Innholdsfortegnelse 1 Bakgrunn... 1 2 Formål... 1 3 Hvordan er analysen utført?... 2 4 Risikoområder i Holmestrand kommune... 4 4.1 Produktivitet... 4 4.2 Oppfølging av vedtak... 5 4.3... 5 4.4 Måloppnåelse... 6 4.5 Selskapskontroll... 6 5 Revisjonens forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter... 7 5.1 Kort om analysen... 7 5.2 Oversikt over revisjonens forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter og selskapskontroll... 8 i
1 Bakgrunn I nye forskifter til kontrollutvalg er det lagt opp til at kontrollutvalget minst en gang i løpet av valgperioden skal utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Det ble gitt overgangsbestemmelser for perioden 2006-2007. Planen skal bygge på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger. Vestfold Kommunerevisjon er av kontrollutvalget bedt om å gjennomføre nevnte analyse. Endringene i kontrollutvalgs- og revisjonsforskriftene, som ble iverksatt 1. juli 2004, er et tiltak fra lovgiverne for å forsterke forvaltningsrevisjonen med sikte på økt kvalitet, omfang og effektivitet. Som en del av dette er ansvaret for forvaltningsrevisjon lagt til kontrollutvalget som må bestille de konkrete forvaltningsrevisjonstjenester, følge opp gjennomføringen av prosjektene og rapportere tilbake til bystyret. Vestfold Kommunerevisjon har brukt en modell tilrettelagt for overordnet analyse. 2 Formål Hensikten med forvaltningsrevisjon er bl.a. å bidra til en bedre og mer effektiv kommunal forvaltning. Når det utføres forvaltningsrevisjon settes fokus på økonomi og måloppnåelse i vid forstand. Forvaltningsrevisjon kan, jfr. kommuneloven 77 pkt. 4, defineres som systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra bystyrets eller bystyrets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon ble lovfestet ved endringer i kommuneloven i 1992, og siden da har en stadig større del av revisjonens ressurser blitt benyttet til denne typen revisjon. Behovet for forvaltningsrevisjon er stort. En kommune står overfor betydelige utfordringer. Innbyggerne setter større krav til kvalitet, myndighetene setter større krav til økonomisk effektivitet, markedet skaper økt konkurranse om kompetanse og det er manglende samsvar mellom mål og ressurser. Det betyr at kommunen må sette større fokus på styring og ledelse, de må styre etter flere variabler (ikke bare økonomiske data), de må ha en strammere evaluering av måloppnåelse og det blir større krav til kommunalt lederskap. Ved utøvelse av forvaltningsrevisjon bidrar revisjonen til Å påvise forbedringsområder som bidrar til økt produktivitet og måloppnåelse i forhold til politiske vedtak og forutsetninger Å bidra med informasjon til kommunens beslutningstakere som er til nytte for I. kontrollutvalgets tilsyn med forvaltningen II. ledelsens vurdering av muligheter for mer sparsom/ økonomisk drift, økt produktivitet, større effektivitet og bedre måloppnåelse Identifisering og utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekter er viktig slik at ressursene settes inn på de riktige områdene, og kommunen får prosjekter med høy nytteverdi, dvs. at 1
forvaltningsrevisjonen gir effekter i form av organisasjonsmessig læring og utvikling i kommunen. Tilbakemeldinger fra kontrollutvalg og administrasjonen i kommunene er at denne type revisjon er interessant og nyttig. Vestfold Kommunerevisjon ønsker fortsatt å levere forvaltningsrevisjonsprosjekter som betyr noe for kommunen, politikerne, administrasjonen og innbyggerne! 3 Hvordan er analysen utført? Modell Den overordnede analysen er basert på modellen presentert i figuren nedenfor. Til grunn ligger en tradisjonell verdikjedeanalyse, som vi har tilpasset kommunen og dens organisering. For å identifisere truslene kommunen står overfor er det lagt opp til bruk av KOSTRA- data. Analysen bygger på momenter hentet fra anerkjent teori og internasjonale standarder. Kommunens overordnede målsetting er, i følge kommunelovens 1, rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale fellesinteresser. For å nå dette målet må kommunen ha en god måloppnåelse, riktig oppfølging av vedtak, god økonomistyring og en optimal produktivitet. Disse fire forholdene blir videre definert som forutsetninger for å nå hovedmålet. Figur: En kommunes verdikjede 2
I verdikjeden blir verdiene i kommunen skapt. Input (innsatsfaktorer) omfatter ansatte, utstyr, bygninger og kapital. Aktivitetene beskriver de ulike tjenesteområdene og output representerer resultatet i verdikjeden. Støttefunksjoner er funksjoner som gjør at kommunen er i stand til å utføre primærfunksjonene. Dette er styring, organisering og ledelse, rutiner og systemer, kultur og holdninger. I tillegg må en kommune forholde seg til rammevilkår og samfunnsmessige forhold, for eksempel ytre faktorer gitt av staten. Endringer i rammevilkår kan være endringer i rammeoverføringer og i rente-/ eller lønnsnivå. Det er lagt opp til bruk av KOSTRA- data for å identifisere risiko knyttet til de ulike forutsetningene. Dette blir gjort ved en sammenligning av sentrale nøkkeltall i kommunene. KOSTRA står for KOmmune- STat- RApportering, og er et nasjonalt rapporteringssystem der alle landets kommuner og kommuner rapporterer regnskaps- og tjenestedata til staten. Risiko Risikovurderinger og målsettinger henger nøye sammen. En risikovurdering består av å identifisere relevante trusler når det gjelder oppnåelse av kommunens målsettinger. En risiko innebærer kun at det er en mulighet for tap/ikke oppfyllelse av mål. Det finnes/bør finnes en rekke målsettinger i kommunen. Målsettinger kan være kommunens strategi og verdier eller målsettinger for de enkelte tjenester, for regnskapsrapportering eller generelt for overholdelse av lover og regler. Det er kommunens intern kontroll system som skal avdekke og motvirke risiko. Risiko kan skyldes både eksterne og interne faktorer. Eksterne faktorer kan være ny lovgivning/ nye reguleringer som gjør at driftsplaner og strategier må endres eller økonomiske forandringer som kan ha innvirkning på beslutninger om finansiering eller investeringsutgifter. Interne faktorer kan være et sammenbrudd i IT- systemene som har stor innvirkning på driften eller endring i ledelsesansvar som påvirker måten enkelte kontrollrutiner utføres på. Etter å ha identifisert en trussel må man vurdere hvor stor risikoen er. En trussel som ikke har noen stor betydning/konsekvens for kommunen og som med liten sannsynlighet vil inntreffe gir liten grunn til bekymring. Risikoen bestemmes derfor av to forhold; konsekvensen/ vesentligheten av et forhold og sannsynligheten for at det inntreffer. 3
Figur: Risikomatrise Det finnes flere metoder for å anslå kostnader i forbindelse med tap som skyldes forhåndsidentifisert risiko. Mange trusler er imidlertid vanskelig å anslå når det gjelder økonomisk effekt. Den kan i beste fall beskrives som stor, middels eller liten. Det er i denne analysen utarbeidet en standardisert tabell for vurdering av konsekvens og sannsynlighet, med en skala fra 1-3. Siden vesentligheten av en trussel vil variere med størrelsen på kommunen og dens totale økonomiske situasjon er det utviklet flere tabeller. Disse er hovedsakelig basert på prinsippene for inndeling av kommuner i KOSTRA- grupper. Den økonomiske konsekvensen av en trussel vil vurderes likt for kommuner med noenlunde samme folketall og størrelse på frie disponible inntekter. Identifisering av risikoområder i kommunen Den overordnede analysen består i å identifisere de eksterne og interne faktorene som utgjør risiko for at kommunen ikke skal nå forutsetningene for driften. Det er egenskaper ved de fire støttefunksjonene som avgjør hvilken risiko det for eksempel er for at kommunen ikke har en god økonomistyring. Analysen er utført ved hjelp av problemstillinger knyttet til hver av de fire forutsetningene; måloppnåelse, oppfølging av vedtak, økonomi og produktivitet. Analysen er utført i samarbeid mellom forvaltningsrevisor og regnskapsrevisor basert på revisjonsmessig erfaring og på grunnlag av gjennomført prosjekt om budsjett og økonomistyring i 2005. Sentrale kommunale dokumenter er gjennomgått for innhenting av nødvendig informasjon. Risiko er identifisert på et overordnet nivå. 4 Risikoområder i Holmestrand kommune 4.1 Produktivitet Produktivitet er forholdet mellom ressursene kommunen setter inn og den tjenesten som blir levert, dvs. hvor mye kommunen klarer å produsere ut fra de tilgjengelige ressursene. 4
- KOSTRA-tallene for 2004 viser at netto driftsutgifter pr. innbygger i kroner, pleie- og omsorgstjenester ligger 18,7 % over snittet i kommunegruppe 8 (sammenlignbare kommuner for Holmestrand) og 3,23 % høyere enn snittet av kommunene i Vestfold. KOSTRA-tallene viser videre at det spesielt er hjemmebaserte tjenester som har høyere netto driftsutgifter pr. innbygger enn snittet i gruppen og kommunene i Vestfold. Dette kan mulig forklares med at kommunen har færre sykehjemsplasser i prosent av mottakere av pleie- og omsorgstjenester enn snittet i gruppen og kommunene i Vestfold. Videre har Holmestrand kommune noe større andel av innbyggere over 67 år enn gruppen, men ligger nesten likt med snittet av kommunene i Vestfold. - KOSTRA-tallene viser at årsgebyr avfallstjenesten i Holmestrand kommune for 2004 ligger 16,67 % høyere enn snittet i kommunegruppe 8 og 5,49 % høyere enn snittet av kommunene i Vestfold. Konklusjon: Det er et potensial for forvaltningsprosjekter med produktivitet som vinkling. 4.2 Oppfølging av vedtak Bystyret og andre politiske organ gir føringer/ beslutninger på hvilke mål kommunen skal ha. - Revisjonen har gjennomført et prosjekt vedrørende økonomistyring i Holmestrand kommune, hvor det bl.a. ble avdekket mangelfull rapportering på vedtak når det gjelder investeringsprosjekter. Det undersøkte prosjektet manglet oversikt over totalkostnader/totalfinansiering, samt rapportering på avvik mellom budsjett og regnskap. - Holmestrand kommune rapporterer per i dag på en tiltaksplan, som blant annet går til Fylkesmannen. I tillegg rapporteres det på avvik innen økonomi hver måned i forhold til budsjett. Fullstendig rapportering på alle politiske vedtak finnes ikke. Konklusjon: Det er et potensial for forvaltningsprosjekter med oppfølging av vedtak som vinkling. 4.3 har med styring og fordeling/oppfølging av knappe ressurser å gjøre. Det er viktig at beslutninger bygges på riktige opplysninger, dvs. at det foreligger et godt grunnlag for å styre de knappe ressursene. - Revisjonen ser på bruk og oppfølging av kontrakter, rammeavtaler, serviceerklæringer og lignende som et risikoområde for Holmestrand kommune, da feil bruk, manglende overholdelse av kontrakter og rammeavtaler kan ha store økonomiske konsekvenser for Holmestrand kommune. - Revisjonen ser også på sikring av kontantstrømmene (sikring av inntekter, oversikt over fordringer, kontroll på utgifter) som et risikoområde for Holmestrand kommune med svak økonomi. Konklusjon: Det er et potensial for forvaltningsprosjekter med økonomistyring som vinkling. 5
4.4 Måloppnåelse Kommunen må sørge for å ha en tilstrekkelig saksbehandling overfor brukerne og ha en god oppfylling av eksterne/interne mål. - I forbindelse med økonomistyringsrapporten 2005 fra revisjonen her, ble det sendt ut spørreskjemaer til område-/virksomhetsledere i kommunen. På spørsmålet som gikk på om områdets/virksomhetens tildelte budsjettramme for 2005 var realistisk sett i forhold til fastsatte mål for området/virksomheten, svarte 42 % av område-/ virksomhetslederne at de mente budsjettrammen ikke var realistisk sett i forhold til fastsatte mål for enheten. Konklusjon: Forvaltningsprosjekt kan omfatte måloppnåelse som vinkling. 4.5 Selskapskontroll Bakgrunn I kommuneloven står det: 80 I interkommunale selskaper etter lov 29. januar 1999 nr. 6 og i aksjeselskaper der en kommune eller kommune alene eller sammen med andre kommuner eller fylkeskommuner eier alle aksjer, og i heleide datterselskaper til slike selskaper, har kommunens eller fylkeskommunens kontrollutvalg og revisor rett til å kreve de opplysninger som finnes påkrevd for deres kontroll, så vel fra selskapets daglige leder som fra styret og den valgte revisor for selskapet. I den utstrekning det finnes nødvendig, kan kontrollutvalget og kommunens revisor selv foreta undersøkelser i selskapet. Kommunestyret eller fylkestinget kan fastsette regler om kontrollutvalgets og revisors kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskapet og herunder fastsette hvilke dokumenter mv. som skal sendes kommunens eller fylkeskommunens kontrollutvalg og revisor. Kontrollutvalget og kommunens eller fylkeskommunens revisor skal varsles og har rett til å være tilstede på selskapets generalforsamling, samt møter i representantskap og tilsvarende organ. Vestfold Kommunerevisjon har fått i oppdrag å utarbeide et forslag til overordnet analyse for selskapskontroll samt å gjennomføre selskapskontroll i tråd med vedtatt plan. Eierandeler i selskaper Følgende selskaper eies 100 % av Holmestrand kommune og evt. sammen med andre kommuner og fylkeskommuner: 6
Org.nr.: Selskapsnavn: Holmestrand kommunes eierandel: 960 705 076 Våleveien Produkter AS 100 % 851 224 882 Nord-Jarlsberg Avfallsselskap IKS 23 % (De resterende aksjene eies av Horten, Re og Hof kommuner) 962 351 409 VIV Vestfold Interkommunale 5,12 % (De resterende eierandelene eies Vannverk IKS av 9 andre kommuner i Vestfold) 979 281 536 VESAR Vestfold Avfall og 4,9 % (De resterende aksjene eies av 10 Ressurs AS andre kommuner i Vestfold) 959 259 119 Vestfold Festspillene AS Aksjene eies av alle kommunene i Vestfold samt Vestfold fylkeskommune Anbefaling På bakgrunn av revisors analyse av regnskapene anbefales gjennomføring av selskapskontroll av Våleveien Produkter AS og Nord-Jarlsberg Avfallsselskap IKS i 2006. 5 Revisjonens forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter 5.1 Kort om analysen Analysen legger opp til en risikodrevet utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekter. Et prosjekt blir satt i verk for å bidra til å redusere en mulig trussel. Ved en konkret utvelgelse av prosjekter må nytteverdien vurderes i forhold til forventet ressursbruk for å gjennomføre prosjektet. Ved utforming av et prosjekt vil revisjonen avgrense temaet slik at prosjektet blir konkret og gir kontrollutvalget de nødvendige opplysninger for deres kontroll med kommuneadministrasjonen og det politiske organ, bortsett fra bystyret. Forslagene til prosjekter bygger på analysen og områder med størst risiko. Oversikt over forslag til prosjekter foreligger ikke etter prioritert liste. Borre den 6. oktober 2005 Arild Lohne Revisjonssjef 7
5.2 Oversikt over revisjonens forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter og selskapskontroll Nr. Prosjektnavn Tema/vinkling Nytteverdi Risikoområde 1 2 Gjennomgang av investeringsprosjektet Holmestrand sykehjem. Kontroll av rutiner for oppfølging av vedtak. Gjennomgang av prosjektet i alle faser (planlegging, budsjettering, rapportering m.v.). Gjennomgang av rutiner for oppfølging av politiske vedtak. Sikre at Holmestrand kommune tilrettelegger en god økonomistyring i alle faser av fremtidige investeringsprosjekter. Sikre av alle vedtak blir fulgt opp og gjennomført. Oppfølging av vedtak Oppfølging av vedtak 3 4 5 Fungerer bruk og oppfølging av kontrakter, rammeavtaler, serviceerklæringer og lignende? Finnes tilstrekkelig sikring av kontantstrømmene? Målstyring Kartlegge hvorvidt bruken, delegasjon og oppfølgingen av kontrakter, rammeavtaler, serviceerklæringer og lignende fungerer i forhold til gitt regelverk. Gjennomgang av rutiner for sikring av kontantstrømmene (sikring av inntekter, oversikt over fordringer, kontroll på utgifter). Følge opp økonomistyringsrapporten i forhold til avvik mellom mål og disponible budsjettmidler. Sikre at Holmestrand kommune overholder kontakter og rammeavtaler. Sikre at Holmestrand kommune har gode rutiner for sikring av kontantstrømmene. Sikre at Holmestrand kommune har en god måloppnåelse. Måloppnåelse 6 Intern fakturering Gjennomgang av rutiner/praksis for intern fakturering Sikre at intern fakturering gir et riktig bilde av utgifter/inntekter innen de enkelte områder. 7 8 Pleie- og omsorgstjenesten drift Vedtak om behandlingstid av byggesaker og selvkostprinsippet om byggesaksbehandling Vurdere kostnader knyttet opp mot tjenestetilbud/produktivitet Gjennomgang av utvalgte byggesaker for vurdering av behandlingstid og selvkostberegning. Sikre at Holmestrand kommune har en optimal tjenesteproduksjon innen pleie- og omsorgstjenesten. Sikre at behandlingstid og selvkostberegning ivaretas i Holmestrand kommune. Produktivitet Produktivitet 8
9 Offentlig anskaffelser i henhold til regelverk Gjennomgang av rutiner/praksis for offentlig anskaffelser. Sikre at Holmestrand kommune følger sentralt regelverk for offentlig anskaffelser. Måloppnåelse 10 Biler til bruk i hjemmetjenesten Gjennomgang av kostnader knyttet til biler i bruk i hjemmetjenesten. Sikre at hjemmetjenesten har en rasjonell drift av biler. Produktivitet 11 12 13 Finansiell/operasjonell leasing Finansreglement/ plassering av midler Årsgebyr avfallstjenesten Gjennomgang av kontrakter for finansiell/operasjonell leasing. Gjennomgang av finansreglementet til Holmestrand kommune, bl.a. med tanke på retningslinjer for plassering av midler. Gjennomgang av beregninger for årsgebyr avfallstjenesten. Sikre at gjeldende regelverk etterleves. Sikre at Holmestrand kommune har et finansreglement som tilfredsstiller gjeldende forskrifter og at kommunestyrets vedtak etterleves. Sikre innbyggerne i Holmestrand kommune riktig pris på avfallstjenester. Oppfølging av vedtak Oppfølging av vedtak Produktivitet 14 15 Selskapskontroll av Våleveien Produkter AS i 2006 på bakgrunn av revisors analyse av regnskapet. Selskapskontroll av Nord-Jarlsberg Avfallsselskap IKS i 2006 på bakgrunn av revisor analyse av regnskapet. Eierskapskontroll Eierskapskontroll Sikre Holmestrand kommunes interesser i Våleveien Produkter AS Sikre Holmestrand kommunes interesser i Nord- Jarlsberg Avfallsselskap IKS. Selskapskontroll Selskapskontroll 9