Sivilombudsmannen Postboks 3 Sentrum 0101 OSLO Deres ref Vår ref Dato 2013/2810 m.fl. 13/1359-21.11.2013 Sak om innsyn i liste over statsråd Listhaugs kunderelasjoner Det vises til Sivilombudsmannens brev 14. november 2013. Spørsmålene besvares i den rekkefølge de er stilt. Dette medfører noen gjentakelser. 1. Nærmere om begrunnelsen Landbruks- og matdepartementet bes om å gi en utfyllende redegjørelse for årsaken til at de konkrete navnene kan unntas etter offentleglova 13 første ledd, jf. forvaltningsloven 13 første ledd nr. 2. Som det fremgår av brev til Aftenposten 28. oktober 2013, mener departementet at opplysningene om Listhaugs kunderelasjoner er opplysninger om forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning for First House AS å hemmeligholde. Det er for det første lagt til grunn at opplysningene ikke er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig, og at de behandles konfidensielt av First House og dets kunder. I tillegg synes den rådende oppfatning i kommunikasjonsbransjen å være at kundenes identitet er bedriftssensitiv informasjon. Det vises her til brev fra First House AS av 19.11.13 som, med bakgrunn i henvendelse fra departementet i brev av 18.11.13, på side 1 skriver at... Det er en allmenn oppfatning at kundelister er strategisk sensitiv informasjon for de fleste virksomheter. For de fleste typer av konsulentvirksomhet er dette særlig fremtredende.... Begge brevene følger vedlagt. Det må etter dette legges til grunn at en opplysning om kundeforhold er av en slik art at det er naturlig å rekne med at en i vedkommende virksomhet anser den som hemmelig, jf. Ot.prp.nr. 3 (1976-77) side 22. Da statsråd Sylvi Listhaug overleverte listen til departementsråd Leif Forsell, opplyste hun også at den, og etter avtale med First House AS, Postadresse Besøksadresse Telefon* Administrasjons- og Saksbehandler Postboks 8007 Dep Teatergata 9 22 24 90 90 økonomiavdelingen Magne Gautefall NO-0030 Oslo Org no. 22 24 91 30 postmottak@lmd.dep.no www.lmd.dep.no 972 417 874
var konfidensiell fordi den inneholdt forretningshemmeligheter. I den lovbestemte taushetsplikten som følger av forvaltningsloven 13 nr. 2 heter det: Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om: ( ) 2) tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår. I punkt 3.2 i Lovavdelingens vurdering fremhever Lovavdelingen blant annet at: Formålet med bestemmelsen om taushetsplikt for næringsopplysninger er i første rekke å hindre at den taushetsplikten er gitt av hensyn til, lider økonomisk tap ved at opplysninger om han eller hans virksomhet spres til andre. Departementet har lagt til grunn at den sentrale konkurransemessige betydningen av bevaring av taushet for First House AS er å unngå at tillitsforholdet til kundene svekkes på grunn av brudd på konfidensialitetsavtalene. Som også Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling påpeker, kan en aktuell situasjon være at offentliggjøring medfører at First House risikerer å miste kunder som har engasjert byrået under forutsetning av konfidensialitet, eller at tilliten til byrået svekkes på en måte som reduserer muligheten for nye kunder eller oppdrag. I tillegg vil konkurrenter, på bekostning av First House, kunne dra direkte nytte av det dersom slik informasjon gjøres offentlig kjent. Jf. også brevet fra First House av 19.11.13 hvor det anføres at (f)or det tilfellet at FH sine kundelister, helt eller delvis, skulle bli offentliggjort, ville vi få svekket vår konkurransemessige posisjon betydelig i forhold til konkurrenter som ikke underlegges tilsvarende plikt. Dette er informasjon som konkurrentene vil ha nytte av i konkurranse med FH. Ved å få tilgang til listen kan de målrette sitt innsalgsarbeid på en helt annen måte enn uten en slik liste. Etter vår vurdering gjelder det særlig når det er kunder som en tidligere medarbeider har arbeidet med, siden kundeforhold ofte er mer sårbare i slik situasjon. Likeledes reduseres vår konkurransemessige posisjon ved at tillitsforholdet og forpliktelsen som ligger i konfidensialitetsbestemmelsen i allerede inngåtte avtaler svekkes dersom kundeforholdet offentliggjøres. Tillit til at en tjenesteleverandør oppfyller alle sider av en avtale er avgjørende for leverandørens troverdighet i markedet. Ettersom First House AS er bundet av taushetsplikt i henhold til avtale med sine kunder, kan departementet heller ikke utelukke muligheten for misligholdsbeføyelser mot byrået. 2. Hensynet til det offentlige I avveiningen mellom det offentliges interesse i innsyn og virksomhetens interesse i taushet, er det også lagt vekt på at det er tale om en privat virksomhets opplysninger som departementet ikke hadde krav på å få fra virksomheten. Når First House likevel bidro til Side 2
utarbeiding av listen, var formålet å legge til rette for at departementet kunne bistå statsråden i å vurdere mulige fremtidige habilitetsspørsmål. Hensynet til å bevare tillitsforholdet mellom private aktører som bistår med å finne frem slike opplysninger, og det offentlige er derfor blitt vektlagt. Det foreligger innenfor departementets ansvarsområde ingen aktuelle habilitetsutfordringer knyttet til statsråd Listhaugs tidligere arbeidsforhold, og som lovavdelingen påpeker, vil en generell åpning for innsyn i listen over kunderelasjoner spre kunnskap om langt flere kundeforhold enn de som kunne danne grunnlag for senere habilitetsvurderinger. Ettersom listen bare gir oversikt over kunderelasjoner, og ikke innholdet i den rådgivning eller bistand som er gitt, vil listen i seg selv uansett ikke gi offentligheten grunnlag for å vurdere statsrådens habilitet. 3. Kundeforhold som evt. er avsluttet Departementet har ikke sett hen til om kundeforholdene som fremgår av listen er avsluttet eller oppdragene utført. Ettersom den konkurransemessige betydningen av taushetsplikt for First House særlig ligger i tilliten til at byrået overholder avtaler om konfidensialitet, er ikke dette spørsmålet avgjørende. Dessuten inneholder listen opplysninger om flere kunder enn de Sylvi Listhaug hadde hovedansvar for, og departementet har uansett ikke oversikt over status i de ulike kundeforhold og oppdrag. 4. Konfidensialitet mellom First House og kundene Departementet har ikke sett de konkrete avtalene om konfidensialitet, men forholdt seg til First House sin opplysning om at slike avtaler er inngått. Det fremgår ovenfor at disse avtalene er sentrale i begrunnelsen for at opplysningene anses taushetsbelagt etter forvaltningsloven 13 første ledd nr. 2). Departementets begrunnelse for å unnta listen fra offentlighet er som nevnt, knyttet til den konkurransemessige betydning opplysningene har for First House AS. Departementet utelukker ikke at også hensynet til den enkelte kunde er relevant, men det avgjørende for departementets vurdering har vært betydningen for First House. Hvert enkelt kundeforhold er derfor ikke vurdert særskilt. Departementet har forholdt seg til opplysningen fra First House om at byrået i utgangspunktet oppfordrer sine kunder til å være åpne om kundeforholdet, men at kundene likevel har valgt å inngå avtaler om konfidensialitet. Departementet forstår First House slik at dette gjelder alle kundene som fremgår av listen. Også på denne bakgrunn har departementet ikke sett det nødvendig å legge spørsmålet om samtykke frem for den enkelte kunde. I tråd med offentleglova 13 tredje ledd er spørsmålet om samtykke lagt fram for First House, jf tidligere brev som er oversendt Sivilombudsmannen. Dersom kommunikasjonsbyrået hadde samtykket, måtte departementet vurdert om det var nødvendig å innhente samtykke fra de aktuelle kundene for å kunne gi ut informasjonen, jf. også Lovavdelingens brev pkt 3.8. 5. Offentlige virksomheter Når det gjelder betydningen av om kundene er offentlige virksomheter, uttaler lovavdelingen at det for offentlige organer som ikke driver noen form for næringsvirksomhet, vanskelig kan Side 3
tenkes at det foreligger drifts- eller forretningsforhold som det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Etter Lovavdelingens oppfatning kan opplysninger om at et slikt organ har benyttet et kommunikasjonsbyrå ikke unntas fra innsyn etter offentleglova 13, jf. forvaltningsloven 13, av hensyn til det aktuelle organet. I tråd med dette syn kan det anføres at eventuelle offentlige organer, som er kunder av First House, ikke burde ha inngått konfidensialitetsavtaler. En annen innfallsvinkel er at korrespondanse og skriftlige avtaler mellom kommunikasjonsbyråer og offentlige organer som er kunder av disse, kan tenkes å fremkomme av de offentlige organenes offentlige journal, og dermed er tilgjengelig andre steder. Dette kan i så fall innebære at det foreligger begrensninger i taushetsplikten etter forvaltningsloven 13a nr. 3. Departementet har ikke undersøkt dette, og kan heller ikke se bort fra at offentlige kunder har unntatt opplysningene om kundeforholdet med hjemmel i andre bestemmelser enn offentleglova 13. Departementets begrunnelse for å unnta listen fra offentlighet er som tidligere nevnt, uansett knyttet til den konkurransemessige betydning opplysningene har for First House AS. Departementet vil for øvrig og for ordens skyld påpeke at det også for offentlige organer kan foreligge særlige behov for at kundeforhold til et konsulentfirma ikke kan eller bør gjøres kjent. I denne sammenheng vil vi også påpeke at begrepet offentlig organ heller ikke uten videre kan gis et presist definert innhold, jf at offentlige organer er organisert på flere forskjellige måter herunder at virksomhet kan være organisert i aksjeselskap og med varierende grad av offentlig eierskap. Sivilombudsmannen oppfatter at kundenes ønske om konfidensialitet synes å være vel så viktig som First House sitt eget behov for hemmelighold. First House sin redegjørelse av 19.11.13 peker imidlertid også på hensynet til byrået selv ved at dets konkurransemessige posisjon svekkes ved at konkurrentene kan dra nytte av informasjonen. Det er vist til at konkurrentene kan målrette sitt innsalgsarbeid på en helt annen måte dersom de får tilgang til en slik liste som det er tale om. Uansett mener departementet at når kundenes behov for konfidensialitet er uttrykt gjennom en avtale om konfidensialitet med First House, har det konkurransemessig betydning for First House at denne avtalen etterleves. 6. Listhaugs relasjon til kundene Departementet ser ikke at den konkrete relasjonen som Sylvi Listhaug har hatt til ulike kunder er avgjørende for taushetspliktspørsmålet. Begrunnelsen for dette er at departementet legger til grunn at konfidensialitetsavtalene gjelder kundeforholdet med First House, uavhengig av Sylvi Listhaugs relasjon til de ulike kundene. Sylvi Listhaug ble selv forpliktet til konfidensialitet gjennom å underskrive arbeidsavtale med First House AS. 7. Offentlig tilgjengelige opplysninger Departementet anser ikke at det er adgang til å unnta navnet på kunder som det er alminnelig kjent at er kunder av First House etter offentleglova 13 første ledd jf, forvaltningsloven 13 første ledd nr. 2). Offentleglova 12 c) kan imidlertid komme til anvendelse. Departementet Side 4
har vurdert at to kundeforhold har vært offentlig kjent, og omtalt disse kundeforholdene i offentlige brev. Departementet må imidlertid unngå å bekrefte spekulasjoner om kundeforhold og dermed bryte taushetsplikten. 8. Utarbeidelse og overlevering av dokumentet Departementet har vurdert om andre bestemmelser eventuelt vil kunne benyttes som hjemmel for å unnta hele eller deler av dokumentet. Vi har særlig vurdert om dokumentet også må anses som organinternt, jf. offentleglova 14. Utarbeidelsen og overleveringen av dokumentet til departementsråden er her avgjørende. Den aktuelle listen ble utarbeidet i dagene før Sylvi Listhaug ble utnevnt til statsråd 16. oktober 2013. I den forbindelse kan det opplyses at et første utkast ble utarbeidet av Sylvi Listhaug etter at hun hadde sagt opp sin stilling som seniorrådgiver i First House. Listen ble deretter kvalitetssikret og supplert av First House AS og en fullstendig liste ble levert Listhaug, jf. pkt. 6 i brevet fra byrået. Det framgår herunder av selve listen at den er konfidensiell, og at den inneholder forretningshemmeligheter som kun kan offentliggjøres etter tillatelse fra First House AS. Listen over kunderelasjoner er mao. utformet av First House AS og Sylvi Listhaug i fellesskap før Listhaug ble utnevnt til statsråd. Listen ble deretter tatt med til departementet og overlevert fra statsråden til departementsråden onsdag 16.10.13. På dette grunnlag har departementet kommet til at den aktuelle listen vanskelig kan anses som organintern og at offentleglova 14 således ikke kommer til anvendelse. Med hilsen Hanne Yssen (e.f.) ekspedisjonssjef Magne Gautefall seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk signert og har derfor ikke håndskrevne signaturer Side 5