommunen, hvor 28% av disse mener at budsjettrammen ikke er realistisk sett i forhold til fastsatte mål for avdelingen/virksomheten. Konklusjon: Tiltak kan være at økonomistyringsrapporten følges opp i forhold til måloppnåelse. 4.5 Selskapskontroll Bakgrunn I kommuneloven står det: 80 I interkommunale selskaper etter lov 29. januar 1999 nr. 6 og i aksjeselskaper der en kommune eller fylkeskommune alene eller sammen med andre kommuner eller fylkeskommuner eier alle aksjer, og i heleide datterselskaper til slike selskaper, har kommunens eller fylkeskommunens kontrollutvalg og revisor rett til å kreve de opplysninger som finnes påkrevd for deres kontroll, så vel fra selskapets daglige leder som fra styret og den valgte revisor for selskapet. I den utstrekning det finnes nødvendig, kan kontrollutvalget og kommunens revisor selv foreta undersøkelser i selskapet. 5
Kommunestyret eller fylkestinget kan fastsette regler om kontrollutvalgets og revisors kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskapet og herunder fastsette hvilke dokumenter mv. som skal sendes kommunens eller fylkeskommunens kontrollutvalg og revisor. Kontrollutvalget og kommunens eller fylkeskommunens revisor skal varsles og har rett til å være tilstede på selskapets generalforsamling, samt møter i representantskap og tilsvarende organ. Vestfold Kommunerevisjon har fått i oppdrag å utarbeide et forslag til overordnet analyse for selskapskontroll samt å gjennomføre selskapskontroll i tråd med vedtatt plan. Eierandeler i selskaper Følgende selskaper eies 100 % av Vestfold fylkeskommune og evt. sammen med andre fylkeskommuner og kommuner: Org.nr.: Selskapsnavn: Vestfold fylkeskommunes eierandel: 979 842 791 Vestfold Kollektivtrafikk AS 100 % 988 462 519 Vestviken Kollektivtrafikk AS 1/3 (De resterende 2/3 av aksjene eies av Buskerud og Telemark fylkeskommuner) 880 012 312 E 18 Vestfold AS 100 % 971 651 067 Næringssenteret i Vestfold AS 100 % 986 660 996 Norges Maritime Utdanningssenter AS 100 % 959 259 119 Vestfold Festspillene AS 60 % (De resterende 40 % av aksjene eies av kommunene i Vestfold) 981 132 068 Tønsberg Hovedvegfinans AS 50 % (Tønsberg, Nøtterøy og Tjøme kommuner eier resterende 50 %) 987 864 257 Gea Norvegica Geopark IKS 34,4 % (De resterende eierandelene eies av 8 kommuner og 1 fylkeskommune) 921 052 200 Telemark og Vestfold Regionteater AS 25 % (De resterende 75 % eies av Telemark fylkeskom., Skien kommune og Tønsberg kommune) Anbefaling På bakgrunn av revisors analyse av regnskapene anbefales gjennomføring av selskapskontroll av Vestfold Kollektivtrafikk AS (Vestviken Kollektivtrafikk AS fra 2005/2006) og Næringssenteret i Vestfold AS i 2006. 6
5 Revisjonens forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter 5.1 Kort om analysen Analysen legger opp til en risikodrevet utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekter. Et prosjekt blir satt i verk for å bidra til å redusere en mulig trussel. Ved en konkret utvelgelse av prosjekter må nytteverdien vurderes i forhold til forventet ressursbruk for å gjennomføre prosjektet. Ved utforming av et prosjekt vil revisjonen avgrense temaet slik at prosjektet blir konkret og gir kontrollutvalget de nødvendige opplysninger for deres kontroll med fylkesadministrasjonen og det politiske organ, bortsett fra fylkestinget. Forslagene til prosjekter bygger på analysen og områder med størst risiko. Oversikten over forslag til prosjekter foreligger ikke etter prioritert liste. Borre den 19. oktober 2005 Arild Lohne Revisjonssjef 7
5.2 Oversikt over revisjonens forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter Nr. Prosjektnavn Tema/vinkling Nytteverdi Risikoområde 1 2 Gjennomgang av tannhelsetjenesten i Vestfold fylkeskommune Offentlig anskaffelser i henhold til regelverk Vurdere kostnader knyttet opp mot tjenestetilbud/produktivitet. Gjennomgang av rutiner/praksis for offentlig anskaffelser. Sikre at Vestfold fylkeskommune har en optimal tjenesteproduksjon innen tannhelsetjenesten og at brukerne er kjent med tjenestene. Sikre at Vestfold fylkeskommune følger sentralt regelverk for offentlig anskaffelser. Produktivitet Måloppnåelse 3 4 5 6 Ytterligere gjennomgang av større investeringsprosjekter i Vestfold fylkekommune Bolærne i balanse? Bruk av delegasjon i Vestfold fylkeskommune Målstyring Gjennomgang av prosjektene i alle faser (planlegging, anbud, kontrakt, budsjettering, rapportering). Undersøke hvorvidt de nedfelte mål for virksomheten er oppnådd (mål for gjestehavn, transportbåt, overnatting/servering og grupper/kurs). Gjennomgang av økonomistyringen. Undersøke hvordan delegasjonsreglementet er tilrettelagt, bruk av delegasjon samt rapportering til samme. Følge opp økonomistyringsrapporten i forhold til måloppnåelse. Sikre at Vestfold fylkeskommune har god økonomistyring i alle faser av investeringsprosjektene. Sikre at virksomheten drives på en rasjonell og økonomisk god måte, og med det tjenestetilbudet som er nedfelt i målsettingen. Sikrer at Vestfold fylkeskommune har en sikker og god saksbehandling med oppfølging. Sikre at Vestfold fylkeskommune har en god måloppnåelse. Økonomistyring Måloppnåelse Oppfølging av vedtak Måloppnåelse 7 8 9 Transportordning for handikappede Vedlikehold av fylkesveier i Vestfold Kultur (Eks. Den kulturelle skolesekken) Vurdere kostnader knyttet opp mot tjenestetilbud/produktivitet. Vurdere kostnader knyttet opp mot produktivitet. Undersøke hvorvidt de nedfelte mål innen kulturområdet er oppnådd, event. velge ut enkelte områder. Sikre at Vestfold fylkeskommune har en optimal produktivitet i forhold til ressursene som inn på dette området. Sikre at Vestfold fylkeskommune har en optimal produktivitet i forhold til ressursene som settes inn på dette området. Sikre god måloppnåelse innen kultur i Vestfold fylkeskommune. Produktivitet Produktivitet Måloppnåelse VESTFOLD KOMMUNEREVISJON 8
10 11 Selskapskontroll av Vestfold Kollektivtrafikk AS (Vestviken Kollektivtrafikk AS fra 2005/2006) i 2006 på bakgrunn av revisors analyse av regnskapet. Selskapskontroll av Næringssenteret i Vestfold i 2006 på bakgrunn av revisors analyse av regnskapet. Eierskapskontroll Eierskapskontroll Sikre Vestfold fylkeskommunes interesser i Vestfold kollektivtrafikk AS. Sikre Vestfold fylkeskommunes interesser i Næringssenteret i Vestfold. Selskapskontroll Selskapskontroll VESTFOLD KOMMUNEREVISJON 9