Rapport Forvaltningsrevisjon: Anskaffelser i Stokke kommune Oslo, 13. januar 2014 Rapporten er utarbeidet for oppdragsgiver, og dekker kun de formål som med denne er avtalt. All annen bruk og distribusjon skjer for oppdragsgivers regning og risiko. BDO vil ikke kunne gjøres ansvarlig overfor en tredjepart.
Innholdsfortegnelse Innledning... 3 Sammendrag... 4 1. Bakgrunn, problemstillinger og avgrensning... 5 1.1. Bakgrunn... 5 1.2. Problemstillinger... 5 1.3. Avgrensning... 6 2. Metode og kvalitet... 7 2.1. Metodevalg... 7 2.2. Praktisk gjennomføring... 7 2.3. Kilder, validitet og reliabilitet... 7 2.4. Høring og verifikasjon... 8 2.5. Kvalitetssikring... 8 3. Tema 1: Kommunens organisering, kompetanse og styrende dokumenter... 9 3.1. Innledning og problemstillinger... 9 3.2. Revisjonskriterier... 9 3.3. Faktabeskrivelse... 9 3.4. Vurdering og konklusjon... 12 4. Tema 2: Etterlevelse av lov om offentlige anskaffelser og internt innkjøpsreglement... 14 4.1. Innledning og problemstilling... 14 4.2. Revisjonskriterier... 14 4.3. Avrop på rammeavtale... 15 4.4. Anskaffelser under 100 000 kr... 15 4.5. Anskaffelser mellom 100 000 kr og 500 000 kr... 16 4.6. Anskaffelser over 500 000 kr... 19 4.7. Oppsummering av reviderte anskaffelser... 22 5. Avsluttende kommentarer og anbefalinger... 23 Vedlegg 1: Resultater fra spørreundersøkelse... 24 Vedlegg 2: Utførte etterlevelseskontroller... 33 Vedlegg 3: Rådmannens tilbakemelding på høringsutkastet... 34 Side 2 av 35
Innledning Dette prosjektet er gjennomført som en forvaltningsrevisjon, utført på oppdrag fra kontrollutvalget i Stokke kommune, jf. kommuneloven 77 nr. 4. Revisjon og forvaltningsrevisjon skal utføres i henhold til god revisjonsskikk, jf. kommuneloven 78 nr. 1 og 2. Prosjektet er derfor gjennomført i henhold til RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon, fastsatt av Norges Kommunerevisorforbund den 1. februar 2011. Vårt arbeid og våre vurderinger bygger på samtaler med representanter for Stokke kommune, spørreundersøkelse utført blant ledere i kommunen, og diverse skriftlig materiale som er stilt til vår disposisjon, og våre analyser er begrenset til informasjonen fra disse kildene. BDO finner det riktig å presisere at vi ikke kan påta oss ansvar for fullstendigheten eller riktigheten i det grunnlagsmaterialet som har vært utgangspunkt for våre vurderinger. Vi vil takke rådmannen, hans stab og ledergruppen i Stokke kommune for et godt samarbeid i et prosjekt hvor revisor har vært krevende i å etterspørre dokumentasjon underveis. Spesielt Terje Skau i økonomiavdelingen fortjener en stor takk for hans innsats. Vi vil også takke kontrollutvalget i Stokke kommune for et spennende prosjekt. Revisjonsteamet har bestått av Øystein Roghell, Espen L. Goksøyr fra BDO AS og Linn Therese Bekken fra Sandefjord Distriktsrevisjon. Oslo, 13. januar 2014 BDO AS Morten Thuve Ansvarlig partner Øystein Roghell Prosjektleder Side 3 av 35
Sammendrag Denne forvaltningsrevisjonen har vurdert organisering av anskaffelsesområdet og etterlevelse av lov om offentlige anskaffelser i Stokke kommune. Revisors helhetsinntrykk er at kommunen har gode skriftlige styringsdokumenter, en kompetent sentral innkjøpsfunksjon og en hensiktsmessig formell organisering av anskaffelsesområdet, men at den sentrale innkjøpsfunksjonen synes å være utilstrekkelig dimensjonert i forhold til de behov kommunen har. Resultatet av dette er blant annet at det ikke føres tilstrekkelig egenkontroll innen anskaffelsesområdet, og at ansvars- og fullmaktsforhold innen området fremstår noe utydelig. Vår etterlevelsesrevisjon viser flere brudd på både kommunens egne interne retningslinjer og lov om offentlige anskaffelser. Vi har funnet enkelte vesentlige brudd, slik som at konkurranse ikke synes å være gjennomført selv om det etter anskaffelsens størrelse burde vært gjennomført konkurranse. Den mest gjennomgående feilen er imidlertid mangelfull dokumentasjon, og dermed svekket etterprøvbarhet og transparens i anskaffelsesprosessen. Utfordringene henger på flere måter sammen, og har sannsynligvis sitt opphav i enten mangelfull kapasitet/dimensjonering av den sentrale innkjøpsfunksjonen, eller mangelfull kompetanse hos de som i praksis gjør anskaffelsene. Utfordringene kan også skyldes at rolle- og ansvarsfordelingen mellom sentral og desentral innkjøpsfunksjon er noe uklar. Vi foreslår derfor følgende tiltak for å bedre kommunens oppgaveløsning på anskaffelsesområdet: 1. Se nærmere på hvorvidt dagens bemanning i den sentrale innkjøpsfunksjonen er tilstrekkelig, og om den bør styrkes ved å ansette eller videreutvikle kompetanse hos flere av de eksisterende ressurser i økonomiavdelingen. 2. Stramme inn på rutinen om elektronisk lagring av protokoll og anskaffelsesdokumentasjon. Dette er et enkelt tiltak som vi mener vil kunne gi stor positiv effekt, både fordi det vil forenkle kommunens egenkontroll og fordi det vil kunne benyttes til å planlegge mer målrettete informasjons- og kompetansetiltak. 3. Utarbeide skriftlige fullmaktsmatriser som tydeliggjør og dokumenterer hvem som har fullmakt til å gjøre innkjøp, og hvilke beløpsgrenser og hvilket ansvar som følger med fullmakten. 4. Utføre en kompetansekartlegging og sette et mål om å øke antallet som har gjennomført kurs i regi av VOIS eller tilsvarende kurs om offentlige anskaffelser. Side 4 av 35
1. Bakgrunn, problemstillinger og avgrensning 1.1. Bakgrunn Kontrollutvalget i Stokke kommune har vedtatt at det skal gjennomføres et forvaltningsrevisjonsprosjekt som omhandler anskaffelsesområdet. BDO ble engasjert for å vurdere om kommunen har organisert sin anskaffelsesfunksjon på en hensiktsmessig måte og om behovet for anskaffelsesfaglig kompetanse er godt ivaretatt i kommunen. Revisjonen skal videre vurdere om kommunens interne organisering bidrar til å sikre etterlevelse av lov og forskrift om offentlige anskaffelser, samt kommunens eget anskaffelsesregelverk. Revisjonen skal resultere i en vurdering av hvorvidt kommunens anskaffelsesfunksjon er organisatorisk og kompetansemessig skikket til å tilfredsstille kommunelovens 23-2 om å sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og hvorvidt lov om offentlige anskaffelser etterleves i et utvalg saker. Denne revisjonen har vært en kombinasjon av en systemrevisjon, der vi kartlegger kommunens organisering og kompetanse på anskaffelsesområdet, og en etterlevelsesrevisjon, hvor vi undersøker hvorvidt anskaffelser faktisk gjennomføres i tråd med regelverkets bestemmelser og interne rutiner. 1.2. Problemstillinger Kontrollutvalget i Stokke kommune har skissert følgende tema for forvaltningsrevisjonen: Kommunens organisering, kompetanse og styrende dokumenter Dimensjoneringen av kommunens organisering og kompetanse Etterlevelse av regelverk for offentlige anskaffelser og internt regelverk Med utgangspunkt i bestillingen fra kontrollutvalget utarbeidet revisor forslag til prosjektplan og problemstillinger 1, som ble godkjent av kontrollutvalget den 28.oktober 2013: Tema: Kommunens organisering, kompetanse og styrende dokumenter 1 Hvordan er Stokke kommunes anskaffelsesfunksjon organisert, og anses denne tilstrekkelig? 2 Hvilken kompetanse besitter ressurser med ansvar for planlegging, gjennomføring og kontroll med anskaffelser, og anses denne tilstrekkelig? 3 Hvilke interne prosedyrer og rutiner eksisterer for gjennomføring av anskaffelser, og i hvilken grad bidrar disse til etterlevelse av regelverket? 4 Hvilken egenkontroll har kommunens iverksatt for at de interne prosedyrene og rutinene etterfølges, og i hvilken grad er denne egnet til å sikre etterlevelse av prosedyrene og rutinene? Tema: Etterlevelse av regelverk for offentlige anskaffelser og internt regelverk 5 Etterlever Stokke kommune regelverk for offentlige anskaffelser, samt kommunens interne regelverk i sine anskaffelser? 6 Benytter Stokke kommune de rammeavtaler som kommunen har inngått på en riktig måte og i riktig omfang? 1 Jf. RSK 001 pkt. 18-19 Side 5 av 35
Disse problemstillingene er videre operasjonalisert 2, og hvert tema er konkretisert med forslag til forhold som er relevante å undersøke for å gi kontrollutvalget en besvarelse på de tema de ønsker svar på. 1.3. Avgrensning Prosjektet er avgrenset til å omhandle organisering og etterlevelse av lov og forskrift om offentlige anskaffelser i et utvalg anskaffelser. Undersøkelsen av kommunens organisering er avgrenset til å omhandle forhold som kompetanse, styrende dokumenter, fullmakter og system for egenkontroll. Vi har således ikke hatt fokus på å undersøke hvorvidt de beskrevne fullmakter faktisk etterleves, men bare hvorvidt de (1) er egnet til å gi kommunen kontroll med etterlevelse av lov og forskrift om offentlige anskaffelser og (2) hvorvidt rådmannen utfører egenkontroll for å sikre etterlevelse. Når det gjelder undersøkelsene av etterlevelse av lov og forskrift om offentlige anskaffelser, er dette avgrenset til å omhandle et representativt utvalg 3 anskaffelser fra perioden 2011-2013. 2 Jf. RSK 001 pkt. 20-21 3 Se kapittel 2.3. for nærmere om utvalget Side 6 av 35
2. Metode og kvalitet 2.1. Metodevalg Metodene som er benyttet i forvaltningsrevisjonen omfatter gruppeintervju, dokumentanalyse og anonym spørreunderspørreundersøkelse. Det har i tillegg vært løpende dialog, på epost og telefon, mellom revisor og anskaffende avdeling i kommunen for avklaringer om enkelte anskaffelser. 2.2. Praktisk gjennomføring Revisjonen er gjennomført i perioden oktober-desember 2013. Det ble gjennomført gruppeintervju med rådmann Lars Joakim Tveit, økonomisjef Torunn Årset og økonomirådgiver Terje Skau den 28. oktober 2013. Dokumentene som er gjennomgått i revisjonen er innhentet elektronisk fra kommunen. Revisor utarbeidet og sendte en liste over dokumenter vi ønsket innsyn i til kommunens administrasjon. Forespurte dokumenter ble oversendt på e-post. Følgende dokumenter er gjennomgått i forbindelse med revisjonen: Økonomireglement for Stokke kommune (vedtatt i kommunestyret 12.2.2001) Stokke kommunes innkjøpsreglement (Vedtatt av kommunestyret 15.06.2009) Liste over VOIS-avtaler som Stokke kommune deltar på pr 25.10.2013 Liste over anskaffelser utlyst på Doffin i perioden 2011-2013 Leverandørreskontro skrevet ut fra Agresso for perioden 2011-2013 Dokumenter knyttet til den enkelte anskaffelse (herunder tilbudsinvitasjon/konkurransegrunnlag, leverandørenes tilbud, evalueringsskjema, anskaffelsesprotokoll, meddelelse om tildeling og kontrakt) Organisasjonskart Stokke kommune Informasjonsbrev fra økonomirådgiver Terje Skau til rådmannens ledergruppe og seksjonsledere om rutiner og tilbud om bistand ved innkjøp, datert 10. september 2012 Det ble sendt en spørreundersøkelse til rådmannens ledergruppe og alle seksjonssjefer i Stokke kommune. Undersøkelsen ble utformet i BDO Feedback, og er helt anonym. I forkant av utsendelse sendte rådmannen ut informasjon om spørreundersøkelsen til de ansatte, med oppfordring om å svare. Det ble i tillegg sendt ut purringer før svarfristen utløp. Dette for å sikre best mulig svarprosent i undersøkelsen. Resultater fra undersøkelsen finnes som vedlegg 1 til denne rapporten. 2.3. Kilder, validitet og reliabilitet Kildene kan oppsummeres som et utvalg dokumenter som har en formell rolle i styringen av kommunen, ved at de er retningslinjer, instrukser og prosedyrer som pålegger bestemte handlinger. Vi mener derfor at dokumentene som er listet i avsnitt 2.2. ovenfor utgjør relevante kilder for å belyse problemstillingene innenfor temaområdet til denne forvaltningsrevisjonen. Vi har etterstrebet et representativt utvalg anskaffelser for perioden januar 2011 til oktober 2013 som dekker anskaffelser foretatt i ulike avdelinger 4, samt anskaffelser av ulik størrelse 5. Enkelte anskaffelser er valgt ut på bakgrunn av en risikovurdering, eksempelvis innenfor bygg- og anlegg, et område som er forbundet med stor risiko både fordi det er store og dyre prosjekter, og fordi kompleksiteten i anskaffelsene er høy. Omfanget av intervjuer som er gjennomført og dokumenter som er gjennomgått er vurdert som tilstrekkelige for å gi en god forståelse av kommunens status på det reviderte området. Kvaliteten i undersøkelsene er videre styrket ved at en kombinasjon av ulike metoder er benyttet: Nøkkelopplysninger funnet i de styrende dokumenter ble eksempelvis fulgt opp i intervjuene, 4 Vi har undersøkt anskaffelser innen alle tre sektorene i kommunen: Oppvekst, kunnskap og kultur, Helse, velferd og omsorg, og Plan og miljø. 5 Vi skiller mellom anskaffelser <100 000 kr, 100 000 500 000 kr og over 500 000 kroner. Side 7 av 35
samtidig som opplysninger vi fikk under intervjuene i enkelte tilfeller er sammenholdt med informasjon fra styrende dokumenter og den anonyme spørreundersøkelsen. 2.4. Høring og verifikasjon Opplysninger fra intervjuene som ligger til grunn for konklusjoner og andre vurderinger gjort i denne revisjonsrapporten, er verifisert ved at administrasjonen har fått et utkast av rapport til høring. De er med dette gitt anledning til å korrigere faktafeil og avklare misforståelser 6. Vi har også hatt løpende dialog med kommunen der vi har hatt behov for avklaringer eller nærmere forklaring til opplysninger funnet i anskaffelsesdokumentasjonen. 2.5. Kvalitetssikring Den løpende kvalitetssikringen i prosjektet er ivaretatt gjennom diskusjoner i revisjonsteamet om metode, veivalg og vurderinger. Betydningen av enkelte funn har vært diskutert i revisjonsteamet. Kvalitetssikring av revisjonsrapporten er utført ved at ansvarlig partner har gjennomgått og gitt innspill på den endelige rapportens utforming og innhold. Revisjonssjef fra Sandefjord Distriktsrevisjon har også gjennomgått rapportutkastet og gitt tilbakemeldinger på dette før oversendelse til administrasjonen for rådmannens uttalelse. Rådmannens uttalelse er vedlagt rapporten i sin helhet, se vedlegg 3. Eventuelle faktafeil påpekt i rådmannens/administrasjonens gjennomgang av utkastet, er korrigert i endelig rapport. 6 Jf. RSK 001 pkt. 16 og 29. Side 8 av 35
3. Tema 1: Kommunens organisering, kompetanse og styrende dokumenter 3.1. Innledning og problemstillinger Hovedformålet med temaet og tilhørende problemstillinger har vært å kartlegge kommunens organisering, kompetanse og styrende dokumenter for planlegging, gjennomføring og kontroll med offentlige anskaffelser og hvorvidt denne organiseringen er egnet til å sikre drift i samsvar med kommunelovens 23. Etter dialog med oppdragsgiver ble følgende problemstillinger fastsatt for å belyse dette temaet: 1. Hvordan er Stokke kommunes anskaffelsesfunksjon organisert, og anses denne tilstrekkelig? 2. Hvilken kompetanse besitter ressurser med ansvar for planlegging, gjennomføring og kontroll med anskaffelser, og anses denne tilstrekkelig? 3. Hvilke interne prosedyrer og rutiner eksisterer for gjennomføring av anskaffelser, og i hvilken grad bidrar disse til etterlevelse av regelverket? 4. Hvilken egenkontroll har kommunen iverksatt for at de interne prosedyrene og rutinene etterfølges, og i hvilken grad er denne egnet til å sikre etterlevelse av prosedyrene og rutinene? For å besvare disse problemstillingene, vil undersøkelsen besvare blant annet følgende forhold: Er anskaffelsesfunksjonen definert som en støttefunksjon i kommunen, eller er den fordelt på virksomhetene i organisasjonen? Er det gjennom fullmaktsmatriser på anskaffelsesområdet etablert en klar rolle- og ansvarsdeling i gjennomføring av anskaffelser? Hvilken formell kompetanse besitter ressurser med ansvar for planlegging, gjennomføring og kontroll med anskaffelser, og innehar disse ressursene en form for relevant sertifisering og/ eller kursing? Har kommunen utviklet en kompetansemodell for anskaffelsesområdet som synliggjør hvilken kompetanse de ulike stillingskategoriene må inneha, slik det er foreslått i DIFIs veileder? Foreligger det klare prosedyrer, rutiner og etiske retningslinjer for gjennomføring av anskaffelser, og er disse kjent hos dem som planlegger, gjennomfører og kontrollerer anskaffelser? Er det etablert egenkontroll med etterfølgelsen av prosedyrer og rutiner? Er prosedyrer og rutiner forankret i organisasjonen, tydelige og lettfattelige slik at de støtter etterlevelse av regelverk? 3.2. Revisjonskriterier Følgende revisjonskriterier er satt til disse problemstillingene: St.meld.nr.36 (2008-2009) Det gode innkjøp DIFIs veileder for internkontroll i offentlige anskaffelser 7 Lov om offentlige anskaffelser (LOA) Forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) 3.3. Faktabeskrivelse Vi vil i de følgende avsnitt redegjøre for tre dimensjoner ved Stokke kommunes organisering av anskaffelsesfunksjonen. Disse dimensjonene er (1) organisering og ansvar, (2) styrende dokumenter, og (3) kompetanse. 7 http://anskaffelser.no/filearchive/veileder-internkontroll-v2.00_1.pdf Side 9 av 35
3.3.1. Organisering og ansvar Det overordnede ansvaret og myndigheten til å foreta anskaffelser innenfor vedtatte budsjettrammer ligger til rådmannen, som kan videredelegere denne myndigheten. Anskaffelser i Stokke kommune er dermed et administrativt ansvar. Anskaffelsesfunksjonen i Stokke kommune er desentralisert. Dette innebærer at hver seksjon/virksomhet har ansvar for å foreta anskaffelser innenfor sine områder, basert på behov og budsjettmessig dekning. Hvilket stillingsnivå som har ansvar for anskaffelsene varierer fra seksjon til seksjon, og avhenger blant annet av kompleksitet og hvor stort ansvarsområdet til seksjonen er. Et viktig trekk ved Stokke kommunes organisering av anskaffelser, er delingen mellom anskaffelsesfaglig kompetanse ( sentral innkjøpstjeneste som er lokalisering i økonomiavdelingen) og fagkompetanse innen det området anskaffelsen gjelder. Det presiseres i denne sammenheng at økonomiavdelingen ikke skal være sekretær for- eller forestå daglige innkjøp for resten av kommunen. I praksis innebærer ansvaret at økonomiavdelingen bistår med rådgivning på selve anskaffelsesprosessen, mens seksjonene eller avdelingene selv definerer de faglige behovene og kvalitetskrav i anskaffelsen, og utfører selve innkjøpet. Økonomiavdelingen ( sentral innkjøpstjeneste ) har, i tillegg til ansvar for å bistå seksjonslederne, ansvar for å: Utforme kommunens retningslinjer. Følge opp anskaffelsesregelverk og utvikle rutiner. Samordne innkjøp og inngå felles innkjøpsavtaler. Bistå virksomhetene med å påse at innkjøpene foretas etter gjeldende retningslinjer. Kommunens sentrale innkjøpstjeneste ivaretas i praksis av én enkelt medarbeider (rådgiver i økonomiavdelingen), som i tillegg har andre arbeidsoppgaver. I intervju utdyper informantene at i noen tilfeller, særlig for større anskaffelser innen Kommunalteknisk seksjon og Eiendomsseksjonen, har VOIS 8 vært benyttet for avklaringer, eksempelvis når kommunens støttefunksjon ikke har tilstrekkelig kapasitet eller kompetanse. I større prosjekter nedsetter kommunen en gruppe med representanter både fra seksjonen/virksomheten som har behov for anskaffelsen, og fra økonomiavdelingen. Arbeidsdelingen er i slike prosjekter at virksomheten/seksjonen definerer faglige og kvalitetsmessige krav til det som skal kjøpes inn, mens økonomiavdelingen bistår med formalitetene i prosessen. I henhold til kommunens innkjøpsreglement er det ikke satt en konkret grense for hvilke innkjøp som skal utføres i samarbeid med økonomiavdelingen, men det fremgår at anskaffelser under kr 100 000 (eks. mva) kan gjøres av den enkelte virksomhet 9. Fullmakter og ansvar er ikke konkretisert ut over dette. Ansvaret for kontroll og oppfølging av hvorvidt innkjøp er gjort etter gjeldende retningslinjer er lagt til økonomiavdelingen. Se for øvrig neste avsnitt om styringsdokumenter for mer om kontrollrutiner. 3.3.2. Styrende dokumenter Stokke kommune har et eget innkjøpsreglement 10, hvor virkeområde, formål, myndighet og ansvar beskrives, herunder organisering av innkjøpstjenesten. Reglementet er bygget opp slik: Hvem reglementet gjelder for Formål med retningslinjene Myndighet og ansvar Regelverk som er styrende for offentlige anskaffelser Beskrivelse av innkjøpsmetoder Avtaleformer Figur: Anskaffelsesprosess i Stokke kommune Krav til dokumentasjon ved anskaffelser 8 Vestfold Offentlige Innkjøpssamarbeid (se www.vois.no) 9 Stokke kommunes innkjøpsreglement, vedtatt av kommunestyret 15.06.2009, side 20. 10 Ibid. Side 10 av 35
Vedlegg 1: Innkjøpssamarbeid med andre Vedlegg 2: Beskrivelse av innkjøpsmetoder Vedlegg 3: Mer om kommunens anskaffelsesprosess Vedlegg 4: EØS Terskelverdier Vedlegg 5: Mal for protokoller Dokumentet er tilgjengelig elektronisk på kommunens fellesområde ( M: ), i tillegg til at reglementet, i følge opplysninger gitt i intervju, er formidlet til seksjonsledere gjennom jevnlige informasjonsdrypp og påminnelser sendt på epost fra økonomiavdelingen. En undersøkelse utført i rådmannens ledergruppe, viser at 60 % av respondentene er enig i at kommunens innkjøpsreglement er lett tilgjengelig, mens 27 % er uenige i denne påstanden 11. Reglementet inneholder maler for protokoller til bruk av den som gjør innkjøp, og en modell som beskriver kommunens anskaffelsesprosess. Kommunen krever i innkjøpsreglementet at anskaffelser, også under 100 000 kr, skal dokumenteres i vedlagte maler, og angir en liste over andre opplysninger som skal dokumenteres i forbindelse med anskaffelsene, blant annet krav til leverandører. Dette trekkes frem som tiltak for å sikre transparens og etterprøvbarhet og motvirke kameraderi og korrupsjon 12. Reglementet inneholder også en rutine som beskriver at protokoller og andre dokumenter knyttet til anskaffelsene skal lagres elektronisk på kommunens fellesområde (M:), i tillegg til i ordinært arkiv. Denne rutinen ble iht. opplysninger gitt i intervju utarbeidet for å forenkle rådmannens/økonomiavdelingens egenkontroll med kommunens anskaffelser. Kapitlet om Myndighet og ansvar i innkjøpsreglementet inneholder ikke, og henviser heller ikke til, en fullmaktsoversikt med beløpsgrenser. Vår kartlegging blant ledende ansatte i kommunen viser at 40 % mener at det er utarbeidet klare retningslinjer for hvem som kan foreta anskaffelser i Stokke kommune og hvilke beløpsgrenser som gjelder, mens 40 % er uenig eller helt uenig i dette, mens de resterende 20 % stiller seg nøytrale til påstanden. Innkjøpsreglementet inneholder ikke en eksplisitt anskaffelsesstrategi, og behandler ikke eksplisitt forhold som etikk, miljø- og samfunnsansvar i anskaffelsene 13. Økonomireglementet 14 for Stokke kommune beskriver de ulike rollene/funksjonene som inngår i utøvelsen av budsjettdisponeringsmyndighet. Reglementet skiller mellom rollene bestiller, attestant og anviser. Ettersom bestiller i praksis er den som forplikter kommunens budsjetter, er det i økonomireglementet beskrevet kontrolloppgaver som anvisningsmyndige skal føre med bestiller: Anvisningsmyndige plikter å autorisere og ha tilsyn med de som skal bestille og attestere. Bestillings, attestasjons og anvisningsmyndigheten må ikke spres mer enn at det kan utøves tilsyn med praktiseringen. Etatssjefene skal til enhver tid ha oversikt over hvem som har myndighet til attestasjon og bestilling innenfor de enkelte budsjettområder. Kun en person og deres overordnede bør ha anvisningsmyndighet på samme budsjettkonto. Delegasjon av anvisningsmyndighet gis til en person og ikke til en stilling. Ved skifte av ansatte i slike stillinger, vil den nye stillingsinnehaveren ikke automatisk ha anvisnings- eller attestasjonsmyndighet. Anvisningsmyndigheten brukes alltid under tilsyn av overordnede. Det fremgår videre av økonomireglementet at delegasjonsvedtak for anvisning og stående anvisninger arkiveres på rådmannskontoret med kopi til kommunekasse og fullmaktshaver. 11 Se vedlegg 1 for mer informasjon om undersøkelsen. 12 Se Innkjøpsreglement for Stokke kommune, side 14. 13 Under verifisering av høringsutkastet er vi gjort kjent med at disse forholdene ikke er skrevet i innkjøpsreglementet, fordi slike bestemmelser står beskrevet andre steder. Eksempelvis er etiske retningslinjer beskrevet i personalreglementet. Se for øvrig også punkt 3.4.2. i denne rapporten. 14 Stokke kommune: Økonomireglement (Vedtatt av kommunestyret 12.02.2001) Side 11 av 35
De fleste seksjonssjefene (81 %) oppgir i spørreundersøkelse å ha oversikt over hvor mange som i deres seksjon har fullmakt til å foreta innkjøp 15. Av disse oppgir 54 % at fullmakten er delegert skriftlig, og 42 % oppgir at det følger beløpsgrense med fullmakten. 3.3.3. Kompetanse Det er ikke satt særskilte krav eller forventninger til kompetanse for de som foretar anskaffelser og innkjøp i kommunen. Rådmannen oppfordrer sine ledere til å delta på kurs om offentlige anskaffelser i regi av VOIS, og til å sende ansatte som er involvert i innkjøpsprosesser til å delta på slike kurs. Kommunen har ikke gjort kartlegginger av hvor mange som faktisk har gjennomført kurs, og kommunen har ikke en konkret målsetting om at bestemte personer eller roller/funksjoner/stillingsnivå skal gjennomføre VOIS-kurs eller annen utdanning/opplæring innen anskaffelsesregelverket. Vår spørreundersøkelse til rådmannens ledergruppe viser at 27 % av de spurte har deltatt på kurs om offentlige anskaffelser i regi av VOIS, mens 73 % har i løpet av det siste året fått tilbud om kurs eller opplæring i Lov om offentlige anskaffelser 16. Videre viser undersøkelsen at 69 % av seksjonssjefene har tilbudt kurs i regi av VOIS eller annen form for opplæring til sine egne ansatte. Ledergruppen er delt i vurdering av egen og egen avdelings kompetanse: 47 % svarer at de er enige eller helt enige i at Jeg og min avdeling har tilstrekkelig kompetanse innen anskaffelsesområdet, og 40 % svarer at de har God kjennskap til innholdet i Innkjøpsreglement for Stokke kommune. Øvrige er nøytrale eller uenige i disse påstandene (tilnærmet identisk fordeling for begge påstander). Av øvrige kompetansehevende tiltak kommunen har gjennomført, oppgir informantene i intervju at VOIS har vært invitert for å holde internt kurs hos kommunen 17. I tillegg oppgir økonomiavdelingen at de sender jevnlige drypp med informasjon på epost om nye rutiner, regler, nye avtaler/rammeavtaler og lignende. Rådmannen oppfordrer sine ledere til å bruke økonomiavdelingen/sentral innkjøpsfunksjon dersom de har spørsmål eller trenger bistand til anskaffelser. På spørsmål om tilgang på nødvendig støtte knyttet til rutiner og regelverk for innkjøp, svarer 73 % at de har dette, mens 27 % svarer nøytralt. Ingen er uenig eller helt uenige i at de har tilgang på nødvendig støtte fra økonomirådgiver eller annen ressursperson på spørsmål knyttet til rutiner eller regelverk for innkjøp. 3.4. Vurdering og konklusjon 3.4.1. Organisering og ansvar Kommunens organisering av anskaffelser med både en sentral og en desentralisert innkjøpsfunksjon, hvor den sentrale primært er tillagt rådgivningsoppgaver og den desentrale har utøvende ansvar, kan være en hensiktsmessig organisering som understøtter krav om effektivitet i anskaffelsesprosessene. Det er i tillegg mange ting som taler for at innkjøp bør gjøres nærmest der man faktisk har behov for varen eller tjenesten. En slik organisering kan imidlertid være utfordrende dersom det utøvende ansvaret blir for spredt, og at ansvar på denne måten blir utydelig. Desentralisert innkjøpsfunksjon forutsetter videre at kommunen har kapasitet til å drive tilstrekkelig egenkontroll, og at det bygges tilstrekkelig basiskompetanse hos mange medarbeidere. Vår vurdering er at Stokkes sentrale innkjøpsfunksjon kan synes å være litt for lavt bemannet, eller at nødvendig kompetanse ikke er bygget hos tilstrekkelig antall medarbeidere. Rådgiveren som har hovedansvar for å yte veiledning til de som gjør innkjøp, har denne oppgaven i tillegg til andre arbeidsoppgaver. I en kommune som gjør årlige innkjøp i størrelsesorden 200-300 millioner kroner, må det kunne sies å utgjøre en meget stor risiko å ha bare en person med spisskompetanse innen området. I tillegg oppgir både medarbeideren selv og hans leder at både seksjonssjefer og 15 Se vedlegg 1 for spørsmålsformulering og svarfordeling. 16 Se vedlegg 1 17 Sist gjennomført i 2010. Side 12 av 35
avdelingsledere kontakter han litt for ofte heller enn litt for sjelden, og ofte ønsker de som tar kontakt at han utfører hele anskaffelsen for dem. Dette kan tyde på at roller og ansvar ikke er tydelig nok kommunisert, eller at lederne som gjør innkjøp ikke har fått tilstrekkelig opplæring. Ansvaret for å utføre kontroll med hvorvidt anskaffelser og innkjøp skjer i tråd med LOA/FOA og kommunens eget innkjøpsreglement, synes også å være noe uklart, og arbeidsdelingen mellom den som kontrollerer og den som utfører blir noe uklar. 3.4.2. Styrende dokumenter De styrende dokumentene tar opp de fleste vesentlige forholdene knyttet til anskaffelser/innkjøp. Dokumentet er bygget opp på en ryddig måte, og inneholder blant annet en figur som illustrerer anskaffelsesprosessen og hva man skal gjøre i gitte situasjoner, herunder i hvilke tilfeller man må kontakte sentral innkjøpsfunksjon, samt hvilke innkjøpsmetoder og protokoller man skal benytte i ulike sammenhenger. Forutsatt at de som foretar innkjøp har tilgang til dokumentet, og etterlever det som står der, vil de styrende dokumentene etter vår vurdering bidra til at avvik fra Lov og forskrift om offentlige anskaffelser helt eller delvis unngås. Våre undersøkelser har imidlertid identifisert enkelte mangler i de styrende dokumentene, dersom anbefalingene i DIFIs veileder om internkontroll i offentlige anskaffelser legges til grunn. Vi har også funnet at dokumentene på noen områder ikke etterleves som forutsatt. Av de mer vesentlige forholdene vil vi trekke frem at selv om det eksisterer en formalisert fullmaktsstruktur, viser vår spørreundersøkelse at det trolig finnes en rekke budsjettdisponeringsfullmakter 18 som ikke er delegert skriftlig, noe som strider med kommunens eget økonomireglement. Dette kan medføre uklarheter om hvem som har anledning til å forplikte kommunen økonomisk ved å bestille varer, og hvilke plikter og begrensninger som følger med fullmakten. Av mindre vesentlige mangler i de styrende dokumentene, er det ikke utarbeidet en anskaffelsesstrategi i tråd med DIFIs anbefalinger. Styringsdokumentene omtaler heller ikke miljøog samfunnsansvar særskilt, og korrupsjon og misligheter er bare nevnt i en setning. Vi mener imidlertid at rådmannen og hans stab synes å ha stor fokus på miljø og korrupsjonsproblematikk selv om dette ikke er beskrevet eksplisitt i styringsdokumentene for anskaffelser. Blant annet er kommunen miljøfyrtårnsertifisert, og dette er noe som legger føringer på anskaffelsene. I tillegg er kommunen medlem i Transparency International, og oppgir å ha korrupsjon, smøring og misligheter på dagsorden i ledermøter og lignende. 3.4.3. Kompetanse Kommunens sentrale innkjøpsfunksjon, som i praksis består av en medarbeider, synes å ha meget god kunnskap og oversikt om LOA/FOA. Om lag halvparten av lederne som har besvart vår spørreundersøkelse vurderer sin egen kompetanse på LOA som tilstrekkelig, og 27 % av de spurte svarer at de har deltatt på kurs om offentlig anskaffelser i regi av VOIS, noe som kan gi en indikasjon på hvilket generelt kunnskapsnivå kommunen befinner seg på. Vår vurdering er at kommunen burde satt seg tydeligere mål om hvilken grunnleggende kompetanse ledere med budsjettdisponeringsmyndighet og andre med ansvar for å gjøre innkjøp burde ha i forhold til lov om offentlige anskaffelser. 18 Benevnelsene Bestiller og anviser brukes i kommunens økonomireglement Side 13 av 35
4. Tema 2: Etterlevelse av lov om offentlige anskaffelser og internt innkjøpsreglement 4.1. Innledning og problemstilling Hovedformålet med dette temaet har vært å belyse hvordan Stokke kommune etterlever regelverk for offentlige anskaffelser og sine egne styrende dokumenter. Etter dialog med oppdragsgiver ble følgende problemstillinger fastsatt for å belyse dette temaet: 5. Etterlever Stokke kommune regelverk for offentlige anskaffelser, samt kommunens interne regelverk i sine anskaffelser? 6. Benytter Stokke kommune de rammeavtaler som kommunen har inngått på en riktig måte og i riktig omfang? Denne problemstillingen skal besvares ved å undersøke forhold som: Er anskaffelser basert på reell konkurranse der lovverkets krav til likebehandling oppfylles? Benyttes rammeavtaler for anskaffelser etter hensikten? Er anskaffelser planlagt, gjennomført og dokumentert i henhold til LOA 5 om forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet? Gjennomgangen av anskaffelsene er presentert hver for seg. Innhentet dokumentasjon og informasjon gjennom samtaler er redegjort for i en faktabeskrivelse for hver anskaffelse. Deretter følger våre vurderinger og konklusjon opp i mot de etablerte revisjonskriteriene. Følgende anskaffelser er kontrollert: Nr Anskaffelsens navn Virksomhetsområde Anskaffelsens verdi 1 Utsmykning Sti for Øye 500 Kultur og Fritid 800 000 2 Smartboards til undervisning 214 Vennerød skole 67 500 3 Advokattjenester kommunalteknikk 612 Kommunalteknikk Usikkert 4 Rekrutteringsbistand kommunalteknisk sjef 612 Kommunalteknikk 140 000 5 Rekrutteringsbistand VA-ingeniør 612 Kommunalteknikk 100 000 6 Prosjektering gang- og sykkelvei 612 Kommunalteknikk 735 000 7 Arbeidsleie omsorgsarbeider 366 Heldøgnsbemannede 250 000 privathjem 8 Medisinsk utstyr 340 Pleie, omsorg og 128 000 rehabilitering felles 9 Kildesortering 620 Eiendom 110 000 10 Omlegging vannledning Soletunet 620 Eiendom 1 882 000 11 Totalentreprise Soletunet 620 Eiendom 12 923 000 12 Advokattjenester barnevern 325 Barnevern Usikkert 13 Undersøkelse barnevern 225 Barnevern 8 000 4.2. Revisjonskriterier Følgende revisjonskriterier er satt til denne problemstillingen: Lov om offentlige anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser Stokke kommunes innkjøpsreglement, vedtatt 15.06.2009 (heretter innkjøpsreglementet ) Andre interne styringsdokumenter, prosedyrer og retningslinjer, herunder økonomireglement Rammeavtaler inngått gjennom Vestfold Offentlige Innkjøpssamarbeid (VOIS) Side 14 av 35
St.meld.nr.36 (2008-2009) Det gode innkjøp Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, FAD (2012) Beste praksis offentlige anskaffelser, NHD (2004) KOFA-sak 2011/207 4.3. Avrop på rammeavtale 4.3.1. Medisinskforbruksmateriell og utstyr Faktabeskrivelse Stokke kommune har, gjennom VOIS, rammeavtale med Erik Tanche Nilssen AS på medisinske artikler. Rammeavtalen spesifiserer ikke rammer for avrop. Innkjøpsreglementet tilsier at kjøp kan foretas i de tilfeller kommunen har en avtale for vare eller tjeneste som dekker et oppstått behov. Innkjøpsreglementet definerer ikke beløpsgrenser eller dokumentasjonskrav knyttet til kjøp på eksisterende avtaler. Vi er heller ikke kjent med at VOIS spesifiserer beløpsgrenser eller dokumentasjonskrav. Det er kjøpt medisinske artikler og en blærescanner for til sammen 128 805 kr. De medisinske artiklene finnes i avtalens sortiment. Både kommunen og rammeavtaleleverandøren har bekreftet at blærescanneren ikke er inkludert i sortimentet. Vi er opplyst om at kjøpet ble foretatt i den tro at produktet lå innenfor avtalens sortiment. Blærescanneren ble kjøpt til det som av leverandøren karakteriseres som sterkt rabattert pris. Det er opplyst at lege undersøkte alternative blærescannere, men dette er ikke dokumentert eller spesifisert. Vi er gjort kjent med at den innkjøpte blærescanneren ble anbefalt av lege som best og enklest å håndtere. Det fremgår av innkjøpsreglementet at det for anskaffelser under 100.000 kr skal kontaktes minst tre leverandører, og at kontakt skal vurderes i forhold til anskaffelsens innhold og kompleksitet. Videre følger det at annonsering skal vurderes i forhold til anskaffelsens innhold og kapasitet og at det skal føres anskaffelsesprotokoll. Vurderinger Denne anskaffelsen synes i å være to forskjellige kjøp: Ett kjøp av medisinsk forbruksmateriell og ett av utstyr/blærescanner. Vi tolker bestemmelsen om hva som gjelder for anskaffelser under 100 000 kr som at anskaffelser nært opptil dette beløpet skal konkurranseutsettes, men at proporsjonalitetsprinsippet skal legges til grunn. Videre tolker vi det slik at det skal føres protokoll for samtlige anskaffelser, selv under forskriftens krav knyttet til beløp. Av innkjøpsreglementet fremgår det at det skal avklares om varen/tjenesten er omfattet av avtalen det skal kjøpes fra. Det er vår vurdering at blærescanneren ikke er kjøpt i tråd med kommunens eget innkjøpsreglement, da rammeavtalen ikke omfattet produktet. Kommunens krav til protokollføring er heller ikke fulgt. Basert på manglende dokumentasjon av hvilke undersøkelser som er foretatt av lege kan vi ikke uttale oss om kravet til kontakt med tre leverandører er oppfylt, og dermed ikke konkludere om kravene til konkurranse er oppfylt. Konklusjon Kjøpet av medisinske forbruksartikler er utført som forutsatt i rammeavtale, og gjennomført i tråd med LOA/FOA og kommunens innkjøpsreglement. Kjøpet av blærescanner var ikke omfattet av rammeavtalen, og skulle vært gjennomført med konkurranse og dermed ikke utført i tråd med kommunens innkjøpsreglement. 4.4. Anskaffelser under 100 000 kr 4.4.1. Smartboards til undervisning Faktabeskrivelse Det er anskaffet tre smartboards til undervisningsformål. Anskaffelsens verdi er 67 500 kr. Det er ført protokoll for anskaffelsen, og denne anfører at flere leverandører er kontaktet og priser undersøkt gjennom IT-drift. Det er ikke definert hvilke leverandører som er kontaktet, annet enn at det er angitt i flertall. Side 15 av 35
Gjennom VOIS har Stokke kommune rammeavtale på IT-utstyr, herunder en opsjon på elektroniske tavler, eksempelvis til bruk i skolen. Leverandørene på avtalen er Atea AS, Dell AS og Norsk Data Senter AS. Stokke kommune er deltaker på opsjonen for interaktive tavler i avtalen. Vurderinger Anskaffelsesprotokollen er i henhold til malen i innkjøpsreglementet. Det at protokollen anfører at det er undersøkt pris hos flere leverandører taler for at kravet til konkurranse er oppfylt. Det er vår vurdering at opsjonen på kjøp av elektroniske tavler ikke faller inn under deltakerkommunenes plikt til å kjøpe fra leverandørene på rammeavtalen. Stokke kommune står dermed fritt til å anskaffe ovennevnte produkter fra andre leverandører. Konklusjon Anskaffelsen er gjennomført i tråd med regelverket og rammeavtalen for IT-utstyr. 4.4.2. Undersøkelse barnevern Faktabeskrivelse Det er gjennomført anskaffelse av undersøkelse i barnevernstjenesten. Tre leverandører er kontaktet, og valgte leverandør har priset sitt tilbud til 8 000 kr. Dette var lavest pris. Kriteriene som skal legges til grunn for valg av leverandør er ikke opplyst, men vi er gjort kjent med at det alltid legges til grunn en lik fordeling mellom pris og faginnhold. Vi er videre gjort kjent med at det faglige innholdet i de tre tilbudene var likt. Det foreligger ikke protokoll for anskaffelsen, og vi er gjort kjent med at det heller ikke ble ført protokoll på tidspunktet for anskaffelsen. Vi er gjort kjent med at dette er praksis på nåværende tidspunkt. Vurderinger Det er vår vurdering at anskaffelsens størrelse tilsier at den kan gjennomføres på en enkel måte og det er positivt at selv anskaffelser av denne størrelse gjennomføres basert på konkurranse. Informasjonen vi har mottatt tilsier at vektleggingen av pris og faglig innhold er gjennomgående praksis ved anskaffelser av denne typen tjenester. Vi kan ikke vurdere om dette er kjent hos leverandørene. Kommunens krav til protokoll er etter vår vurdering ikke oppfylt. Konklusjon Anskaffelsen er gjennomført med konkurranse og i tråd med regelverket. Kommunens eget krav om protokoll for anskaffelser under 100 000,- er ikke oppfylt. Vi er usikre på hvorvidt tildelingskriterier gjøres kjent for leverandørene forut for konkurransen. Det er normalt et krav at dette skal gjøres for større anskaffelser, men vi anbefaler også at det gjøres for mindre anskaffelser. Det gir en mer transparent konkurranseevaluering og økt tillit blant leverandører til at det er lagt til grunn en objektiv vurdering ved valg av leverandør. 4.5. Anskaffelser mellom 100 000 kr og 500 000 kr 4.5.1. Rekrutteringsbistand kommunalteknisk sjef Faktabeskrivelse Det er anskaffet rekrutteringsbistand til ansettelse av kommunalteknisk sjef i kommunen. Anskaffelsen er gjennomført etter forskriftens del I og fem tilbydere ble kontaktet. Kriteriene for valg av tilbyder er oppført i tilbudsinvitasjonen. FOA stiller i 3-1(7) krav til at vurderinger og dokumentasjon som har betydning for gjennomføring av konkurransen er skriftlig. Dette er for å sikre at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger. Det er ikke redegjort for evalueringen av tilbyderne utover det som følger av meddelelsesbrevet. Meddelelsen er sendt samtidig til alle tilbydere, der begrunnelse for valg av leverandør er redegjort for. Det er et krav både i FOA og i innkjøpsreglementet at det skal foreligge protokoll for anskaffelser der verdien overstiger 100 000 kr. Vi har fått opplyst at det ble utarbeidet en kladd til Side 16 av 35
anskaffelsesprotokoll, men at protokollen ikke ble funnet igjen i forbindelse med denne forvaltningsrevisjonen. Vurderinger Det er vår vurdering at anskaffelsen tilfredsstiller krav til konkurranse. Kravet til forutberegnelighet er etter vår vurdering ivaretatt gjennom tilbudsinvitasjonens opplisting av kriteriene som vil bli lagt til grunn i konkurransen. Kommunikasjonen med tilbyderne er etter vår vurdering også godt ivaretatt. Det er vår vurdering at dokumentering av evalueringen av tilbudene ville styrket etterprøvbarheten og gjennomsiktigheten i denne anskaffelsen. Vi er av den oppfatning at dette burde foreligge sammen med anskaffelsesprotokoll for anskaffelsen. Konklusjon Anskaffelsen er gjennomført med konkurranse, men oppfyllelse av krav til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet ville vært styrket dersom anskaffelsen hadde vært dokumentert. 4.5.2. Rekrutteringsbistand VA-ingeniør Faktabeskrivelse Anskaffelsen av rekrutteringsbistand i forbindelse med ansettelse av VA-ingeniør ble ikke gjennomført som en anskaffelsesprosess. Vi er informert om at det ble benyttet en opsjon fra leverandør av tjenester i forbindelse med rekruttering av kommunalteknisk sjef som ga en rabatt i størrelsesorden 40.000 til 50.000 kr. Kontrakten er signert for begge stillingene og angir prisen for rekruttering av kommunalteknisk sjef og VA-ingeniør til henholdsvis 140.000 og 100 000 kr. Kontrakten omtaler ikke opsjon med rabattert pris for rekruttering av VA-ingeniør. Heller ikke tilbudet fra leverandøren omtaler en slik opsjon. Vurdering Anskaffelsen av rekrutteringsbistand for ansettelse av VA-ingeniør var omfattet av regelverket om offentlige anskaffelser. Det er vår vurdering at forskriftens del I og innkjøpsreglementet skulle vært fulgt i denne anskaffelsen, men at dette ikke er tilfellet. Konklusjon Anskaffelsen er ikke gjennomført i tråd med lov og forskrift om offentlige anskaffelser, eller kommunens eget innkjøpsreglement. 4.5.3. Kildesortering Faktabeskrivelse Det er gjennomført anskaffelse av utstyr for kildesortering til 110 000 kr. Tilbudsinnbydelse ble sendt til to leverandører, som begge leverte tilbud. Tilbudsinnbydelsen til den ene leverandøren var basert på konkrete produkter, mens det for den andre ble definert et behov som skulle dekkes. Det ble ikke definert hvilke kriterier som skulle legges til grunn i anskaffelsen. Vi er kjent med at fleksibilitet og pris skulle legges til grunn. Vi er gjort kjent med at valgte leverandørs tilbud var vesentlig lavere i pris. Det foreligger ikke dokumentert evaluering av tilbudene, og en del av kommunikasjonen med tilbyderne er foretatt muntlig. Det er ikke utarbeidet protokoll for anskaffelsen. Det er ikke signert en egen avtale for anskaffelsen, utover skriftlig aksept av skriftlig tilbud. Vurdering Det er vår vurdering at anskaffelsen er gjennomført med prinsipp om konkurranse, men det er usikkert hvordan tilbyderne er evaluert. Det er samtidig vår vurdering at begge tilbydere burde fått samme tilbudsinvitasjon, enten som prisforespørsel på forhåndsdefinerte produkter eller som en behovsbeskrivelse. Tilbyderne burde også blitt gjort oppmerksomme på hvilke kriterier som skulle legges til grunn i konkurransen. Side 17 av 35
Vi vurderer anskaffelsen dithen at FOAs krav til dokumentasjon ikke er ivaretatt, da det verken foreligger evaluering, meddelelse til tilbyder som ikke ble valgt, eller anskaffelsesprotokoll. Konklusjon Anskaffelsen er gjennomført med konkurranse, men det er usikkert om tilbyderne var kjent med kriterier for valg av leverandør. Anskaffelsen er ikke dokumentert i henhold til krav. 4.5.4. Arbeidsleie omsorgsarbeidere Faktagrunnlag I anskaffelsen av fagpersonell innen helse og omsorg ble det påbegynt en anskaffelsesprosess der tre tilbydere ble kontaktet. Det følger av anskaffelsesprotokollen at verdien for anskaffelsen er anslått til 250 000 kr. Protokollen er utarbeidet i samsvar med kommunens mal. Det fremgår av protokollen at to av leverandørene som ble kontaktet ikke hadde fagpersonell innen helse og omsorg på tidspunktet for anskaffelsen. Anskaffelsesprosessen ble imidlertid ikke videreført da anskaffende avdeling i kommunen ble gitt informasjon om at det forelå en rammeavtale på området. Grunnet tidspress for anskaffelsen ble dermed kontakt med to av tilbyderne avsluttet og kjøp gjennomført med en tredje leverandør. Det eksisterte ingen rammeavtale med valgte leverandør, eller andre leverandører for øvrig, for innleie av fagpersonell innen helse og omsorg. Etter beregninger hadde anskaffelsen en verdi på 213 000 kr. Vurderinger Det er vår vurdering at intensjonen var å gjennomføre anskaffelsen i henhold til regelverket. Dette støttes av anskaffelsesprotokollen som er utarbeidet i tråd med kravene. Det kan imidlertid synes at det ble gitt feilaktig informasjon om eksisterende rammeavtaler til dem som gjennomførte anskaffelsen, og at anskaffelsen av denne grunn ikke ble gjennomført i tråd med regelverket. Konklusjon Anskaffelsen er gjennomført med prosess etter gjeldende krav, men feilaktig informasjon medførte at anskaffelsen verken tilfredsstiller krav i LOA/FOA eller kommunens eget innkjøpsreglement. 4.5.5. Advokattjenester Faktabeskrivelse Utvalget omfatter to advokattjenester, der den ene er knyttet til seksjon kommunalteknikk og den andre til barnevern. Det er usikkerhet omkring hvorvidt advokattjenestene til seksjon for kommunalteknikk er basert på konkurranse. Leverandørreskontroen viser at det i perioden august 2011 til august 2013 er fakturert 179 000 kr fra denne advokatvirksomheten. Vi har fått opplyst at advokatvirksomheten benyttet av barnevern brukes i alle saker for fylkesnemnd og tingrett, og at disse tjenestene ikke settes ut på anbud. I den undersøkte perioden er det fakturert 1 224 592 kr fra advokatvirksomheten 19. Dette er fordelt som følger: 2013: 343 000 kr 20 2012: 442 000 kr 2011: 438 000 kr Av FOA 2-3 første ledd fremgår det at verdien av en anskaffelse beregnes på grunnlag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. Av KOFAs gebyrsak 2011/207 følger det at denne bestemmelsen gir oppdragsgiver plikt til å se flere kontrakter i sammenheng i noen situasjoner. Dette vil eksempelvis gjelde i situasjoner der vilkårene i FOA 2-3(11) er oppfylt. Det følger videre av nevnte sak i KOFA at juridisk bistand innen samme type rettsområde vil kunne anses som samme type anskaffelse, og at anskaffelsens verdi må beregnes ut fra samlet utgift over en 12-måneders periode. 19 Det er ikke undersøkt hvorvidt alle summene stammer fra tjenester knyttet til barnevernssaker. 20 Tall t.o.m. oktober 2013 Side 18 av 35
Vurderinger Basert på informasjonen vi har mottatt kan vi ikke vurdere hvorvidt advokattjenester til seksjon kommunalteknikk er konkurranseutsatt slik forskriften og kommunens eget innkjøpsreglement krever. Basert på KOFAs gebyrsak 2011/207 kan det synes som at juridisk bistand til barnevernstjenesten skulle vært konkurranseutsatt etter forskriftens del I, basert på foregående 12 måneders verdi, da dette synes å være en tjeneste kommunen over tid kjøper gjentatte ganger. Det er usikkert hvorvidt flere av oppføringene i leverandørreskontroen kan henføres til juridisk bistand av samme type. Det er vår vurdering at kommunen bør være oppmerksomme på beregning av anskaffelsens verdi når det kommer til regelmessige tjenestekjøp av samme type, og at disse må sees i sammenheng. Konklusjon Anskaffelsen mangler dokumentasjon som gjør prosessen etterprøvbar. Anskaffelsene av advokattjenester synes heller ikke å være konkurranseutsatt, og dermed ikke i tråd med lov, forskrift eller kommunens eget innkjøpsreglement. 4.6. Anskaffelser over 500 000 kr 4.6.1. Prosjektering gang- og sykkelvei Faktabeskrivelse Anskaffelsen av prosjektering av gang- og sykkelvei på strekningen Vennerød-Valberg er gjort som en utvidelse av tidligere prosjekteringskontrakt. Vi er informert om at prosjekteringen i utgangspunktet var ferdig, men at endringer medførte behov for ny prosjektering (og ny reguleringsplan). Det ble ansett at avtalen med leverandøren kunne utvides til å omfatte ny prosjektering av en strekning på 1,7 km. Anskaffelsens verdi er på 735.000 kr, der det inngår omprosjektering av gang- og sykkelvei, vann- og avløpssanering på strekningen Pikås-Fossnes, prosjektering/beskrivelse av veilysanlegg, samt prosjektering av fortau. Avtalen vi har mottatt inneholder ikke informasjon om opsjoner eller mulighet for utvidelse. Vi er gjort kjent med at det foreligger vurderinger på at videreføring av leverandørforholdet ble ansett som berettiget, men dette er ikke dokumentert skriftlig. Vurderinger Etter vår vurdering taler hensynet til effektiv gjennomføring for at avtalen om prosjektering ble utvidet med samme leverandør. Vi har ikke informasjon som tilsier at utvidelsen er hjemlet i avtale eller konkurransegrunnlag, og kan derfor ikke konkludere på om utvidelse av mandatet er i tråd med kontrakten og dermed regelverket. Konklusjon Det er sannsynlig at videreføring av avtalen har sikret mest mulig hensiktsmessig drift, men vi kan ikke konkludere med at utvidelsen er i henhold til kontrakten og regelverkets krav. 4.6.2. Sti for øye Himmeltrapp Faktabeskrivelse Arbeidet med Sti for øye startet i 2001 etter et privat initiativ. Prosjektet ble i starten støttet av daværende Fossnes AS, Stokke kommune og Vestfold fylkeskommune, og en egen partnerskapsavtale ble signert mellom fylkeskommunen og Stokke kommune. Partnerskapsavtalen hadde som mål å få realisert kunst- og naturprosjektet. Installasjonen Himmeltrapp av Todd Saunders er kjøpt inn til prosjektet. Vi er i et notat gjort kjent med at innkjøpet av Himmeltrapp ikke er utlyst gjennom konkurranse, og at det heller ikke er ført anskaffelsesprotokoll. Innkjøpet er kontraktsfestet til 1 000 000 kr inkl.mva. I notatet fremkommer det også at inn- og utbetalinger går gjennom kommunens regnskap med et eget prosjektnummer. Notatet redegjør for ulike bidragsytere til prosjektet, herunder Gjensidigestiftelsen, Fylkesmannen i Vestfold, Norsk Kulturråd og Sparebankstiftelsen. Side 19 av 35
Det følger av FOA 1-2(1) at forskriften gjelder statlige, kommunale, fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer og sammenslutninger dannet av en eller flere av disse. I 2-1 (1) fremgår det at forskriftens del I gjelder for alle anskaffelser som er omfattet av forskriften, uavhengig av verdi. Av 2-1 (2) fremgår det at forskriftens del II kommer til anvendelse for anskaffelser over nasjonal terskelverdi pålydende 500 000 kr, inntil EØS-terskelverdi. Forskriftens formålsparagraf tilsier at effektiv ressursbruk skal sikres gjennom anskaffelser basert på blant annet forretningsmessighet. Det følger derfor av forskriftens 2-1 (2) at anskaffelser som bare kan foretas av én leverandør i markedet, for eksempel av tekniske eller kunstneriske årsaker kun omfattes av forskriftens del I. Dette er i henhold til formålet om effektive anskaffelser, da det ikke vil være hensiktsmessig å gjennomføre konkurranse 21. Vurdering: Vi oppfatter notatets presisering av at det ikke er utlyst konkurranse eller ført anskaffelsesprotokoll som et uttrykk for at LOA og FOA ikke er lagt til grunn for anskaffelsen. Det er videre vår vurdering at partnerskapsavtalen mellom daværende Fossnes AS, Vestfold fylkeskommune og Stokke kommune oppfyller definisjonen i FOA 1-2(1) og dermed er omfattet av regelverket. Anlegget ligger på tomt eid av Stokke kommune, et moment som trekker i retning av at kommunen er tiltakshaver. Dette vil i tilfellet støtte vurderingen om at kjøpet av Himmeltrapp er omfattet av LOA og FOA 22. Basert på informasjon fra kommunen er det videre vår oppfatning at Himmeltrapp faller inn under begrunnelsen om én leverandør i markedet, og at gjennomføringen av kjøpet ikke har vært til hinder for konkurranse. På samme tid er vi av den oppfatning at FOA skulle vært fulgt, for å sikre krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet gjennom dokumentasjon av de vurderinger som er gjort underveis i anskaffelsen. Konklusjon Hvorvidt anskaffelsen av himmeltrapp er å anse som omfattet av LOA er en komplisert juridisk vurdering, som faller utenfor rammen til denne forvaltningsrevisjonen. Det er imidlertid vår vurdering at mange forhold taler for at anskaffelsen er omfattet av regelverket, og at lov og forskrift skulle lagt til grunn for gjennomføringen. I så tilfelle ville FOA 2-1(2) kommet til anvendelse 23. FOA 2-1(2) innebærer at kjøpet ikke anses å være i strid med prinsippet om konkurranseutsetting. Vi mener imidlertid at kommunen burde etterstrebe å dokumentere slike beslutninger for å sikre tilstrekkelig gjennomsiktighet og etterprøvbarhet, og dermed å være i tråd med regelverket. 4.6.3. Totalentreprise Soletunet Faktabeskrivelse Det er gjennomført anskaffelse av totalentreprise til Soletunet med kontraktsverdi på 12,9 mill kr. Anskaffelsen er gjennomført som åpen anbudskonkurranse gjennom ekstern rådgiver i henhold til kontrakt. Anskaffelsen er kunngjort i DOFFIN. Tildelingskriteriene som er kommunisert i konkurransedokumentene er lagt til grunn i evalueringen. Evalueringen er dokumentert. Meddelelsen til samtlige tilbydere er også dokumentert. Vi er ikke kjent med at det foreligger anskaffelsesprotokoll. Kontrakt med totalentreprenør er signert innen vedståelsesfristen. Dokumentasjonen av evalueringen viser at tilbyderne er tildelt score både på kvalifikasjonskravene og tildelingskriteriene. Denne scoren er inkludert i tildelingsmekanismen. Blant annet er det differensiert på tilbydernes finansielle stilling. Formålet med kvalifikasjonsvurderingen er å avgjøre om leverandørenes kvalifikasjoner er tilstrekkelig til å sikre kontraktsoppfyllelse, og resultatet er enten aksept eller avvisning. Kvalifikasjonskravene er således en enten/eller vurdering 24. 21 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, FAD (2012), s.82 22 Vi vil for ordens skyld nevne at vi ikke har vurdert selve partnerskapet som sådan, ut over dets forhold til forskrift om offentlige anskaffelser. 23 Dvs. en anskaffelse som av tekniske eller kunstneriske årsaker kun omfattes av FOA del I. 24 Veileder: Beste praksis offentlige anskaffelser, NHD (2004) Side 20 av 35
Tildelingsvurderingen skal avgjøre hvem som vinner konkurransen, basert på hvilket tilbud som er best. Nærings- og handelsdepartementets veileder anfører at hovedregelen er at kvalifikasjonskrav ikke kan benyttes som tildelingskriterier. Veilederen anfører at leverandørens finansielle stilling ikke kan brukes som tildelingskriterium. BDO har gjennomgått leverandørenes score i evalueringsmatrisen uten at kvalifikasjonskravene inngår. Beregningen viser at valgte leverandør synes å ville ha fått høyest score også i dette tilfellet. Kontrakten med rådgiver spesifiserer i punkt 8.1 at den prosjekterende skal utføre oppdraget i samsvar med gjeldende lover, forskrifter og enkeltvedtak. Det er ikke spesifisert hvem av partene som sitter med ansvaret dersom anskaffelsen av totalentreprenør ikke gjennomføres i henhold til gjeldende regelverk. Vurderinger Det er vår vurdering at kunngjøringen er i henhold til kravene som stilles. Evalueringen av tilbyderne er tilfredsstillende dokumentert. Anskaffelsen skulle vært dokumentert i anskaffelsesprotokoll, og det er således en mangel at denne ikke foreligger. Vi er allikevel av den oppfatning at anskaffelsen i hovedsak tilfredsstiller kravene til dokumentasjon. Det er ikke anledning til å score leverandørene på kvalifikasjonskravene slik det er gjort i evalueringen. Uttelling på kriterier som ikke fremgår av konkurransegrunnlaget vurderes som brudd på lovens krav om forutberegnelighet. Det at tilbydere gis poeng etter sin finansielle stilling vurderes også som et brudd på lovens krav om likebehandling, ettersom kvalifikasjonskrav skal være en enten /eller vurdering. Våre beregninger viser at score på kvalifikasjonskravene i tillegg til tildelingskriteriene trolig ikke har hatt innvirkning på rangeringen av beste tilbyder, og at den teknisk korrekte rangeringen av tilbydere ville blitt den samme også dersom kvalifikasjonskravene ikke gav uttelling. Det fremgår av kontrakten med ekstern rådgiver at denne skal utføre oppdraget i henhold til gjeldende lover og forskrifter, men konkretiserer ikke plassering av ansvar dersom lover og forskrifter ikke etterleves. Kommunen burde enten sørget for å fordele risikoen for feil i anskaffelsesprosessen gjennom å tydeliggjøre hvem ansvaret ligger hos dersom en slik anskaffelse skulle ende som klagesak, eller ført kontroll med at prosessen ble utført iht. gjeldende lov og forskrift. Konklusjon Konkurranse er lagt til grunn, og krav til dokumentasjon er i hovedsak oppfylt. Anskaffelsen er ikke i tråd med kravene til forutberegnelighet og likebehandling. 4.6.4. Omlegging vannledning Soletunet Faktabeskrivelse Anskaffelsen er gjennomført som åpen anbudskonkurranse og kommunikasjonen med tilbyderne er samtidig. I konkurransegrunnlaget er vedståelsesfristen satt til kl 24:00, 90 dager etter anbudsfristens utløp. Anbudsfrist er ikke angitt i konkurransegrunnlaget, og fremgår heller ikke av referat fra tilbudsbefaring. Av kontrakten signert 22.mars 2012 fremgår det at tilbud med valgte leverandør er datert 22. februar 2012. Evaluering av tilbud er dokumentert med matrise over poeng og beskrivelse av vurderinger. Tildelingskriterier er benyttet som forutsatt i LOA/FOA. Det er kun tilbudet fra valgte leverandør som er lagret. Det foreligger protokoll over innkomne tilbud, men ikke anskaffelsesprotokoll. Vurderinger Anskaffelsen er gjennomført med konkurranse i tråd med krav satt i LOA/FOA. Det er vår vurdering at det er lite som tyder på at kontrakt er signert utenfor vedståelsesfrist. Vi er imidlertid av den oppfatning at tilbudsfrist bør fremgå av konkurransegrunnlaget eller av referatet fra tilbudsbefaring for å sikre etterprøvbarhet av at frister er overholdt. Side 21 av 35
Dokumentasjon av vurderinger er tilfredsstillende, men tilbud fra andre leverandører burde vært lagret for å oppfylle krav til etterprøvbarhet. Det er en mangel at det ikke foreligger anskaffelsesprotokoll. Konklusjon Anskaffelsen synes i all hovedsak å være gjennomført i henhold til regelverkets krav, men anskaffelsesprotokoll burde vært utarbeidet og samtlige tilbud lagret. 4.7. Oppsummering av reviderte anskaffelser I etterlevelsesrevisjonen er det gjennomført kontroll med 13 oppføringer fra leverandørreskontroen som er, eller skulle vært, henført til en anskaffelse. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser stiller krav til at innkjøp i offentlig sektor skal baseres på konkurranse så langt dette er mulig. Dette er et av hovedelementene i regelverket, og gjennomgangen av anskaffelsene viser varierende grad av etterlevelse. Det er vår vurdering at det foreligger flere innkjøp som er omfattet av regelverket, men som ikke er konkurranseutsatt. Det er også et generelt krav i LOA om at offentlige oppdragsgivere skal sikre at hensyn til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet ivaretas i offentlige innkjøp. I FOA presiseres det at oppdragsgiver fortløpende skal sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføring av konkurransen er skriftlig. Gjennomgangen viser at dette mangler i de fleste anskaffelsene vi har revidert. Utover dette er det avdekket enkelte andre forhold som ikke er i henhold til de krav som stilles i regelverket, inkludert feil bruk av, og feilaktig informasjon om rammeavtaler, samt feil bruk av kvalifikasjonskrav i rangering av tilbydere i en konkurranse. Side 22 av 35
5. Avsluttende kommentarer og anbefalinger Innen anskaffelsesområdet er det viktig å understreke at det finnes mange eksempler på brudd og mangler i forhold til lov og forskrift om offentlige anskaffelser som ikke nødvendigvis vil føre til at selve anskaffelsen blir dårligere eller at valget av leverandør ville blitt forskjellig dersom regelverket ble fulgt. Samtidig er dette et lovverk man ikke selv kan velge å se bort fra. Revisors helhetsinntrykk er at Stokke kommune har et godt fundament i form av et innkjøpsreglement som beskriver anskaffelsesprosessen på en ryddig måte, og en kompetent sentral innkjøpsfunksjon, men at kommunens faktiske organisering kan synes å være utilstrekkelig dimensjonert. Hvorvidt dette skyldes (1) mangelfull kompetanse i andre deler av organisasjonen, (2) uklart ansvar og ulike forventninger til hvem som skal gjøre hva, eller (3) et reelt stort behov for anskaffelsesfaglig bistand, bør undersøkes nærmere. Vårt inntrykk er videre at enkelte av de beskrevne rutinene ikke etterleves. Dette gjelder særlig rutinene om hva som skal dokumenteres skriftlig for å sikre tilstrekkelig etterprøvbarhet og transparens i anskaffelsesprosessene, samt lagring av protokoll og anskaffelsesdokumentasjon på fellesområdet M:. En viktig begrunnelse for kommunens interne rutine om lagring av anskaffelsesprotokoll og protokoll på fellesområdet M:, utover å oppfylle lovens krav om etterprøvbarhet og transparens, er å forenkle/forbedre kommunens egenkontroll med etterlevelse av lov om offentlige anskaffelser. At denne rutinen ikke følges kan medføre at både kravene om etterprøvbarhet og transparens svekkes, i tillegg til at kommunen ikke oppnår den læringseffekten de kunne oppnådd ettersom den sentrale innkjøpsfunksjonen ikke har mulighet til å se hvor skoen trykker i avdelingene, og dermed ikke kan følge opp med målrettede informasjons- eller kompetansetiltak. Til sist mener vi at kommunen burde sette seg tydeligere mål for hvilken kompetanse, eksempelvis i form av en eller flere kurs, ansatte som utfører innkjøp burde ha. Oppsummert vil vi anbefale kommunen følgende grep i arbeidet fremover: 1. Se nærmere på hvorvidt dagens bemanning i den sentrale innkjøpsfunksjonen er tilstrekkelig, og om den bør styrkes ved å ansette eller videreutvikle kompetanse hos eksisterende ressurser i økonomiavdelingen. 2. Stramme inn på rutinen om elektronisk lagring av protokoll og anskaffelsesdokumentasjon. Dette er et enkelt tiltak som vi mener vil kunne gi stor positiv effekt, både fordi det vil forenkle kommunens egenkontroll og fordi det vil kunne benyttes til å planlegge mer målrettete informasjons- og kompetansetiltak. 3. Utarbeide skriftlige fullmaktsmatriser som tydeliggjør og dokumenterer hvem som har fullmakt til å gjøre innkjøp, og hvilke beløpsgrenser og hvilket ansvar som følger med fullmakten. 4. Utføre en kompetansekartlegging og sette et mål om å øke antallet som har gjennomført kurs i regi av VOIS eller tilsvarende kurs om offentlige anskaffelser. Side 23 av 35
Vedlegg 1: Resultater fra spørreundersøkelse Det ble sendt ut en spørreundersøkelse til rådmannens stab og ledergruppe på epost den 13. november 2013 kl 0830. Til sammen 22 personer fikk tilsendt undersøkelsen, og vi mottok 18 svar innen fristen. Nedenfor følger e-postinvitasjonen som ble sendt, samt en oppsummering av svarene (med unntak av enkelte bakgrunnsspørsmål som kan gjøre identifikasjon av respondenten mulig). Invitasjon Det foretas årlig en forvaltningsrevisjon i Stokke kommune. Kontrollutvalget har bestemt at årets tema er anskaffelser, herunder kommunens organisering av innkjøps- og anskaffelsesområdet, samt etterlevelse av lov om offentlige anskaffelser. I denne sammenhengen ønsker vi å stille deg noen spørsmål knyttet til disse temaene. Du kan bli bedt om å gjøre en subjektiv vurdering av for eksempel egen eller egne ansattes kompetanse om anskaffelsesregelverket. Det er viktig at du svarer ærlig, og slik du opplever at situasjonen faktisk er. Undersøkelsen er helt anonym, og det vil ta 10-15 minutter å besvare den. Undersøkelsen har svarfrist 20. november. Dersom du har spørsmål vedrørende undersøkelsen, ta gjerne kontakt med Øystein Roghell på telefon 920 91 090 eller oystein.roghell@bdo.no Side 24 av 35
Er du leder med personalansvar? N = 18 Hvor lenge har du hatt din nåværende stilling? N = 18 Side 25 av 35
Har du oversikt over hvor mange anskaffelser din seksjon/avdeling har utført hittil i 2013? N=18 Har du oversikt over samlet verdi av anskaffelser utført i din seksjon/avdeling hittil i 2013? N = 18 Side 26 av 35
Har du oversikt over hvor mange i din seksjon som har fullmakt til å foreta innkjøp? N = 18 Hvis ja: Er fullmakten til å foreta innkjøp delegert skriftlig? (n=15) Følger det en beløpsgrense med fullmakten? (n=15) Har du tilbudt kurs i regi av VOIS eller annen opplæring til den eller de som foretar innkjøp i din avdeling? (n=15) Side 27 av 35
På en skala fra 1-5 hvor 1 er Helg uenig og 5 er helt enig, hvordan vurderer du følgende påstander? (n=15) Det er utarbeidet klare retningslinjer for hvem som kan foreta anskaffelser i Stokke kommune, og hvilke beløpsgrenser som gjelder Kommunens innkjøpsreglement er lett tilgjengelig Det er enkelt å finne informasjon om kommunens inngåtte avtaler og rammeavtaler Side 28 av 35