OSLO KOMMUNE BYRÅDSAVDELING FOR SERVICE- OG ORGANISASJONSUTVIKLING BYRÅDSAK 1145/02 INSTRUKS FOR ELEKTRONISK ARKIVERING AV SAKSDOKUMENTER I OSLO KOMMUNE Sammendrag: I denne saken foreslås det at byrådet vedtar en instruks for elektronisk arkivering av saksdokumenter i Oslo kommunes virksomheter. Et elektronisk sakarkiv skal i foreliggende instruks forstås som et arkiv hvor alle virksomhetens saksdokumenter er lagret elektronisk i tilknytning til et Noark-basert arkivog saksbehandlingssystem. Instruksen stiller krav og legger til rette for overgangen fra tradisjonell papirbasert arkivering til elektronisk arkivering av saksdokumenter. Instruksen omhandler primært digitalisering av dokumenter som produseres i den fortløpende, daglige saksbehandlingen, og ikke digitalisering av historiske/eldre arkiver. Elektronisk arkivering vil være en vesentlig forutsetning for elektronisk saksbehandling på en mest mulig kostnadseffektiv måte i og med at man vil slippe å først tilrettelegge for elektronisk saksbehandling og deretter måtte ta ut dokumentene på papir for arkivering. Det kan også gi større muligheter for tilgjengeliggjøring av saker / dokumenter på Internett. Saksfremstilling: I denne saken foreslås det at byrådet vedtar en instruks for elektronisk arkivering av saksdokumenter i Oslo kommunes virksomheter. Forslaget til instruks bygger på et utkast levert av en arbeidsgruppe under ledelse av Byarkivet. Hva er elektronisk sakarkiv? Et elektronisk sakarkiv skal i foreliggende instruks forstås som et arkiv hvor alle virksomhetens saksdokumenter, både egenproduserte og de som er mottatt fra andre, er lagret elektronisk i tilknytning til et Noark-basert arkiv- og saksbehandlingssystem. Det er den elektroniske versjonen av dokumentet og ikke papirversjonen som regnes som arkiveksemplar. Dette forutsetter blant annet at inngående dokumenter på papir skannes. Instruksen omhandler primært digitalisering av dokumenter som produseres i den fortløpende saksbehandlingen, og ikke digitalisering av historiske/eldre arkiver. Hvorfor åpne opp for elektronisk arkivering av saksdokumenter? Utviklingen gjør det stadig mer aktuelt for Oslo kommunes virksomheter å gå over fra papirarkiver til elektroniske arkiver. Oslo kommune bør nå legge til rette for dette. Framtidige arkiver vil i mindre og mindre grad være basert på oppbevaring av papirdokumenter. Gjeldende arkivlov, forskrift til arkivloven og Arkivinstruks for Oslo kommune (bystyresak 407/99) åpner opp for at virksomhetene kan ta i bruk elektroniske arkiver og setter enkelte krav som skal være oppfylt. Forslaget til instruks oppfyller disse kravene. Riksarkivaren har utformet et utkast til en egen forskrift om elektronisk arkivering. Det er sørget for at det er samsvar mellom bestemmelsene i den kommende instruksen og Riksarkivarens utkast. Denne instruksen fremmes både fordi det ikke er helt klart når
Side 2 Riksarkivarens utkast til forskrift blir behandlet og fordi kommunene uansett vil være nødt til å gi utfyllende regler til forskriften. For å sikre effektiv og god ressursutnyttelse skal Oslo kommune satse på økt bruk av IKT. Utviklingen går i retning av at stadig flere trinn av saksbehandlingsprosessen i det offentlige utføres elektronisk. Det er imidlertid lite å tjene på papirløs saksbehandling og elektroniske tjenester så lenge man allikevel må oppbevare papirutgaven av det enkelte dokument i arkivet. Elektroniske arkiv vil dermed være en grunnleggende forutsetning og i realiteten fungere som et "byggetrinn 1" i denne prosessen. Det bemerkes for ordens skyld at en rekke virksomheter allerede fører eller oppretter sine dokumenter i et elektronisk sakog arkivsystem. Mange skanner også inngående dokumenter. Dette legger godt til rett for å ta i bruk elektronisk arkivering. Det ligger utvilsomt et potensiale for ressursbesparelse i innføring av elektronisk sakarkiv i virksomhetene. Følgende kan nevnes som eksempler: Det vil bli raskere og enklere tilgang til informasjon og dokumentasjon, restansekontrollen blir enklere, og arkivene vil ta mye mindre plass. Dessuten kan arkivtjenestene sentraliseres i større grad og dette kan gi mer rasjonell drift og faglig nivåheving. Som en mer indirekte gevinst kan elektronisk arkivering av saksdokumenter også bidra til mer effektiv og korrekt saksbehandling. Det foreslås at instruksen først trer i kraft fra det tidspunktet byråden for service- og organsasjonsutvikling bestemmer. Overgang til elektronisk arkivering vil innebære en stor omveltning. Derfor vil det være hensiktsmessig å vedta instruksen, men ikke la den tre i kraft før byråden for service- og organisasjonsutvikling bestemmer. På denne måten kan man ha en pilotperiode hvor enkelte virksomheter i samarbeid med Byarkivet får etablert elektronisk arkiv i tråd med instruksen. I tillegg til instruksen vil det bli utarbeidet en veiledning. Nærmere redegjørelse for elektronisk arkivering kontra papirarkivering I utgangspunktet skal sakene kun arkiveres elektronisk, jf punkt 3.1. Dette innebærer at papirdokumenter makuleres. I enkelte tilfeller vil det imidlertid være nødvendig å oppbevare ett eller flere dokumenter i papirform, jf punkt 3.2. Her vil veiledningen til instruksen gi en nærmere veiledning. Instruksutkastet sier også (punkt 6.4) at den enkelte virksomhet må angi hvilke typer dokumenter som framdeles må oppbevares på papir. Det er nødvendig å foreta en slik konkret gjennomgang for hver enkelt virksomhet. Dette vil sikre at kravene, som til en viss grad er skjønnsmessige, best kan bli overholdt på en konsistent måte. Formuleringen i punkt 3.2, andre avsnitt bygger på Riksarkivarens utkast til forskrift om elektronisk arkivering som blant annet sier at skannede dokumenter kan "kasseres med mindre lovbestemte formkrav, for eksempel krav om håndskrevet signatur, eller andre juridiske hensyn krever at papirversjonen bevares". I tillegg skal Riksarkivaren kunne komme med mer konkrete bestemmelser om oppbevaring på papir. Utkastet til instruks for Oslo kommune tar også hensyn til at egenproduserte dokumenter kan måtte oppbevares på papir. Lovverket er nylig gjennomgått for å gjøre elektronisk kommunikasjon sidestilt med papirkommunikasjon og en rekke lovbestemmelser er endret for å hindre tvil om dette. Blant annet slår nå forvaltningsloven fast ( 2) at elektronisk kommunikasjon oppfyller lovkrav til skriftlighet dersom meldingen kan bevares for ettertiden. Det foreligger også et omfattende utkast til forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen
Side 3 (hjemmel i forvaltningsloven 15 a) som vil gi ytterligere avklaringer på dette området, blant annet om arkivering av elektroniske signaturer. I instruksutkastet har man derfor funnet det nødvendig å vise til at slike krav (vil) finnes, men ennå ikke funnet grunnlag for å stille eksplisitte krav som skal gjelde særskilt for Oslo kommune. Nærmere om Byarkivets rolle I Arkivinstruks for Oslo kommune heter det i punkt 2.3 at "Byarkivaren skal godkjenne arkivløsninger som medfører at elektronisk arkivering erstatter papirbaserte arkiver". Instruksen vil forenkle godkjenningsprosessen betraktelig ved å gi et felles regelverk som virksomhetene kan forholde seg til allerede fra de starter planleggingen med overgang til elektronisk arkiv. I byrådets forslag til budsjett for 2002 er utarbeidelse av instruks for virksomhetenes etablering av elektroniske arkiver omtalt som et eget punkt i teksten. Det vil imidlertid gjenstå en del arbeid før virksomhetene kan ta elektronisk arkiv i bruk. I tillegg til instruksen er det under utarbeidelse en veiledning som vil bli et nyttig verktøy for virksomhetene ved overgang til elektronisk sakarkiv. Byarkivet vil innlede samarbeid med utvalgte virksomheter som ønsker å ta elektronisk sakarkiv i bruk. Det er imidlertid viktig å merke seg at instruksen ikke pålegger virksomhetene å gå over til elektronisk arkivering av dokumenter. Økonomiske og administrative konsekvenser Innføring av elektronisk arkiv innebærer utgifter for den enkelte virksomhet. For eksempel må man ha et arkivsystem som tilfredstiller Noark-4-standardens krav til elektronisk arkiv. Det er også påkrevd med skanningsutstyr. En del utgifter vil også måtte påregnes til opplæring. I instruksen legges det opp til en ordning med meldeplikt, som innebærer at den enkelte virksomhet skriftlig må melde den nye løsningen til Byarkivet som gir en godkjenning av løsningen. Dette er i tråd med gjeldende arkivinstruks punkt 2.3. Vedtakskompetanse: Arkivinstruks for Oslo kommune (bystyresak 407/99) punkt 1.4 lyder: "Byrådet gis fullmakt til å gjøre unntak fra bestemmelser i arkivinstruksen for deler av kommunens virksomhet. Slike unntak må ikke stride mot lov, forskrift eller vedtak gitt i medhold av lov, jf. forskrift om offentlege arkiv 1-3 (1998) og lov om arkiv (1992)." Foreliggende utkast til instruks om elektronisk arkivering av saksdokumenter i Oslo kommune er i hovedsak en supplerende instruks til arkivinstruksen og inneholder i stor grad bestemmelser som er en regelfesting av slike krav Byarkivet i dag har myndighet til å stille med grunnlag i arkivinstruksens punkt 2.3. På grunn av at arkivinstruksen ikke gir Byarkivet noen klar myndighet til å fastsette generelle regler på området for alle kommunens virksomheter må byrådet vedta slike. Vedtaksmyndighet kan også hjemles i Oslo kommunes IT-reglement (bystyresak 751/93), 4 første setning hvor det heter: "Byrådet har overordnet ansvar for IT-politikkens realisering og fastlegger strategi, retningslinjer og standarder innen det informasjonsteknologiske område (IT-området)." Byråden for service- og organisasjonsutvikling innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak:
1. Instruks for elektronisk arkivering av saksdokumenter i Oslo kommune vedtas slik: Instruks for elektronisk arkivering av saksdokumenter Instruksen er vedtatt av byrådet i byrådsak --/-- med hjemmel i bystyrevedtak 407/99 Arkivinstruks for Oslo kommune, punkt 1.4 og punkt III, og bystyrevedtak 751/93, ITreglement for Oslo kommune 4. 1. Innledende bestemmelser 1.1 Formål Side 4 Denne instruksen skal legge forholdene til rette for at virksomheter i Oslo kommune skal kunne innføre elektronisk arkivering av saksdokumenter. 1.2 Virkeområde Denne instruksen gjelder for alle virksomheter som er underlagt byrådets instruksjonsmyndighet. 1.3 Definisjoner Noark: Standard for elektroniske journal- og arkivsystemer i offentlig forvaltning. Elektronisk sakarkiv: Arkiv hvor virksomhetens saksdokumenter, både egenproduserte og de som er mottatt fra andre, lagres elektronisk i tilknytning til et Noark-basert arkivsystem. Det er den elektroniske versjonen av dokumentet og ikke papirversjonen som regnes som arkiveksemplar. Arkivdel: En vilkårlig definert del av et arkiv hvor alt materiale er inndelt og ordnet etter ett og samme ordningsprinsipp. Arkivsystem: Elektronisk system som benyttes til å registrere, administrere, oppbevare og gjenfinne dokumenter som inngår i et arkiv. 1.4 Overgang til elektronisk sakarkiv Ved overgang til elektronisk sakarkiv, skal det settes et periodeskille i journalen og i arkivet. 2. Krav til arkivsystemet 2.1 Noark-systemet Noark-systemet må tilfredsstille Noark-4-standardens krav til elektronisk arkiv. Dersom det elektroniske arkivet også skal inneholde utvalgsdokumenter, må kravene om utvalgsmodul være innfridd. Ved kjøp av nytt system, skal man velge det system som er omfattet av gjeldende "Rammeavtale for kjøp og vedlikehold av journal-/sak- /arkivsystem" mellom Oslo kommune og godkjent leverandør. 2.2 Integrering Virksomhetens saksbehandlersystem og tekstbehandler skal være integrert slik at det er etablert automatikk mellom saksbehandlermodulen og de dokumentmaler som er i bruk. 2.3 Elektronisk utveksling av saksdokumenter
Side 5 Dersom man i tilknytning til Noark-systemet og det elektroniske arkivet velger å utveksle saksdokumenter elektronisk, skal kravene om integrert e-post i Noark-4-standarden være tilfredsstilt. 3. Det elektroniske sakarkivet 3.1 Arkivlegging Alle journalførte hoveddokumenter i en sak skal arkivlegges i det elektroniske sakarkivet for at saken skal kunne regnes som elektronisk arkivert. Dette gjelder både inn- og utgående dokumenter og interne dokumenter. Vedlegg regnes vanligvis ikke som hoveddokument. Dokumenter som i sin opprinnelige form er papirbaserte (f. eks. innkomne papirdokumenter), skannes og kan deretter makuleres. Skanningen skal gjøres i forbindelse med journalføring, av den enheten som har ansvaret for dette. 3.2 Arkivering på papir Hele saken arkiveres samlet på papir dersom det er umulig å skanne et hoveddokument og dermed ikke mulig å oppbevare det i elektronisk form. Hele saken arkiveres samlet på papir dersom et hoveddokument på grunnlag av lovbestemte formkrav, for eksempel om håndskrevet signatur, eller andre juridiske hensyn krever at papirversjonen bevares. Unntak gjelder dersom hoveddokumentet skal oppbevares i Oslo kommunes verdipapirdepot hos Kemneren, jf. byrådsvedtak 1026/02, rundskriv 5/2002. Saken kan da arkiveres elektronisk hos den enkelte virksomhet. Elektroniske og papirbaserte saker skal arkiveres i hver sin arkivdel. 3.3 Lagring i elektronisk dokumentlager Lagring i et elektronisk dokumentlager uten tilknytning til et Noark-basert arkivsystem godkjennes ikke som elektronisk arkivering av arkivverdige dokumenter, med mindre den enkelte virksomhet får godkjenning fra Byarkivet. 3.4 Kvalitet på skannede dokumenter Innskannede arkivverdige dokumenter skal være av god lesekvalitet og må derfor ha en oppløsning som ikke reduserer lesbarheten. 3.5 Journalstempel Det er ikke nødvendig å påføre inngående papirdokumenter journalstempel før skanning. Dette forutsetter at feltet "journaldato" i arkivsystemet utfylles med dagens dato når journalposten opprettes, og at feltet ikke er redigerbart. 3.6 Arkivformat Arkivverdige elektroniske dokumenter skal arkiveres i ett av de arkivformatene som Riksarkivaren har godkjent. Pr. i dag er dette følgende formater; ren tekst, ISO Latin-1 8859-1:1987, SGML (herunder HTML og XML), TIFF versjon 6 og PDF. 3.7 Konvertering Egenproduserte dokumenter kan automatisk konverteres til arkivformat i tekstbehandlersystemet av saksbehandler ved ferdigstilling av dokumentet, eller av
Side 6 arkivtjenesten på et senere tidspunkt. Arkivtjenesten foretar en eventuell konvertering av inngående elektroniske dokumenter til virksomhetens arkivformat når de mottas i virksomheten. 3.8 Digitale signaturer Digitale signaturer arkiveres i tråd med krav som fastsettes i lov eller i medhold av lov. 3.9 Kopibok Utgående dokumenter som mangler i det elektroniske arkivet, skal skannes. Hvis det elektroniske arkivet fortsatt er ufullstendig med hensyn til utgående dokumenter, skal det føres komplett papirbasert kopibok. 4. Rutineomlegging 4.1 Papirdokumenter Distribusjon av papirdokumenter til saksbehandlerne bør normalt ikke finne sted etter at elektronisk sakarkiv er innført. 4.2 Rutineomlegging / rutinebeskrivelser Før innføring av elektronisk sakarkiv skal nødvendige rutineomlegginger og fordeling av nye oppgaver være nedfelt i nye rutinebeskrivelser. 4.3 Nødprosedyrer Det skal utarbeides nødprosedyrer som skal iverksettes dersom det elektroniske arkivsystemet eller tilhørende programvare/utstyr er ute av drift. 5. Avlevering og deponering 5.1 Deponering Det skal deponeres to sett (kopier) av elektronisk journal og tilknyttede elektroniske dokumenter til Byarkivet umiddelbart etter periodisering. Byarkivet skal kontaktes i god tid før deponeringen finner sted. Deponering/ avlevering av elektronisk arkivmateriale skal skje i overensstemmelse med Byarkivets veiledning. 6. Plan, melding og godkjenning 6.1 Plan Ved igangsetting av prosjekt for elektronisk arkivering av saksdokumenter, skal virksomheten utarbeide en plan som skisserer innhold og framdrift i arbeidet. Planen skal sendes Byarkivet for uttalelse. 6.2 Melding og godkjenning Før virksomheten avslutter arbeidet med et papirbasert arkiv, skal den elektroniske løsningen meldes til Byarkivet for godkjenning i henhold til Arkivinstruks for Oslo kommune punkt 2.3. 6.3 Krav om prøvedrift Systemet skal være i prøvedrift i minst én måned før melding sendes til Byarkivet. Fram til godkjenning foreligger skal papirarkivet vedlikeholdes som tidligere.
Side 7 6.4 Om meldingen til Byarkivet I meldingen til Byarkivet skal det fremgå Hvilket journal-/sak-/arkivsystem som er i bruk, og at det aktuelle systemet tilfredsstiller kravene i foreliggende instruks. Hvilke(t) arkivformat som er valgt. At det er tatt stilling til ansvarsfordeling og plassering av nye oppgaver i samsvar med denne instruksen. Nye tilpassede rutinebeskrivelser legges ved. Hvilke typer dokumenter som fortsatt må oppbevares på papir. At systemet har vist seg stabilt og har fungert etter forutsetningene i prøveperioden. 6.5 Pålegg Hvis de løsninger som er valgt ikke tilfredsstiller kravene i foreliggende instruks, kan Byarkivet be overordnet myndighet pålegge virksomheten å arkivere saksdokumentene på papir, jf. Arkivinstruks for Oslo kommune, pkt. 1.5. 2. Instruksen trer i kraft fra det tidspunktet byråden for service- og organisasjonsutvikling bestemmer. Før dette tidspunktet kan det settes i gang piloter. 3. Byråden for service- og organisasjonsutvikling utarbeider en veiledning til instruksen. Byrådsavdeling for service- og organisasjonsutvikling, den Robert Wright