Frivilligsentralene og framtiden

1 Håkon Lorentzen: Frivilligsentralene og framtiden Notat til KS, august 2014

2 Innledning Hensikten med dette notatet er å sammenfatte erfaringer fra frivilligsentralenes snart 25 årige historie, med særlig vekt på intensjonen om å gi disse rollen som «sektorovergripende nærmiljøsentraler». Å fange den store nyanserikdommen i sentralenes liv på noen sider er ikke enkelt. Jeg har lagt vekt på å få fram strukturelle trekk som kan hemme/fremme sektorovergripende funksjoner. I tillegg inngår sentralene i større moderniseringsprosesser for offentlig sektor, og på de første sidene trekker jeg fram noen elementer som kanskje bør trekkes inn i vurderinger av sentralene. Avslutningsvis sammenfatter jeg hovedpunkter fra analysen. For den som ikke er fortrolig med konseptet «frivilligsentral» kan det være nyttig med en komprimert introduksjon: Dekning. Fra en start med rundt 90 sentraler i forsøksfasen (1991-1994), finnes det i dag ca. 400, spredt over hele Norge. Dekningsgraden, dvs. andel kommuner med sentral(er), er presentert som vedlegg i tabell 1. Her framgår det at i 11 fylker har mellom 60 og 80 prosent av alle kommuner egen frivilligsentral. Eierskap. Sentralene har ulik eierform. Ved oppstart i 1991 hadde rundt en tredel «frivillig» eierskap, rundt en tredel var kommunalt drevne, mens den siste tredelen hadde andre sivile eierformer (menighet, andelslag mm.). Senere har kommunale sentraler økt sin adel fra rundt en tredel til knappe halvparten av alle. Samtidig har andelen sentraler med «frivillig» eierskap blitt halvert. Det har også skjedd en kraftig vest i andelen sentraler med uavhengige eierformer (som stiftelser, andelslag m.fl.). I 2012 utgjorde disse en knapp tredel av alle. Mange steder har en valgt uavhengige eierformer for å gi sentralen bred lokal forankring, med flere grupper og organisasjoner involvert på eiersiden. Ledelse. En frivilligsentral har et styre og en daglig leder. Rundt 80 prosent av de daglige lederne er kvinner, mange med bakgrunn fra helse-/sosialsektoren. Ca. 80 prosent hadde i 2012 full stilling, samtidig som ca. 20 prosent av sentralene hadde ansatt personale ut over daglig leder. Frivillige. En vesentlig del av virksomheten foregår ved hjelp av frivillig, ubetalt arbeidskraft. I 2012 oppga drøyt halvparten av sentralene at det var «vanskelig, eller svært vanskelig» å rekruttere nye frivillig arbeidskraft. «Villige frivillige» er et knapt gode som mange organisasjoner konkurrerer om. Målgrupper. Tabell 3 og 4 (vedlagt) viser at mange sentraler iverksetter tiltak for innvandrere, barn, unge og funksjonshemmede. Likevel har eldrebefolkningen lenge vært sentralenes primære målgruppe. Siden starten har sentralene hatt en «sosial» innretning, noe de fortsatt mange steder blir også blir oppfordret til av kommunale instanser.

3 Sektorisert velferd I velferdspolitikken rår det et skille mellom stat, marked og frivillig sektor. De tre sektorene rommer velferdsaktører med ulike eierformer, og til disse blir det gjerne knyttet særegne kvaliteter. Mens frivilligheten sees som bærer av fellesskap, allmennytte, idealisme og kollektive interesser, blir «markedet» ofte beskrevet som profittstyrt. Offentlige velferdsordninger styres av likhets- og fordelingsidealer og tuftes på profesjonell kompetanse og offentlig finansiering. Politiske motsetninger kretser ofte rundt hva som er fordeler og ulemper ved de tre sektorene, spesielt ved løsninger fra «stat» og «marked». Fra rundt 1990 har termen frivillighet blitt brukt som samlende merkelapp på en del ulikeartede virksomheter. For det første fortjenestefri tjenesteproduksjon i regi av aktører med fortjenestefrie (nonprofit) eierformer, som foreninger, stiftelser og andelslag. Her finner vi sykehus, museer, teatre, forskningsinstitutter med flere, aktører som leverer profesjonelle tjenester for det offentliges regning. For det annet det store mangfoldet av medlemsskapte aktiviteter i lokale lag og foreninger. Idretts- og kulturaktiviteter, sang og musikk, barne- og ungdomstiltak med flere har til felles at de skapes av medlemmene selv, i all hovedsak med egne, inntektsbringende aktiviteter og ubetalt arbeid som innsatsfaktorer. For det tredje det ubetalte arbeidet som utføres utenfor familiesfæren, i hovedsak i frivillige organisasjoner. Men også kommunale aktører (som sykehjem, skoler, barnehager og frivilligsentraler) tar i bruk ubetalt, frivillig arbeidskraft. Også delvis markedsbaserte tiltak (som festivaler) gjør bruk av ubetalt arbeid. Til tross for ideelle og positive egenskaper har «frivilligheten» lenge vært sett på som en marginal velferdsfaktor. Selv om tilbud til svake grupper ofte har vært initiert av frivillige aktører, har de over tid gjerne blitt integrert i den offentlige velferden. Det har vist seg vanskelig å drive «frivillige» tilbud av en viss størrelse og profesjonalitet uten offentlige midler. De siste tiårene har frivillig sektor fått fornyet oppmerksomhet. Grunnene er flere. Ett bakteppe knyttes til en økende erkjennelse av at et vel fungerende velferdssamfunn hviler på forutsetninger som ligger utenfor de offentlige velferdstilbudene. Tillit, sosiale nettverk, sosial kapital, vennskap, uformell hjelp og assistanse fra venner, familie og nabolag, dugnadsånd, «dannelse» og samfunnsansvar hører hjemme her. Mange har hevdet at frivillig sektors betydning primært ligger i disse egenskapene, og ikke først og fremst i service- og velferdsaktiviteter. Et annet bakteppe dreier seg om store og fremtidige velferdsutfordringer, i første rekke knyttet til eldrebølge, folkehelse og sosial integrasjon. Også disse utfordringene dreier seg om forhold som vanskelig lar seg løse ved hjelp av tradisjonelle, offentlige virkemidler. Staten vender seg derfor mot det frivillige feltet, med tunge og vage forventninger om at «frivilligheten» skal lette presset på de offentlige budsjettene gjennom å rette sin oppmerksomhet og sine ressurser mot de nevnte utfordringene. Det store spørsmålet er hva myndighetene kan gjøre for å stimulere det frivillige feltet til å bruke sin energi og sine ressurser på kommende velferdsutfordringer. Det store

4 flertallet av lokale lag og foreninger er små, de har få medlemmer og begrensede økonomiske ressurser. De har nok med sitt, og responderer ikke nødvendigvis på statlige eller kommunale bekymringer. Økte inntekter blir ofte brukt som lønnsmidler for å avhjelpe hardt pressede frivillige. Økte inntekter fører derfor ikke nødvendigvis til at den frivillige innsatsen øker, eller at mottakerne innretter seg mot definerte samfunnsproblemer. Et kompliserende element er at parallelt med økte offentlige forventninger til «frivilligheten», endrer det sivile feltet karakter. På noen områder er medlemsoppslutningen synkende. Årsakene kan være flere. Misjonsforeninger, og avholdslag har synkende oppslutning fordi verdigrunnlaget deres svekkes. En del kollektive interesseorganisasjoner på det sosiale feltet opplever redusert oppslutning som resultat av individualiserte brukerrettigheter. I en del foreninger svikter nyrekrutteringen, med «forgubbing» som resultat. Klassisk foreningsfrivillighet suppleres i økende grad med frivillig, individuell innsats som er «fristilt» fra foreningene. Saksorientering å utrette noe for det en tror på og vil arbeide for - blir for mange viktigere enn å være medlem i en forening. Ved å stille seg til disposisjon for et avgrenset formål kommer en unna tillitsverv og medlemsmøter. Som innovativ kraft får «frivilligheten» etter hvert konkurranse fra andre felt. Nyskapende aktiviteter kan ikle seg andre eierformer enn de «frivillige» (forening, stiftelse, samvirke). Et knippe ungdom kan for eksempel levere varer til hjemmeboende eldre mot betaling. En aktør i næringslivet arbeider for å skape nye arbeidsplasser for marginale unge. En kommunalt eid frivilligsentral mobiliserer frivillig arbeidskraft. Sosiale entreprenører vil noen ganger organisere seg fortjenestefritt, men de kan også å bli et A/S eller ta form som ideelt aksjeselskap. Slike eksempler viser at evnen til nytenking differensieres; ildsjeler kan man finne over alt. Kapitalister kan opptre som idealister, ideelle aktører kan handle like profesjonelt som det offentlige eller like markedsorienterte som næringslivet. Innovative løsninger ikler seg flere eier- og organisasjonsformer enn de frivillige, og dette bidrar til å viske ut demarkasjonslinjene mellom «stat», «marked» og «frivillighet». De norske frivilligsentralene som har vokst fram etter 1990, plasserer seg i gråsonen mellom stat og frivillighet og kan sees som hybride løsninger. De er offentlig finansiert, nesten halvparten har kommunale eiere, de mobiliserer ubetalt arbeidskraft og deler arbeidsoppgaver med både kommuner og (andre) frivillige organisasjoner. Til tider har de uklar status i forhold til offentlige regelverk: Når kan de registreres i Frivilligregistret? Når kan de motta momskompensasjon og søke offentlige tilskudd? Er de konkurrenter til, eller del av frivillig sektor? For dem som ønsker klare demarkasjonslinjer kan kommunale sentraler sees som et ulykkestilfelle, et produkt av pragmatisme og svak offentlig planlegging, de bør raskest mulig bør finne sin plass som enten frivillige eller offentlige konstruksjoner. Blant de som skal fremme frivillige organisasjoners særinteresser kan en til tider

5 støte på dette synet. Men sentralene kan også sees som framtidsrettede enheter, der betydningen av eierskap blir mindre viktig enn de aktivitetene som skapes. Et viktig spørsmål er om en kommunalisering av «frivilligheten» er årsak til, eller virkning av en svekkelse av foreningslivet. Det kan tenkes at et både-og svar kan ha noe for seg: Utålmodige kommuner opplever svak respons på samarbeidsinvitasjoner til lokale foreninger. De starter egne sentraler, noe som ytterligere kan bidra til å svekke foreningene. Samtidig viser statistikken at en del foreninger har hatt synkende oppslutning over tid, og det er lite sannsynlig at denne utviklingen kan spores tilbake til frivilligsentralenes framvekst. En kommune kan komme i klemme mellom et ønske om å mobilisere et skrantende foreningsliv og å styrke egen innsats for å løse morgendagens utfordringer. Løsningen på dilemmaet er på ingen måte gitt. Det sivile feltet omgis ofte av nostalgiske og romantiske betraktninger: Nordmenn som verdensmestre i frivillighet, dugnaden som særnorsk varemerke og liknende. Slike idealiserte selvforståelser kan gjøre det vanskelig å skape en framtidsrettet frivilligpolitikk, og passive foreninger kan hindre framveksten av nye tilskudds- og samarbeidsformer. Forfatteren av dette notatet har tro på at framtiden vil by på fortsatt nedbygging av skillelinjene mellom stat, marked og frivillig sektor, og frivilligsentralene vil kunne bli viktige bindeledd i denne prosessen. Samtidig vil utformingen av nye roller for sentralene være en kompleks affære, og det er på ingen måte sikkert at alle sentraler selv møte nye visjoner med begeistring. Historikk Ideen om lokale frivilligsentraler oppsto i Norge rundt 1990. Bakgrunnen var et politisk ønske om å stimulere frivillig sektor til ny innsats på det sosiale området. I 1988 kom den første, store utredningen om det frivillige feltet (NOU 1988:17 Frivillige organisasjoner) og organisasjons-norge hadde, naturlig nok, forventninger om at de mange forslagene i utredningen skulle føre til politisk handling. Men lite skjedde, og frustrasjonene vokste. For å komme organisasjonene i møte, besluttet sosialminister Wenche Frogn Sellæg å arrangere en idédugnad i 1990. Her ble ideen om lokale sentraler lansert. Inspirasjonen kom fra England og USA, der større byer hadde egne kontorer (volunteer centers) som frivillige kunne henvende seg til. Sosialdepartementet besluttet å iverksette et treårig forsøk med en ramme på 30 mill. kr. per år. Hensikten var å stimulere organisasjoner og foreninger på det sosiale feltet til fornyet innsats. Etter utlysning fikk rundt 90 søkere midler til å etablere forsøk med frivillighetssentral i tre år. Begrepet «frivillighetssentral» var på dette tidspunktet uten konkret innhold, og det var opp til søkerne å fylle det med aktiviteter. Staten dekket kontor- og lønnskostnader for daglig leder, som skulle være det koordinerende elementet ved sentralene. Departementet la ellers få føringer på

6 hvilke aktiviteter de sentralene skulle fylles med, eller hvem som skulle drive dem. I utlysningsteksten het det at En frivillighetssentral kan være et formidlingskontor for frivillig innsats i nærmiljøet og et bindeledd og kontaktpunkt mellom de som ønsker å yte en frivillig innsats, frivillige organisasjoner og de som ønsker å få utført oppgaver av frivillige. Som vi skal se, ble funksjonen som formidlingskontor etter hvert tonet ned, de fleste sentralene valgte knytte frivillige til sentralen, framfor å sluse dem videre til lokale foreninger. Selv om forsøket var rettet mot frivillig sektor, ble det ikke lagt føringer på hvem som kunne eie sentraler. Både enkeltpersoner, kommuner, foreninger, menigheter og andre kunne søke, og som resultat fikk forsøksporteføljen en sammensatt eierstruktur. Resultatet av en «bottom up» forsøksfase var at det utviklet seg et stort og sprikende mangfold av praksisformer og aktiviteter ved sentralene. Den første tiden hadde mange fokus på «kopling» av frivillig arbeidskraft til individuelle «brukere». Eldre fikk praktisk hjelp til snømåking, handling, transport med mer, og sosial støtte gjennom besøksvenner, turer, utflukter mm. Hobby- og fritidsaktiviteter, kafé- og matservering ble arrangert i sentralenes lokaler. Personer utenfor det ordinære arbeidsmarkedet, som arbeidsløse, trygdede og pensjonister, var sentrale målgrupper både som brukere og frivillige. Underlagt Sosialdepartementet var den sosiale utformingen naturlig, og termen sosialsentral passer bra som samlende merkelapp de første årene. Selv om tanken hadde vært å styrke lokale foreninger på det sosiale området, havnet sentralene likevel på utsiden av ordinært foreningsliv, en utvikling som ikke var så lett å forutse. Den hadde flere årsaker. For det første ble sentralene organisert som selvstendige enheter med eget styre og økonomi, med et uklart ansvar for lokale eiere, siden det var staten som trakk opp premissene for virksomheten. Mange steder involverte heller ikke styre og eiere seg tungt, og profileringen havnet derfor på skuldrene til daglig leder. Aktivitetene oppsto ad hoc, daglig leders preferanser og nettverk var ofte styrende for orienteringen. For det annet var sentralene uten egne medlemmer og frivillige/brukere hadde liten innflytelse på driften. De avvek dermed fra den demokratiske organiseringen som ligger til grunn i frivillige foreninger. For det tredje knyttet mange av sentraler nære bånd til kommunal oppgaveløsing og fikk dermed et «kommunalt» preg. Drøyt halvparten av de daglige lederne var rekruttert fra kommunale stillinger, noe som vanligvis styrket båndene til kommunen. Av ulike grunner førte tette bånd til kommunen gjerne til en svekkelse av kontaktflaten til både egen og andre foreninger. Et fjerde moment var at forsøksmidlene skulle brukes til ny virksomhet, de kunne dermed ikke anvendes innenfor rammene av eksisterende aktiviteter. Dette

7 elementet gjorde at sentralenes virke i liten grad ble integrert med det som fantes av frivillige tiltak. Bak forsøket lå en forestilling om avkastning: En sentral burde skape flere frivillige arbeidstimer enn det som ble satt inn som lønnsarbeid. Dermed oppsto et sterkt behov for å trekke til seg frivillig arbeidskraft. Fra Sosialdepartementet ble forventningen etter hvert uttrykt som et krav om at sentralene på egen hånd skulle skape minst to årsverk frivillig innsats per år. Kravet gjorde at sentralene måtte utvikle egne aktiviteter, framfor å sluse brukere og frivillige videre til andre foreninger. Etter forsøksperioden ble kravet avskaffet, og mange sentraler valgte da å orientere driften mer i retning av å arrangere egne aktiviteter. Sentralenes preg av å være en ny, statsstøttet aktør på det frivillige feltet skapte etter hvert elementer av konkurranse til det ordinære foreningslivet. Av flere, og særlig organisasjoner for eldre, ble sentralene til tider oppfattet som inntrengere. Også mange organisasjoner for funksjonshemmede var lite begeistret for nyskapingen. Til forsvar for sentralene ble det anført at de mobiliserte frivillige som vanligvis ikke er aktive i ordinære organisasjoner, de kunne derfor ikke uten videre kunne oppfattes som konkurrenter. Til dette svarte organisasjonene at de likevel blir konkurrenter til midler fra stat og kommuner. Utviklingen i Europa. Også i andre deler av Europa slo konseptet «frivilligsentral» (volunteer centre) rot i 1980 og 90- årene, men de fleste steder med annen utforming enn den norske. Hos oss ble sentralene aktører på linje med «ordinære» foreninger, og med mange av de samme aktivitetene som disse. I mange andre land var ambisjonen å anvende sentralene som koordinerende bindeledd. Særlig i større byer og kommuner var det behov for et samlende punkt med oversikt over mangfoldet av sivile aktiviteter. Sentralene skulle ta imot frivillige og brukere og formidle disse til egnede aktiviteter. De skulle også ha service-funksjoner overfor lokale aktiviteter. De skulle også fungere som bindeledd mellom offentlige instanser (som sykealdershjem) og frivillige organisasjoner i nærmiljøet. Som vist var slike koordinator-funksjoner også synlige i det opprinnelige norske konseptet, men de norske sentralene utviklet seg likevel i en annen retning. Grunnene var flere. Først fordi behovet for bindeledd ikke ble ansett for å være stort nok. Mange norske kommuner er små, foreningslivet oversiktlig, og behovet for bindeledd lite. Mange steder fungerer også bygdelag og velforeninger som bindeledd mellom ulike foreninger. Sammenfattende kan en si at norske frivilligsentraler, med en sosial profil, og både sivilt og kommunalt eierskap, skapte en ny aktør i grenselandet mellom offentlig og frivillig sektor. Mens europeiske sentraler utviklet seg som infrastruktur og overbygning over lokalt foreningsliv, ble de norske sentralene selvstendige driftere av sosiale aktiviteter. I forsøksperioden ble sentralene løpende evaluert, og Institutt for Samfunnsforskning samlet hvert kvartal inn data som ble videresendt departementet. Departementet arrangerte også en rekke faglige seminarer for styre og daglige ledere. I tillegg fikk Diakonhjemmets Sosialhøgskole i oppdrag å drive fagutvikling for, og blant

8 sentralene. Tiltakene la grunnen for en løpende samtale i feltet om sentralenes form og innhold. Fra sosialsentral til nærmiljøsentral Etter at den treårige forsøksperioden utløp i 1994 ønsket regjeringen å avslutte forsøket og nedlegge sentralene, en beslutning som senere ble omgjort av Stortinget, som i 1995 besluttet å videreføre ordningen. Siden da har tallet på sentraler steget jevnt og trutt, fra de opprinnelige 91 til dagens bilde, med ca. 400 enheter. Videreføringen skulle skje med en blanding av statlige og lokale midler, men uten at det ble lagt opp til vesentlige kursendringer. Den langsiktige hensikten var å avvikle statstilskuddet i 1998, da skulle sentralene drives videre med lokale midler. «Det er viktig for den videre utviklingen av frivillighetssentralene at det ikke er tiltak med permanent statlig støtte. De bør drives videre av frivillige og deres organisasjoner» het det(st.meld. nr. 16 (1993-94, s. 30). Men slik skulle det ikke gå. I 2014 finansieres sentralene med 60 prosent statstilskudd og 40 prosent lokale midler, i all hovedsak kommunale tilskudd. Denne blandingsøkonomien skaper i dag usikkerhet om hvem som egentlig har ansvar for innhold og aktiviteter. I 2004 vedtok regjeringen å legge koordineringen av all frivilligpolitikk til Kirke- og kulturdepartementet (Kkd). Bakgrunnen var Stortingsmelding nr. 27 (1996-97) med tilleggsmelding fra 1998 (St.meld.nr. 44 (1997-98), som slo fast at staten manglet sektorovergripende retningslinjer for forvaltningen av tilskudd til frivillige organisasjoner. I Kkd ble det opprettet en egen avdeling som skulle ha et overordnet statlig ansvar for statlig frivillig-politikk. Fra Sosialdepartementet ble tilskuddet for frivilligsentralene flyttet til den nye avdelingen i Kkd. Samarbeidsorganet FRISAM, som hadde ligget under Sosialdepartementet, ble avviklet. FRISAMs sekretariat som var plassert i Sosialdepartementet, hadde også administrativt ansvar for sentralene. Parallelt med overflyttingen til Kkd ble Frivillighet Norge opprettet som nasjonal interesseorganisasjon for frivillig sektor. Her kan sentraler med sivile eierformer (forening, stiftelse, samvirke) melde seg inn, mens kommunalt eide sentraler ikke får medlemskap. Frivillighet Norge kan dermed ikke fungere som nasjonalt samlingspunkt for alle landets frivilligsentraler. Med overflyttingen til Kkd opphørte den løpende evalueringen, og samarbeidet med Diakonhjemmets Høgskole opphørte. For hver region fikk én sentral ansvar for koordinering og faglige samlinger av sentraler i området. Dermed opphørte den nasjonale fagutviklingen, og sentralene forutsettes nå å ivareta egen utvikling gjennom regionale samlinger. I Stortingsmeld. nr. 39 (2006-2007) viste regjeringen for første gang hvordan Kkd tenkte seg at sentralene skulle fungere. Her ble de frikoplet fra det «sosiale» feltet, regjeringens mål var å utvikle sektorovergripende nærmiljøsentraler med stor bredde, og hvor kultur-

9 og fritidstiltak skulle stå like sentralt som «sosiale» tiltak. Sentralene skulle, i følge meldingen, være «et koordinerende ledd mellom frivillige lag og organisasjoner og mellom det frivillige og det offentlige» og videre «ivareta rollen som pådriver og samarbeidspartner for lokalt frivillig engasjement og samspill mellom frivillig og offentlig virke» (St.meld nr. 39 (2006-2007), s. 204). Ambisjonen om sektorovergripende nærmiljøsentraler var på mange måter en gjentakelse og forsterking av formuleringene fra 1991, hvor sentralene skulle være «bindeledd og kontaktpunkt» for frivillige aktører i nærmiljøet. Men Kkd gjorde få forsøk på å spesifisere ytterligere hvordan en tenkte seg at dette skulle skje. Hvilke sektorer skulle inkluderes, og hvilke oppgaver skulle koordineres? Lokalt har flere sektorer egne samarbeidsorgan på det frivillige feltet (som ungdomsråd, eldreråd, og idrettsråd), i mindre kommuner har bygdelaget ofte sammenbindende funksjoner. Hvordan skulle sentralene forholde seg til eksisterende aktører? Hvor villige ville lag og organisasjoner være til å la seg koordinere? Vage statlige målsettinger kan ha sin bakgrunn i at Kkd ikke ønsket å pålegge sentralene en bestemt innretning eller struktur, men gi overordnete og fleksible retningslinjer, med muligheter for lokal tilpasning. Generelt har Kkd vært svært forsiktig med å legge føringer på sentralenes lokale utforming. Likevel reiste de nye signalene mange spørsmål, både fra kommunesektoren og fra sentralene, uten at departementet følte seg kallet til å gå om bord i disse. Resultatet ble en god del usikkerhet om hvordan departementet mente at en sektorovergripende nærmiljøsentral» skulle se ut og fungere. Likevel har termen nærmiljøsentral gradvis fått bredt gjennomslag, og noen foretrekker nå denne termen framfor frivilligsentral. Men her er det viktig å skille mellom retorikk og realiteter: En rekke sentraler har en praksis som har endret seg lite siden oppstart i 1991. De har i liten grad beveget seg bort fra det «sosiale» konseptet, men kaller seg nå «nærmiljøsentral» fordi dette er et begrep i tiden. Og med full rett, siden alle sentraler har sitt virke i nærmiljøet. En del sentraler ivaretar avgrensede, koordinerende funksjoner. Noen steder samordner de større lokale arrangement, som festivaler, konserter o.l. Daglig leder kan fungere som serviceinstans for lokale foreninger og gi hjelp til søknadsskriving, kontakt med kommunen og lignende. De kan leie/låne ut egne lokaler til frivillige aktiviteter. Selv om en rekke sentraler har enkeltstående, koordinerende funksjoner, har svært få rendyrket rollet som infrastrukturelt bindeledd. Likevel er det et hovedinntrykk at mange sentraler sliter med å bli en integrert del av lokalt foreningsliv. På spørsmål som hva som utgjorde flaskehalser for en bedre praksis, rangerte sentralene i 2013 bedre samarbeidsrelasjoner på topp foran bedret økonomi, bedre lokaler og flere frivillige. Ambisjonen om å gi frivilligsentraler «koordinerende» funksjoner har altså fulgt sentralene fra starten, og ble tørket støv av og forsterket i 2006. Det har vært, og er fortsatt atskillige strukturelle hindre for at de skal kunne fungere på denne måten, og dette notatet dreier seg i stor grad om å forstå disse hindrene, samt antyde hvordan de kan overskrides.

10 Intern og overgripende koordinering. Hvordan skal en egentlig forstå termen sektorovergripende i denne sammenhengen? I utgangspunktet kan en trekke et skille mellom sektorintern og sektorovergripende koordinering. «Sektorintern koordinering» betyr at sentralene knytter bånd mellom a) kommunale aktører og frivillige enheter, og b) mellom ulike lokale, frivillige aktører. Begge deler på ett enkelt forvaltningsområde. «Sektorovergripende koordinering» betyr at sentralen knytter sammen a) kommunale instanser med ulike formål (som helse-/sosial, kultur, idrett/fritid, barn/unge), og b) frivillige aktører med ulik innretning (som pensjonistforeninger, idrettslag, avholdslag, innvandrerforeninger, barne- og ungdomsorganisasjoner med flere). All koordinering forutsetter at «noe» koordineres, vanligvis gjennom en eller annen form for samarbeid. Men hva? Offentlige planer unnlater gjerne å spesifisere hva sentralene skal samordne, og ambisjonen blir derfor lett hengende i luften. På spørsmål oppgir de fleste sentralene at informasjonsutveksling gjennom lokale plattformer eller personlig kontakt er den hyppigst forekommende samarbeidsformen. Samarbeid om konkrete prosjekter/aktiviteter er, av grunner som er oppgitt ovenfor, mer sjelden Sektorintern koordinering. Lokal har mange kommuner parallelt med statlige endringer flyttet det administrative ansvaret for sentralene fra helse-/sosial til fritids-/kulturetaten. Dermed blir det symmetri mellom statlig og kommunal sektorplassering av sentralene. Samtidig er det helse-/sosialsektorens aktører som har flest konkrete forventninger til hva sentralene skal drive med. Mange sentraler mottar daglig henvendelser om hjelp/assistanse til dette og hint: Følge eldre og funksjonshemmede til lege, skape tilbud for innvandrere, skaffe besøksvenner til enslige o.l. Mange kommuner ser først og fremst på sentralene som virkemidler overfor en økende eldre- og innvandrerbefolkning og overfor marginale grupper. Slik asymmetri mellom oppgaver og administrativ plassering skaper uro og forvirring ved en del sentraler, og understreker behovet for kommunalt bedre intern samordning av styringssignaler til sentralen. Behovet for nye tiltak er mange steder stort. Når lokale foreninger ikke selv tar nye initiativ, har kommunen valget mellom å forsøke å motivere dem til å gjøre det, eller starte opp noe nytt i egen regi. Mange kommuner ordner kontaktkonferanser eller møteplasser for, og med organisasjonene, der hensikten er å få i gang samtaler og finne fram til nye aktiviteter. Resultatet er ofte skuffende. Mange lokale foreninger er små og ressurssvake, uten energi og pågangsmot til å prøve seg på noe nytt. Tillitsvalgte er ofte engstelige for å forplikte medlemmene gjennom kommunale avtaler eller samarbeid. Det er i første rekke foreninger med ansatte lønnsarbeidere som har tid og ressurser til å forholde seg til kommunale invitasjoner. Slike er det ikke mange av i småkommunene.

11 I avtaler med frivillige aktører om nye aktiviteter vil kommunen vanligvis legge inn et økonomisk tilskudd til mottakeren. Som motytelse må foreningen kunne spesifisere aktivitetens innhold og regularitet, hvilke brukergrupper den retter seg mot, hvor ofte tilbudet skal gis, m.m. Utformet på denne måten vil «frivillige» tilbud ofte få tjenestepreg som er tilpasset kommunens behov. Slik utforming vil for mange foreninger kreve ressurser ut over det som kan mobiliseres gjennom de frivillige, de vil derfor vegre seg for å påta seg oppgaver som er utformet slik. Svak respons på samarbeidsinvitasjoner gjør at kommunen gjerne setter i gang nye aktiviteter i sentralen, og ikke gjennom den. Noen vil hevde at når sentraler bygger ut egne aktiviteter, skjer det på bekostning av de lokale foreningene, et syn som er med på å skjerpe elementet av konkurranse mellom sentraler og foreninger. Om det faktisk er slik, er som nevnt et åpent spørsmål. Det er ikke sikkert at potensialet for nye og innovative tiltak alltid er like stort i det etablerte foreningslivet. Mange steder, særlig i mindre kommuner, danner frivilligsentralen kommunens kontaktpunkt mot frivillige lag og foreninger, i første rekke på det «sosiale» feltet. Men nøyaktig hvordan kontaktpunktet anvendes, kan det være vanskelig å få grep om. Jeg har ikke funnet sentraler der kommunen har formalisert kontakten, f.eks. gjennom jevnlige møter, debattfora eller likende. Noen steder har sentralen preg av å være en lyttepost og en buffer, den formidler impulser fra grasrota, uten at kommunen nødvendigvis behøver å involvere seg i alt som rører seg der. Kommuner med 3-4000 innbyggere kan ha opp til 100 lokale lag og foreninger, og et regelmessig møtepunkt med disse vil kunne gi kommunen viktig informasjon. Men mange mangler dette møtepunktet, og sentralene ivaretar heller ikke denne oppgaven. Samtidig har mange både eldre-, ungdoms-, og idrettsråd som jevnlig kommuniserer med kommunen. Sektorovergripende koordinering. Meg bekjent har ingen kommuner overlatt samordningen av kommunale innsatser på frivillig-feltet til frivilligsentralen eller andre frivillige aktører. Slik samordning blir oppfattet som et internt anliggende for forvaltningen. Av den grunn ansetter stadig flere kommuner frivillig-koordinator som er plassert i kommunal forvaltning. Bruken av slike koordinatorer er forholdsvis ny, og det finnes lite systematisk kunnskap om hvilke arbeidsoppgaver de har, og i hvilken grad de lykkes med å binde sammen ulike deler av lokalforvaltningen. Et viktig spørsmål er om ansettelse av kommunale koordinatorer innebærer at kommunen gir opp eventuelle forsøk på å plassere koordineringsfunksjoner ved sentralene. Eller er tanken at koordinatorene først og fremst skal samordne de kommunale innsatsene internt i forvaltningen? Betydningen av eierskap Hvem bør eie frivillighetssentraler? Er kommunalt drevne sentraler et hinder for økt «frivillighet»? Betydningen av eierskap varierer, avhengig av om en tar for seg en typisk «sosialsentral» som selv mobiliserer frivillige, eller om det dreier seg om servicepregede funksjoner, der sentralen først og fremst er en «hjelper» for andres aktiviteter.

12 I politikk og forskning er eierskap et viktig kriterium for å avgjøre hvor en virksomhet skal plasseres. Ideen om en egen frivillig sektor, atskilt fra stat og marked hviler som nevnt på tanken om at frivillige organisasjoner har særegne kvaliteter. De har ideelle mål, formidler uegennyttige motiver og ubetalt arbeid og gir grobunn for sosialt fellesskap. Mange vil mene at eierformen «frivillig» er en avgjørende forutsetning for å få formidlet disse idealene. En annen synsmåte er at det er strukturelle forhold (og ikke bare eierskap) som bestemmer innholdet i en virksomhet. Sett herfra vil et knippe frivilligsentraler som er underlagt samme rammebetingelser stort sett fungere likt, uavhengig av eierform. Om dette er riktig, er det av mindre betydning hvem som eier sentralen, for like rammebetingelser vil tvinge fram stort sett likeartede arbeidsformer. Forskning har gitt støtte til den andre av de to antakelsene. Det kan se ut som om eierskap er av mindre betydning for måten sentralene driver på. Ser en nøye etter, vil alle sentraler selvsagt ha sin unike utforming. Men med forholdsvis grove kategorier framstår sentralene som forbløffende like. En evaluering av eierskapets betydning konkluderte slik: ( ) eierskap i dag i 1998 betyr svært lite for aktivitetsprofilen ved sentralene. Dette betyr at sentralene i det store og hele driver med de samme aktivitetene, uavhengig av hvem som eier dem. ( ) Kommunale, frivillige og uavhengige sentraler driver stort sett med det samme. Hovedtyngden av gjøremål ligger innenfor helse- og sosialsektoren, med en overvekt av gjøremål rettet mot eldre og «sosiale» problemer (Lorentzen og Røkeberg, 1998, s. 60). Dersom hensikten er å mobilisere frivillige, eller drive sosiale aktiviteter, er det isolert sett altså ingen grunn til å anta at en frivillig eid sentral vil fungere bedre enn en med kommunalt eierskap. Men en aktiv kommunal sentral kan svekke rekrutteringsgrunnlaget for frivillige foreninger i kommunen, og kan derfor likevel ha negative funksjoner. Det kan også tenkes at kommunale sentraler «spiser av» kommunale budsjettposter som ellers ville ha gitt midler til organisasjonene. Dersom frivilligsentraler skal koordinere lokal, frivillig virksomhet, blir spørsmålet om eierskap vanskeligere. Koordineringsdilemma Helt siden starten i 1991 har staten som nevnt ønsket at sentralene skulle ha samordnende funksjoner i lokalsamfunnet. Hvorfor har det vært så vanskelig å få det til? Hvorfor har ikke lokale lag og foreninger ønsket å knytte seg til sentralene? Forklaringen ligger dels i elementet av konkurranse som er presentert foran. Frivillige aktører konkurrerer om medlemmer, om positiv omtale i media, om politikernes gunst, om frivillig arbeidskraft, om ideologiske plattformer og ikke minst om økonomiske ressurser, både fra givere, sponsorer og offentlige myndigheter. I mange kommuner får sentralen og lokale lag/foreninger midler fra samme kommunale budsjettpost. Her rår et nullsum-spill: Gitt et fast beløp vil mer til én bety mindre til de andre. Dersom sentralen får midler til samarbeidsaktiviteter kan det skje på bekostning av

13 tilskudd til de samarbeidende foreningene. Frykt for slike fordelings-forskyvninger har vist seg å styrke motviljen mot samarbeidsprosjekter. En forening som samarbeider med en frivillig eid sentral vil til tider frykte at sentralen tar æren for positive resultater, på bekostning av foreningen. Om sentralen er eid av en konkurrerende organisasjon vil samarbeidet kunne styrke eieren og svekke samarbeidsforeningen. En annen versjon av slik samarbeidsvegring kan spores som en uvilje mot å samarbeide med sentraler som har kirkelig/religiøst verdifundament. I slike tilfeller kan det oppstå en frykt for at samarbeid vil bli oppfattet som støtte til det religiøse fundamentet som sentralen hviler på. En tidlig ambisjon for sentralene var som nevnt at de skulle mobilisere frivillige som skulle sluses videre til lokale foreninger og aktiviteter. Men også for sentralene er frivillig arbeidskraft en knapp ressurs som en gjerne vil sette inn på egne aktiviteter. Dermed blir det lite videreformidling, noe som igjen understreker elementet av konkurranse mellom sentraler og lokale foreninger. Foran viste jeg at over tid har andelen frivillig eide sentraler gått tilbake, mens andelen sentraler med uavhengig (stiftelse, samvirke) og kommunalt eierskap har økt. En forklaring på utviklingen kan nettopp være at sentraler eid av organisasjon eller menighet har hatt vanskelig for å få bredt fotfeste lokalt. Mange kan ha skiftet eierform for å kunne involvere flere lokale foreninger. Paradoksalt nok kan koordineringsfunksjoner være enklere å få til for kommunalt eide sentraler enn for andre. Forklaringen er at kommunale sentraler kan løfte seg opp over konkurransen mellom frivillige foreninger, de vil heller ikke framstå som bærere av religiøse eller humanitære særinteresser. En kommunal frivilligsentral i Rogaland har bydelsutvalget som styre. Med en slik eierform kan lokale foreninger påvirke aktivitetene ved sentralen gjennom representanter i bydelsutvalget. Kommunale forventninger Gjennom stortingsmeldinger og utredninger er det de siste årene bygget opp store statlige forventninger til frivillighetens løsningspotensiale og innovative evner. Positive omtaler finner vi også mange av på kommunalt nivå, og lokalpolitikere sparer sjelden på adjektiver når «frivilligheten» skal omtales. Mange kommuner har utformet egne frivillig-meldinger, der lokale aktiviteter blir beskrevet og ofte også omtalt i rosende ordelag. Setninger som Vi trenger frivilligheten for å kunne løse morgendagens omsorgsutfordringer viser at det gjerne er bekymringer over manglende offentlige ressurser som motiverer interessen. Kommunale meldinger har ofte vage forestillinger om hvordan en tenker seg at det framtidige samarbeidet mellom kommune og frivillighet skal innrettes, og hvilke funksjoner sentralen(e) skal ha. Kommuner ønsker å stimulere innovasjoner og frivillige aktiviteter, men forholder seg ofte avventende; det er opp til sivile aktører å komme opp med nye løsninger. Årsaken til slik passivitet kan være at mange kommunale aktører mener at det verken er legitimt eller fornuftig å styre frivilligheten, som...lever av lyst og dør av tvang

14 som det gjerne heter. I noen kommuner sier politikere og ansatte at dersom kommunen involverer seg for sterkt vil en kunne risikere å svekke den frivillige entusiasmen. Mange, særlig mindre kommuner, praktiserer derfor en politikk med en armlengdes avstand til organisasjonene. Mange har også registrert uviljen fra Frivillighet Norge mot målstyrte tilskudd til lag og foreninger, og foretrekker derfor å fordele penger som uten krav eller ønsker om bestemte aktiviteter. Slike holdninger kan ha mye for seg, men de gjør det vanskelig å få til en framtidsrettet politikk på det kommunale frivilligfeltet. Kommunale ambisjoner må ikke nødvendigvis måtte medføre en målstyring. Det finnes et stort register av kommunale virkemidler (som subsidiering av driftsutgifter, tilrettelegging av lokaler, støtte til kurs og utdanning, lån og lånegarantier m.fl.) som kan stimulere, uten å virke styrende. Meg bekjent foreligger det ikke noen systematisk rapportering av kommunesektorens erfaringer med frivilligsentraler. Mer enn 20 års forskningsvirksomhet på feltet har gitt meg et usystematisk inntrykk av kommunale synesmåter som kan sammenfattes slik: - I større kommuner (mine erfaringer skriver seg fra Oslo, Bergen, Trondheim og Kristiansand) har politikere på topp-nivå vanligvis et prinsipielt positivt forhold til sentralene: Det er viktig med «frivillighet». Den overordnete velvilje deler seg i to: Noen ønsker flere avtaler med frivillige tjenesteprodusenter, andre betoner ubetalt, individuell arbeidsinnsats. De fleste større kommuner har laget egne frivillighetsmeldinger, her omtales sentralene gjerne deskriptivt, og positivt, med få visjoner for hva sentralene skal drive med i framtiden. - Beveger en seg lenger ned i hierarkiet blir oppfatningene mer nyanserte og mer informerte. Fra helse-/sosialforvaltning kan en ofte høre at sentralene i for liten grad stiller med frivillig arbeidskraft for å avhjelpe kommunale behov, og at de derfor blir for «puslete». I en av de nevnte kommunene ønsket man å legge ned en sentral som ikke fungerte som forventet. Flere mener at sentralene bare i begrenset grad kan utføre oppgaver som kommunen ønsker: Påta seg praktiske oppgaver for eldre/demente, følge til lege, utføre transporttjenester o.l. En del sentraler forteller at de ikke ønsker å forholde seg til demente eller andre grupper med problemer, først og fremst for di det er vanskelig å skaffe frivillige. - - Ledelse for sykehjem og hjemmehjelp har ofte et ambivalent forhold til sentralene. Det finnes arbeidsområder der profesjonsutøvere ikke ønsker samvirke med frivillige, og dette preger både synet på «frivillighet» generelt, og sentralene spesielt. Sykehjem gir uttrykk for at frivillige kulturinnslag, der beboerne samles for å dele opplevelser, er fint. Men de færreste ønsker frivillige inn i driften, som besøksvenner, hjelpere eller i andre funksjoner.

15 - På punkter som dette kan en spore lite tematiserte uenigheter om hva sentraler og frivillig arbeidskraft egentlig skal benyttes til. Det er vanskelig å få fram tydelige posisjoner her; i lokalforvaltningen vil mange være lojale mot politikernes positive syn, og ønsker derfor ikke å si noe negativt om sentralene og deres virke. Samtidig er det få som ytrer seg ubetinget positivt om dem. I gråsonen her ligger uavklarte syn på arbeidsoppgaver, og på samspillet mellom profesjonsutøvere og frivillig arbeidskraft. Blant helse-/sosialarbeider på bakkenivå kan en ofte høre innvendinger om at frivillig arbeidskraft ikke er stabil, pensjonister tar lang sydenferie når det passer dem, de «går i veien», det er mer arbeid med å administrere dem enn det er nytte, osv. - Storbysentraler beveger seg over på det «kulturelle» feltet og påtar seg koordinerende oppgaver, møter lite motstand, men heller ikke spesiell begeistring fra forvaltningens aktører. Når sentralene beveger seg utenfor det som er kommunalt pålagte oppgaver, blir de også mindre interessante som samarbeidspartnere. - Frivilligsentraler i mellomstore og små kommuner er svært ulike, og det er vanskelig å trekke ut allmenne erfaringer. Men også her har politikere gjerne et positivt syn på «frivilligheten». I spredtbygde kommuner er ofte transport av eldre, funksjonshemmede og andre utsatte grupper en utfordring, og her spiller mange sentraler en viktig rolle. Sentralens funksjon som «lim» mellom små og ressurssvake foreninger blir tydeligere, de kan dermed utføre oppgaver som er verdsatt innen helse- og sosialforvaltningen. Men også her kan det oppstå spenninger rundt arbeidsdelingen mellom profesjonsutøvere og frivillige på delområder, som beskrevet ovenfor. - I mellomstore og små kommuner har en del sentraler påtatt seg koordinerende funksjoner, i krysningspunktet mellom kultur, eldreomsorg og helse-/sosialt arbeid. Her fungerer de fint, men blir, som beskrevet over, av mindre interesse for kommunal forvaltning, som ønsker seg tettere avlastende samarbeid på områder der kapasiteten er for knapp. De mest konkrete forventningene til sentralene kommer som nevnt gjerne fra ulike tjenestesteder som har behov for frivillig arbeidskraft eller for andre tilbud. Mange sentraler formidler underholdnings- og sosiale tilbud til syke- og aldersinstitusjoner. Samtidig er det vanskelig å finne sentraler som samarbeider med den kommunale hjemmehjelpen. Å mikse lønnsarbeid og frivillig innsats skaper til tider uvilje hos de profesjonelle, som er engstelige for at det frivillige skal fjerne den «sosiale» delen av jobben deres.

16 Samarbeidsavtalen mellom KS og Frivillighet Norge legger vekt på at samarbeid mellom offentlige og frivillige aktører skal bygge «på et prinsipp om at frivillig sektor skal supplere og ikke erstatte offentlige tjenester». Prinsippet hindrer ikke forskyvning av enkelte arbeidsoppgaver fra ansatte til frivillige, noe fagfolk er lite begeistret for, og som i seg selv utgjør et hinder for økt bruk av frivillig arbeidskraft på avgrensede oppgavefelt. Godt samspill mellom frivillige og fagfolk i f.eks. sykehjem har vist seg å være vanskelig å få til, i første rekke fordi samarbeid kan true profesjonenes rolleforståelse. Sosialsektor og kultursektor. Kommunale sektorskillelinjer kan i seg selv være et hinder for en mer aktiv og dynamisk bruk av frivillige ressurser. Særlig gjelder dette for forebyggende innsatser, der det ikke foreligger noen diagnose eller et spesifikt problem som gjør det mulig å plassere individ/tiltak i en bestemt sektor. Mange sentraler har et uklart forhold til kommunale sektorskillelinjer. Som nevnt har det administrative ansvaret av sentraler mange steder blitt flyttet fra helse-/sosialfeltet til fritids-/ kultursektoren. Slike forflytninger påvirker både sentralenes og kommunenes rolleforståelse, og det blir mer naturlig å involvere seg i kulturelle gjøremål, som sang/musikk, teater, kunst/utstillinger, husflid, matlaging med mer. Samtidig har kulturelle aktiviteter i økende grad blitt tatt i bruk som «sosiale» virkemidler, både i eldreomsorgen, i det forebyggende helsearbeidet og i integrasjonen av utsatte grupper. Deltakelse - enten det dreier seg om teater, musikk, idrett eller husflid har forebyggende funksjoner og styrker tilhørigheten til sosiale fellesskap. Motstykket til å håndtere folk som klienter er dermed å se dem som deltakere, og styrke utbudet av kulturelle og andre aktiviteter. Mange frivilligsentraler hevder at det er her deres framtidige rolle ligger. De kan fungere som lim og sammenbindende ledd mellom lokale kultur- og fritidstilbud, i den store gråsonen mellom helse-, sosial-, kultur- og fritidsfeltet. Å mobilisere frivillig arbeidskraft til hjelp for kommunale tjenester er en krevende oppgave. For noen år siden oppga rundt halvparten av alle sentraler at det var «vanskelig» eller «svært vanskelig» å rekruttere frivillig arbeidskraft. Mange ønsker derfor å trappe ned slik virksomhet samtidig som det er her det kommunale forventningspresset er størst. Sentralenes selvforståelse Hvordan oppfatter frivilligsentralene seg selv og sin egen rolle i lokalsamfunnet? Hvilke framtidige oppgaver er de villige til å ta på seg, og i hvilken grad ønsker de ser rollen som koordinerende, tverrsektorielt bindeledd? En fellesnevner for sentralene er at problemhorisonten er lokal. Det er utfordringene i nærmiljøet som er deres anliggende, og som de bruker sine ressurser til å finne svar på. Men nære utfordringer varierer kraftig. Størst er avstanden mellom bydelssentraler i Oslo, og de som er plassert i små og avsidesliggende kommuner, ofte med store reiseavstander. Anstrengelsene for å finne tilpassede, lokale løsninger gjør sentralene svært ulike.

17 Lokal forankring har ført til at mange sentraler har uvilje mot nasjonale, koordinerende strukturer. Da et knippe sentraler for noen år siden gikk i bresjen for å få opprettet en nasjonal interesseorganisasjon for sentralene var skepsisen mange steder stor, og initiativet rant da også ut i sanden. Mange sentraler har lenge hatt stor frihet til selv å fastlegge sin egen praksis, og som nevnt har aktivitets-porteføljen mange sted utviklet seg adhoc. Nye tilbud har oppstått som resultat av tilfeldige forhold og daglig leders preferanser. Kommuner har gjerne vegret seg for å pålegge sentralen bestemte oppgaver, de fleste steder har heller ikke styret trukket opp langsiktige strategier for sentralens virke. Resultatet har blitt en selvforståelse som ofte er uten framtidige mål, og som fungerer som en legitimerende overbygning over den praksisen som er etablert. Det er behov for kritisk gjennomtenking av hva sentraler skal tjene til lokalt, og hvilke roller en tenker at de skal ha i framtiden. Tydeligere eierskap vil gjøre det lettere for styret å skape gode strategier for sentralene, Sammenfatning Ved starten i 1991 ble visjonen om frivilligsentraler som koordinerende bindeledd for sosialt rettet «frivillighet» trukket fram, den ble revitalisert av Kkd i 2006 med tillegget «sektorovergripende». Viktige spørsmål er hvorfor det har vært vanskelig å innfri visjonen, og hva som skal til for at de i framtiden skal kunne fungere som sektorovergripende nærmiljøsentraler. Tidlig etablerte sentralene seg med aktiviteter som i liten grad skilte seg fra det som foregikk i frivillige lag og foreninger. Selv om eierskapet ofte var frivillig, havnet sentralene likevel på utsiden av ordinært foreningsliv. Kommunalt eierskap styrket inntrykket av sentralene som utenfor frivillig sektor. Av lokale foreninger ble de mange steder oppfattet som konkurrenter i kampen for offentlig anerkjennelse, kommunale ressurser og frivillig arbeidskraft. Det har vist seg vanskelig å kombinere rollen som konkurrent med rollen som koordinator. Koordinering forutsetter et element av integrasjon, formet som samarbeid. Men mange lag og foreninger frykter at samarbeid vil styrke sentralen, på bekostning av dem selv. Derfor har mange sentraler bygget opp egne aktiviteter, bemannet med egne frivillige. Mange har adhoc-preget samarbeid med enkelte andre lokale aktører, uten at dette nødvendigvis er en del av en strategisk rolleforståelse. Det er vanskelig å ta stilling til om aktive sentraler med stor egen-portefølje undergraver lokalt foreningsliv. På det «sosiale» feltet har en del foreninger lenge hatt tilbakegang i medlemstall, og mange mangler kraft og initiativ til å påta seg nye oppgaver. Denne utviklingen kan sentralene vanskelig klandres for. Men økt kommunal støtte til sentralene kan likevel skje på bekostning av midler til foreningene. Mange, spesielt større kommuner, har uten tvil behov for en instans som kan skape samarbeid på tvers av sektorgrenser. I dette notatet er det helse-, sosial-, og kultursektoren som er trukket fram. Men stadig oftere dukker nyskapinger opp utenfor den klassiske «frivilligheten», som samvirke mellom kommuner og ideelle aktører, ideelle aksjeselskap,

18 næringsbasert småskalavirksomhet, tekniske innovasjoner og annet. Å innrette lokale, koordinerende organ slik at de bare forholder seg til «frivilligheten» og utelater andre eier/organisasjonsformer, virker på mange måter kortsiktig. Mer fornuftig vil det kanskje være å rette koordinerende virke inn mot ulike satsingsområder (som eldretiltak og folkehelse) uten særskilt hensyn til hva slags eierform nye virksomheter måtte ha. Hva skal til for at frivilligsentralene skal kunne fylle rollen som koordinerende bindeledd, på tvers av sektorer og eierformer? Det viktigste vilkåret er at sentralene ikke oppfattes som konkurrent, men som et serviceorgan, et ledd som kan stimulere nytenking og aktiviteter, både i og utenfor etablert foreningsliv. Sentralene må i større grad enn i dag hente sitt mandat fra aktører utenfor seg selv, som kommune, foreninger, næringsliv, og styrende organer bør fylles med representanter for disse. Samtidig bør sentralene kunne tilføre sine samarbeidspartnere kunnskap og kompetanse, opptre som megler og formidler, lede samarbeidsfora, fungere som fødselshjelper for nye prosjekter, finne fram til finansieringskilder m.v. Slike funksjoner overskrider sannsynligvis det de fleste vil legge i termen «koordinering», og kanskje er det behov for mer presise og utfyllende beskrivelser av mandatet til en koordinerende sentral. For noen sentraler vil slike arbeidsoppgaver sammenfalle med med deres egen tenkning. Andre vil stå overfor betydelige omstillinger om de skal kunne fungere på denne måten. Finansiering, kompetanse. Sentralene finansieres med en blanding av statlige og kommunale midler. Det statlige tilskuddet har uten tvil vært et viktig insentiv for å opprette sentraler. En kan saktens stille spørsmål om hvor mange kommuner som hadde hatt sentral, dersom de fullt ut hadde måttet finansiere den med egne midler. Samfinansieringen stat/kommune har skapt tvil om hvem som egentlig har ansvar for sentralenes innhold og profilering. Kkd s styringssignaler er få og vage, og gir stort handlingsrom for lokale tilpasninger. Samtidig er det få kommuner som har tydelige visjoner for hva de ønsker sentralene skal påta seg. Det har lenge vært en ambisjon å gi kommunesektoren et samlet ansvar for finansieringen av sentralene. Full kommunal finansiering vil gjøre det enklere for den enkelte kommune å skape en sentral i samsvar med egne behov. Ildsjel eller administrator? Helt siden starten i 1991 har mange ildsjeler befolket stillingene som daglige ledere ved sentralene. De har formidlet entusiasme og begeistring, og de har hatt stor evne til å kommunisere med brukere og frivillige og generelt holde hjulene i gang. En stor andel er kvinner. De personlige egenskapene har reflektert praksis ved sentralene, som jo i stor grad har dreid seg om å skape sosiale aktiviteter, rekruttere og involvere enkeltpersoner. Med rollen som koordinator må mange daglige ledere ved sentralene tilføres ny kompetanse. For å binde sammen ulike lokale elementer som beskrevet ovenfor vil kreve bred kompetanse og kunnskap om økonomi og forvaltning.

Det finnes i dag ikke noen instans som kan tilføre frivilligsentralene den kompetansen som trengs for at de skal kunne løfte seg inn i en mer krevende koordinatorrolle. Ideelt sett bør nye, koordinerende sentraler få et nasjonalt kompetansesenter som faglig overbygning. Senteret bør både kunne samle og bearbeide erfaringer, men også tilføre kunnskap, fungere rådgivende for kommuner, utarbeide veiledende materiale mm. Også opplæring av lokale senterledere hører hjemme her. 19

20 Vedlegg Tabell 1. Sentraler per kommune, etter fylke. Prosent. 2012 Sentraler Kommuner Dekningsgrad Østfold 1 2 19 18 83 Akershus 24 15 62 Oslo 3 31 15 206 Hedmark 21 22 95 Oppland 21 26 81 Buskerud 19 21 90 Vestfold 9 14 64 Telemark 14 18 78 Aust-Agder 11 15 73 Vest-Agder 4 15 15 80 Rogaland 5 20 26 70 Hordaland 6 20 33 58 Sogn og Fjordane 18 26 69 Møre og Romsdal 22 36 61 Sør-Trøndelag 7 31 25 100 Nord-Trøndelag 17 24 71 Nordland 27 40 68 Troms 16 25 64 Finnmark 10 19 53 Tabell 2. Hva slags område betjenes av sentralen? Prosent Storby 9,8 Middels stor by 11,3 Tettsted/liten by 35,3 Spredtbygd område 43,6 Tabell 3. Hvor viktige er disse målgruppene for din sentral? Prosentandel som oppgir "svært viktig" Hjemmeboende eldre 50 Innvandrere 45,1 Enslige 42,5 Barn/unge 41,7 Funksjonshemmede 24,4 Småbarnsfamilier 22,6 Institusjonsboende eldre 21,1 2 4 sentraler i Fredrikstad, 2 i Sarpsborg 3 Bydeler erstatter kommuner 4 4 sentraler i Kristiansand 5 3 sentraler i Stavanger 6 7 sentraler i Bergen 7 6 sentraler i Trondheim