Finnmarkskommisjonen - Grunnlaget for kommisjonens virksomhet Sametinget, Karasjok, 26. mai 2010 v/kommisjonsleder Jon Gauslaa
Historisk tilbakeblikk På 1800-tallet hadde rettstilstanden i Sør Norge i flere hundre år vært at lokalbefolkningens bruk kunne gi grunnlag for erverv av rettigheter til utmarksressursene. I Finnmark var situasjonen en annen fra ca 1850. Dette gjaldt både reindriftens og fastboende befolknings bruk. Finmarken har fra de ældste Tider været benævnt og behandlet som en Colonie (Finansdepartementet i Ot. prop. 21/1848) Finmarken, er som bekjendt taget i uindskrenket Besiddelse og kolonisert af selve Kronen. Den fuldt organiserede Stat benyttede denne Eiendom ganske som en Privatmand, der ikke er bundet av andres Ret (Regjeringsadvokaten i en sak om hugst i Alta-skogen, 1864). Den bruksrett staten saaledes har git i Finmarken, er en ret som staten kan ta tilbake, naar den vil, uden at det er at gaa nogen privatmands ret for nær (Prof. Nicolaus Gjeldsvik, Norsk tingsrett, 1919, gjentatt i senere utgaver). Staten hadde eksklusiv eierrådighet, og behøvde ikke ta hensyn til andres rettigheter fordi de ikke fantes.
Utviklingstrekk i nyere tid Jordsalgslovene av 1863, 1902 og 1965 var basert på at lokalbefolkningens bruk var tålt bruk som kunne innskrenkes og oppheves når staten måtte finne det for godt. Samiske organisasjoner trakk dette i tvil på 1950- og 60-tallet. I juridiske kretser sto synet om at lokalbefolkningens bruk i Finnmark var tålt bruk uimotsagt frem til Sverre Tønnesens doktoravhandling, Retten til jorden i Finnmark, 1972 Tønnesen lanserte begrepet Finnmarksallmenningen. Han stilte spørsmål ved statens uinnskrenkede eierrådighet og la til grunn at folk i Finnmark med grunnlag i alders tids bruk hadde ervervet allmenningsrettigheter til blant annet beite og hugst. Striden om utbyggingen av Alta-vassdraget. Samerettsutvalget oppnevnes i oktober 1980. Foreslår i NOU 1997: 4 en ny forvaltningsordning for grunnen i Finnmark.
Finnmarksloven (lov 17. juni 2005 nr. 85) Ot. prp. nr. 53 (2002-2003) om finnmarksloven videreførte deler av SRUs forslag, men begrenset kommunenes innflytelse ifht forslaget. Forslaget ble møtt med til dels skarp kritikk (forholdet til folkeretten). 2004/2005: Konsultasjoner Justiskomiteen/Sametinget/Finnmark fylkesting. Flertallet i Stortingets Justiskomité supplerte i Innst. O. nr. 80 (2004-2005) lovforslaget i Ot.prp.nr. 53 med regler om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter. Lovforslaget ble vedtatt i juni 2005 etter at et enstemmig Sameting og et stort flertall i fylkestinget hadde sluttet seg til det. Den grunnen Statskog SF hadde grunnbokshjemmel til i Finnmark ble overført til Finnmarkseiendommen (FeFo) 1. juli 2006. Finnmarkskommisjonen ble etablert i 2008 for å kartlegge eksisterende bruks- og eierettigheter til den grunnen FeFo overtok 1. juli 2006. Utmarksdomstolen for Finnmark (ennå ikke opprettet) skal pådømme tvister som oppstår i kjølvannet av kartleggingen.
Bakgrunnen for reglene om rettighetskartlegging Statens folkerettslige forpliktelser Graver/Ulfstein. Uttalelse fra ILOs ekspertorganer (2004): FeFo er intet virkemiddel for å oppfylle ILO 169 art 14 om anerkjennelse av rettigheter. UDs rettsavdeling var enig i dette. Flertallet i Justiskomiteen: Nødvendig å supplere loven med regler om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter. Internrettslige forhold At finnmarksloven ble supplert regler om rettighetskartlegging kan anses som et oppgjør med synet om at lokalbefolkningens bruk av utmarka i Finnmark må anses som tålt bruk. Det har vært gjennomført liknende prosesser ellers i landet: Høyfjellskommisjonen for Sør Norge, 1908-1953, Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms,1985-2004. Ingen privatisering, men en normalisering av rettstilstanden.
Finnmarkskommisjonen Lovgrunnlag: finnmarksloven 5 tredje ledd og 29 til 35 Finnmarksloven 5 tredje ledd: For å fastslå omfanget av de rettighetene som samer og andre har på grunnlag av hevd eller alders tids bruk eller annet grunnlag, opprettes en kommisjon som skal utrede rettigheter i Finnmark Finnmarksloven 29 første ledd: Det opprettes en kommisjon som på grunnlag av gjeldende nasjonal rett skal utrede bruks- og eierrettigheter til den grunnen som Finnmarkseiendommen overtar. Kommisjonen skal kartlegge rettigheter som har grunnlag i langvarig bruk av utmarka, og ikke ta stilling til arvetvister, generell avtaletolkning og liknende. Kartleggingen omfatter den grunnen som FeFo fikk overskjøtt fra Statskog 1. juli 2006. I praksis er det tale om utmarksgrunn. Privateid grunn faller utenfor.
Hva ligger i 5 (3) og 29 (1)? Kommisjonen skal kartlegge omfanget av og innholdet i gruppers og enkeltpersoners eksisterende rettigheter på den grunnen FeFo fikk overskjøtt fra Statskog 1. juli 2006 (finnmarkslovens ikrafttredelse) Kartleggingen omfatter ikke privat grunn fradelt fra staten før 1. juli 2006, eller annen offentlig eid grunn, bare FeFos grunn. En utfordring at det ofte er uklare grenser mellom FeFo-grunn og annen grunn. Kommisjonen skal ikke dele ut rettigheter ut fra rimelighet eller politiske overveielser. Ingen kan dele ut noe man ikke har. Hensikten er å avklare i hvilket omfang noen med grunnlag i langvarig bruk har ervervet rettigheter som ikke tidligere er rettslig anerkjent. Kommisjonen skal kartlegge all bruk (jordbruk, reindrift, fastboende lokalbefolkning, allmennhet). Den skal på grunnlag av dette ta stilling til om noen har utøvd bruk som kan ha gitt grunnlag for selvstendige rettighetsdannelser.
Det rettslige grunnlaget for kartleggingen - gjeldende nasjonal rett Kartleggingen skal skje på grunnlag av gjeldende nasjonal rett. Kommisjonen skal bygge på prinsipper for rettserverv ved langvarig bruk som Høyesterett har utviklet (bl.a. i Selbu-saken og Svartskog-saken). Innst. O. nr. 80 (2004-2005): Uttrykket gjeldende nasjonal rett markerer at også samiske og lokale sedvaner og rettsoppfatninger er relevante rettskilder (ved siden av lov, forarbeider, domspraksis etc.) Folkerettens betydning ved anvendelsen av gjeldende nasjonal rett. Presumsjonsprinsippet: norsk rett skal så langt som mulig anvendes i samsvar med folkeretten, jf. Innst. O. nr. 80 (2004-2005) s. 19. Unntak hvis klar motstrid, jf. Rt. 1997 s. 580 (OFS), 2000 s. 1811 (Finnanger I). Finnmarksloven 3: begrenset inkorporering av ILO 169, jf. Innst. O. nr. 80 (2004-2005) s. 33. ILO 169 art 8. Tilbørlig hensyntagen ( due regard ) til urfolks sedvaner ved nasjonal rettsanvendelse. Rt. 2001 s. 1229 (Svartskogen): HR bruker intern tingsrett som rettsgrunnlag, og uttaler at resultatet er i godt samsvar med ILO art 14.
Grunnlagene for rettserverv ved langvarig bruk hevd eller alders tids bruk eller på annet grunnlag ( 5, 3) Praktisk viktigste ervervsgrunnlag: alders tids bruk og hevd. Bruken må ha pågått i lang tid, ha hatt et visst omfang (intensitet, kontinuitet, eksklusivitet), og ha vært utøvd ut fra en beskyttelsesverdig oppfatning om at i bruken har vært og er rettmessig (aktsom god tro). For å få anerkjent eiendomsrett til utmark, kreves dominerende bruk (som omfatter de bruksmåtene det ville vært naturlig at eieren ville utøve i det aktuelle området). Dette er ikke vilkår for å få anerkjent bruksrett. Er vilkårene oppfylt, vil brukeren få anerkjent en rettighet som tilsvarer den utøvde bruken, men ikke mer. Annet grunnlag: lokal sedvanerett. Variant av alders tids bruk, men har mer preg av generell (lokal) rettsregel enn individuell rettsdannelse. 5 (3) bruker uttrykket på annet grunnlag for å markere at alders tids bruk og hevd ikke er de eneste aktuelle rettsgrunnlagene for å anerkjenne rettigheter med grunnlag i langvarig bruk.
Alders tids bruk og hevd Likheter og forskjeller Begge ervervsgrunnlagene har sitt utspring i romerretten og gjenfødelsen av denne i europeisk rett på 11-1200 tallet. Vilkårene for hevd er lovfestet i hevdsloven av 1966. Vilkårene for alders tids bruk er ulovfestede og mer fleksible. Alders tids bruk krever lenger bruksutøvelse enn hevd. Alders tids bruk: Henimot 100 år (ingen eksakt grense). Oppfyllelse forutsetter rettsovergang i flere ledd (arv, avtaleerverv) Eiendomshevd og bruksrettshevd med fast innretning : 20 år. Bruksrettshevd uten fast innretning, hevd for folket i ei bygd: 50 år Tidskravet er mindre strengt ved hevd enn ved alders tids bruk, men det kreves mer av brukens innhold (særlig mht intensitet). Kravet om at bruksutøveren har en beskyttelsesverdig oppfatning om at bruken er berettiget, er felles for alders tids bruk og hevd.
Alders tids bruk og hevd Nærmere om godtrokravet God tro må foreligge i hele brukstiden (20, 50 eller 100 år). Er brukeren en gruppe (f. eks. et bygdelag eller en reinbeitesiida), hindrer det ikke rettighetserverv at enkelte i gruppen ikke er i god tro. Innholdet i godtrokravet: Beskyttelsesverdig oppfatning om at bruken er berettiget. Alminnelig hederlig atferd et minstekrav. Statens eierpretensjon i Finnmark vil ikke i seg selv avskjære god tro. Hvor klart har eierpretensjonen kommet til uttrykk? Skillet mellom statlig eierrådighet og myndighetsutøvelse (salg av grunn, bruksreguleringer). Rettigheter med grunnlag i kontrakt, f. eks. skjøte eller utvisning, vil i utgangspunktet ikke gi grunnlag for erverv av selvstendige rettigheter. Kommisjonen skal utrede slike rettighetsforhold i den grad det er naturlig, jf. Innst. O. nr. 80 (2004-2005) s. 19-20. Bruken kan ha utviklet seg til noe mer (Rt. 1971 s. 967, Rt. 1986 s. 583). Er kontrakten grunnlaget for bruken, eller regulerer kontrakten en allerede festnet bruk?
Hvem kan få anerkjent rettigheter? - samer og andre (jf. 5, 3 ledd) folk i Finnmark Kommisjonen er et virkemiddel for å oppfylle Norges forpliktelser etter ILO 169 artikkel 14 om kartlegging av urfolks landrettigheter, jf. Innst. O. nr. 80 (2004-2005) s. 28. Men kartleggingen skal være etnisk og næringsmessig nøytral (omfatter foreløpig ikke kyst- og fjordfiske). Kartleggingen vil omfatte rettigheter som er opparbeidet av etniske nordmenn, kvener og andre grupper, på lik linje med rettigheter som er opparbeidet av samer. Avgjørende for om rettigheter kommer til å bli anerkjent, vil være den bruken som er utøvd ikke brukernes etnisitet.
Finnmarkskommisjonens sammensetning Kommisjonens medlemmer er oppnevnt av Regjeringen, for å utføre det oppdraget som er nærmere regulert i finnmarksloven i 29 til 35. Finnmarksloven 29 tredje ledd: Finnmarkskommisjonen skal bestå av en leder og fire andre medlemmer, Lederen skal oppfylle de kravene som domstolloven stiller til høyesterettsdommere. To av de øvrige medlemmene skal oppfylle de kravene som stilles til tingrettsdommere. Minst to medlemmer skal være bosatt i eller på annen måte ha sterk tilknytning til Finnmark fylke. Formodentlig var enkeltmedlemmenes bakgrunn og tidligere engasjementer godt kjent for oppnevningsmyndigheten. Domstollovens regler om habilitet gjelder tilsvarende så langt de passer, jf. finnmarksloven 46. Kan medføre at enkeltmedlemmer må tre til side i enkeltsaker, for eksempel pga slektsmessig eller annen nær tilknytning til rettighetspretendenter, eller andre særegne forhold som er egnet til å svekke tillitten til deres upartiskhet, jf. domstolloven 106 og 108. Må vurderes konkret.
Begrensninger i kommisjonens mandat 30: spørsmål kommisjonen finner åpenbart uegnet for behandling Spørsmål som ikke gjelder rettighetserverv med grunnlag i langvarig bruk (arvetvister; offentlig ressursforvaltning; områdevern; klager på FeFos vedtak; motorferdsel; kommunal arealplanlegging) Slike spørsmål kan eventuelt bringes inn for andre instanser (domstolene, FeFos kontrollkomité, departementet, sivilombudsmannen). Spørsmål der en part anfører å ha ervervet rettigheter med grunnlag i langvarig bruk, må derimot realitetsbehandles. At et rettighetskrav tas til realitetsbehandling sier dermed ingenting om utfallet av behandlingen. Andre unntak/begrensninger Rettigheter som gjelder privat grunn (lovens 29) Rettigheter til kyst- og fjordfiske (lovens 49, jf, 2. NOU 2008: 5) Rettigheter til laksefiske i Tana- og Neidenelva (forskrift 6) Interne rettighetsspørsmål i reindriften skal behandes, men bare om det kreves av noen som har reelt behov for å få spørsmålet avklart (forskr 5)
Avgrensning og kunngjøring av utredningsfelt 30; Kommisjonen avgrenser utredningsfelt og fastlegger rekkefølgen feltene utredes i ut fra hva som anses naturlig og hensiktsmessig. Felt kan innskrenkes og utvides underveis. 31; Kommisjonen plikter å kunngjøre felt med oppfordring til rettighetshavere om å melde seg. Særskilt varsel til reindrift, brukerinteresser, Sametinget, fylkestinget, kommune, FeFo. Felt 1/2009 (Stjernøya/Seiland) og felt 2/2009 (Nesseby) ble kunngjort/varslet i slutten av februar 2009. Felt 3/2010 (Sørøya) ble kunngjort/varslet i mars 2010. Kommet inn noe over 20 meldinger/krav i felt 1 og 2, samt en del meldinger utenom feltene. Se www.finnmarskommisjonen.no (oppdateres etter hvert kommisjonsmøte). I kunngjøringen for felt 1 og 2 var det satt en foreløpig, men ikke endelig frist for å melde seg. Det er ikke gjort i kunngjøringen for felt 3 (opplysningen om foreløpig frist var mer forvirrende enn klargjørende).
Ansvaret for sakens opplysning finnml. 32 Kommisjonen har selv ansvaret for sakens opplysning, og for å fremskaffe det faktiske og historiske grunnlaget for avgjørelsene I en vanlig rettssak har sakens parter dette ansvaret Kommisjonen plikter etter loven å kartlegge rettighetene i et felt enten det fremsettes krav eller ikke. Den må altså også ta stilling til aktuelle rettighetsspørsmål som ikke er fremmet av en part De som i dag har lovfestede (f. eks. i finnmarksloven) eller tinglyste rettigheter (grunneiere) trenger ikke fremme krav for kommisjonen. Kommisjonen har trolig ikke kommunisert dette godt nok. Det kommer inn en del meldinger av denne typen, og som det går med noe tid til å sile ut.
Ansvaret for sakens opplysning finnml. 32 - bruk av sakkyndige Etter 32 kan kommisjonen oppnevne sakkyndige, f,eks. for å få belyst historisk utvikling, antropologi (rettsoppfatninger), faktisk bruk. Fordi kommisjonen selv har ansvaret for sakens opplysning, har den et langt større behov for å oppnevne sakkyndige enn hva en domstol har. I domstolene er det vanligere at partene stiller med (hver sine) sakkyndige ( partssakkyndige ) enn at domstolen selv oppnevner sakkyndige. Sakkyndige oppnevnes iht reglene om offentlige anskaffelser (utlysning av anbudskonkurranse, forhandlinger med tilbydere, avtaleinngåelse). Felt 1 og 2: Utredning av bruk og rettsoppfatninger (fastboende utmarksbrukere, jordbruk, reindrift, allmennhet) i historisk perspektiv og frem til i dag. Inngått avtale med NIKU/UiTrø, oktober 2009, fullføres des. 2010. Generelle utredninger om sjølaksefiske (Samisk Høgskole, fullført mai 2010) og allmennhetens bruk (NINA, fullføres høst 2010). Utredninger om retthistorisk utvikling og intern beitebruk i reindriften er utsatt pga økonomi. De sakkyndige utredningene blir en del av grunnlagsmaterialet for kommisjonen. Den har ikke deltatt i utformingen av metode/opplegg.
Ansvaret for sakens opplysning finnml. 32 - medvirkning fra parter og andre Partene i saker for kommisjonen har rett til å føre bevis (muntlig og skriftlig) om forhold av betydning for vurderingen av deres krav For å ivareta (private) parters interesser kan kommisjonen oppnevne og dekke utgiftene til representanter for interessegrupper (jordbruk, reindrift, lokale brukere, fritidsbrukere) som kan følge arbeidet Ordningen er i Innst. O. nr. 80 (2004-2005) ansett som et bedre og billigere alternativ enn at partene opptrer for kommisjonen med advokat. Kommisjonen vedtok retningslinjer for interesserepresentantene (mandat, oppgaver, møter, godtgjøring) høsten 2009. På grunn av kommisjonens økonomi måtte videre oppfølging utsettes til mars 2010. Aktuelle organisasjoner, lag og foreninger er bedt om å forslå interesserepresentanter for felt 1 og 2 (frist 18. juni). Oppnevning: 3 kvartal 2010. Lovens system forutsetter at advokatmedvirkning/partsprosess i første rekke skal inntre hvis/når sakene behandles for utmarksdomstolen
Ansvaret for sakens opplysning finnml. 32 - litt mer om prosessen En såkalt inkvisisjonsprosess (kommisjonen har selv ansvaret for saksopplysningen), med innslag av partsprosess. En partsprosess anses, i motsetning til en inkvisisjonsprosess, i seg selv å være et bidrag til rettens nøytralitet. Dette gjør det særlig viktig at kommisjonen etterstreber nøytralitet og kontradiksjon (parter/interessegrupper må bl.a. få vite hvilke krav som er fremmet, og kunne kommentere disse). Kommisjonen må ha kontakt med partene, men blir denne for tett og ensidig kan det gå ut over nøytraliteten. Likebehandling er viktig. Nærmere kontakt med parter/andre når de sakkyndige feltutredningene foreligger (befaringer, møter med parter og informanter). Kommisjonen etterstreber åpenhet: Folkemøter, dokumentinnsyn, www.finnmarkskommisjonen.no, interesserepresentanter. Gjennomføringen av dette er mer et spørsmål om kapasitet enn vilje.
Ansvaret for sakens opplysning finnml. 32 - Noen metodiske utfordringer En hovedutfordring: Å fremskaffe tilstrekkelig faktisk og historisk materiale til at en med rimelig grad av sikkerhet kan si at avgjørelsene er fattet på et korrekt historisk og faktisk grunnlag. Bevisvurdering og kildekritikk Det skriftlige materialet forteller ikke nødvendigvis hele sannheten. Blant annet kan det være selektivt og påvirket av sin samtid. Muntlige kilder må vurderes i lys av deres nærhet til saken. Partsforklaringer ifht uhildede vitneforklaringer. Tidsfaktoren.
Finnml. 33 - Kommisjonens rapport Når kommisjonen har fullført utredningen av et felt, skal den avgi en rapport. Rapporten skal inneholde kommisjonens konklusjon om rettighetsforholdene innenfor feltet, og angi: Hvem som er eier av grunnen i feltet (FeFo eller andre), om noen har bruksrettigheter der (ut over det som følger av lovgivningen), hvem dette er, og hva slags bruksrettigheter (omfang, innhold, geografisk utstrekning) det dreier seg om. Det skal fremgå hvilke saksforhold kommisjonens konklusjoner bygger på (skriftlige og muntlige kilder, sakkyndige utredninger). Rapporten vil bli utformet omtrent som en dom, men med en bredere redegjørelse for saksforholdet. Den vil også ta stilling til flere rettsspørsmål enn hva en dom vanligvis gjør, og kan derfor trolig bli nokså omfattende (sammendrag/kortversjoner).
Videre behandling av kommisjonens rapporter FeFo skal etter 34 uten ugrunnet opphold ta stilling til kommisjonens konklusjoner (en rapport vil inneholde mange konklusjoner). Kan være aktuelt at kommisjonen mekler, jf. 35. Partene kan senest 18 måneder etter at rapporten er offentliggjort, bringe uenigheten inn for Utmarksdomstolen for Finnmark Utmarksdomstolen avsier bindende dommer om rettigheter til Finnmarkseiendommens grunn ( 36) Utmarksdomstolens dommer kan ankes til Høyesterett ( 42) Dette gir sikkerhet for at sluttresultatet vil samsvare med gjeldende rett.
Hva vil rettighetskartleggingen lede til? Ved lovvedtaket antok flertallet i Stortinget at kartleggingen i hovedsak ville lede til anerkjennelse av kollektive bruksrettigheter av ulike slag, f. eks. til hogst eller beite. Det ble ansett lite sannsynlig at det ville være grunnlag for å anerkjenne individuelle eierrettigheter i nevneverdig omfang. Kartlegging av eksisterende rettigheter, ikke utdeling av nye Skal noen få anerkjent eiendomsrett til et område, må de ha utøvd langvarig og dominerende bruk, og ha ansett seg som eiere Er disse vilkårene oppfylt, vil rettighetsanerkjennelse ikke endre den faktiske stillingen i området, bare de formelle eierforholdene Anerkjennelse av bruksrettigheter vil ikke endre eierforholdene, men begrense FeFos rådighet over grunnen.
Noen virkninger av at en rettighet blir anerkjent Det blir fastslått at rettigheten har et selvstendig grunnlag og den vil få et vern mot inngrep (grunnloven 105) FeFo skal sørge for at rettigheten blir tinglyst og ved behov ta initiativ til grensegangssak, jf. finnmarksloven 34 og 45 Anerkjennelse av eiendomsrett til et område vil medføre at området må fradeles fra FeFos grunn Forvaltningsregimet i finnmarkslovens kapittel 2 og 3 vil ikke gjelde for anerkjente bruksrettigheter, jf. 5 (2) og 21 (1). Disse vil derfor bli unntatt fra FeFos rådighet Anerkjennelse av eier- eller bruksrettigheter i utmark vil ikke gripe inn i rettigheter regulert i friluftsloven (rett til ferdsel etc) Anerkjennelse av bruksrett vil ikke ekskludere annen bruk, men vil begrense grunneiers (FeFo) eierrådighet.
Tidsperspektiv Kommisjonen skal kartlegge rettighetene i et stort område (45 000 km2), og har selv ansvaret for å fremskaffe sakens opplysninger Kommisjonen skal treffe avgjørelsene på grunnlag av gjeldende rett og ikke etter eget forgodtbefinnende på fritt rimelighetsgrunnlag Dette krever grundige og konkrete vurderinger fra område til område Når kan konklusjoner ventes i de første feltene? I løpet av 2011. Når vil kommisjonen har fullført oppdraget? Umulig å si. Dette vil dels bero på om kommisjonen organiserer arbeidet på en effektiv måte, og dels på ulike faktorer utenfor kommisjonens herredømme: 1) Kommisjonen må ha forutsigbare økonomiske rammer. 2) Kommisjonen må ikke utsettes for ekstern detaljstyring som begrenser dens muligheter til selv å organisere arbeidet på en effektiv måte.
Mer informasjon www.finnmarkskommisjonen.no