ENDELIG TILSYNSRAPPORT OPPFØLGINGSTILSYN SKOLENS ARBEID MED ELEVENES PSYKOSOSIALE MILJØ Nærøy kommune Nærøy ungdomsskole 1
Innhold 1. Tema for tilsynet: Skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø... 3 2. Gjennomføring av tilsynet... 4 3. Kontrollområde for tilsynet... 5 3.1 Ansvarsomfang - 13-10 første ledd... 5 3.2 Det individuelt rettede arbeidet ved skolen... 6 3.3 Brukermedvirkning... 7 4. Pålegg om retting... 8 5. Klage... 8 Vedlegg 1 Oversikt over innsendt dokumentasjon... 9 Vedlegg 2 Oversikt over de som er intervjuet...10 2
1. Tema for tilsynet: Skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø Det blir gjennomført felles nasjonalt tilsyn i 2010, 2011, 2012 og 2013 med temaet skolenes arbeid med elevenes psykososiale miljø, jf. opplæringsloven kapittel 9a. Hovedbestemmelsen for tilsynet er 9a-1, og de andre reglene som kontrolleres må sees i sammenheng med denne. Det rettslige utgangspunktet for tilsynet er delt inn i tre hovedkategorier: Det forebyggende arbeidet ved skolen - 9a-4, jf. 9a-3 første ledd Det individuelt rettede arbeidet ved skolen - 9a-3 andre og tredje ledd Brukermedvirkning (skolens plikt til samhandling og involvering med ulike råd og utvalg) - 9a-5 og 9a-6 og deler av kapittel 11. Opplæringsloven 13-10 om forsvarlig system og 9a- 4 om internkontroll Det er ikke ført særskilt tilsyn med opplæringsloven 13-10 andre ledd i dette tilsynet. Opplæringsloven 13-10 andre ledd er en overordnet regel som pålegger skoleeier å ha et forsvarlig system for oppfølgning av alle lovkrav. I tidligere tilsyn har det vært stort fokus på internkontrollsystemet til kommunene. I det felles nasjonale tilsynet 2010, 2011, 2012 og 2013 er det internkontrollen ved den enkelte skolen vedrørende elevenes psykososiale miljø som er kontrollert. Kravet til internkontroll i forbindelse med dette er særskilt regulert i opplæringsloven 9a-4, jf. 9a-3 første ledd. I oppfølgingstilsynet føres det tilsyn med opplæringsloven 13-10 første ledd. Her presiseres at kommunen som skoleeier, er ansvarlig for at kravene i opplæringsloven med forskrifter blir oppfylt. Under dette følger at det skal stilles nødvendige ressurser til disposisjon for å oppfylle de aktuelle lovkrav. Kommunens ansvar Selv om opplæringsloven legger ansvaret på skoleledelsen for den daglige gjennomføringen og etterlevelsen av de kontrollerte reglene, er det kommunen som har det overordnede ansvaret. Det er kommunen som skoleeier som må sørge for at skoleledelsen ved hver enkelt skole oppfyller kravene og pliktene i loven, og at de tilbyr de tjenester og aktiviteter som loven omhandler. Oppfyllelsen av elevenes rett til et godt psykososialt miljø skjer på skolen. Det er skoleledelsen og de ansatte som i det daglige må arbeide for et godt skolemiljø. Kommunen som skoleeier er likevel øverste ansvarlige for at pliktene i kapittel 9a blir oppfylt. Dette innebærer at selv om det i tilsynet har vært undersøkt handlinger som skjer i skolen, så er det kommunen som er ansvarlig for oppfyllelse av elevenes rettigheter og som derfor er adressat for eventuelle pålegg om retting i samsvar med opplæringsloven 14-1 tredje ledd. Formålet med oppfølgingstilsynet Formålet med å gjennomføre oppfølging av tilsyn er hovedsakelig å undersøke om de kontrollerte skoleeierne har sørget for å endre lovstridig praksis i tråd med tidligere ilagte pålegg om retting. Kontroll med endring av praksis er et nytt tilsyn i forhold til det opprinnelige tilsynet, men med samme tematikk. Et annet formål med oppfølging av tilsyn, vil være å bidra til at skoleeieransvaret blir oppfylt. Dette gjelder både ovenfor de skolene som tidligere har vært involvert i tilsynet, men også overfor alle skolene innenfor kommunen og fylket, jf. opplæringsloven 13-10, første ledd. 3
Oppfølging av tilsyn omfatter to hovedaktiviteter. For det første skal det gjennomføres tiltak for å sikre kompetansehevning og erfaringsspredning. For det andre omhandler oppfølging av tilsyn en kontroll med endring av praksis. Tilsynet vil kontrollere praksis på de områder der det ble gitt pålegg om retting i det nasjonale tilsynet. Oppfølgingstilsynet med Nærøy ungdomsskole tar derfor utgangspunkt i området individrettet handlingsplikt, jf. 9a-3 tredje ledd og brukermedvirkning (skolens plikt til samhandling og involvering med ulike råd og utvalg) spesifikt knyttet til skolemiljøutvalg og samarbeidsutvalg, jf. oppl.l. 11. Det presiseres at tilsynsrapporten ikke gir en helhetsvurdering av skoleeier og skolen. Rapporten omhandler kun resultatet fra tilsynet som er gjennomført på det temaet som er valgt for det felles nasjonale tilsynet 2010, 2011, 2012 og 2013 og oppfølgingstilsyn 2012 og 2013. 2. Gjennomføring av tilsynet Etter opplæringsloven 14-1 andre ledd har departementet hjemmel til å føre tilsyn med offentlige skoler. Denne retten er delegert til Fylkesmannen. Fylkesmannen skal ha tilgang til skoleanlegg og dokumentasjon. Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere dokumentasjon, skriftlig gransking og muntlige opplysninger. Det er skolen som etter loven plikter å sikre at den enkelte eleven får oppfylt sin rett til et godt psykososialt miljø, jf. 9a-1 og 9a-3 første ledd. Skolen vil i denne sammenheng være: skoleeier, skoleledelsen og de ansatte ved skolen. Gangen i tilsynet Varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon fra skolen datert 30.01.2013 Formøte 29.01.2013 Mottak av dokumentasjon og redegjørelse fra skolen og kommunen 15.03.2013 Dagsorden for tilsynet i brev datert 30.01.2013 Intervju 10.04.2013 Varsel om vedtak og foreløpig rapport datert 10.05.2013 Sluttmøte 10.05.2013 Tilbakemelding på varsel om vedtak og foreløpig rapport i brev av 30.05.2013 fra Nærøy kommune Endelig rapport med følgebrev datert 04.07.2013 4
3. Kontrollområde for tilsynet Oppfølgingstilsynet skal kontrollere om Nærøy kommune, Nærøy ungdomsskole har sørget for å endre lovstridig praksis i tråd med tidligere ilagte pålegg om retting. Ved tilsynet våren 2011, ble det gitt pålegg fordi skolen ikke hadde fattet enkeltvedtak der loven krever det, jf. oppl.l. 9a-3. Det ble videre gitt pålegg fordi skolen ikke hadde samarbeidsutvalg og skolemiljøutvalg som var lovmessig sammensatt og var i funksjon, jf. oppl.l. kap. 11. I oppfølgingstilsynet skal også oppl.l. 13-10 første ledd, ansvarsomfang, gjøres til gjenstand for kontroll. 3.1 Ansvarsomfang - 13-10 første ledd Rettslige krav Regelen om ansvarsomfang ble tatt inn i loven i 2003. Regelen innebar ingen endring av rettstilstanden, bare en presisering av gjeldende rett. Bestemmelsen tydeliggjør kommunen/fylkeskommunen sitt ansvar for regeletterlevelse. Denne myndigheten kan ikke delegeres. Bestemmelsen forplikter også ansvarsobjektet sin plikt til å stille nok ressurser til disposisjon. Ressursbegrepet må tolkes vidt, det gjelder både kompetanse og økonomi. Det er også informert nærmere om de rettslige kravene knyttet til forebygging, individrettet arbeid og brukermedvirkning på formøte 29.01.2013 og på åpningsmøtet 10.04.2013. Dokumentasjon og vurdering Nærøy kommune viser gjennom redegjørelsen og tilsendt dokumentasjon hvordan de sikrer at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven, blir oppfylt gjennom det arbeidet som skjer på skolene. Nærøy kommune har sikret kompetanseoppbygging knyttet til elevenes psykososiale miljø gjennom at alle rektorer hadde obligatorisk deltakelse på konferanse knyttet til det aktuelle området. Dette er lagt til grunn for drøftinger på ledersamlinger lokalt. Det beskrives videre en oppfølging av forrige tilsyn ved at skoleeier har tatt ansvar for at det på ledermøter har vært informert om resultater etter tilsynet, og at det ble drøftet felles rutiner og forbedringer knyttet til praksis på skolene. Nærøy kommune kan videre vise til at de jobber med det forebyggende perspektivet gjennom satsninger som PALS og MOT. Skoleeier utarbeider en årlig tilstandsrapport som legges fram for politisk ledelse. Tilstandsrapporten drøftes først i ledersamlinger og utfordringer gjøres til gjenstand for nærmere analyse. Rapporten gir et bredt bilde av tilstanden i sektoren i kommunen, også innenfor området skole- og elevmiljø, elevers trivsel, mobbing mm. I Nærøy er enhetene pålagt å lage en årsrapport ved overgang til nytt år. Her etterspørres oppfølging av Opplæringslovens 9A spesielt. Ved gjennomgang av årsrapportene viser det seg at Foldereid skole og Kolvereid skole ikke har riktig sammensetning av skolemiljøutvalgene. På Oplø oppvekstsenter har samarbeidsutvalget ikke riktig sammensetning. Disse forholdene ble også tatt opp og drøftet under intervju. Nærøy kommune har i brev av 30.05.2013 vist at sammensetningen av skolemiljøutvalgene ved Foldereid og Kolvereid skoler og samarbeidsutvalget ved Oplø 5
oppvekstsenter nå har riktig sammensetning. Fylkesmannens konklusjon Nærøy kommune oppfyller kravene til ansvarsomfang jfr. Oppl.l. 13-10 første ledd knyttet til sammensetning av samarbeidsutvalg og skolemiljøutvalg. 3.2 Det individuelt rettede arbeidet ved skolen Skolens plikt til å gripe inn når det oppstår forhold som er krenkende for en eller flere elever følger hovedsakelig av 9a-3 andre og tredje ledd. Opplæringsloven oppstiller særskilte plikter for skolen tilknyttet det psykososiale miljøet og gir eleven/foreldrene særskilte rettigheter i tilknytning til saksbehandlingen ved skolen. Ved å kontrollere hvordan skolen etterlever de konkrete pliktene i 9a-3 andre og tredje ledd, vil tilsynet kunne bidra til å sikre at skolen i praksis arbeider for å fremme elevenes helse, trivsel og læring. Rettslige krav Skoleeier, skolen, skoleledelsen og alle de ansatte plikter å sikre elevenes individuelle rett etter 9a-1 gjennom individuelt rettet arbeid. Det individuelt rettede arbeidet ved skolen er regulert i 9a-3 andre og tredje ledd i opplæringsloven. Reglene presiserer at alle som er ansatt ved skolen, har en handlingsplikt som innebærer å gjøre undersøkelser, plikt til å varsle skoleledelsen og plikt til å gripe inn når det er nødvendig og mulig. Videre er skolen pålagt å behandle anmodninger fra elever eller foreldre som omhandler det psykososiale miljøet etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Det er også informert nærmere om de rettslige kravene og hva de innebærer på formøtet 29.01.2013 og åpningsmøtet 10.04.2013. Dokumentasjon og vurdering Gjennom tilsendt dokumentasjon og intervjuer har Fylkesmannen fått bekreftet at ansatte ved Nærøy ungdomsskole kjenner til og oppfyller plikten til å undersøke, varsle og gripe inn når de får kunnskap eller mistanke om at en elev blir utsatt for mobbing, diskriminering, vold og rasisme, jf. opplæringsloven 9a-3 andre ledd. Ansatte er gjort kjent med denne plikten ved felles informasjon på planleggingsdag og gjennom informasjonsbrosjyrer som deles ut til elever og foreldre/foresatte. Skolen har en Handlingsplan mot krenkende atferd. Denne gir mål for arbeidet og viser hva som kan være faresignal og kjennetegn på mobbing. Videre skisserer den tiltak knyttet til det forebyggende arbeidet og hvordan konkrete mobbesaker skal håndteres. Forståelse av uønsket/krenkende atferd er drøftet blant ansatte på skolen og gjennomgås i alle klasser. Skolens rutiner i arbeidet med elevenes psykososiale arbeidsmiljø er nedfelt i et årshjul. Dette formidles til alle ansatte som har sitt daglige virke på skolen. Gjennom intervju fikk vi bekreftet skolens praksis for å fange opp endringer i elevgruppen, på gruppenivå eller hos enkeltelever. Det beskrives en praksis som er implementert i organisasjonen og som har fokus på tidlig innsats og enkeltelevers opplevelse av situasjonen. Det presiseres at ingen sak er for liten til at den kan drøftes i personalet og at saker tas tak i raskt. Gjennom personalmøter, trinnmøter og morgenmøter orienteres det om skolens rutiner samt at grenseoppganger drøftes. Gjennom intervju bekreftes at skolen har rutiner for varsling til skoleledelsen, og at skolens samlede rutiner på dette området, tas opp til vurdering med jevne mellomrom. 6
Skolen har rutiner for informasjon til foreldre om elevenes rettigheter knyttet til kap. 9a i opplæringsloven. Dette håndteres både gjennom brosjyrer og informasjon på foreldremøter og til foresatte for den enkelte elev når dette er aktuelt. Nærøy ungdomsskole har fattet enkeltvedtak knyttet til kap. 9a. Vedtakene er fattet etter skolens vurdering av at tiltak er inngripende for eleven. Skolen opplever også at vedtaket i seg selv er med og tydeliggjør elevrettighetene og skolens ansvar i slike saker. Det er ikke kommet henstillinger fra foreldre/foresatte som ønsker vedtak knyttet til oppl.l. kap. 9a for sitt/sine barn. Fylkesmannens konklusjon Nærøy kommune Nærøy ungdomsskole oppfyller kravene til individrettet arbeid i opplæringsloven 9a-3 andre og tredje ledd. 3.3 Brukermedvirkning Opplæringsloven inneholder krav om at elevene og foreldrene skal gis mulighet til å involvere og engasjere seg i arbeidet for et godt psykososialt miljø ved skolen. Et av virkemidlene fra lovgiver for å sikre brukermedvirkning har vært å stille krav til opprettelse av diverse råd og utvalg og å gi disse rådene og utvalgene muligheten til å uttale seg før endelig avgjørelse blir tatt. Brukermedvirkning er ikke en statisk tilstand som kan oppnås en gang for alle i skolen, det er tvert imot noe det må arbeides kontinuerlig med. Tilhørighet i et sosialt og faglig fellesskap gjennom verdier og virkemiddel som verdsettelse, aktiv deltaking og medvirkning er noe som må gjennomføres kontinuerlig i hverdagen. Det er skolen som skal sørge for at elevene blir engasjert i skolemiljøarbeidet. Skolen i denne sammenheng vil si skoleledelsen, men det er skoleeier som blir ansvarliggjort dersom det ikke er tilrettelagt for at elevene eller deres foreldre blir involvert og engasjert i skolemiljøarbeidet. Rettslige krav 9a-5 fastslår at elevene skal engasjeres i det systematiske skolemiljøarbeidet, både i planleggingen og i gjennomføringen av det. Ellers er det gitt regler for ulike organ for brukermedvirkning både i 9a-6 og i kapittel 11. Det fremgår bl.a. at rådene og utvalgene skal gis relevant informasjon og gis en reell mulighet til å uttale seg. Rutiner for å sikre informasjon og varsling til de ulike rådene og utvalgene, må innarbeides i internkontrollen ved skolen etter 9a-4. Det er også informert nærmere om de rettslige kravene på formøte 29.01.2013 og åpningsmøte 10.04.2013. Dokumentasjon og vurdering Gjennom dokumentgransking har Fylkesmannen fått bekreftet at Nærøy ungdomsskole har opprettet samarbeidsutvalg og skolemiljøutvalg. Samarbeidsutvalget og skolemiljøutvalget har hatt fem møter siden forrige tilsyn våren 2011. Dette er tilfredsstillende i forhold til at utvalgene skal ha jevnlige møter. Referatene bekrefter også at samarbeidsutvalget og skolemiljøutvalget behandler saker som er relevante for elevenes skolemiljø. 7
Fylkesmannens konklusjon Nærøy kommune Nærøy ungdomsskole oppfyller opplæringslovens krav til 9a-6, samt kapittel 11. 4. Pålegg om retting Med hjemmel i opplæringsloven 14-1 tredje ledd, og som følge av det som framgår av punktene 3.1 til 3.3 i rapporten, gir Fylkesmannen ingen pålegg knyttet til oppfølgingstilsynet med Nærøy kommune. 5. Klage Den endelige tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Utdanningsdirektoratet. 8
Vedlegg 1 Oversikt over innsendt dokumentasjon I tillegg til rektors redegjørelse fra skolen, er følgende dokumenter oversendt: 1. Felles informasjon på planleggingsdag før skolestart 2. Handlingsplan mot krenkende atferd Nærøy ungdomsskole 3. Årshjul for Nærøy Ungdomsskole elevens psykososiale arbeidsmiljø 4. Enkeltvedtak etter 9a 5. Enkeltvedtak etter 2-10 6. Enkeltvedtak etter 5-1 i forskriften 7. Nærøy ungdomsskole skoleåret 2012/13 orientering til elever og foresatte/foreldre 8. Referater fra møter i samarbeidsutvalget 17.11.11, 12.02.12, 14.06.12, 29.11.12, 06.02.13 9. Referater fra møter i skolemiljøutvalget av 17.11.11, 12.02.12, 14.06.12, 29.11.12, 06.02.13 10. Eksempel på avtale mellom elever 11. Enkeltvedtak etter 9a I tillegg til oppvekst- og kultursjefen sin redegjørelse fra kommunen, er følgende dokumenter oversendt fra Nærøy kommune: 1. Kunnskap/kompetanse oversikt innhold på konferanse «Bedre læringsmiljø i Trondheim 2.-3. februar 2011» 2. Ledermøter eks. på sakliste på ledermøter hvor bl.a. 9A tilsynsrapport ble behandlet 3. Årsmelding årsmeldingsmal for barnehager, skoler og oppvekstsentra i Nærøy kommune 2012 4. Særutskrift fra årsmeldingene pkt. 8 vedr. oppfølging av opplæringslovens 9A fra skolene for 2012 a. Særutskrift Abelvær oppvekstsenter b. Særutskrift Foldereid oppvekstsenter c. Særutskrift Gravvik oppvekstsenter d. Særutskrift Kolvereid skole e. Særutskrift Nærøysundet skole f. Særutskrift Oplø oppvekstsenter 5. Vedtekter for organisering av oppvekstsentra i Nærøy kommune 9
Vedlegg 2 Navn Andre Pedersen Brynjulf Flasnes Ellinor Ramfjord Ingrid Wahl Kirsti S. Fjær Kjell Ståle Wannebo Siri Finnestrand Tove Helen Hagen Unni Berit Finne Oversikt over de som er intervjuet Funksjon Oppvekst- og kultursjef Kontaktlærer elevråd Barne- og ungdomsarbeider Barne- og ungdomsarbeider Rektor Kontaktlærer Kontaktlærer Kontaktlærer Sosiallærer 10