HORDALAND FYLKESKOMMUNE Regionalavdelinga Planseksjonen Arkivsak 201001071-17 Arkivnr. 714 Saksh. Bjercke, Sigrid Næsheim, Nils Egil Grude, Erlend Iversen, Robert Solend, Ole Vegard Skauge, Jostein Aksdal, Per Morten Ekerhovd Saksgang Møtedato Kultur- og ressursutvalet 13.11.2012 BERGEN KOMMUNE - FORSLAG REGULERINGSPLAN FOR RÅDAL SENTRUM/ LAGUNEN - FRÅSEGN SAMANDRAG Bergen kommune har sendt forslag til områdereguleringsplan for Rådal sentrum/lagunen på høyring. Planarbeidet er oppfølging av kommuneplanen der området blei sett av til bydelsenter med fortetting og større grad av blanda formål, tenesteyting og bustader. Rådalen sentrum er eit viktig kollektivknutepunkt. Fylkesrådmannen legg vekt på at haldeplass for Bybanen og bussterminalen skal fungere som eit funksjonelt og attraktivt bytepunkt for dei reisande. Bergen kommune vil omdanna eit uheldig utvikla kjøpesenterområde, basert på tilkomst med bil, til eit senterområde med kvalitet og gode kollektivløysingar. Hovudutfordringa i planen er omfang av handelsareal. Fylkesplan for Senterstruktur og lokalisering av handel, er juridisk bindande gjennom rikspolitiske føresegn om kjøpesenter. Handel skal tilpassast kundegrunnlaget i omlandet. Dette sikrar gode nærmiljø, effektiv miljøvenleg transport og reduserar klimautslepp frå transport. Fylkesrådmannen rår i frå planforslaget grunna handelsareal er for høgt i høve til senterets funksjon. Fylkesrådmannen rår i frå delt tilkomst for parkeringshus til Lagunen kjøpesenter og matebussar til Bybanen. Fylkesrådmannen tilrår motsegn knytt til område KBA3a, grunna utviding av handelsareal og trafikkavvikling. FORSLAG TIL VEDTAK 1 Senterutvikling Planforslaget legg eit godt grunnlag for utvikling av Rådal/Lagunen-området til eit høgverdig bydelssenter med funksjonsblanding, arkitektonisk kvalitetsheving og trivselskapande element. Kultur- og ressursutvalet ber om at det vert vurdert bustader også i området rundt kollektivterminalen og kjøpesenteret i F/K/T 3 og S6b.
2 Handel Ein auke i handelsarealet med 80 000 kvm vil ha negativ verknad for utvikling av andre senter og nabokommunar og stimulera til uønska bilbruk Handelsanalysen legg til grunn eit omland som ikkje er i samsvar med Fylkesdelplan for senterstruktur og lokalisering av service og handel. Konsekvensutgreiinga er ikkje tilfredstillande i høve til handel. Kultur- og ressursutvalet ber om ein ny handelsanalyse for området i samsvar med regional plan. Kultur- og ressursutvalet rår i frå omfanget av nytt handelsareal i planen og ber om at arealet til handel vert redusert i samsvar med ny handelsanalyse. Kultur- og ressursutvalet fremjar motsegn til område KBA3a, då området er ei uønska utviding av areal avsett til handel og gir negative konsekvensar for trafikkavviklinga. 3 Kollektivtransport Rådalen sentrum vil styrke sin posisjon som knutepunkt både for lokalbusstrafikk kopla til Bybanen, gjennomgåande linjer og langruter. Det er ei målsetting å sikre buss full framkomst på hovudvegnettet, og samstundes sikre effektiv og føreseieleg korrespondanse med Bybanen. Kultur- og ressursutvalet ber om at løysing med kollektivfelt og rundkøyring vert omarbeida slik at kollektivtrafikk får prioritet. Kultur- og ressursutvalet rår i frå løysinga der bussterminalen skal dele tilkomst med parkeringshus for Lagunen kjøpesenter PH 6, og ber om at reguleringsplanen vert endra slik at matebussar til og frå bybanestoppet i Rådalen sentrum, vert sikra effektiv påkøyring til Fanavegen. Paul M. Nilsen fylkesrådmann Matti Torgersen konstituert regionaldirektør Vedlegg: - Plankart - Illustrasjon og samandrag frå planskildringa 1+ 2 - Hjemmeside til Bergen kommune : https://www.bergen.kommune.no/aktuelt/kunngjoringer/kunngjoring-97999 2
FYLKESRÅDMANNEN, 19.10.2012: 1. Bakgrunn Bergen kommune har sendt forslag til områderguleringsplan for Rådal sentrum / Lagunen på høyring. Frist for fråsegn var sett til 09.10. 2012, men fylkeskommunen har fått utsett frist for politisk handsaming. Kultur- og ressursutvalet kan gje fråsegn til planforslaget på vegne av Hordaland fylkeskommune. Fråsegn vert i hovudsak gitt ut i frå regionale planar og fylkeskommunen sitt forvaltningsansvar. Dersom viktige regionale og/eller nasjonale interesser står på spel, kan fylkeskommunen fremje motsegn til områdereguleringsplanen. Oppstart for planarbeidet med forslag til planprogram var meldt 16.03.2010 og sendt på høyring til mellom anna fylkeskommunen. Fylkeskommunen hadde i brev dat. 16.03.2010, merknader til at statlege og regionale føringar vart tydeleggjort i planprogrammet og at det måtte leggjast særleg vekt på parkering, trafikk, næring, handel, energi/klima og kulturminne i planarbeidet. Kontakten med fylkeskommunen i planprosessen har vore i samband med transportspørsmål. Styringsgruppa for planarbeidet er samansett av Bergen kommune sin planetat, Lagunen eigedom og Olav Thon Gruppen. 2. Innhald i planforslaget Planforslaget består av planbeskrivelse med konsekvensutgreiing, plankart og bestemmelsar. Planbeskrivelsen omtalar relevante regionale planar og føringar. Konsekvensutgreiinga har fylgjande tema: Bystruktur, byform og byliv Trafikk og parkering Støy og luftforurensing Grønnstruktur og landskap Risiko og sårbarhet Handelsanalyse Kulturminne Vedlagt fylgjer eit samandrag av planbeskrivelsen, illustrasjon av planforslaget og plankartet. 3. Vurdering av regionale interesser i planforslaget Generelle kommentarar Planområdet består i dag av Lagunen kjøpesenter og ein rekkje ulike varehus i hovudsak med tilbod av sjeldankjøpvarar. Området er i dag kjenneteikna av låg arkitektonisk kvalitet og ei tilfeldig utbygging med lite teneleg transportløysingar. Senterområde er i dag bilbasert, men vil få auka kollektivtilbod når bybanen vert satt i drift fram til Rådalen. På sikt vil bybanen også bli forlenga til Flesland, og senterområde vil bli enda viktigare som kollektivknutepunkt. Bergen kommune har tatt eit vesentleg ansvar for utviklinga av Rådal/Lagunen-området gjennom å utarbeida ein offentleg reguleringsplan for området. Frå eit planfagleg synspunkt er det ynskjeleg med områdeplanar for alle viktige senter og denne planen er soleis eit godt døme på kva planar vi gjerne ser utarbeidd i fylket. Planforslaget er fylgt av omfattande konsekvensutgreiingar og har generelt høg planfagleg kvalitet. Eit planfagleg viktig prinsipp er at ein i senterområde tilstrebar funksjonsblanding med fleire typar arealføremål som bustader, handel og servering, tenester og kontor i blanding slik at ein unngår tome senterområde kvelds og nattestid og skapar gode forhold for trivsel og aktivitet for mange ulike grupper. Målsetjingane og løysingane i planforslaget stør opp om desse prinsippa i stor grad. 3
Senterstruktur og handel Planforslaget vert vurdert ut i frå fylkesdelplan for senterstruktur og lokalisering av service og handel som blei vedtatt i 2002 og seinare gjort juridisk bindande gjennom statleg planbestemmelse. Kommuneplan for Bergen har etter at fylkesplanen blei vedtatt, også vurderte senterstruktur og handel. Desse tre planføringane vil vera grunnlag for vår vurdering av reguleringsplanforslaget. Arbeidet med revisjon av fylkesplanen er starta opp, men resultatet vil ikkje liggja føre før i 2014 og kan difor ikkje vektleggjast. Senterstruktur I fylkesdelplanen er senterstrukturen på regionalt nivå klårt definert, medan senterstrukturen på kommunalt nivå må definerast i kommuneplanen. Rådal sentrum/lagunen er i kommuneplan for Bergen definert som bydelssenter for Ytrebygda/Fana saman med Nesttun. Bydelen har også fleire mindre lokalsenter som Blomsterdalen, Fanatorget og Søreide (Type 1) og Kilden/ Nordåsdalen, Fana/Fanahammaren, og Fjøsanger. Det utviklar seg også senter ved fleire av bybanestoppa som til dømes Paradis. Vi legg difor til grunn at Rådal/Lagunen i hovudsak er eit senter for Ytre delar av Fana/Ytrebygda, men ikkje når det gjeld daglegvarer/detaljhandel/tenester som med fordel kan dekkjast nærare brukarane i bydelen i lokalsenter og nærbutikkar. Senteravgrensing I fylgje fylkesdelplane skal det sentrale handelsområdet avgrensast i kvart senter gjerne i samband med kommuneplan/reguleringsplan. Planforsking har vist at ein radius på 200m vil bli rekna som gangavstand internt i eit lokalsenter. Større avstandar fører til auka bilbruk og svekker kvaliteten i senteret. Dei sentrale funksjonane bør difor haldast innafor ei slik grense. Publikumsretta tenester bør difor i størst mogeleg grad avgrensast til eit område med ca 400 m avstand frå ende til annan. Senterområda særleg i sør bør difor vurderast med sikte på eit anna innhald enn resten av senteret. Det er også uheldig å dela opp senteret ved å leggja sentrale senteroppgåver på andre sida av hovudvegen. Kultur- og ressursutvalet fremjar motsegn til område KBA3a, då området er ei uønska utviding av areal avsett til handel og gir negative konsekvensar for trafikkavviklinga Senterfunksjon Planen legg til rette for ei rekkje funksjonar som naturleg høyrer heime i eit senter. Avgrensinga av senterfunksjonar med opning for blanda føremål er klår og logisk. For at eit senterområde skal kjennast trygt og triveleg er det avgjerande med menneske/aktivitet langs alle gater. Det er dessutan ynskjeleg med fortetting i senter/knutepunkt. Bustader er den viktigaste faktoren for å oppnå dette og bør tillatast i heile senterområdet i form av leilegheiter. Det er uheldig med folketome kvartal og livlause strekningar i eit senterområde som dette. Det er spesielt viktig med bustader inn til kollektivknutepunkt. I område Lagunen storsenter bør det difor opnast for bustadbygging. Det har vist seg at bustader på toppen av kjøpesenter er populære i marknaden og dette bør kunne utnyttast også i Laguneområdet. Vi rår Bergen kommune til i enno større grad legge inn føringar / krav i føresegnene om at det skal byggast bustader for svakare grupper som omsorgsbustader eller liknande. Vi kan heller ikkje sjå at det er vurdert særskilt om mogeleg lokalisering av sjukeheim eller andre offentlege institusjonar som er ynskeleg å legge til senterområdene med god kollektivdekkning. 4
Ein viktig kvalitetsfaktor er også at ein fyller første etasje i bygningane med føremål som vendar seg til publikum og som skapar trivelege uterom. Innafor det sentrale senterområde bør dette vera eit krav til alle nye bygg og ved ombyggingar. Planforslaget har gode intensjonar og føresegner om dette. Handelsomfang Planforslaget legg til rette for 80 000 kvm nytt handelsareal. Dette er meir enn det handelsanalysen har berekna som behov dei neste 20 åra, men innafor ein usikkerheitsmargin som analysen opererer med. Handelsanalysen legg til grunn fylgjande omlandsutrekning: Sone 1 Grunnkretsen i nærområdet 23 369 personar Sone 2 Fana/Ytrebygda minus grunnkretsen rundt Nesttun 63 715 personar Sone 3 - Regional - her tar ein med heile Bergen kommune, halve Os kommune - 265 641 personar Analysen legg til grunn at 20% av handelen i sone 3 skjer i planområdet og at mesteparten av handelen frå sone 2 skjer i planområdet og ikkje på Nesttun. Eit vesentleg element i fylkesdelplanen er tilrettelegging for handel i samsvar med senteret sin funksjon i senterstrukturen. Det skal leggjast til rette for detaljhandel som er tilpassa kundegrunnlaget i handelsområdet. Fylkesdelplanen har gitt ei rettleiing i korleis handelsanalysar bør gjennomførast, men planen har valt ein annan metodikk. Handelsanalysen reknar Rådalen sentrum som 100% av Ytrebygda / Fana som sitt handelsoppland for bydelsvarer, medan Nesttun i framtida berre skal betene eit handelsomland tilsvarande gangavstand til bydelsenteret. Handelsanalysen grunnar mellom anna handelsomlandet med : - resten av bydelen (utenfor Nesttun sin grunnkrets red.mrk.) vil benytte Lagunen når de først har satt seg i bilen. Planlegging handlar om å leggja til rette for ei utvikling ein ynskjer og kan ikkje baserast på dagens situasjon eller reine framskrivingar. Handelsanalysen for Lagunen byggjer på premissar som ikkje er i samsvar med fylkesdelplanen sine målsetjingar. Det er lagt til grunn eit før høgt regionalt og kommunalt omland som vil medføra auka bilbruk. Det manglar ei vurdering av korleis planområdet sitt handelsomfang påverkar mogelegheitene for utvikling av nærbutikkar og lokalsenter. Eit auka handelsareal på 80 000 kvm er svært stort og vil ha regionale effektar. Fylkesrådmannen rår ifrå planforslaget med omsyn til omfanget av nytt handelsareal og ber om ny handelsanalyse med utfyllande konsekvensutgreiing og at planforslaget vert justert i samsvar med denne. Samferdsel Kollektivtransport Rådalen sentrum vil styrke sin posisjon som knutepunkt både for lokalbusstrafikk kopla til Bybanen, gjennomgåande linjer og langruter. I fråsegn frå Hordaland fylkeskommune dat. 07.06. 2012, i samband med forslag til reguleringsplan for E39, Rådalskrysset, ba vi om at reguleringsplanen vart samkjørt med områdereguleringsplan for 5
Rådal sentrum for å sikre at buss kan få prioritet framfor bil. Dette er enno meir aktuelt ettersom begge planarbeida er komen langt vidare i prosess. Den føreslåtte løysing med kollektivfelt og rundkøyring er lite egna til kollektivprioritering. Rundkøyringar er den kryssform som har høgast kapasitet med tanke på trafikkavvikling, men er lite egna til å prioritere trafikkstraum. Dette gjeld til dømes busstrafikk frå sør som skal krysse parkeringstrafikk til Lagunen og Laguneparken i to separate rundkøyringar. Det er ei målsetting å sikre buss full framkomst på hovudvegnettet, og samstundes sikre effektiv og føreseieleg korrespondanse med Bybanen. Det er derfor naudsynt å vurdere kryssløysingar (t.d. midtstilt kollektivfelt, lyskryss med signalprioritet osb.) som kan gi kollektivtrafikken samanhengande prioritet gjennom planområdet, og dermed sikre føreseielege passeringstider. Basert på ein kollektivfagleg vurdering er dette ikkje ivareteke med dagens forslag til løysing. I planforslaget er det lagt opp til at parkeringsanlegget under Lagunen storsenter og kollektivterminalen skal ha felles tilkomstveg. Løysinga kan gje store negative konsekvensar for kapasitet og trafikkavvikling av kollektivtrafikken. Dette er også presisert i fråsegn til planforslaget frå Statens vegvesen. Sanering av eksisterande parkeringsanlegg ved Lagunen er viktig for å få etablert torg og gode urbane strukturar i tilknytning til bybanestoppet. Bergen kommune bør skipa ei felles plattform for dialog mellom Statens vegvesen, Hordaland fylkeskommune og Bergen kommune med mål om å finna funksjonelle og estetisk gode løysingar for kollektivtransport ved Rådalen sentrum både når det gjeld framkomst, terminal og haldeplass for bane buss. Reguleringsplanen bør endrast endra slik at matebussar til og frå bybanestoppet i Rådalen sentrum, vert sikra prioritet. Fylkesrådmannen rår i frå planforslaget grunna mangelfull tilrettelegging for kollektivtransport. Parkering Parkeringspolitikken i bydelane i Bergen må bli sett i ein heilskapleg samanheng der og omegnskommunane er inkludert. Innføring av parkeringsavgift i bydelar i Bergen kan virke konkurransevridande om ikkje kommunane i nærleiken førar ein politikk som er samstemt med Bergen. Dette skapar eit behov for regional politikk. En differensiert og omforeint parkeringspolitikk kan bli utarbeidd i Regional areal og transportplan for Bergensområdet. Det blir i disse dagar arbeidd med eit planprogram for denne planen og fylkesrådmannen har foreslått at ein skal søke å lage ein felles parkeringspolitikk for Bergensområdet. Reguleringsføresegnene viser til Bergen kommune sine krav til parkering for sone P3. Krava er i samsvar med bystyrets vedtak av kommuneplanens arealdel i oktober 2011. Som del av planprogrammet var det vist til at: Det skal gjøres særlig rede for tiltak som kan bidra til å redusere bilbruken. Det gjelder tilrettelegging for kollektivtrafikk og gang og sykkeltrafikk, og gjøres vurderingar av restriksjonar på parkering, herunder parkeringsavgift. Planskildringa er mangelfull i drøftinga av alternative krav til parkering og analysar av kva utslag dette vil ha på transportomfanget. Fylkesrådmannen vil rå til at kommunen analyserer fleire alternativ til parkeringsdekning for å oppfylle intensjonane i planprogrammet. I planskildringa til områdeplanen er effektane av å innføre avgiftsparkering på Lagunen drøfta, og ein av konklusjonane er at det er fare for at trafikken kan auke med ein slik avgift fordi det oppmodar til korttidshandling. Fylkesrådmannen er usikker på om konklusjonane er haldbare, blant anna fordi det meste av parkeringa i området er underjordisk som ikkje innbyr til særleg grad av korttidsparkering. I analysen blir det og vist til ein fare for at kundane reiser vidare til andre destinasjonar. Dette syner igjen behovet for ein felles politikk i heile Bergensområdet. Vi meiner planforslaget ikkje er 6
tilfredsstillande når det gjeld avgiftsparkering, men reknar med at dette kan tas opp ved eit seinare høve. Fylkesrådmannen understrekar at det er talet på parkeringsplassar som er det vesentlege for å påverke reisemiddelfordelinga knytt til handelsreiser. Det bør difor søkast å avgrense perioden ein får overdekning på parkering. Føresegn 1.8.4 kan med fordel seie noko om trinnvis utnytting av felles parkeringsanlegg for å avgrense denne problematikken i perioden ein ventar på å få realisert byggeprosjektar. Innfartsparkering Innfartsparkering er eit ledd i fylkeskommunens kollektivstrategi. Gjennom bygging av bybanen til Rådal blir Lagunen eit sentralt knutepunkt for bytepunkt mellom buss og bane. For å styrke kollektivtransporten kan tilrettelegging for innfartsparkering vere eit godt verkemiddel. Mogelegheitene dette gir til å skifte frå bil til kollektiv undervegs på reisa vil kunne gjere kollektivtilbodet meir attraktivt. Det er likevel nokre premiss som må bli oppfylla for at denne typen tiltak skal ha effekt. Innfartsparkeringa må blant anna bli plassert slik at bilistane bli fanga opp tidleg. Innfartsparkering kan føre til at folk som bur i nærleiken veljar bilen framfor kollektiv eller sykkel. Større anlegg for innfartsparkering bør difor bli lokalisert til terminaler og knutepunkt som har eit lavt passasjergrunnlag innanfor gang- og sykkelavstand. Fylkesrådmannen saknar vurderingar av konkurransehøvet mellom innfartsparkering og matebussar/sykkel til og frå Lagunen. Ein kunne med fordel ha vurdert alternative lokaliseringar av innfartsparkeringa i områda omkring Rådalen. Behovet for innfartsparkeringsplassar er påverka av restriktive virkemidlar som t.d. bompengesystemet /- bompengenivået, kollektivtilbodet, lokalbussopplegg med meir. Når kollektivtilbodet blir betra og «kollektivbyen» utvida, kan behovet for innfartsparkering i senterområde som Rådalen bli redusert. Det er forslag om at området AS2 vert regulert til kombinert føremål parkering/kontor, med rom for inntil 500 innfartsparkeringsplassar, alternativ 400 sambruksplassar i PH 6. Fylkeskommunen er open for sambruksløysingar, men dette må få sin form i løysingar som sikrar effektiv arealbruk, og bidreg til redusert biltrafikk. Fylkeskommunen har tilrettelagt for flateparkering for parker og reis, på AS2 i dag, med innkjørsel frå Steinsvikvegen. Vi har i dag ikkje konkrete planar eller avtale om parkeringshus for innfartsparkering i AS2 eller PH6. Kulturminne Innafor planområdet reknast Osabanen, Fanavegen 7, og Fanavegen 5 til kulturminner av lokal verdi. Osabanen var blant Noregs fyrste Light Railways. Deler av sporet frå Rådal til Stend er i planområdet. Fanavegen 7, gnr.117/bnr.179, er den fyrste bygningen som vart oppført i planområdet for formålet handel/kontor i planområdet. Rundt denne einslege bygningen tok alt det som seinare skulle bli til Lagunen kjøpesenter form. Bygningen vart reist i 1961-62 og er ein knapp og vel proporsjonert etterkrigsbygning i to etasjar, med rasterfasader og saltak. Den er i det heile og i detaljar typisk for tida, og bruken er i hovudsak ikkje endra. Fanavegen 5, gnr.119/bnr.522, er formålsbygd kafébygning for McDonalds, i form av ein Drive Through. Den er ein kafébygning i ein etasje etter amerikansk fast food-manér, og er ein typebygning for kjeden. Den har eit karakteristisk, knekt og utkraga valmtak, murforblenda veggliv, og vart oppført i 1990-91. Bygningen er noko endra, men mykje av den opphavlege utsjånaden er intakt. McDonalds Drive Through er den fyrste i Hordaland, og så vidt ein kjenner til, den einaste i Hordaland. Den er ein tidleg og sjeldan bygningstype i norsk samanheng. Den fyrste Drive Through Restauranten i Europa opna i Dublin i 1985. 7
Kulturminneverdiane i planområdet vert teke omsyn til i det vidare planarbeidet, og vi oppmodar til å bruke kulturminneverdiane som ein ressurs, og vurdere korleis desse kan nyttast til utvikling og identitetsskaping i bydelssenteret. 4. Oppsummering Områdereguleringsplan for Rådalen sentrum legger til rette for å utvikle kjøpesenterområde til eit bydelssentrum bustader, service, arbeidsplassar og rekreasjonsområde. Formålet og intensjonen med planarbeidet fylgjer opp kommuneplanen sin arealdel og er i tråd med arealpolitiske retningslinjer når det gjeld styrking av senterområder med varierte tilbod og tenster, men bryt med overordna planer når det gjeld omfang av handel. Områdereguleringsplanen legg til grunn at det fortsatt skal etablerast ei stor del handel i bydelsenteret. Fylkesrådmannen peiker på at handel skal vere i samsvar med handelsomland. Definisjon av handelsomland må balanserast opp mot de andre senterområdene i kommunen i samsvar med fylkesplanen. Føremål avsett til handel i reguleringsplanen må justerast ned. Fylkesrådmannen rår i frå planforslaget då forslaget er i strid med Fylkesplan for Senterstruktur og lokalisering av service og handel. Kultur- og ressursutvalet fremjar motsegn til område KBA3a, då området er ei uønska utviding av areal avsett til handel og gir negative konsekvensar for trafikkavviklinga Fylkesrådmannen har merknader til planforslaget når det gjeld tilrettelegging for buss og ber om at Fylkeskommunen og Statens vegvesen vert involvert for å få ei heilskapeleg og teneleg løysing på samferdsel. Med ferdigstilling av Bybanen blir senterområde det viktigaste kollektivknutepunktet etter Nygårdstangen i kommunen. Områdereguleringsplanen må sikra at avvikling av det samla kollektivtilbodet. I dette ligg effektiv byte mellom buss og bane utan unødig ventetid og forsinkingar. Fylkesrådmannen rår i frå kryssløysinga ved innkøyringa V04 då det vil vere i konflikt med terminalfunksjonen. Kulturminne innanfor planområdet bør i større grad nyttast som ein ressurs for å bygge oppunder bydelsenteret sin identitet. 8