Politidirektoratet Postboks 8051 Dep. 0031 Oslo MØRE OG ROMSDAL POLITIDISTRIKT Deres referanse: Vår referanse: Sted, Dato Ålesund, 15.09.2017 HØRING NOU 2017:5 EN PÅTALEMYNDIGHET FOR FREMTIDEN PÅTALEANALYSEN Det skal vises til brev fra Politidirektoratet av 30. mai 2017 vedrørende høringen, og mail fra Politidirektoratet av 11. juli 2017 der endelig høringsfrist for politidistriktene ble satt til 15. september 2017. Innledning noen hovedpunkter Påtaleanalysen anses som et viktig bidrag på veien mot en påtalemyndighet som er rustet for fremtidens utfordringer. Spørsmålet som stilles om hvorvidt påtalemyndigheten har riktig kapasitet og rett kompetanse - er helt sentralt for å kunne utvikle påtalemyndigheten videre. I denne høringsuttalelsen vil en i samsvar med høringsbrevet fra Politidirektoratet kommentere flere av de tiltakene som er foreslås av Påtaleanalyseutvalget, og en vil særlig vurdere tiltakene i lys av den pågående implementeringen av nærpolitireformen. Innledningsvis vil en påpeke noen forhold som en mener vil være av særlig betydning. Økt stabskraft ved Riksadvokatembetet En støtter tiltak 3 om økt stabskraft ved Riksadvokatembetet. Dette anses som en klar forutsetning for å lykkes med å utvikle en påtalemyndighet som er tilpasset fremtidens utfordringer. En styrking av Riksadvokatenes etats- og fagledelse, strategi og utviklingsarbeid, strategisk rettsutvikling, kompetanseutvikling m.m. vil utvilsomt gi gode effekter for påtalemyndighetens arbeid og utviklingen av kvalitet. Det er også viktig at det er en viss balanse mellom bemanningen i Politidirektoratet og Riksadvokaten. En har over tid sett at Riksadvokaten har vært underdimensjonert i forhold til den aktivitet som er initiert av Politidirektoratet, og at Politidirektoratet i noen tilfeller har fått en rolle som direktoratet ikke skal ha. Riksadvokaten må spille en rolle som premissleverandør, og ikke som høringsinstans når det gjelder spørsmål som har klare berøringspunkt mot påtalemyndighetens ansvarsområde. MØRE OG ROMSDAL POLITIDISTRIKT Post: Postboks 1353 Sentrum, 6001 Ålesund Tlf.: 70118700 Org. nr.: 983998585 E-post: post.moreogromsdal@politiet.no Faks: 70118892 www.politi.no
Strukturendringer for statsadvokatembetene Påtaleanalyseutvalget foreslår at antall statsadvokatembeter reduseres for å få økt rom til fagledelse (tiltak 9) En kan ikke se at en satsning på fagledelse nødvendiggjør en reduksjon i antall statsadvokatembeter. I dette politidistriktet har en høstet gode erfaring med et lokalt og tilstedeværende statsadvokatembete, med nærhet til fagledelsen fra statsadvokatene. En vil advare mot å slå sammen statsadvokatembeter i denne regionen, idet en er av den oppfatning at effekten kan bli den motsatte en svekkelse av faglederrollen. Uansett bør ikke denne vurderingen tas nå, før den nye organisasjonen i politiet får satt seg og får lov til å virke en stund. Påtalekapasiteten i politiet En er ikke enig i at vurderingene under tiltak 12 om at spørsmålet om økte ressurser til en mer aktiv etterforskningsledelse skal utstå i tid. Det synes allerede nå klart at en mer aktiv påtalestyring, sammenhold med et behov for kompetanseoppbygging, vil kreve noe økte ressurser. Spørsmålet om økt stabskraft ved Riksadvokatembetet, behovet for strukturendringer for statsadvokatembetene, og dimensjoneringen av påtalekapasiteten i politiet vil bli nærmere belyst nedenfor under det enkelte tiltak. Generelle kommentarer til påtaleanalysen Den samlede saksbehandlingstid før en sak fremmes for retten eller påtaleavgjøres på annen måte er antakeligvis en av de faktorene som påvirker innbyggernes oppfatning av straffesakssystemet mest. En styrking av påtalemyndigheten i politiet er formentlig den mest effektive måten for å krympe restansene og få ned den generelle saksbehandlingstiden. Det bør være et mål at alle saker som er ferdig etterforsket blir påtaleavgjort uten unødig liggetid. Dette vil kreve konkrete tiltak rettet mot påtalemyndigheten i politiet. Påtaleanalyseutvalget synes å ha arbeidet mye med den nye statsadvokatrollen der det rettes mye oppmerksomhet mot fagledelse. Dette er utvilsomt vel begrunnet, og en ser klare gevinster ved at fagledelse-elementet i statsadvokatrollen styrkes. Det er likevel slik at spørsmålet om kapasiteten til fagledelse hos statsadvokatene ikke kan ses isolert fra den fagledelse som skal utøves i politidistriktene. Politireformen og etterforsknings-løftet skal føre til en styrking av fagledelsen i politidistriktene. Større politidistrikter og større fagmiljøer trekker i samme retning. Daglig fagledelse internt i politidistriktene vil være et potent virkemiddel for å bedre kvaliteten på straffesaksbehandlingen idet både den operative styrken, etterforskere og påtalejurister vil bli trukket i samme retning. Fagledelsen fra statsadvokatene er en helt sentral faktor for å lykkes med en sterk fagledelse i påtalemyndigheten, men da på et mer overordnet nivå. En savner at påtaleanalyseutvalget ser faglederrollen opp mot de endringer som nå følger av politireformen og etterforskningsløftet. Som generell kommentar til påtaleanalysen fremstår de konkrete tiltak som foreslås å være mest målrettet mot de to øverste nivåene i påtalemyndigheten, altså Riksadvokatembetet og statsadvokatembetene. En savner en mer konkret tilnærming til spørsmålet om hvorvidt påtalemyndigheten i politiet har riktig kapasitet og rett kompetanse for å fylle samfunnsoppdraget. Side 2/7
Om de enkelte tiltak som er foreslått Tiltak 1 Påtalemyndighetens samfunnsoppdrag En er enig i at påtalemyndighetens samfunnsoppdrag bør defineres, og den foreslåtte definisjonen er i hovedsak god. En er likevel av den oppfatning at ordlyden "sammen med politiet" er for snever til å beskrive det tverretatlige samarbeides som forventes og er påkrevet i arbeidet med å bekjempe kriminalitet. En tør foreslå en formulering som omfatter andre etater, for eksempel med følgende ordlyd etter komma: "..ved aktivt og effektivt å bekjempe og forebygge kriminalitet sammen med politiet og andre relevante aktører og etater". Tiltak 2 Kompetanse En ser det slik at det sentrale ansvaret for utdanningsløpet for påtalejuristene bør legges til riksadvokaten. Det er likevel slik at et av suksesskriteriene for norsk politi- og påtalemyndighet ligger i samvirket mellom ulike profesjoner, og en god del av kompetanseutviklingen innenfor spesialiserte felter bør fortsatt være felles for politiutdannet personell og påtalejuristene. Med det utgangspunktet kommer en ikke unna at ansvaret for kompetanseuviklingen for påtalejuristene bør skje ved et tett samarbeid mellom Riksadvokaten og Politidirektoratet. Tiltak 3 Økt stabskraft ved Riksadvokatembetet Dette tiltaket anses for å være av stor viktighet, og bør iverksettes så snart som mulig. Det vises til ovenstående avsnitt der politimesterens hovedbegrunnelse er gjengitt. For å gjenopprette en balanse mellom riksadvokaten og politidirektoratet anses økt stabskraft ved Riksadvokatembetet å være det mest sentrale tiltaket. Et styrket riksadvokatembete vil ventelig føre til at fagutviklingen innenfor påtalemyndighetens ansvarsområde skyter fart. Det kan også forventes en rasjonaliseringsgevinst totalt sett, ved at underordnet påtalemyndighet drar nytte av det utviklingsarbeidet som gjøres. En mer sentralt styrt påtalemyndighet samsvarer godt med politireformens mål om et mer enhetlig politi. Se også kommentarer til dette i innledningen. Tiltak 6 En redefinering av statsadvokatrollen, og tiltak 7 En styrking, videreutvikling og profesjonalisering av fagledelsen Faglederrollen til statsadvokatene må selvsagt videreutvikles, men et sentralt element for å kunne utføre fagledelse må være at statsadvokatene har ansvaret for et tilstrekkelig antall enkeltsaker for å dra erfaringer fra disse. Utviklingen av faglederrollen må ses i sammenheng med pågående reformer i politiet. Dersom målene med politireformen, herunder målene i etterforskningsløftet, blir nådd må det kunne forventes en sterkere påtalemessig fagledelse også internt i politiet. Fagledelsen på statsadvokatnivå vil da kunne samvirke med et fagelement i felles enhet for påtale i politiet. Hvor stor ressurs på statsadvokatnivå som skal reserveres til fagledelse må ses i lys av dette. Tiltak 8 Handlingsrom til økt fagledelse Påtaleanalyseutvalget foreslår at det skapes rom for økt fagledelse ved en reduksjon i oppgaveporteføljen, slik at statsadvokatene avlastes med enkeltsaker og særlig aktorater. Større fagmiljøer i politiet, der det etter hvert er mange påtalejurister med solid erfaring og Side 3/7
omfattende aktorkompetanse, gjør det utvilsomt mulig å legge større andel av mer kompliserte saker til politiet - forutsatt riktig bemanning i påtaleenheten. Det bør også være slik at statsadvokatene har rom til å ta saker av mer prinsipiell karakter uaktet strafferammen for lovbruddet. I dette politidistriktet delegeres allerede en andel av statsadvokatenes aktorater til påtalejurist i politiet, og spørsmålet er vel om en ytterligere utvikling i den retning kan bidra til å svekke statsadvokatembetenes tyngde som overordnet påtalemyndighet og svekke erfaringsgrunnlaget som basis for effektiv fagledelse. Det må her finnes et balansepunkt som er hensiktsmessig. Som nevnt i innledningen er det flere faktorer som trekker i retning av en sterkere fagledelse i politiet, noe som ventelig også kan få positive effekter for den samlede fagledelsen i påtalemyndigheten. Tiltak 9 En reduksjon i antall statsadvokatembeter og opprettelse av faglederstillinger Som nevnt i det innledende kapittelet vil en advare mot en reduksjon i antall statsadvokatembeter, i alle fall før politireformen har fått virket en periode. Et bærende element for påtaleanalyseutvalget synes å være at en satsning på fagledelse forutsetter en reduksjon i antall embeter. En er usikker på om sammenslåinger av embeter vil gi en slik effekt. En reduksjon i antall embeter vil i sin tur føre til økt reiseaktivitet for den enkelte statsadvokat, og en kan ikke se at en slik løsning vil ha den ønskede effekt. Dette kan føre til et enda større arbeidspress for statsadvokatene, og dertil redusert mulighet til å drive aktiv fagledelse. En kan ikke se at spørsmålet om hensiktsmessigheten av å opprette egne faglederstillinger ved embetene skal knyttes til spørsmålet om reduksjon av antall statsadvokatembeter. Man kan meget vel opprette faglederstillinger ved hvert embete med dagens struktur. Dette vil medføre behov for 10 slike stillinger i stedet for 6. En er likevel av den oppfatning at faglederfunksjonen bør styres av førstestatsadvokaten ved det enkelte embete. I noen statsadvokatdistrikter kan det være hensiktsmessig å ha en fulltidsstilling på dette området, mens det i andre distrikter kan være hensiktsmessig å fordele dette arbeidet mellom flere statsadvokater dog slik at en statsadvokat er kontaktperson og har det overordnede ansvaret. Påtaleanalyseutvalget anbefaler 6 statsadvokatembeter, med to politidistrikter underlagt hvert embete. Utvalget påpeker at det å ha ansvaret for 2 politidistrikter vil være "en klar fordel i et komparativt perspektiv". En kan vanskelig se at dette momentet kan ha særlig vekt. I moderne organisasjoner må den enkelt enhet forutsettes å trekke kunnskap fra andre enheter i organisasjonen gjennom en erfaringsutveksling som er satt i system. Statsadvokatembetene må lære av hverandre på samme måte som det forutsettes at politidistriktene lærer av hverandre. I Møre og Romsdal oppleves statsadvokatembetet som velfungerende, og så vidt en er kjent med har embetet god måloppnåelse sammenlignet med andre og større statsadvokatembeter. Tiltak 10 Statsadvokatenes rolle i påtalejuristenes ansettelses- og karriereløp Påtaleanalyseutvalget mener at statsadvokatene bør ha en rolle i ansettelsen av påtalejurister i politiet. En er kritisk til dette, idet ansettelse av påtalejurister ligger klart inn under ansvarsområdet til politimesteren på samme måte som for andre yrkesgrupper i politiet. Ved videre ansettelse eller fast ansettelse av påtalejurister er det fast rutine i dette politidistriktet at innstillende myndighet tar kontakt med førstestatsadvokaten og aktuelle Side 4/7
sorenskrivere for å få nærmere kartlagt søkerens faglige utvikling. En kan ikke se at ytterligere involvering fra statsadvokatene vil kunne føre til gevinster, og i alle fall bør det ikke etableres ordningen som uthuler politimesterens styringsrett på dette området. Tiltak 11 En klargjøring av påtalemyndighetens rolle som leder av etterforskningen Påtaleanalyseutvalget uttaler for så vidt gjelder dette tiltaket at det vil by på utfordringer å konkretisere, eventuelt regulere, innholdet i rollen som påtalemessig etterforskningsleder på en måte som gir mening og veiledning. Dette er en enig i. I Møre og Romsdal politidistrikt sitter en med et klart inntrykk av at etterforskere ønsker en sterkere involvering fra påtalejuristens side i de fleste saker. Spørsmålet er hvordan dette kan gjennomføres i praksis. Slik en ser det er det av betydning at påtalejuristene har nødvendig tid til å utøve aktiv etterforskningsledelse (tilpasset bemanning). Like viktig er det at det bygges opp systemer rundt påtalejuristen som støtter opp under målet om aktiv etterforskningsledelse. Påtaleleders valg av påtalejurist til den enkelte sak tilpasset påtalejuristenes kompetanse er en forutsetning for å lykkes. Likeledes vil formaliserte møter om den enkelte straffesak, der påtalejuristen gis en sentral rolle, utvilsomt virke positivt inn på påtalejuristens mulighet til å drive aktiv etterforskningsledelse. I den nye politiorganisasjonen vil tilstrekkelig påtalekapasitet på FSI (Felles straffesaksinntak) understøtte muligheten for aktiv påtaleledelse. Et system for utarbeidelse av etterforskningsplaner i alle saker vil også kunne være et viktig element i så måte. Tiltak 12 En ressurstilførsel til påtalemyndigheten i politiet En er noe forundret over at påtaleanalyseutvalget ikke er mer konkret i forhold til å ta stilling til om påtalemyndighetene i politiet i dag er riktig dimensjonert, og ikke mer konkret i forhold til hva tiltakene som er foreslått i påtaleanalysen vil utløse av ressursbehov. I påtaleanalysen vises det til at det er vanskelig å konkretisere hvor mye av "fraværet" av den påtalemessige ledelsen som skyldes ressursmangel, og hvor mye som usikkerhet, manglende rolleavklaring og fravær av ledelse og oppfølgning. Selv om en ikke har kartlagt fordelingen mellom disse faktorene synes det klart at manglende ressurser og manglende påtalemessig ledelse henger nøye sammen. For høyt arbeidspress hos påtalejuristene vil føre til mindre involvering i den enkelte straffesak. Det er all grunn til å anta at en styrking av kapasiteten vil føre til en mer aktiv påtalemessig ledelse. Restansesituasjonen for saker som ligger til påtalemyndigheten må det også ses hen til når kapasiteten skal dimensjoneres. Det oppleves som uholdbart at mange saker blir liggende i lang tid etter etterforskningen er sluttført i påvente av en påtalemessig avgjørelse. Påtalestillinger er produksjonsstillinger der en korrekt bemanning vil ha stor betydning for et politidistrikts samlede måloppnåelse. Utvalget foreslår slike en forstår det at det tas stilling til bemanningen av påtalemyndigheten i politiet senere, etter at endringene i Den høyere påtalemyndighet er avklart. En vil foreslå at påtaleanalyseutvalgets arbeid snarest videreføres med en utredning av bemanningsbehovet i påtalemyndigheten i politiet basert på den ordning som er gjeldende i dag. Tiltak 13 Nye stillingskategorier i påtalemyndigheten i politiet et mer strukturert system En er av den oppfatning at det er tilstrekkelig med stillingskategorier i påtalemyndigheten i politiet. En kan vanskelig se de eventuelt positive effektene av å innføre ytterligere stillingskategorier. Side 5/7
Stillingskategorien politiadvokat 2 bør opprettholdes som en alternativ karrierevei utenom ledersporet. Det er likevel viktig at kvalifikasjonskrav klargjøres med nasjonale retningslinjer slik at bruken av denne stillingskategorien blir mest mulig lik i hele landet. En ser det også slik at stillingsbetegnelsen bør endres fra politiadvokat 2 til førstepolitiadvokat. Dette er mer i tråd med alminnelig språkbruk for en høyere stillingskategori, og er mer forklarende og gir mer mening både internt i politiet, og for befolkningen. Dette er også i tråd med forslaget i Sjøvold-rapporten. Det bør derimot vurderes å reversere ordningen der visepolitimestre uten juridisk utdannelse får tildelt påtalemyndighet. En er enig med påtaleanalyseutvalget som på side 56 der det heter: "Påtaleanalyseutvalget mener at problemstillingen har en viktig side til påtalemyndighetens uavhengighet og gjennomslagskraft, og fortjener en grundig overveielse". Slik er ser det kan dagens ordning vanskelig forsvares sett hen til at det erkjennes at det er behov for kvalitetsfremmende tiltak i påtalemyndigheten. Den opplæring som i dag gis før påtalemyndighet tildeles visepolitimestre uten juridisk utdannelse er ikke av en slik kvalitet at den kan kompensere for langvarig utdanning. En kan ikke se at ". påtalemyndighet for visepolitimesteren er en viktig forutsetning for en vellykket gjennomføring av politireformen, og hvor også enhetstanken står sentralt." slik det anføres i brev fra riksadvokaten av 5. januar 2017 omhandlet i påtaleanalysen side 55 og 56. I dagens politidistrikter kan oppgaver som krever påtalemyndighet legges til andre som ivaretar politimesterrollen, eksempelvis leder for Felles påtale. Man kan være en meget god visepolitimester uten at det er lagt påtalemyndighet til stillingen. Tiltak 14 Merkantil støtte Påtaleanalyseutvalget tilkjennegir at den merkantile støtten til påtalejuristene i politiet i noen grad bør styrkes, og utvalget mener at det bør vurderes om ansvaret for straffesakskontorene skal underlegges påtalemyndighetens ansvarsområde. Når det gjelder det siste er dette tilfelle i ny organisasjon, jfr. rammer- og retningslinjer for etablering av nye politidistrikter. Så vidt en vet har dette også vært ordningen i de fleste politidistriktene også før omorganiseringen. Det er utvilsomt uheldig og lite effektivitetsfremmende at påtalejurister blir satt til å gjøre oppgaver som kan utføres med effektivt av ansatte ved straffesakskontoret, herunder redigering av saker, kopiering osv. Også når det gjelder merkantil støtte bør det satses på kompetansehevning. Etter mal fra utdanningsløpet for "advokatsekretærer" i sivil virksomhet bør det sørges for at ansatte ved straffesakskontoret både har god kunnskap om politiorganisasjonen, straffesakssystemet, og inngående kunnskap om relevante datasystemer. Tiltak 15 Utstyrspakke til påtalejuristene Det fremstår som innlysende at påtalejuristene må ha tilgang på nødvendige hjelpemidler til å utføre arbeidet på en tilfredsstillende måte. Politidirektoratet bør vurdere å etablere sentrale avtaler for rettsdata og andre aktuelle systemer. I dag inngås slike avtaler i den enkelte politidistrikt. Politidirektoratet bør også vurdere å inngå sentrale innkjøpsavtaler/abonnementer for aktuelle bøker, slik at det i hvert politidistrikt kan bygges opp et relevant bibliotek, og påtalejuristene har tilgang til aktuelle standardbøker. Side 6/7
Tiltak 16 Bedre IKT-verktøy og brukeropplæring På dette området er det antakelig store gevinster å hente. En slutter seg til påtaleanalyseutvalgets betraktning på side 205 i påtaleanalysen der det uttales at leveransene av IKTtjenester har "..stor påvirkning på spørsmål om effektivitet, kvalitet og kostnader. Problemstillingen har også en side til om påtalemyndigheten utad evner å fremstå som en fremtidsrettet og moderne etat". Slik en ser det bør det satses betydelig på dette området, der det legges en helt klar strategi for IKT-utvikling knyttet til påtalemyndighetens arbeid i tiden fremover. Fullelektronisk straffesaksbehandling, digitale aktorater, og rettsoppmøter på videolink vil være stikkord her. Avslutning Påtaleanalyseutvalget foreslår flere tiltak som kan bidra til å skape en påtalemyndighet som er rustet for fremtiden. Påtaleanalyseutvalget ser de tre nivåene i påtalemyndigheten i sammenheng, men vi er av den oppfatning at det kreves mer konkrete tiltak rettet inn mot påtalejuristene i politiet. Ikke minst bør det foretas en konkret analyse og beregning av hva som kreves av påtalekapasitet i politiet for å nå de målene som det synes å være enighet om. Effekten av tiltak rettet mot påtalemyndigheten i politiet anses for å være stor, idet god og effektiv påtalestyring av etterforskningen over tid har vist seg å være en sentral faktor for en kvalitetsmessig god straffesaksbehandling. Vårt syn er at den største svakheten med påtaleanalysen er at den kanskje kan oppfattes som en analyse som i hovedsak gjelder riksadvokatembetet og statsadvokatembetene. Store deler av påtaleutøvelsen skjer på politinivå. Spørsmålet om utøvelse av fagledelse i politiet burde ha fått en større plass i påtaleanalysen. En vil advare mot å iverksette en ny strukturreform for statsadvokatnivået, i alle fall før politireformen får virket en stund. Med hilsen Ingar Bøen Politimester Saksbehandler: Politiinspektør Ove Brudevoll Side 7/7