Underveisrapport om gjennomført felles nasjonalt tilsyn høsten 2010 og våren 2011

Underveisrapport om gjennomført felles nasjonalt tilsyn høsten 2010 og våren 2011 Denne rapporten inneholder de foreløpige tilsynsresultatene for det felles nasjonale tilsynet til og med 1. juni 2011. Vi presiserer at resultatene er basert på de foreløpige rapportene som fylkesmennene har oversendt tilsynsobjektene. De foreløpige rapportene inneholder varsel om pålegg og det er som regel ikke store endringer som gjøres til den endelige rapporten. Tema for tilsynet Temaet for det felles nasjonale tilsynet i 2010 og 2011 er skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø. Dette er regulert i kapittel 9a i opplæringsloven. Tilsynet er gjennomført på og med skolene i de enkelte kommunene, men det er kommunene som skoleeier som blir ansvarliggjort for lovbrudd og har ansvar for at påleggene blir korrigert. Formålet med det felles nasjonale tilsynet er å bidra til at skoleeiere og skoleledere driver et forebyggende arbeid for å sikre elevene et godt psykososialt miljø (forebyggende arbeid) skoleeier og skoleledere sørger for at de ansatte på en tilfredsstillende måte håndterer krenkende atferd som de får kunnskap eller mistanke om (skolens individuelt rettede arbeid) skoleeiere og skoleledere sørger for at elever, foreldre, råd og utvalg blir involvert og engasjert i skolemiljøet (brukermedvirkning) Tilsynstemaet er delt i fire kategorier: 1. Forebyggende arbeid 2. Skolens individuelt rettede arbeid, 9a-3 andre ledd 3. Skolens individuelt rettede arbeid, 9a-3 tredje ledd 4. Brukermedvirkning Et godt psykososialt miljø er et vesentlig virkemiddel for å oppnå målet i opplæringsloven 1-1. Mangler ved skolemiljøet fører til mistrivsel blant elevene og dette har direkte betydning for elevenes skolehverdag. Til tross for at målet for tilsynet alltid vil være å øke regeletterlevelsen, må vi legge til grunn at elever kan oppleve et dårlig psykososialt miljø selv om skoleeier og skoleledelsen har fulgt opp sine lovmessige plikter. Tilsynet om elevenes psykososiale miljø skal gjennomføres i tre perioder. Dette betyr at det ennå er for tidlig å konkludere med hva som er tilstanden i skolesektoren, men vi har likevel noen indikasjoner. Omfanget av tilsynet Fylkesmennene har hittil gjennomført to perioder med felles nasjonalt tilsyn. Det er i alt ført tilsyn med 106 kommuner og fylkeskommuner. Herunder har 229 grunn- og videregående skoler vært kontrollert i tilsynet. I løpet av de to første periodene med tilsyn er det ilagt i alt 583 pålegg av 916 mulige pålegg 1. Les mer om pålegg på side 5. 1 Hver skole kan pga metodikken som er benyttet, kun få 4 pålegg. Antall mulige pålegg er derfor antall gjennomførte tilsyn * 4. 1

Høsten 2010 ble det ilagt 235 pålegg av 396 mulige og våren 2011 ble det ilagt 348 pålegg av 520 mulige. I denne sammenheng må det legges til at det ble gjennomført flere tilsyn våren 2011 enn høsten 2010. På de grunnskolene som har vært gjenstand for tilsyn våren 2011 er det totalt 30 985 elever. Totalt er det 599 663 2 elever i offentlig grunnskole. Dette betyr at tilsynet til nå har dekket skolene til 5,2 prosent av elevene på grunnskolenivå. Når det gjelder de videregående skolene har tilsynet til nå omfattet 8774 elever. Totalt er det 178 166 elever på offentlige videregående skoler i skoleåret 2010-2011. Dette innebærer at tilsynet har dekket skolene til 4,9 prosent av de videregående skoleelevene. På de grunnskolene som var gjenstand for tilsyn høsten 2010 var det til sammen 24 120 elever. Dette betyr at det felles nasjonale tilsynet til nå har omfattet skolen til 55 105 elever, det vil si 9,2 prosent av elevene, på grunnskolenivå skoleåret 2010-2011. Hovedinntrykk Forebyggende arbeid Ved gjennomføringen av tilsynet våren 2011 ble det gitt 7 prosent færre pålegg under denne kategorien enn ved tilsynet høsten 2010. Se figur 3 og 4 på side 5 og 6. Våren 2011 indikerer de foreløpige tilsynsrapportene at de fleste lovbruddene er knyttet til kravet om at planen og rutinene skal evalueres av skolen. Resultatene så langt tyder også på at ledelsen er involvert i den daglige gjennomføringen av det systematiske arbeidet på de aller fleste skolene i tilsynet. Høsten 2010 indikerte resultatene at skolene er på vei til å skaffe seg de nødvendige planer og rutiner. Likevel ser vi at det er nødvendig med et løft både for å bedre planene og ikke minst for å gjennomføre dem i praksis. Dette er en krevende og stor utfordring for skolene, men avgjørende for at arbeidet som allerede er gjort skal få størst mulig verdi for den enkelte elev. Funnene viser at de aller fleste av de kontrollerte skolene har skriftliggjorte planer og rutiner for hvordan de skal arbeide med skolemiljøet, men en mindre andel av skolene har sørget for at planer og rutiner blir evaluert og revidert kontinuerlig. Det er viktig å fremheve at en viktig del av det forebyggende arbeidet nettopp er å evaluere planer og rutiner for at disse til enhver tid er tilpasset skolens utfordringer. Skolens individrettede arbeid Ved gjennomføringen av tilsynet våren 2011 ble det gitt 11 prosent flere pålegg under denne kategorien enn ved tilsynet høsten 2010. Våren 2011 indikerer de foreløpige tilsynsrapportene at de fleste lovbruddene er knyttet til krav til rutiner for å fatte enkeltvedtak om tiltak knyttet til elevers rettigheter og plikter. Det kommer også frem at det er mangelfull informasjon om elever og foreldres rett til enkeltvedtak når de gjør en henstilling til skolen. Høsten 2010 indikerte resultatene at skolene må legge ytterligere vekt på det individrettede arbeidet. Det er skoleledelsen og de ansatte ved skolen som i det daglige må arbeide for et godt skolemiljø. Tilsynet viser imidlertid at skolene må forbedre rutinene knyttet til å håndtere krenkende atferd som oppstår i skolehverdagen. Særlig viser tilsynet at det ikke fattes enkeltvedtak etter opplæringsloven 9a-3 tredje ledd, at de vedtakene som fattes ikke angir hvilke tiltak som skal settes i verk og at det er til dels store mangler i begrunnelsene. 2 Tall fra Skoleporten og GSI 2

Dette innebærer en manglende oppfyllelse av elevenes krav til rettssikkerhet. Brukermedvirkning Ved tilsynsgjennomføringen våren 2011 ble det gitt 4 prosent færre pålegg under denne kategorien enn hva tilfellet var høsten 2010. Våren 2011 indikerer de foreløpige tilsynsrapportene at de fleste lovbruddene er knyttet til kravet om å holde råd og utvalg orientert om forhold som har vesentlig betydning for skolemiljøet. Videre viser resultatene at alle de kontrollerte skolene har opprettet elevråd. Høsten 2010 indikerer resultatene at de aller fleste skolene har opprettet de råd og utvalg som opplæringsloven pålegger dem. Det er også indikasjoner på manglende involvering av foreldre og elever i de lovpålagte rådene og utvalgene. Tilsynet viser at ikke alle rådene og utvalgene som er opprettet gis en reell mulighet til å uttale seg om saker som vedrører skolemiljøarbeidet. Funnene viser også at skolene i liten grad har klare kriterier for hva som anses vesentlig for skolemiljøet og som det dermed skal informeres om til de ulike rådene og utvalgene. Dette innebærer risiko for at rådene og utvalgene ikke behandler relevante saker. Nærmere om metode Praksis ved skoler som er i strid med de rettslige kravene er definert i en tilsynsinstruks, og skal føre til pålegg. Antall pålegg er dermed størrelsen som er lagt til grunn for å vurdere i hvilken grad skolene arbeider med elevenes psykososiale miljø. Det som ligger til grunn for påleggene er ikke oppfylte rettslige krav. I Utdanningsdirektoratets instruks til fylkesmennene er det utarbeidet en liste med rettslige krav som tilsynet skal søke svar på og ligger til grunn for fylkesmennenes vurderinger i tilsynet. Fra Utdanningsdirektoratet er det gitt føringer om at det maksimalt kan gis fire pålegg til en og samme skole. I forkant av vårens gjennomføringsperiode, gjorde vi noen endringer i tilsynsopplegget. Disse endringene innbefattet en redusering i antall kontrollspørsmål som tilsynet skulle gi svar på, justering og omformulering av kontrollspørsmålene. Våren 2011 er det også gjennomført en omfattende koordinering mellom embetene. Dette gjør at vi med større sikkerhet kan legge til grunn at embetene har vurdert like observasjoner tilnærmet likt. Antall mulige pålegg tilsvarer antall kontrollerte skoler multiplisert med 4. Under hvert av påleggene er det presisert nærmere hva skolen/skoleeier må korrigere for at deres praksis skal være i samsvar med gjeldende regelverk. Dette er omtalt som korreksjonspunkter. De aktuelle korreksjonspunktene er en gjenspeiling av de kontrollspørsmålene som er fastlagt for tilsynet, altså hvilke spørsmål som tilsynsgjennomføringen skal gi svar på. Det er fastlagt 37 kontrollspørsmål i tilsynet. Det betyr at antall mulige korreksjonspunkter er 37 multiplisert med antall skoler i tilsynet. 3

Nærmere om omfang Figur 1 Våren 2011 Høsten 2010 Totalt 2010 og 2011 Kommuner Fylkeskommuner Totalt 52 6 58 47 1 48 99 7 106 Grunnskoler Videregående skoler Totalt 114 15 129 99 1 100 213 16 229 Per første juni 2011 er det ført tilsyn med i alt 213 grunnskoler og 16 videregående skoler. Til sammen utgjør dette at det er ført tilsyn med 229 skoler, eller 6,77 prosent av potensielle tilsynsobjekter. Høsten 2010 var det 2957 grunnskoler i Norge og 71 spesialskoler. Videre var det 354 offentlige videregående skoler 3. Dette betyr at det i alt er 3382 potensielle tilsynsobjekter på skolenivå. Det er ført tilsyn med 7,2 prosent av grunnskolene og 4,5 prosent av de videregående skolene. Tilsynene på grunnskolene er fordelt på 99 kommuner, eller 23 prosent av landets kommuner. Tilsynene på videregående skoler er fordelt på 7 fylkeskommuner, eller 36,8 prosent av fylkeskommunene. Samlet sett ble det gjennomført 29 flere tilsyn våren 2011 enn høsten 2010, og det ble ført tilsyn i 10 flere kommuner i 2011 enn i 2010. Vi har bedt fylkesmennene gjennomføre tilsyn med minimum 8 kommuner, herunder minimum 2 skoler i hver kommune i løpet av 2011. Dersom vi tar utgangspunkt i at fylkesmennene i gjennomsnitt fører antall tilsyn i henhold til aktivitetskravet, vil totalt 42,5 prosent av landets kommuner og fylkeskommuner ha vært gjenstand for tilsyn etter 2011. Videre vil om lag 12 prosent av de potensielle grunn- og videregående skolen ha vært direkte inkludert i tilsynet. Nærmere om funn I 2011 ble det ilagt 348 pålegg av 520 mulige. Dette innebærer at det er ilagt pålegg i 67 prosent av de mulige tilfellene. Gjennom tilsynene som ble ført høsten 2010 ble det ilagt 235 pålegg av 396 mulig, altså i 59 prosent av de mulige tilfellene. Samlet sett betyr dette at det er gitt pålegg i om lag 63 prosent av de mulige tilfellene i begge periodene. På landsbasis er det i snitt gitt om lag 2,7 pålegg per skole. Disse påleggene er fulgt opp med om lag 8,3 korreksjonspunkter. Ingen av de kontrollerte skolene er ilagt alle 37 mulige korreksjonspunkter. 3 Tall fra Utdanningsspeilet 2011 4

Figur 2 snitt pålegg pr skole i embete snitt korreksjonspunkter pr embete 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Ved gjennomføringen av tilsynene høsten 2010 var det kun én skole som ikke ble ilagt pålegg. Våren 2011 var det 11 skoler som ikke fikk pålegg. Disse skolene er lokalisert i Rogaland, Sør Trøndelag, Nord Trøndelag, Møre og Romsdal og Finmark. Pålegg Det felles nasjonale tilsynet er inndelt i fire hovedkategorier: - forebyggende arbeid - skolens individuelt rettede arbeid, 9a-3 andre ledd - skolens individuelt rettede arbeid, 9a-3 tredje ledd og - brukermedvirkning Høsten 2010 var påleggsfordelingen mellom kategoriene som følger: Figur 3 31 % 30 % Forebyggend e 39 % Individuelt rettet 5

Tilsvarende var påleggsfordelingen våren 2011 som følger: Figur 4 27 % 30 % 23 % 20 % Forebyggende Individuelt rettet (2.ledd) Individuelt rettet (3.ledd) Bruker medvirkning Utdanningsdirektoratets foreløpige vurderinger Det felles nasjonale tilsynet 2010 og 2011 har fokus på å kontrollere regeletterlevelsen på skolenivået. Dette betyr at påleggene som ilegges inkluderer skoleledelsen i den grad disse er ansvarliggjort etter loven, jf 9a-4. Skoleledelsen har ansvar for den daglige gjennomføringen, likevel er det skoleeier som er adressat for påleggene. Forebyggende arbeid Det kontrollspørsmålet som har gitt flest korreksjonspunkter er om det er dokumentert at planene og rutinene evalueres av skolen? Retten til et godt psykososialt miljø er gitt den enkelte elev, og det er det psykososiale miljøets innvirkning på den enkelte elevs helse, trivsel og læring som er avgjørende for om retten er oppfylt. Tilsynet legger til grunn at opplæringsloven 9a-1 er hovedbestemmelsen for lovreguleringen av elevenes skolemiljø. De øvrige bestemmelsene må ses i lys av denne. For å sikre den enkelte elev et godt psykososialt miljø er det derfor viktig at de planer og rutiner som skolene handler ut i fra til enhver tid er oppdatert på de gjeldende utfordringene som skolen har. Formålet med at skolene skal kunne dokumentere dette evalueringsarbeidet, er ikke først og fremst at en skal ha noe å fremlegge for tilsynsmyndighetene. Hovedformålet er at skolen selv skal kunne bruke det dokumenterte evalueringsarbeidet for stadig å utvikle skolemiljøarbeidet til det beste for elevene. Det er også en trygghet for elever og foreldre å vite at skolen hele tiden evaluerer det arbeidet som gjøres og foretar de endringene som evalueringen viser at er nødvendige. Individuelt rettet arbeid 9a-3 andre ledd Et av de kontrollspørsmålene som har gitt flest korreksjonspunkter under denne kategorien er om skolen har rutiner for varsling til skoleledelsen. Hovedmålet til lovgiver er at skolemiljøet skal være fritt for alle former for krenkende atferd, og skolen må gjøre sitt ytterste for å nå dette målet. Samtidig er det slik at det er skolelederne som har i ansvar å sikre at skolemiljøarbeidet gjennomføres i det daglige. Dette fordrer at skolelederne blir gjort kjent med hvilke utfordringer og problemer de ansatte kommer over i løpet av skolehverdagen. Uten tilstrekkelige rutiner for hva og hvordan det skal varsles til skoleledelsen, kan det være tilfeldig hva skoleledelsen gjøres kjent med. Dette vanskeliggjør også skoleledelsen i å tilrettelegg og iverksette nødvendige tiltak for å forbedre skolemiljøet. Det kontrollspørsmålet som har gitt flest korreksjonspunkter under denne kategorien er spørsmålet om skolen har rutiner for å fatte enkeltvedtak når de iverksetter tiltak som er av inngripende karakter og bestemmende for elevenes rettigheter og plikter. Lovgiver har ikke pålagt skolen å fatte 6

enkeltvedtak i alle tilfeller etter 9a-3 andre ledd hvor det avdekkes og gripes inn overfor krenkende atferd. Det er derfor nødvendig for skolen å ha en fastlagt terskel rutiner for hva som må være oppfylt før det fattes enkeltvedtak i slike tilfeller. Dette vil gjøre det mer forutsigbart for elvene og foreldrene om hva de kan forvente av reaksjoner fra skolen når det oppstår uønskede handlinger. Individuelt rettet arbeid 9a-3 tredje ledd Det kontrollspørsmålet som har ført til flest korreksjonspunkter under denne kategorien er om foreldre/elever informeres om sin rett til å få enkeltvedtak når de gjør en henstilling til skolen? Brudd på dette kontrollspørsmålet fordrer at skolen har fått en henvendelse fra elever eller foreldre. Det er ikke avgjørende hvilken form henvendelsen har hatt. Etter forvaltningsloven 11 har skolen en veiledningsplikt som bla innebærer at skolen må sørge for å få verifisert hva henvendelsen gjelder og informere om hvilke rettigheter eleven/foreldrene har når det gjelder den aktuelle henvendelsen. Etter at det er avklart hva henvendelsen gjelder, kan ikke skolen velge å avgjøre saken utelukkende gjennom et møte med de involverte partene. Det skal fattes enkeltvedtak som eleven/foreldrene har anledning til å påklage dersom de er uenige i skolens håndtering av saken. Dersom eleven/foreldrene ikke er fornøyde med skolens håndtering av saken, vil det som oftest også være en fordel for skolen å kunne dokumentere overfor klagemyndighetene hvilke tiltak som er iverksatt. Det er skolen som i slike tilfeller er den sterke part og som har plikt til å sørge for at de tiltak som iverksettes er etterprøvbare. Det kan fort være slik at eleven/foreldrene godtar skisserte tiltak i et møte fordi en føler at skolen presser en til det. Dersom tiltakene ikke er etterprøvbare vil det således være vanskelig for eleven/foreldrene å påklage dette til klageinstansen. På den andre siden, vil etterprøvbarhet av iverksatte tiltak kunne være til hjelp for skolen ved senere tilsvarende håndteringer av uønsket atferd ved at en slipper å finne opp hjulet på nytt hver gang det oppstår tilsvarende uønskede handlinger. Brukermedvirkning Det kontrollspørsmålet som har ført til desidert flest korreksjonspunkter under denne kategorien er om skolen har rutiner for å holde råd/utvalg orientert om forhold som har vesentlig betydning for skolemiljøet. For at elevene og foreldrene skal kunne engasjere og involvere seg i skolemiljøet, er det en forutsetning at skolen orienterer om forhold som har betydning for skolemiljøet. Lovkravet definerer at det er forhold av vesentlig betydning som det skal orienteres om, og dette fordrer igjen at skolen har definert hva de anser som vesentlig. Forarbeidene til kapittel 9a understreker at det er viktig i seg selv at elevene kan få oppleve å bli hørt. For skolen vil det også være lettere å planlegge og gjennomføre tiltak i samarbeid med elevene og de foresatte. Det er også vist til at gode tilfeller av brukermedvirkning vil bidra til regeletterlevelse i praksis, og slik sett gi ekstra trygghet ved siden av andre kontrollgrunnlag. Lovgrunnlaget i de to kapitlene i opplæringsloven som er gjenstand for tilsynet, setter sterkt fokus på samhandling mellom aktørene i skolehverdagen. Det er disse aktørenes handlinger og samspill som til slutt vil gi elevene et godt psykososialt miljø og som skal fungere som korreksjonsmekanismer når ting ikke er som det skal være. Det er derfor viktig for god etterlevelse av loven, at brukerne benytter seg av de klagemulighetene de har og engasjerer seg i skolemiljøarbeidet i den grad loven legger opp til. At elever og foreldre engasjerer seg i skolemiljøet, for eksempel med å varsle om hendelser til skoleledelsen, er også en viktig kilde for skoleledelsen/skoleeier for å vurdere og siden iverksette tilfredsstillende aktiviteter. Et godt samspill mellom aktørene vil bidra til at de kan identifisere de utfordringer som skolehverdagen bringer med seg tidlgi. Videre vil dette samspillet bidra til å gjøre det mulig for skoleledelsen og skoleeier å evaluere det arbeidet som gjøres med skolemiljøet. 7

For å understøtte disse vurderingene, og uten at det i dette dokumentet trekkes noen endelige konklusjoner, kan det være interessant å se på annen tilgjengelig informasjon vedrørende temaet elevenes psykososiale miljø. For å vurdere tilsynsresultatene kan det være interessant å se disse opp imot annen tilgjengelig informasjon med tilsvarende opplysninger om temaet. I første omgang kan det være hensiktsmessig å se tilsynsresultatene i tilknytning til kjent informasjon fra NIFU STEP rapporten fra 2009, Elevundersøkelsen og klagesaksbehandling fra Fylkesmannen. NIFU STEP 2009 NIFU-STEP gjennomførte på vegne av Utdanningsdirektoratet en undersøkelse til Skole-Norge høsten 2009 hvor har skoleledere og skoleeiere svarte på enkelte spørsmål som i stor grad tilsvarer kontrollspørsmålene i tilsynet når det gjelder forebyggende arbeid. Ved denne sammenligningen må det legges til grunn at disse resultatene bygger på svar gitt i en uforpliktende undersøkelse og det er skolelederne og skoleeiernes egen vurdering som ligger til grunn, mens tilsynsresultatene bygger på Fylkesmannens vurderinger ut i fra de kontrollspørsmålene som tilsynet oppstiller. I denne undersøkelsen har 49 prosent av skolelederne og skoleeierne svart at de ikke har rutiner for å vurdere om kravene i forhold til kapittel 9a er oppfylt. 52 prosent har svart at det ikke er etablert og gjennomført skriftlige rutiner for å gjenopprette avdekkede lovbrudd. Dette er spørsmål som kan sammenlignes med tilsynets kontrollspørsmål under kategorien forebyggende arbeid hvor det ved tilsynet våren 2011 ble ilagt pålegg i 23 prosent av de mulige tilfellene. Selv om disse ikke kan sammenlignes fult ut, kan vårens tilsynsresultater indikere en viss forbedring når det gjelder disse kravene. Elevundersøkelsen Fremdeles svarer 8,5 prosent av elevene at de blir mobbet to eller tre ganger i måneden eller oftere. Denne andelen har også vært tilnærmet uendret i perioden 2007 2011. Dersom tilsyn bidrar til økt regeletterlevelse i sektoren på temaet skolenes arbeid med elevenes psykososiale miljø, vil dette forhåpentligvis, over tid, være med på å redusere mobbetallene i Elevundersøkelsen. Fokuset som skapes gjennom tilsynet vil også kunne bidra til at elever og foreldre blir mer bevisstgjorte på dette arbeidet slik at de i større grad vil kunne engasjere og involvere seg i arbeidet. Klagesaker Utdanningsdirektoratet utarbeidet i 2010 en rapport om kjennetegn ved klagesaker på elevenes psykososiale miljø. Dette gjaldt klagesaker til fylkesmannsembetene i årene 2008 og 2009. I 2008 mottok fylkesmennene totalt 50 klagesaker vedrørende elevenes psykososiale miljø. I 2009 ble det registrert 67 klagesaker og i 2010 er det rapportert om 94 klagesaker angående temaet. En økning i antall rapporterte klagesaker kan(i beste fall) indikere at temaet begynner å bli mer kjent for brukerne. Det at brukerne benytter seg av klageinstituttet for å sikre elevenes rett til et godt psykososialt miljø, kan indikere at brukerne er blitt mer engasjert og involvert i temaet. 8