Versjon 1.0 29.06.2012

Revisjonsvurdering standarder for redigerbare dokumenter Versjon 1.0 29.06.2012

Innholdsfortegnelse 2 Innledning 2 3 Bakgrunn 3 4 Alternative krav til standarder på området 5 Alternativ 0. Beholde dagens krav om ODF 5 Alternativ 1. Endre kravet til OOXML 5 Alternativ 2. Ikke stille krav til standarder på området 5 Alternativ 3. Stille krav om både ODF og OOXML 6 5 Vurdering av utvikling av standardene og kontorstøtteprogramvare 7 5.1 Vurdering av økonomiske og konkurransemessige konsekvenser 8 6 Vurdering av hensynet til innbyggere og næringsliv 10 7 Relevans for andre tilstøtende områder 11 8 Konklusjon 12 2011-11-25 Side 1 av 13

1 Innledning I første versjon av referansekatalogen i 2007 ble det satt krav om ODF for redigerbare dokumenter. I 2009 ble kravet gjort obligatorisk i forskrift om IT-standarder i forvaltningen 1. Anvendelsesområdet for kravet har vært begrenset til publisering av dokumenter som skal bearbeides videre ( 4 nr. 1 andre ledd). I 2011 ble anvendelsesområdet utvidet til å omfatte utveksling av dokumenter beregnet for redigering som vedlegg til e- post ( 4 nr. 2). Både standardene og programvare for redigerbare dokumenter er i utvikling. Difi har derfor fulgt utviklingen kontinuerlig. Dette notatet vurderer om det er behov for en revisjon av de krav som er satt for redigerbare dokumenter. 1 http://www.lovdata.no/for/sf/fa/xa-20090925-1222.html 2011-11-25 Side 2 av 13

2 Bakgrunn Når ODF ble valgt første gang var det fordi mange offentlige virksomheter distribuerte informasjon på Internett og gjennom e-post på formater som krevde at innbyggere og næringsliv måtte skaffe programvare fra en spesifikk leverandør i markedet. Programvaren fantes heller ikke på alle plattformer. På det tidspunktet var det politisk vilje til å gjøre noe med dette, og man valgte å anbefale det eneste implementerte åpne dokumentformatet med støtte for redigering i flere ulike kontorstøtteprogrammer, som fungerte på ulike plattformer. Standarden var umoden, men fordi det var et sterkt ønske om endring av gjeldene praksis valgte man likevel å gjøre standarden obligatorisk. OOXML ble utviklet av Microsoft, og ble gjort til en åpen standard ikke lenge etter ODF. Når det ble stilt krav om ODF var ikke OOXML implementert i noen programvare. OOXML var en omfattende standard, så det ville ta tid for konkurrentene til Microsoft å implementere den, og den var heller ikke utarbeidet på en måte der flere aktører kunne påvirke utformingen. Disse forholdene gjorde at ODF fikk, og fortsatt får, en bedre vurdering enn OOXML på kriterier knyttet til åpenhet. Blant annet danske myndigheter har gjennomført utredninger hvor ODF og OOXML har vært vurdert 2. ODF har stått sterkest når det gjelder implementasjon hos flere leverandører og på flere plattformer. OOXML har hatt styrken av en stor markedsandel, etter hvert som nyere versjoner av MS Office har blitt distribuert. Markedsandelen har imidlertid i stor grad vært knyttet til kun en leverandør i markedet. Begge standardene har hatt den funksjonaliteten offentlig sektor trenger, men OOXML har hatt fordelen av å kunne tilby bakoverkompatibilitet med tidligere dokumenter utarbeidet i MS Office, noe mange offentlige virksomheter har behov for. På oppdrag fra Difi, ble det høsten 2009 og våren 2010 utarbeidet to ulike rapporter, av henholdsvis Hypatia 3 og Bouvet 4, som begge vurderte OOXML og ODF. Utredningene ga noe ulik konklusjon. Hypatia konkluderte med at ODF var egnet som forvaltningsstandard, og at OOXML ikke var det. Bouvet konkluderte med at begge standarder var for umodne til å bli forvaltningsstandarder. Begge rapportene synliggjorde styrker og svakheter med begge standardene. Rapportene gav ikke et samlet grunnlag for å endre de gjeldende krav i referansekatalog og forskrift. Hensynet til ODFs bredere implementasjon i programvare og støtte på flere plattformer, samtidig som OOXML ikke var tilstrekkelig adoptert i markedet, tilsa ingen endringer av gjeldende krav. Begge standardene er nå underlagt ISO sitt forvaltningsregime. Der pågår det også et arbeid med å se standardene i sammenheng, for å kunne konvertere frem og tilbake mellom dem uten informasjonstap (ISO/IEC TR 29166:2012). Det gjør at det må skapes muligheter for å lagre informasjon som i utgangspunktet ikke er støttet i den mindre omfangsrike ODF standarden, på en standardisert måte. Dette kravet fører til forholdsvis store utfordringer i arbeidet, som ser ut til å være en langsom prosess. 2 Se senest http://digitaliser.dk/resource/2274952/artefact/vurdering+af+odf+og+ooxml.pdf 3 http://standard.difi.no/filearchive/utredning-egnethetsvurdering-redigerbare-dokumentformater.pdf 4 http://standard.difi.no/filearchive/utredning-sammensetning-av-dokumentformater.pdf 2011-11-25 Side 3 av 13

Grunnlagsmaterialet for dagens krav i referansekatalogen og forskrift om IT-standarder i forvaltningen er tilgjengelig på standardiseringsportalen. 2011-11-25 Side 4 av 13

3 Alternative krav til standarder på området Før det vurderes om det er behov for å endre kravene, er det naturlig å synliggjøre alternativene. Det er hovedsakelig tre alternativer, i tillegg til å beholde dagens krav som er aktuelle: 0. Beholde dagens krav til ODF 1. Endre kravet til OOXML 2. Ikke stille krav til standard på området 3. Stille krav om både ODF og OOXML Under de enkelte alternativene kan det stilles tilleggskrav. Dette blir redegjort for nedenfor. ALTERNATIV 0. BEHOLDE DAGENS KRAV OM ODF ODF støttes i dag av flere kontorstøttepakker, blant annet LibreOffice, OpenOffice og senere versjoner av MS Office. Difi har gjennomført en skrivebordundersøkelse av 29 kontorstøtteprogrammer, som fungerer på ulike plattformer. Av disse støtter 16 ODF. Dette alternativet innebærer ingen endring, for de anvendelsesområdene som det allerede er stilt krav til. Imidlertid vil det få større konsekvenser dersom man peker på nye anvendelsesområder. Det er allerede foreslått å stille krav om bruk av ODF ved e-postutveksling mellom offentlige virksomheter. Et neste steg vil være å se på produksjonsformat, hvor krav om bruk av ODF kan få store konsekvenser. ODF støttes nå i nyere versjoner av MS Office og derfor vil utbredelsen bli bedre etter hvert som offentlige virksomheter oppgraderer til nyere versjoner av MS Office. Dette alternativet kan utvides til at dokumenter bør parallell publiseres eller sendes i OOXML. ALTERNATIV 1. ENDRE KRAVET TIL OOXML OOXML har i flere år vært støttet i MS Office. Etter hvert har flere kontorstøttepakker fått støtte for OOXML i varierende grad. LibreOffice ser ut til å være det alternativet som har best støtte, ved siden av MS Office. I undersøkelsen Difi gjennomførte, var det 12 programmer som hadde støtte for OOXML samt 2 som hadde støtte hvis det ble installert en plug-in. Formatet er utbredt i offentlig sektor og det er forventet en ytterligere utbredelse etter hvert som ytterligere offentlige virksomheter oppgraderer MS Office til nyere versjoner. Dette alternativet kan også utvides til at dokumenter bør parallell publiseres/sendes i ODF. ALTERNATIV 2. IKKE STILLE KRAV TIL STANDARDER PÅ OMRÅDET Det er et alternativ ikke å stille krav til standarder på området. Rapporten fra Bouvet konkluderte med at hverken ODF eller OOXML var i tilstrekkelig modne. Det finnes alternative kontorstøtteprogramvare for begge standardene. Manglende interoperabilitet mellom standardene, som gjør konvertering vanskelig og ressurskrevende, tilsier at man kanskje bør unngå å standardisere på et av flere åpne og eller likestilte standarder. Dette alternativet vil være i tråd med den konklusjon dansk forvaltning har tatt på området. Denne beslutningen er derimot sterkt knyttet til at de kun ønsker å peke på ISO standarder og ikke Oasis 2011-11-25 Side 5 av 13

standarder. De har derfor vurdert ODF 1.0, som har liten utbredelse og ikke ODF 1.1, som vi har gjort i Norge, som har betraktelig større utbredelse. Selv om det ikke stilles krav til standarder for publisering på offentlige nettsider eller utveksling av dokumenter beregnet for redigering som vedlegg til e-post, bør det stilles krav om at offentlige virksomheter plikter å ta i mot dokumenter både i ODF og OOXML. Slik at innbyggere og næringsliv skal kunne basere sitt valg av programvare på egne behov og ikke på de valg offentlige virksomheter har gjort. (Difi har fått en rekke tilbakemeldinger fra brukere av offentlige tjenester om at de må levere inn informasjonen på andre format, for å få de ytelsene de har krav på.) ALTERNATIV 3. STILLE KRAV OM BÅDE ODF OG OOXML Dette alternativet innebærer at det skal parallell publiseres/ sendes på både ODF og OOXML. Det er ikke interoperabilitet mellom ODF og OOXML. Tester har vist at konvertering mellom formatene fungerer dårlig(avhengig av type dokumentinnhold), og det vil i tilfeller hvor dokumenter skal redigeres videre føre til unødig merarbeid for avsender eller mottager av dokumenter. Dette alternativet synes derfor å gi størst ulempe for alle berørte. Det ligger i IT-forskriftens formål å peke på standarder som fremmer elektronisk samhandling. Det vurderes derfor som lite aktuelt å peke på begge standardene. 2011-11-25 Side 6 av 13

4 Vurdering av utvikling av standardene og kontorstøtteprogramvare OOXML har vært gjennom en turbulent standardiseringsprosess med mange beskyldninger om dårlig kvalitet og dårlig prosess før standarden ble godkjent som en ISO-standard og forvaltningen ble overlatt til ISO. Over tid regner Difi med at det vil «åpne» standarden på samme måte som andre internasjonale standarder. ODF 1.1 er en OASIS-standard. Versjon 1.0 er ISO-standard. Det pågår en prosess med å gjøre ODF 1.1 til ISO-standard. OOXML har raskt økt sin utbredelse i markedet, grunnet MS Office sin store utbredelse og oppgraderingsprogram. Nå har også andre leverandører kommet etter og implementerer OOXML i sine løsninger. Difi antar at de aller fleste leverandører av kontorstøtteprogramvare vil støtte OOXML, siden Microsoft har en så dominerende posisjon i markedet. Skal andre leverandørers kunder kunne utveksle informasjon på en god måte med MS Office brukere, er det en styrke å støtte OOXML, som er en rikere standard med mer funksjonalitet enn ODF. Dette er spesielt viktig så lenge konverteringen mellom standardene fungerer såpass dårlig. Difi har nylig gjennomført en «skrivebordundersøkelse» av 29 kontorstøtteprogrammer, som fungerer på ulike plattformer. Av disse støtter 21 stykker doc standarden og 2 kan importere dokumenter fra denne standarden. 12 av de testede kontorstøtteprogrammene støtter OOXML, 6 stykker har støtte for import av OOXML og 2 stykker har støtte for OOXML hvis det installeres en plug-in. 16 av de testede kontorstøtteprogrammene støtter ODF standarden. MS Office har også fått støtte for ODF, noe som gjør at disse brukerne ikke lengre trenger å skaffe egen programvare for slik konvertering. Det er fortsatt utfordringer knyttet til konvertering mellom standardene, fordi standardene er implementert noe ulikt i de forskjellige programmene. Det vil derfor fortsatt være en del kostnader knyttet til konvertering mellom formater. Difi har også gjennomført en test der vi har skrevet dokumenter i ulik kontorstøtteprogramvare på ulike format. Deretter har dokumentet blitt åpnet i en annen kontorstøtteprogramvare og det er sjekket om dokumentet er endret. Funnene viser at det er færre feil nå enn det var for 2 år siden, men det er fortsatt en god del feil. Feilene er særlig knyttet til funksjonalitet for sporing av endringer og merknader. Det forekommer også en del feil på struktur, slik som overskriftsnummerering, sidetall, innholdsfortegnelse og fotnoter. Det er også en del feil knyttet til grafikk og bilder. Antall feil varierer avhengig av hvilke kontorstøtteprogram som er benyttet til å lage dokumentene og hvilket program som åpner dokumentene. Generelt viser funnene at det dokumentformatet som gir færrest feil på tvers av ulik kontorstøtteprogramvare er DOC, deretter kommer ODF og til slutt OOXML. Utviklingen sammenlignet med tidligere tester viser at de nye standardene nærmer seg DOC. DOC-formatet fungerer meget godt og det blir ingen feil i annen programvare når dokumentene tas opp, så lenge ikke dokumentene skrives i MS Office 2010. Det synes som at Microsoft har lagt inn noen endringer i sin nyeste implementering som skaper noe feil i annen 2011-11-25 Side 7 av 13

programvaren. Overraskende nok forekom det også enkelte feil på tvers av ulike MS Office versjoner, selv ved bruk av DOC og OOXML standardene. Det er betraktelig mer feil i eldre versjoner av Open Office enn i nyere LibreOffice versjoner, dette vil medføre utfordringer for eksempel for barn med eldre PC-er, som ønsker å jobbe opp i mot skoler. En fordel ved ikke å stille krav om standarder på området(alternativ 2), er mindre vedlikehold sentralt og at man unngår forsinkelse i oppgraderingsprosessen knyttet til behandling og godkjenning av nye forvaltningsstandarder når det kommer nye versjoner av standardene for dokumentformat. En ulempe er at da får man heller ingen kvalitetssjekk på samhandlingsutfordringer knyttet til innføring av nyere versjoner. Velges OOXML (alternativ 1), likestilling av standardene (alternativ 3) eller ikke stiller krav til dokumentformater (alternativ 2) så vil mest sannsynlig OOXML bli de facto standarden som brukes, på grunn av MS Office sin utbredelse i markedet. Dette vil imidlertid ha lite å si for markedssituasjonen, siden de mest utbredte kontorstøtteprogramvarene allerede har støtte for OOXML eller har mulighet til å integrere den, fordi den nå er åpen. Et alternativ er ikke å sette krav til standarder på område redigerbare formater i det hele tatt (alternativ 2), og eventuelt veilede på hva som fungerer best til enhver tid. Da vil den enkelte offentlige virksomhet måtte tilpasse seg brukernes ønsker og behov. Dette alternativet kan være særlig relevant i for eksempel utdanningssektoren, hvor det er mange brukere, med svært ulike behov. 4.1 VURDERING AV ØKONOMISKE OG KONKURRANSEMESSIGE KONSEKVENSER Det har vist seg vanskelig å beregne effekter av å stille krav til standarder for redigerbare dokumenter. Men vi vet at Offentlig sektor bruker årlig opp mot en halv milliard kroner på kontorstøtteprogramvare. Den største utfordringen knyttet til kontorstøtteprogramvaremarkedet, som gjør det vanskelig å ta ut noen av de potensielle gevinstene ved økt konkurranse, er at man har en binding i offentlig sektor til kontorstøtteprogramvaren MS Office som de fleste offentlige virksomheter benytter seg av. MS Office har mange integrasjoner mot tredjepartsleverandører, utført på leverandøravhengige grensesnitt. Disse tredjepartsleverandørene består blant annet av en rekke fagsystemer som er utbredt i offentlig sektor. Det er derfor vanskelig å bytte til en annen billigere kontorstøtteprogramvare. I tillegg innehar offentlig ansatte en grunnleggende kompetanse på MS produkter. Dette gjelder både drifts- og utviklingspersonell og sluttbrukerne, noe som gjør det ytterligere vanskeligere å ta ut gevinster gjennom eventuelt bytte av programvare. Dersom man peker kun på OOXML (alternativ 1) vil man indirekte forsterke disse nettverkseffektene, og dermed ytterligere svekke potensialet for konkurranse. Samtidig er det vanskelig å se at det å peke på ODF har ført til en endring av konkurransesituasjonen i offentlig sektor. MS Office sin markedsandel i offentlig sektor er like dominerende i dag, som før ODF ble en forvaltningsstandard. Det er derfor mye som tyder på at det å stille krav om ODF (alternativ 0) har ingen eller begrenset effekt på konkurransesituasjonen. Når det gjelder samfunnet for øvrig, er det mye som tyder på at det er andre faktorer som påvirker konkurransesituasjonen i større grad enn om offentlig sektor stiller krav om spesielle formater. Cloudbasert programvare som for eksempel Google Docs, spiller sannsynligvis en større rolle her. En viktig konkurransemessig forandring er at OOXML-standarden som tidligere kun har vært støttet i MS Office, nå er integrert i flere andre kontorstøtteprogram. Det gjør at dokumentstandarden i mindre grad bidrar til å opprettholde en knytning til en markedsleverandør. Dersom man kun peker på OOXML vil det kunne gi lavere kostnader på grunn av redusert behov for konvertering, og det blir lettere for leverandører over tid, fordi de kun må implementere en standard. Imidlertid kan det være en viss risiko for redusert konkurranse ved at offentlige virksomheter tvinges til å 2011-11-25 Side 8 av 13

anskaffe andre kontorstøtteprogramvare enn det de ellers ville valgt. Denne risikoen reduseres etter hvert som leverandørene for kontorstøtteprogramvare adopterer OOXML standarden. Å stille krav om OOXML kan fremskynde en kostbar oppgradering til nyere versjoner av MS Office for virksomheter som ennå ikke har MS Office som støtter OOXML. Konkurransemessig og økonomisk ser det derfor ut til å være mest gunstig ikke å peke på standarder for redigerbare dokumenter nå. 2011-11-25 Side 9 av 13

5 Vurdering av hensynet til innbyggere og næringsliv Det er ikke avgjørende for innbyggere og næringsliv hvilket format som benyttes ved publisering eller utsending på e-post fra offentlige virksomheter. Det finnes gratis kontorstøtteprogramvare for de fleste plattformer, som gjør det mulig å redigere de mottatte dokumentene. Men det er fortsatt en utfordring med feil mellom ulike implementasjoner av de samme standardene, som kan føre til feilinformasjon. En fordel ved å peke på både ODF og OOXML (alternativ 3), slik at offentlige virksomheter må parallell publisere/sende, er at det er den som sender som må rette feil ved konvertering. Dermed reduseres faren for misforståelser hos mottaker. Ulempene er merarbeid på avgiversiden, økt informasjonsmengde som må publiseres/sendes, samt misforståelser ved at mottaker siden ikke alltid forstår at det er samme dokument som sendes i flere formater. Etter vår vurdering overstiger ulempene fordelene, så lenge det er snakk om redigerbare dokumenter. Enkelthet for brukerne er viktig. Ofte innebærer dette å benytte predefinert format i de produktene som blir mest brukt. For hele samfunnet vil dette være MS Office, noe som peker i retning av alternativ 1 OOXML. Imidlertid vil dette kunne variere mellom ulike grupper av næringsliv og innbyggere. Da vil det fremstå som tungvint og vanskelig å forstå dersom man benytter formater som innebærer konvertering. Standardiseringsvirkemiddelet bør i hovedsak benyttes der det har betydelig effekt, og ikke innen et område som fungerer greit uten regulering. Videre bør man ikke undervurdere at det kan være vanskelig for store brukergrupper (og ansatte i offentlig sektor) å skille mellom ODF og OOXML. Dette taler for at det ikke bør stilles krav til området, og at den enkelte offentlige virksomhet tilpasser seg sine brukeres ønsker og behov, hvis de har kompetanse og bevissthet nok til å gjøre det. Alternativt benytter virksomheten det formatet de tilfeldigvis støtter i sin egen programvare. 2011-11-25 Side 10 av 13

6 Relevans for andre tilstøtende områder Det viktigste grepet ved å peke på dokumentstandarder har vært å få mest mulig av dokumentene over på HTML og PDF format. HTML gir god tilgjengelighet på nett og er åpent og godt støttet på de aller fleste PCer og plattformer. PDF formatet tar vare på strukturen i dokumentet der det er nødvendig. Utfordringen knyttet til PDF formatet er at det i noen tilfeller er vanskelig å kopiere tekst fra slike dokumenter og at enkelte konvertere ikke tar vare på metadata, som er nødvendig for å opprettholde dokumentenes tilgjengelighet for blant annet svaksynte og blinde. Det bør derfor parallell publiseres på en av standardene for redigerbare dokumenter i tillegg til PDF. Dagens krav ved sending av dokumenter som e-postvedlegg er at alle dokumenter som er ferdigstilte men hvor man ikke trenger å ta vare på strukturen, også bør være på PDF formatet. Gitt de utfordringene PDF formatet gir knyttet til universell utforming og kopiering, bør det over tid vurderes om denne gruppen dokumenter bør sendes på redigerbart format i stedet. Det er imidlertid for mange konverteringsfeil mellom ulike verktøy og litt for liten støtte av disse formatene på tvers av ulike kontorstøtteprogramvare til at dette kan innføres nå. En annen utfordring på området er at mange PDF dokumenter i realiteten er rene bilder. Det burde derfor på sikt vurderes om det skal innføres et krav om OCR-skanning (tekstgjenkjenning) av dokumenter som ankommer offentlig sektor på papir. Det vil gjøre teksten tilgjengelig i første omgang, selv om mange løsninger for OCR skanning ikke tolker og legger inn strukturell informasjon. 2011-11-25 Side 11 av 13

7 Konklusjon I dagens marked har vi to standarder som fungerer omtrent like godt, Begge standardene støttes i alternativ programvare på de mest brukte plattformene. De sentrale hensynene som lå bak valget av ODF er i stor grad borte. Det er utfordringer med å konvertere mellom standardene, og det kan se ut som at det vil ta lang tid før dette problemet er løst. Dette tilsier at det ikke bør stilles krav til en spesifikk standard for publisering eller utsending av redigerbare dokumenter. Dersom man opprettholder kravet til ODF eller endrer til OOXML synes dette å ha liten effekt på konkurransen om kontorstøtteprogramvare. Dersom man kun velger OOXML kan enkelte virksomheter raskere enn planlagt måtte oppgradere fra MS Office som ikke støtter OOXML, som kan medføre økte kostnader. Det å opprettholde kravet om ODF, synes ikke å gi målbare økonomiske gevinster for offentlig sektor. I tillegg ser vi en trend som tyder på at OOXML standarden er i ferd med å vinne frem som den mest brukte standarden på området. Å peke på begge standardene i parallell synes å gi høyere kostnader for forvaltningen, på grunn av høyere utviklings- og konverteringskostnader. For brukerne spiller det liten rolle om man velger ODF eller OOXML, da begge standardene er støttet i flere programvarepakker på de mest brukte plattformene. Dersom det ikke stilles krav om standard for hele offentlig sektor, vil offentlige virksomheter måtte tilpasse seg brukernes behov og ønsker. Difi anbefaler derfor at kravet til dokumentformat for redigerbare dokumenter fjernes helt for publisering og utsending fra offentlige virksomheter. Imidlertid bør det stilles krav om at offentlige virksomheter plikter å ta i mot dokumenter både i OOXML og ODF. Dette for å sette brukernes ønsker fremst. 2011-11-25 Side 12 av 13