NOTAT Saksbehandler: Christian Weisæth Monsbakken Dato: 10.11.2017 Til: Dokument nr.: 17/00926-4 Kopi til: Bevilgningsbehov ved ulike alternativer for pedagog og bemanningsnorm- Brev fra KS I dette notatet redegjør KS for kostnadene ved innføring av pedagog og bemanningsnorm i barnehage, som foreslått i Høring om barnehageloven datert 22. juni 2017. Finansieringsbehovet kan beregnes på ulike måter ut fra hvilke prinsipper som legges til grunn og på hvilket nivå man foretar kostnadsberegningene. Flere av partiene på Stortinget har tatt til orde for en barnehagelærerandel på 50 %. Det er også kommet spørsmål til Finansdepartementet om kostnadene ved dette nivået på pedagognormen, og vi sammenligner derfor våre beregninger opp mot kostnadsberegninger som er kommet i den forbindelse. Vi vurderer at kostnadsanslagene til pedagognormen er for lavt estimert av Kunnskapsdepartementet om normene skal innføres med terskelverdier og skal gjelde på barnehagenivå. Dette gjelder uavhengig om det legges til 14 eller 12 barn per pedagogisk leder som grunnlag for kostnadsberegningene. KS og KD sine beregninger viser likere kostnadsbilde om man legger til en prosentvis tolkning av normene til grunn. Finansieringsbehovet går også betraktelig opp om man også gjør anslag ved bemanningsnormen i tillegg til behovet for pedagogiske ledere. KS ønsker med dette notatet å synliggjøre at innretningen av pedagognormen vil få store konsekvenser for ressursbehovet. Ulike forutsetninger påvirker kostnadene KS mener beregningene til Kunnskapsdepartementet (KD) ikke dekker de faktiske kostnadene for kommunene, med de forutsetninger som ligger i høringsnotatet. Innføring av pedagognorm med terskelverdier på barnehagenivå innebærer at det eves 2 pedagogiske ledere om barnehagen har 15 barn (omregnet til store) men barnehagen kun trenger en pedagogisk leder om barnehagen har 14 barn. Totalt har vi tidligere vist til at det er en underdekning på omtrent en milliard oner i 2021, når private barnehager får finansiering basert på utgifter i kommunale barnehager. I dette notatet presenteres nye beregninger som undersøker hvordan følgende faktorer påvirker kostnadene. Bemanningsnormen beregnes på kommunenivå Pedagognormen oppfylles prosentvis Innføring av pedagognorm med en pedagogisk leder per 12. barn (50% norm). Figur 1 gir en visualisering av normene, og hvordan behovet for ansatte og pedagogiske ledere vil bestemmes ut fra antall barn i barnehager. En prosentvis norm gjør at det er mulig å tilpasse bemanningen etter antall barn på en bedre måte blant annet fordi barn og ansatte telles på tilsvarende måte i pedagog og bemanningsnormen.
Antall ansatte Figur 1 Visualisering av terskel og prosentvis norm 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 6 20 34 48 62 76 90 Antall barn Krav grunnbemanning Krav pedagog 14 Krav prosent pedagog 14 Krav pedagog 12 Krav prosent pedagog 12 Vi vil først redegjøre for det vi opplever som de viktigste forskjellene mellom KS sine beregninger og tallene fra KD. Nasjonalt gjennomsnitt: Nasjonale gjennomsnittsberegninger som benyttet av KD tar ikke hensyn til terskelverdiene og slik tar beregningene et utgangspunkt som om alle barn og ansatte tilhørte samme barnehage. Pedagog- og bemanningsnorm skal oppfylles i den enkelte barnehage, uavhengig av størrelse, eierform eller andre kjennetegn. KS beregner derfor kostnaden til pedagog og bemanningsnorm på barnehagenivå. I tillegg tas det hensyn til at det kan flyttes på ansatte innad i kommunen etter behov eller at ansatte kan være ansatt i flere barnehager. Det er stor variasjon i størrelsen på barnehagene og mange av de eksisterende barnehagene har tilpasset seg dagens normav. Om terskelverdiene i pedagognormen innføres som foreslått må barnehagene på tilpasse seg de nye normene. Dette kan løses ved å ta opp færre barn eller ansette pedagogiske ledere i stedet for assistenter eller fagarbeidere i barnehagen. I merknad til dagens pedagognorm står det for øvrig at en pedagogisk leder ikke kan benyttes av flere avdelinger dersom disse ikke er geografisk samlokalisert. Lønn til pedagogiske ledere: KS har brukt lønnstall for pedagogiske ledere og ikke barnehagelærere som det er lagt inn i Kunnskapsdepartementets beregninger, og vi opererer derfor med lønnsutgifter på omtrent 30 000 oner mer per årsverk enn departementet. I svar på spørsmål 96 fra Finanskomiteen/KrFs fraksjon av 13.10.2017 heter det: I forbindelse med høringen av forslag om styrket pedagognorm har det blitt fremholdt at departementet har brukt for lave lønnskostnader i beregningen av de økonomiske og administrative konsekvensene som forslaget medfører. Departementet er i gang med å vurdere alle innspillene fra høringen. Dersom det legges til grunn et høyere lønnsnivå for de nye barnehagelærerne, vil anslaget for å innføre et av om en høyere andel barnehagelærere øke. Bemanningsnormen: Kunnskapsdepartementet legger til grunn at bemanningsnormen i gjennomsnitt er oppfylt. Vi er enige dette utgangspunktet, men fordi det ikke tidligere har vært bemanningsnorm i barnehage har kommunene kunne prioritere en annen bemanningsfaktor og har med dette oppfylt barnehageloven som sier at bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Mange barnehager har for eksempel hatt en høy andel pedagogiske ledere eller barne- og ungdomsarbeidere. Å ansette nye årsverk har en betydelig høyere kostnad enn å erstatte assistenter med barnehagelærere. Med dette som utgangspunkt mener derfor KS at det også må tas hensyn til at bemanningsnormen skal oppfylles i finansieringen av normforslagene. Ansatte som telles med: KS bruker alle årsverk som bidrar til å oppfylle pedagognormen, dette gjelder også alle ansatte som ikke tilfredsstiller utdanningsavet for pedagogisk leder og er ansatt med dispensasjon fra utdanningsavet. Kunnskapsdepartementet tar utgangspunkt i antall barnehagelærere i grunnbemanningen. KS teller i utgangspunktet med flere ansatte fordi pedagogiske ledere med dispensasjon i mange tilfeller har lønn som pedagogisk leder. Det vil ikke innebære økte lønnskostnader å tilsette ansatte som tilfredsstiller utdanningsavet. Alt dette er forutsetninger som leder til at KS og KD i beregner utgiftene til pedagog- og bemanningsnorm ulikt.
Finansieringsbehov: I svar på spørsmål 96 fra Finanskomiteen/KrFs fraksjon av 13.10.2017 og svar på spørsmål 135 fra Finanskomiteen/MDGs fraksjon av 13.10.2017 heter det. Totalkostnader for å øke fra dagens nivå til 50 prosent 901 mill. Midler til flere barnehagelærere allerede foreslått lagt i kommunerammen 424 mill. Økning i bevilgningsbehov for å øke til andelen barnehagelærere utover det som allerede er foreslått fra regjeringen 477 mill. Bevilgningsbehov fra 1. august 2018 halvårseffekt utover det regjeringen allerede har foreslått. 199 mill. Totalt viser KD at det koster i overkant av 900 millioner oner med en pedagognorm på 12 barn per ansatt. Behovet for økte bevilgninger blir slik 477 millioner med helårseffekt. Nedenfor er KS sine beregninger gjengitt og det øverste bildet viser beregninger på forslaget til pedagognorm på 14 store barn per pedagogisk leder med ulike forutsetninger. Videre viser vi hvordan kostnadsbildet blir om det skal være maksimalt 12 store barn per pedagogisk leder (50% pedagognorm). Det er også lagt inn forutsetninger på om pedagognormen kan beregnes som prosentvis norm. Det bemerkes at kostnadene estimert av KS er slik de vil være i 2021, når utgifter til private barnehager baserer seg på utgiftene i kommunale barnehager to år før. Øverste rad viser behovet i årsverk for nye pedagogiske ledere. terskel viser kostnadene slik KS leser høringsnotatet, med terskelverdier på barnehagenivå og utgangspunkt i antall barn. Behov pedagogisk leder prosent viser behov for pedagogiske ledere om disse kan ansettes i prosentvise stillinger og barna vektes med utgangspunkt i alder og oppholdstid. Videre viser radene kostnadene til kommunale barnehager, kostnadene i private barnehager beregnet med utgangspunkt i økningen i kostnader per heltidsbarn i kommunale barnehager. Totalt viser hvordan kostnadsbildet er for innføring av ulike varianter av pedagognormen isolert sett. I tillegg beregnes det et tillegg for bemanningsnormen som tar utgangspunkt i behovet for ny grunnbemanning. Denne beregningen tar også utgangspunkt i kostnaden i kommunale barnehager og beregner økningen i tilskuddet til private barnehager med dette som utgangspunkt.
terskel prosent Pedagognorm 14 (43%) Behov årsverk Kommunale barnehager 2 193 1 155 Kostnad kommunale 339 946 000 179 080 855 Kostnad privat 342 606 537 186 310 776 Totalt 682 552 537 365 391 631 Totalt med bemanningsnorm 1 364 959 222 1 047 798 316 terskel prosent Pedagognorm 12 (50%) Behov årsverk Kommunale barnehager 4 126 2 895 Kostnad kommunale 639 499 000 448 742 928 Kostnad privat 643 748 928 465 168 271 Totalt 1 283 247 928 913 911 199 Totalt med bemanningsnorm 1 965 654 613 1 596 317 884 Kostnaden totalt med 14 barn per pedagogisk leder (43% pedagognorm) er omtrent 700 millioner oner om man forutsetter at bemanningsnormen er oppfylt. Også dette er høyere enn departementet legger til grunn i sine beregninger, som har foreslått en bevilgning på 424 millioner oner. Underdekningen er omtrent 260 millioner oner. KS og KDs beregninger er likere om man tar utgangspunkt i prosentvis innføring av pedagognormen. For eksempel viser svaret fra Kunnskapsdepartementet at vil det koste 424 millioner oner å innføre en bemanningsnorm med 14 barn per pedagogisk leder. KS beregner dette til 365 millioner oner om man ikke legger ved kostnaden for innføringen av bemanningsnormen. Samtidig vil det være en underdekning på over 600 millioner oner om bemanningsnormen regnes med. Kostnaden totalt med 12 barn per pedagogisk leder (50% pedagognorm) er omtrent 1,2 milliarder oner om man forutsetter at bemanningsnormen er oppfylt. Også dette er høyere enn departementet legger til grunn i sine beregninger. KS og KDs beregninger konvergerer bedre om man tar utgangspunkt i prosentvis innføring av pedagognormen. For eksempel viser svaret fra Kunnskapsdepartementet at vil det koste omtrent 900 millioner oner å innføre en bemanningsnorm med 12 barn per pedagogisk leder. KS beregner dette til 913 millioner oner om man ikke legger ved kostnaden for innføringen av bemanningsnormen. Samtidig ser vi at det er en underdekning på nesten 300 millioner oner om det legges til grunn terskelverdier og en milliard millioner oner om man også legger til grunn at bemanningsnormen ikke er kompensert.
Kostnadsberegninger ved innføring av normer på enhetsnivå KS merker seg med interesse at departementet i svar på spørsmål om kostnader ved en lærernorm i stor grad baserer seg på lignende analyser og forutsetninger som vi har lagt til grunn når det gjelder pedagog- og bemanningsnorm. Når det gjelder kostnadsberegninger om lærernormen har departementet i svar på spørsmål 231 fra finanskomiteen /Sps fraksjon av 13.10.2017 sagt at: «Gitt tidsfristen for spørsmålsbesvarelse har Kunnskapsdepartementet ikke mulighet til å svare på alle de ulike normene det spørres om. Det fremkommer ikke i spørsmålet om det gjelder en ressursnorm på skolenivå eller kommunenivå. I svaret under tas det utgangspunkt i en ressursnorm på 15 elever på 1. 4. trinn og 20 elever på 5. 10. trinn på skolenivå. Kostnadsberegninger for en ressursnorm i skolen avhenger av forutsetningene som legges til grunn, for eksempel hvilket skoleår det tas utgangspunkt i, om beregningene gjøres på skole-, kommune- eller nasjonalt nivå, om de allerede tildelte midlene til økt lærertetthet skal inngå i beregningen o.a. Beregningene nedenfor må betraktes som anslag. De er basert på tall for beregnet gruppestørrelse 2. Kun skoler som har en gruppestørrelse 2 som er høyere enn normen på hovedtrinnene er tatt med i beregningene. Det er ikke gjort fratrekk for årsverk på skoler som vil «overoppfylle» normen. Bevilgningsbehovet vil være mindre dersom det legges til grunn at kommunene kan flytte ressurser mellom skoler ut fra lokale forhold.» Videre er det i svar til MDG- når det gjelder lærenorm på kommunenivå omtalt slik: Ved oppgave- og regelendringer med økonomiske konsekvenser for kommunesektoren kompenseres kommunene normalt for anslåtte merutgifter eller innsparinger samlet. Ettersom gruppestørrelse 2, dvs. gruppestørrelsen i ordinær undervisning, på nasjonalt nivå samlet sett er på om lag det nivået som skisseres i spørsmålet, vil en ressursnorm på skolenivå der hver skole ikke kan ha mer enn 15 elever per lærer på 1. 4. trinn og 20 elever per lærer på 5. 10. trinn i utgangspunktet ikke medføre et behov for kompensasjon til kommunene. En slik kostnadsberegning forutsetter imidlertid betydelige omfordelinger av ressurser mellom kommunene. Blant annet på grunn av regionale forskjeller i gruppestørrelse vil en slik omfordeling på kort sikt ikke være realistisk å gjennomføre. KS mener videre at det er de samme prinsipper for organisering av barnehagene og det kan derfor ikke benyttes kostnadsberegninger hvor nasjonale gjennomsnitt ligger til grunn for normer som skal innføres på kommunenivå.