Anbud i ferjesektoren Erfaringer og utsikter

Rapport 0408 Svein Bråthen, Arild Fuglseth, Arild Hervik, Odd I Larsen, Lage Lyche, James Odeck og Edvard T Sandvik Anbud i ferjesektoren Erfaringer og utsikter

Svein Bråthen, Arild Fuglseth, Arild Hervik, Odd I Larsen, Lage Lyche, James Odeck og Edvard T Sandvik ANBUD I FERJESEKTOREN Erfaringer og utsikter Rapport 0408 ISSN 0806-0789 ISBN 82-7830-068-2 Møreforsking Molde AS Oktober 2004

Tittel: Anbud i ferjesektoren. Erfaringer og utsikter. Forfatter(-e): Svein Bråthen, Arild Fuglseth, Arild Hervik, Odd I. Larsen, Lage Lyche, James Odeck og Edvard T. Sandvik Rapport nr.: 0408 Prosjektnr.: 2383 Prosjektnavn: Konkurranseutsetting: Eksempel ferjer Prosjektleder: Svein Bråthen Finansieringskilde: Samferdselsdepartementet, program for overordnet transportforskning Rapporten kan bestilles fra: Høgskolen i Molde, biblioteket, Boks 2110, 6402 MOLDE. Tlf.: 71 21 41 61, faks: 71 21 41 60, epost: biblioteket@himolde.no - www.himolde.no Sider: 80 Pris: Kr 100,- ISSN 0806-0789 ISBN 82-7830-068-2 Sammendrag: Når det gjelder effektivitet i norske riksvegsamband, kan vi trekke to konklusjoner: (1) Anbud gir i seg selv ingen innvirkning på effektiviteten når vi sammenholder kostnader pr. produsert enhet med situasjonen i sammenlignbare ferjesamband. Det er andre forhold som bedre forklarer forskjellene i effektivitet. (2) Det er et potensial på 16-18% forbedring i effektivi tet for en gjennomsnittlig ferjeforbindelse, sammenlignet med beste praksis effektivitet. Vår konklusjon i forhold til anbud som reguleringsregime er at det er viktig å ha anbudsmulighetene for å kunne utvikle gode incentivsystem i et samlet system med kombinasjoner av ulike kontraktsformer. Denne kombinasjonen kan også være sekvensiell: det kan godt være hensiktsmessig å trekke samband som har vært ute på anbud inn i en forhandlet kontraktsløsning igjen. Dimensjonering og gjennomføring av slike anbud bør da utformes omhyggelig i forhold til hva som på ethvert tidspunkt er nødvendig for å kunne sikre god informasjon om kostnadsbildet. Samband der det foreligger relativt robust informasjon om et høyt kostnadsnivå (f eks pr fraktet PBE) gjerne i forhold til sammenlignbare samband, hvor tilskuddet pr fraktet PBE er høyt, og/eller der det er behov for ny kapasitet er eksempler på samband som kan være velegnet for konkurranseutsetting. Det har vist seg i de innledende anbudsrundene at anbud har vært et egnet virkemiddel for å få omstrukturert driftsopplegget i betydningen endret frekvens og/eller ferjekapasitet. Ved anbudsutsetting i stor skala bør man kritisk vurdere den markedsmakten som ligger på tilbudssiden blant annet ved at relativt få rederier opererer i markedet. Markedsstrukturen kan betinge at man gjennom læring i gjentatte anbudsspill ikke avslører de reelle kostnadene. Dette vil kanskje særlig være et problem der konsekvensene av slik avsløring blir store, noe som lett vil bli situasjonen med anbud på bred front. Anbud i mindre skala som pågår regelmessig kombinert med rammetilskudd der man i større grad bygger inn incentivordninger kan være en minst like god reguleringsform.

Forord Denne rapporten er skrevet på oppdrag fra Samferdselsdepartementet (SD) sitt POTprogram. Den gir et faglig perspektiv på bruk av anbud i ferjesektoren, og er en oppfølging av Hervik m fl (2000 og 2003) som oppsummerte noen tidlige erfaringer med anbud. Rapporten presenterer de erfaringene som kan hentes fra ytterligere 3 år med prøveordningen for anbud. På bakgrunn av disse erfaringene og strukturelle endringer i ferjenæringen gir rapporten anbefalinger knyttet til hvordan en videreføring av anbudsregimet bør kunne legges opp. Denne rapporten gir en nokså inngående kvantitativ analyse av erfaringene med bruk av anbud. Vi takker ferjeselskapene for velvillig bruk av kostnadsdata. Disse data er konfidensielle. Resultatene er derfor vist på et aggregert nivå. Forskningsleder Svein Bråthen (svein.brathen@himolde.no) har vært prosjektleder for dette arbeidet. Molde, 21.10.2004 Forfatterne

Innhold 1 Sammendrag...9 2 Innledning...21 3 Erfaringer fra de første anbudsrundene...23 3.1 Overordnet...23 3.2 Evalueringen i 2000...23 3.3 Evalueringen i 2003...25 3.4 Casestudier: Regnskapstall og erfaringer fra enkeltsamband...30 Nesna Levang (Nordland, 1996)...30 Leirvik Ranavik Sunde (Hordaland, 1996)...31 Aursnes Magerholm (Møre og Romsdal, 1996)...32 Manheller Fodnes (Sogn og Fjordane, 1996)...33 Hareid Sulesund (Møre og Romsdal, 1997)...35 Finnøy-sambandet (Rogaland)...36 4 Effektivitet i ferjesektoren...39 4.1 Effektivitet og anbud...39 4.1.1 Samfunnsøkonomisk effektivitet...39 4.1.2 Anbud som effektivitetsfremmende virkemiddel...39 4.1.3 Nærmere om indre effektivitet...40 4.1.4 Nærmere om empirisk testing...41 4.2 Metode...42 4.2.1 Måling av effektivitet...43 4.3 Datagrunnlag...50 4.4 Resultater av effektivitetsmålinger på sambandsnivå 1999-2002...51 4.5 Forklaring på forskjeller i effektivitet i ferjesamband...52 4.6 Sammenligning med studien fra 2000...55 5 Markedsstruktur og anbud på lengre sikt...57 5.1 Strukturelle endringer skaper betydelige utfordringer...57 5.2 Aktørene møtes i gjentatte anbudsprosesser...58 5.3 Eierskap og konkurranse...60 6 Anbudsopplegg i Skottland...64 7 Anbud i et samfunnsøkonomisk perspektiv...69 Referanser

1 Sammendrag Bakgrunn Denne rapporten baserer den empiriske analysen på erfaringer fra 6 ferjesamband som ble satt ut på anbud i perioden 1996-2000. Dette har vært en prøveordning som i forbindelse med behandlingen av inneværende års statsbudsjett ble gjort permanent. Alle ferjesamband skal ut på anbud innen 7-10 år. Dette betyr at ytterligere rundt 100 samband skal konkurranseutsettes de nærmeste årene. Vi skal i denne rapporten fokusere på tre hovedområder: 1. En kvantitativ analyse som vurderer effektiviteten i anbudssamband sammenholdt med andre sammenlignbare samband, og hvordan effektivitetsutviklingen har vært i perioden 1999-2002 (siste året komplette kostnadsdata foreligger). 2. En analyse av hvordan anbudsregimet har fungert i forhold til konkurransesituasjonen i sektoren, og hvordan konkurransebetingelsene kan utvikle seg i en videreført anbudssituasjon. 3. En tilnærming til å dimensjonere ferjetilbudet mest mulig korrekt ut fra markedssituasjonen i det enkelte samband, sett i et samfunnsøkonomisk perspektiv. En prøveordning kan gi verdifull informasjon om hvordan anbud fungerer i et marked. Det er imidlertid grunn til å ha et våkent blikk på hva som kan skje når man går over fra en avgrenset prøveordning der aktørene har følt seg fra i et nytt landskap, og til en omfattende, permanent ordning der aktørene møtes over tid i gjentatte anbudsspill der de vil stille med et rikere erfaringsgrunnlag. I tillegg til den empiriske analysen basert på et omfattende datagrunnlag fra anbudssambandene og et utvalg andre samband (som sammenligningsgrunnlag), har vi derfor søkt å rette blikket framover for å si noe om hvilken utvikling som en kan forvente og hva som vi mener kan gjøres for at den norske riksvegferjedriften skal bli mest mulig tjenelig. Erfaringer fra prøveanbudene Effektivitetsmålinger Vi har gjort effektivitetsberegninger for i alt 38 samband. Dette inkluderer sambandene som er lagt ut på anbud så langt, dvs. (årstall i parentes): Levang Nesna (1996) Manheller Fodnes (1996) Leirvik Ranavik Sunde (1996) Aursnes Magerholm (1997) Hareid Sulesund (2000) Finnøysambandet i Rogaland med svært mange anløp er vanskelig å beregne produksjonstall for, og er derfor utelatt fra beregningene. For de øvrige sambandene er det

10 Kap.1 Sammendrag gjort effektivitetsberegninger for hvert enkelt år, dvs. for 1999, 2000, 2001 og 2002. Det gir totalt sett 152 effektivitetstall, hvorav 19 er for anbudssamband. Effektivitetsberegningene er basert på en DEA-modell med variabelt skalautnytte, og en modell med stokastisk front (SFA). Modellene er benyttet ettersom de tillater beregning av effektivitet ved produksjon av flere produkter (her pbe-km og pbe-timer) vha. flere produksjonsfaktorer (her drivstoff og mannskap) simultant. Variabelt skalautbytte er valgt for å sikre at fronten føyer seg best mulig til datasettet i DEA-analysen. Variabelt skalautbytte gir de mest konservative resultatene. Tabellen nedenfor summerer resultatene fra DEA med variabelt skalautbytte, og SFA. Effektivitetsscore Anbudssamband Samband under rammetilskuddsordning DEA Alle samband Gjennomsnitt Standardavvik Min Max Antall effektive selskap Antall selskap 0,84 0,16 0,57 1,0 7 19 0,82 0,15 0,44 1,0 27 133 0,82 0,15 0,44 1,0 34 152 Stokastisk front (SFA) Gjennomsnitt Standardavvik Min Max Antall effektive selskap Antall selskap 0,81 0,06 0,72 0,89 0 19 0,82 0,1 0,55 0,96 8 133 0,82 0,1 0,55 0,96 8 152 Tabell 1.1 Resultater av effektivitetsmålingene. Gjennomsnittlig effektivitetsscore er noe høyere for anbudssamband enn for samband under rammetilskuddsordningen, målt ved DEA. For SFA går tendensen andre vegen, anbudssambandene er marginalt mindre effektive enn de øvrige sambandene. Forskjellene er imidlertid svært små. Det kan være andre forklaringer til forskjeller i effektivitet mellom de to gruppene samband enn anbud. Det kan for eksempel tenkes at samband som har en lang overfart men relativt lav frekvens vil ha lavere drivstofforbruk pr. kilometer og dermed være mer effektive alt annet like enn samband som har en kort overfart med relativt høy frekvens. Forskjeller i sambandenes overfartstid kan derfor være av betydning for å forklare forskjeller i effektivitet. Et annet eksempel kan være forskjeller mellom sambandene mht. farvann. Man skiller i den sammenheng mellom hav- og fjordsamband, hvor det presumptivt vil være mer kostnadskrevende å drive havsamband enn fjordsamband. For å skille effekten av anbud fra andre faktorer som påvirker effektivitet, har vi testet hvilke faktorer som har statistisk signifikant forklaringskraft, ved av regresjonsmodeller. Tabell 1.2 oppsummerer tallgrunnlaget (gjennomsnittstall, evt. andel) for forklaringsfaktorene.

Kap. 1 Sammendrag 11 Samband Overfartstid Antall anløp Andel fjordsamband Andel anbudssamband Sommervintertrafikk Alle 33,38 2,39 71,52 % 12,58 % 292,24 % Anbud 20,78 2,21 100,00 % 100,00 % 162,28 % Øvrige 35,19 2,41 67,42 % 00,00 % 310,95 % Tabell 1.2 Beskrivelse av forklaringsfaktorene vs Tabellen viser at anbudssambandene i gjennomsnitt har lavere antall anløp 1 enn de øvrige, anbudssambandene har i utgangspunktet en enklere farvannstype (fjordsamband) og de har vesentlig kortere overfartstid. De to første faktorene trekker i retning av at anbudssamband har gunstigere driftsforhold, mens den kortere overfartstiden kan bety at det er mer manøvrering pr. utkjørt PBE gitt samme antall avganger. Tabellen 1.3 oppsummerer resultatene fra regresjonsanalysene. Variabel Parameter Koeffisient Standardfeil t-verdi (1) SFA, effekter av determinanter Konstant Log (drivstoffkostnader) Log (mannskapskostnader) α 0 α 1 α 2-2,089 0,947 0,401 0,414 0,094 0,129-5,042 10,060 3,112 (2) SFA, forklaringsvariable for effektivitet Konstant Overfartstid Antall anløp Farvannstype Anbud Sommertrafikk Sigma -squared Gamma Log-likelihood δ 0 δ 1 δ 2 δ 3 δ 4 δ 5 σ 2 γ 0,328 0,001-0,040-0,245 0,124 0,008 0,039 0,760 64,931 0,135 0,001 0,041 0,100 0,080 0,007 0,013 0,121 2,430 1,495-0,983-2,451 1,541 1,235 3,040 6,268 DEA-Tobit analyse, forklaringsvariable for effektivitet Konstant Overfartstid Antall anløp Farvannstype Anbud Sommertrafikk Log-likelihood Pseudo-R 2 Tabell 1.3 δ 0 δ 1 δ 2 δ 3 δ 4 δ 5 Resultater fra regresjonsanalysen 0,102-0,001 0,055-0,107 0,010 0,010 32,724 0,244-0,033 0,001 0,012 0,025 0,039 0,005-3,142-0,984 4,429-4,362 0,261 1,930 Koeffisientene gir følgende indikasjoner: Overfartstid har minimal innvirkning på effektiviteten Antall anløp har ulik innvirkning på effektiviteten, avhengig av modell Fjordsamband har høyere effektivitet enn havsamband 1 Merk at Finnøysambandet med et stort antall anløp ikke er med i denne delen av analysen

12 Kap.1 Sammendrag Anbudssamband har positiv effekt på effektivitet, grad avhengig av modell Stor forskjell mellom sommer- og vintertrafikk bidrar til å øke effektiviteten De statistiske testene viser at bare farvannstype har signifikant effekt på 95 % nivå i begge modellene (t-verdi 1,96 i tallverdi), der smulere farvann i seg selv bedrer effektiviteten, med mellom ca 11% og ca 25% avhengig av modell. Økt antall anløp har positiv signifikant effekt i DEA, men ikke i SFA. Sommertrafikken bedrer effektiviteten noe, og er målt nær 95% signifikant i DEA, men ikke i SFA. Dette kan forklares med at avgangsfrekvensen er høyere i høytrafikkperioder slik at man oppnår flere PBE-km pr. mannskapstime selv om drivstoffkostnadene pr. PBE-km kan bli noe høyere under trafikktoppene på grunn av økt last. Det positive (men moderate) og signifikante utslaget på effektivitet av økt antall anløp i DEA-modellen er en motsats til det negative og ikke signifikante utslaget i SFA-modellen. Denne forskjellen kan vi ikke forklare. Anbud har ikke signifikant innvirkning på effektiviteten i noen av modellene. Selv om DEA og SFA gir litt ulike resultater, så kan vi trekke to konklusjoner som synes entydige: (1) Anbud gir i seg selv ingen innvirkning på effektiviteten når vi sammenholder kostnader pr. produsert enhet med situasjonen i sammenlignbare ferjesamband. Det er andre forhold som bedre forklarer forskjellene i effektivitet. Dette bryter med den vanlige hypotesen om at anbud er effektivitetsfremmende. Denne observasjonen utelukker imidlertid ikke at anbud kan ha en positiv effekt der hvor samband framstår som lite effektive og/eller hvor det er ønskelig å få til et endret driftsopplegg. (2) Det er et potensial på 16-18% forbedring i effektivitet for en gjennomsnittlig ferjeforbindelse, sammenlignet med beste praksis effektivitet. Kvalitative vurderinger fra de foregående evalueringene: Mye er fortsatt gyldig I Hervik m fl (2000) ble det oppsummert følgende argumenter for å gå videre og tilsvarende argumenter mot å gå videre med anbudskonkurranse (s 14-16): Argumentene som taler for å velge å gå videre med flere anbud er følgende: Vi er i ferd med å utvikle større og mer robuste selskap som også vil videreutvikle kompetanse og posisjon i rammetilskuddsforhandlingene. Dette kan isolert sett tilsi at det vil være hensiktsmessig å legge ut noen flere samband på anbud for å opprettholde turbulensen og maktbalansen i forhandlersystemet. Det er fortsatt stort behov for fornyelse av ferjeflåten. Siden anbudsordningen så langt har vært en billig måte for staten å få til fornyelse av flåten på, så bør en vurdere å videreføre ordningen i samband hvor det er behov for utskifting. I en slik vurdering bør en også vurdere de rokeringsmulighetene som allerede foreligger, samt vurdere kapasitetsbehovet ut fra samfunnsøkonomiske kriterier. Anbudsordningen har bare vært utprøvd for ett samband hvor det i førsituasjonen var store tilskudd. For å kunne styre mer bevisst på å få ned tilskuddene så kunne man velge flere samband som i dag har høye tilskudd. To store samband som ble valgt ut i dagens prøveordning var overskuddssamband. Det er for øvrig grunn til å vurdere kritisk hva som er det optimale tilskuddsvolumet i ferjesambandene. I en slik vurdering vil en også måtte drøfte lokale takstavvik.

Kap. 1 Sammendrag 13 Selskapene og regulator har nå skaffet seg et verdifullt erfaringsgrunnlag for anbudskonkurranse med et utfall som har vært vellykket. Dette bør nå utnyttes videre for å få til flåtefornyelse, reduserte subsidier og kvalitetshevinger hvor dette er ønskelig ut fra samfunnsøkonomiske kriterier, gitt politiske/administrative rammevilkår. Mer anbud vil skape mindre av myke budsjettrammer. Dette vil disiplinere organisasjonen i forhandlingene om bemanning, overtidsgodtgjørelse og lønnskrav. Dagens innslag av anbud er relativt sett for lite til at det vil ha stor innvirkning på utviklingen i mannskapskostnader for hele ferjesystemet. Argumenter som taler mot å gå videre med flere anbudspakker er: Selskapene synes allerede å være så vidt presset med de kontrakter som er inngått at en videreføring vil innebære at de vil forsøke å hente inn igjen det tapte. Det vil være mindre gevinst å hente når selskapene har høstet sine erfaringer. Nye anbud kan komme i den perioden når det blir synlig at selskapene får store underskudd på anbudssambandene og dette kan skape et helt annet konkurranseklima enn i forrige anbudsperiode. Med flere anbud kan vi risikere at vi splitter opp ferjenettet i mange selskap som driver innenfor større konsesjonsområder, hvor det er kostnadsgevinster gjennom samspillet som man oppnår når ett stort selskap betjener hele området. Vi kan utvikle en lite kostnadseffektiv oppsplitting av "ferjelandet". Det er litt tidlig å høste erfaringer fra alt som har skjedd innenfor anbudsordningen til nå. Man bør avvente til man har et bedre erfaringsgrunnlag, blant annet med hensyn til lønnsomheten av driften i anbudsrelasjonene. Dersom man finner å gå videre så er det viktig at man velger samband ut fra gitte kriterier på hva man vil oppnå. Det vil være naturlig å finne frem til de samband der: det finnes et betydelig innsparingspotensial målt i subsidieomfang innenfor rammetilskuddet hvor det er behov for ferjefornyelse hvor man i tillegg har et ønske om å styre inn kvalitetsendringer via utformingen av kontraktene. Et viktig aspekt i anbudskonkurranse er hvordan man velger å utforme risikodeling og hvordan man velger å tilpasse seg risikoen for markedsaktørene. I Hervik m fl (2000) ble dette omtalt slik (s 12-13): Teorien vil foreskrive at anbud blir et viktig virkemiddel for at selskapene lærer risikoprising, slik at vi får en akseptabel risikopremie med kostnadseffektiv drift. Fordi det offentlige skal prise systematisk risiko på samme måte som private (systematisk risiko kan ikke diversifiseres verken av private aktører eller det offentlige), så vil teorien foreskrive at man bør utvikle nettokontrakter og ikke bruttokontrakter der staten bærer inntektsrisiko. Erfaringene med bruttokontrakter til nå har vist at disse krever mer administrative ressurser fra regulator. For de fylkene som har valgt slike kontrakter, blir det synlig at denne risikoen blir en belastning også for det offentlige i et fallende marked. Det er lite som tyder på at nettokontraktene har blitt så

14 Kap.1 Sammendrag mye dyrere for staten, hvilket betyr at selskapene har priset inntektsrisikoen lavt. Staten som bærer av risiko bør overlate til markedet den type risiko, symmetrisk, hvor ikke staten i kraft av størrelse har et fortrinn i å diversifisere for å redusere risikoen (NOU 1996:16). I Hervik og Bråthen (2003) het det: Det er grunn til å tro at selskapene har lært å prise risiko ut fra erfaringene i forrige anbudsrunde. Dersom man legger risikoen til markedet må man også innse at selskapene skal prise denne risikoen som en risikopremie og at kontraktene derved må bli dyrere enn i en rammefinansieringsordning hvor man løpende vil kunne korrigere for endringer i lønnsutviklingen mv. På den annen side er det slik at mange selskaper opplever at det blir gunstigere å sitte med en nettokontrakt. Grunnen til det er at det synes å være korrelasjon mellom lønnsvekst og trafikkvekst som finner sted i en oppgangskonjunktur og at man derved kan oppleve å bomme på lønnsveksten, men tar dette inn igjen ved å få en høyere trafikkvekst. Det er som kjent en sterk sammenheng mellom inntekstvekst og trafikkvekst. Det kan være at vi ikke vil finne dette for alle samband. Det er nemlig også slik at i oppgangskonjunkturer så får vi en entydig sammenheng med økt utflytting fra distriktene. Vi kan derved komme til å se at vi ikke vil ha en slik positiv korrelasjon mellom inntekts- og trafikkutvikling i utkantsamband, men tvert imot en negativ korrelasjon som betyr at rederiene her må velge en annen risikoprising når de konkurrerer på anbudssamband som er utkantsamband. Vi har i gjennomgangen av de forrige evalueringene valgt å omtale erfaringene herfra samt å trekke konklusjoner av det foreliggende arbeidet uten hensyn til at Stortinget nå har fattet sitt vedtak om å gjøre anbudsordningen permanent, og til å omfatte samtlige ferjesamband. Argumentene ovenfor er like gyldig nå i ettertid. Vi ser imidlertid at det er sider ved anbudsordningen i forhold til tilbudssiden i ferjemarkedet som har trådt klarere fram i tiden som har gått siden prøveordningen ble innført, og som bør vektlegges i de kommende anbudsrundene. Dette går på forhold som kan hindre en anbudskonkurranse i å fungere effektivt, og som kan i sterkere grad bli synliggjort når aktørene møtes i gjentatte anbudsprosesser. Dette skal vi drøfte noe nærmere nedenfor. Når det gjelder risikoprising så finner vi grunn til å påpeke at det er en grunnleggende risiko for selskapene knyttet til sikkerhetsbemanning på ferjene som det ikke er så lett for selskapene å kontrollere. Der hvor det er krav om nye ferjer, må selskapene legge inn en antatt sikkerhetsbemanning på en ferje som ennå ikke er bygd og hvor det ikke foreligger godkjente mannskapsplaner fra Sjøfartsdirektoratet. Det er også en forhandlingssituasjon mellom selskapene og mannskapsorganisasjonene om denne sikkerhetsbemanningen. Der hvor anbudet inviterer til ny kapasitet, vil konkurrentene til eksisterende operatør i utgangspunktet kunne ha større forventninger om lav sikkerhetsbemanning på det nye materiellet, enn den operatøren som må inn i forhandlinger om eventuelt å få redusert bemanningskravet på den eksisterende kapasiteten. Det kan også være lettere for en operatør å forhandle fram redusert bemanning med organisasjonene hvis selskapet går inn i samband utenfor sitt primære ruteområde. Disse momentene gjør at spørsmålet om sikkerhetsbemanning framstår som for lite avklart når selskapene går inn i anbudskonkurransen. Vi vil derfor anbefale at prosedyrene rundt fastsettelse av mannskapskrav blir gjennomgått

Kap. 1 Sammendrag 15 med tanke på at minimumsbemanningen skal være mest mulig avklart for de mest aktuelle ferjekonseptene før anbudsprosessen starter. En full avklaring er imidlertid neppe mulig fordi nye eller oppgraderte ferjer kan gi rom for tekniske løsninger som kan endre bemanningskravet. Slike løsninger kan framkomme først i forbindelse med detaljprosjektering i kjølvannet av kontrahering. Hvis selskapet ønsker å ta en slik innovasjonsrisiko så bør regelverket gi rom for dette. Vi har i gjennomgangen videre valgt å fokusere noen utviklingstrekk som spesielt går på eierskap, eiermakt og egenskaper ved ferjemarkedet som kan tilsi en viss forsiktighet med hensyn til om og hvordan man går videre med omfattende anbudskonkurranse i dette markedet. Vi finner fortsatt grunnlag for å at godt gjennomførte anbudsprosesser kan være et egnet virkemiddel i mindre skala for å kunne opprettholde en viss turbulens i markedet og for å kunne gi informasjon til bruk i rammetilskuddsforhandlingene. Vi er mer usikre på virkningene av en full konkurranseutsetting, noe gjennomgangen videre vil underbygge. Driftsmidler og eierskap framover En takt i anbudsutlysningene i henhold til Stortingets vedtak betyr at mellom 10 og 14 samband skal ut på anbud hvert år. Ferjesektoren er kjennetegnet ved driftsmidler som har et begrenset annenhåndsmarked, ferjene representerer relasjonsspesifikke investeringer. Det betyr også at det vil være et svakt fungerende marked for brukt ferjekapasitet for den som måtte vinne et anbud i nye samband, selv om det i de senere år er bygd noen nye ferjer vesentlig i forbindelse med prøveordningen for anbud. Et til dels manglende marked for brukte ferjer vil særlig kunne bli en betydelig utfordring dersom man velger å gå ut med store pakker av samband. Etter vår mening vil det å få hele ferjesektoren ut på anbud i løpet av relativt få år, betinge at man enten etablerer en ordning med driftsanbud og at anbudsmyndigheten eier flåten. Det er vanskelig å se at dette er et opplegg man kan vinne frem med innen rimelig tid. Det er heller ikke sikkert at det vil være ønskelig at staten skal sitte som eieren av hele ferjeflåten. Innen ferjesektoren vil det sannsynligvis være gode argumenter for synergi på eierskap av ferjene og drift, i tillegg til at mye av konkurransen og innovasjonen her gjerne vil være kontrahering av nye ferjer og effektivitet med moderne driftsformer. Et alternativ kan være å vurdere et opplegg for leasing etter mønster av det en har lagt opp til ved konkurranseutsetting av norske jernbanestrekninger, der eksisterende selskaper (ett nå, kan bli flere senere) har en forpliktelse til å lease ut sitt materiell på nærmere definerte betingelser. Dette kan gjøre det lettere for nye selskaper å etablere seg. Vi finner en del likhetstrekk når det gjelder graden av relasjonsspesifikke driftsmidler mellom jernbaneog riksvegferjedrift.. En ferje av størrelse 75-90 PBE koster rundt 100 mill. kr, og dette er et betydelig løft som innebærer risiko dersom man kan stå i fare for å tape i neste anbudsrunde. Med det svake annenhåndsmarkedet betyr dette at tilbyderne må legge inn en slik risiko i sine tilbud. En beslektet leasingordning er innført i Skottland, der statlige myndigheter nå legger ferjene fra en stor statseid operatør (Caledonian MacBrayne) inn under et leasingselskap som skal betjene nye operatører når ferjenettet går ut på anbud. Et leasingopplegg er heller ikke fritt for incentivproblemer som kan bidra til en uheldig kostnadsutvikling. En kan se for seg wear and tear problematikk dersom man leier materiellet til en konkurrent, eller fra staten. Men hvis en ser for seg et regulert leasingmarked á la jernbanen kan det vil ligge et incentiv fra leaser til å implementere

16 Kap.1 Sammendrag rasjonelle vedlikeholdsopplegg dersom selskapene risikerer å måtte forlenge leasingavtalen for det samme materiellet også for kommende anbudsperiode(r). Luftfarten har jo utbredt leasingvirksomhet der wear and tear hovedsakelig blir unngått ved rigid regulerte vedlikeholdsprosedyrer. Det vil antakelig bli for dyrt å tenke seg noe lignende i ferjesektoren, men en kunne kanskje se for seg leasingkontrakter med incitamentsavtaler selv om det vil være transaksjonskostnader knyttet til formulering av slike avtaler, og oppfølging av dem. For jernbanen er det bestemt at selskapene skal eie materiellet. Dette virker som et naturlig valg også i ferjesektoren. Med et omfattende program for konkurranseutsetting vil det være mulig å tenke seg et leasingopplegg på bareboat vilkår som et virkemiddel til å redusere risiko for nye aktører, der myndighetene kan regulere markedet (også med hensyn til leasingkostnader) og pålegge leasing dersom aktørene selv ikke finner fram til løsning. Gjennom erfaringene fra de første anbudene samt den informasjonsbasen og kompetansen som tilskuddsmyndighetene har opparbeidet fra rammetilskuddsordningen vil en antakelig ha et visst grunnlag til å kunne utøve slik regulering. Vi understreker imidlertid at vi ikke har gått inn i det juridiske i forhold til i hvilken grad lovverket åpner for slik regulering. Eierstruktur Trusselen om økt anbudskonkurranse har medført at vi nå har relativt få eierkonstellasjoner med tendenser til områdemonopol. Den konstellasjonen som betjener Rogaland og Hordaland opptrer som en felles aktør bestående av Det Stavangerske Dampskipsselskap (DSD) og Hardanger/Sunnhordlandske Dampskipsselskap (HSD Sjø). Lenger nord har Fylkesbaatane i Sogn og Fjordane (FSF) og Møre og Romsdal Fylkesbåtar (MRF) har gått sammen om merkenavnet Fjord1 i området Møre og Romsdal/Sogn og Fjordane. Dessuten eksisterer det eierskapsinteresser mellom MRF og Fosen Trafikklag (FTL), men det ser ut til å være langt svakere koblinger mellom disse selskapene enn i de konstellasjonene vi finner fra Møre og Romsdal og sydover. I dag opptrer Fjord1 og FTL som konkurrenter, men dette kan endre seg raskt. I forbindelse med eierskapet mellom FTL og MRF bør det nevnes at Torghatten Trafikkselskap (TTS) har sterke eierinteresser i FTL (77% andel), og TTS utvikler sine eierandeler i Helgeland Trafikkselskap. TTS har også 34% eierandel i Namsos Trafikkselskap. Det er følgelig ulik grad av felles eierskapsinteresser fra og med Sogn og Fjordane og til og med Helgelandskysten. Det finnes imidlertid en "inntrenger" i områdemonopolet i Møre og Romsdal ved at Troms Fylkes Dampskipsselskap (TFDS) betjener Hareid-Sulesund i Møre og Romsdal. Lenger nord har vi TFDS og Ofoten Vesterålen Dampskipsselskap (OVDS) og Finnmark Fylkesrederi (FFR). Her har TFDS og OVDS forsøkt å forene sine interesser, men bestrebelsene har så langt ikke ført fram. FFR er et heleid datterselskap av franske Connex Networks, og lanseres av morselskapet som et fotfeste innenfor båttransport. Det er grunn til å tro at TFDS og OVDS vil finne frem til en eierskapsløsning ved en økt anbudskonkurranse, men usikkerheten rundt dette kan ha økt ved at Goldman Sachs og Morgan Stanley har kjøpt 3,8 % av aksjene i TFDS, men med mulighet for at en eierandel på ytterligere 16,2 % kan bli ervervet av disse aktørene gjennom et konvertibelt obligasjonslån på 150 mill.kr. I tillegg foreligger der en opsjon på ytterligere rundt 9% eierandel gjennom aksjekjøp. Dette kjøpet kan tolkes som et signal om at store internasjonale investorer ser fortjenestemuligheter i et norsk marked som nå skal konkurranseutsettes både på ferje- og hurtigrutesiden. Connex/FFR kan bli en interessant aktør i de framtidige anbudsrundene på grunn av sin utenlandstilknytning.

Kap. 1 Sammendrag 17 Det er muligens enklere for denne konstellasjonen å benytte seg av mulighetene for å gå i utenlandske registre og kunne benytte nettolønnsordninger. Vi ser altså i dag 4-5 eierkonstellasjoner med finansielle muskler til å kunne delta i anbudskonkurransen, og vi kan ane konturene av 4 større eierkonstellasjoner, som kan være et tilstrekkelig antall for å få til virksom konkurranse. Det er imidlertid en betydelig fare for at områdemonopoler sammen med få aktører kan gi signalspill hvor man forsøker å holde nyetablerere ute og at hvert selskap vinner frem innenfor sitt geografiske område. Generelt påpeker faglitteraturen ut fra erfaringer med anbudskonkurranse i transportsektoren over 20 år at den største trusselen er konsentrasjon og fremvekst av monopolmakt (Hensher m fl 2002). Gjentatte anbudsprosesser kan gi andre tilpasninger enn i en prøveordning I markeder preget av ufullkommen konkurranse og uregulerte priser ligger incentivene til samarbeid kort og forenklet i at det kan bli svært store profittap for alle dersom en av aktørene i konkurransen avslører kostnadene ved å by vesentlig under den profittmaksimerende prisen. Det paradoksale er at incentivene til samarbeid kan bli styrket dersom det er flere aktører med i konkurransen, fordi en utbryter vil kunne sette i gang en skarpere priskonkurranse når samarbeidet først er brutt, enn hvis det er få aktører. Slike incentiver finnes i særlig grad der hvor kostnadsstrukturen tilsier konstante marginalkostnader og/eller der det er betydelig overkapasitet på produksjonssiden, noe vi har klare elementer av i ferjesektoren. Et annet forhold som er en betingelse for markedsmakt, er prisfølsomheten. Betydningen av en lav prisfølsomhet er særlig stor for foretakenes tilpasning der hvor vi har markeder preget av liten regulering. Vi har ikke uregulerte monopolister i ferjemarkedet, det er reguleringer både på rutesiden og på takstsiden. Tidligere studier indikerer at marginalkostnadene ligger vesentlig under dagens ferjetakster. Hvis dette avviket er vesentlig (og også dersom kostnadskurvene ligger for høyt i forhold til beste praksis ), så kan dette tale for at man ser profittmuligheter med dagens tilskuddsnivå og regionale driftsområder som gjør at man på lang sikt vil finne fram til løsninger der aktørene finner en markedsdeling uten den turbulensen som man til nå har sett elementer av i prøveanbudene. Konsekvensene av å underby er at alle aktørene blir straffet i framtidige anbudsrunder gjennom en priskonkurranse ( prisen er her å forstå som tilskuddsbeløpet) der tilskuddene blir presset ned, og at det påløper transaksjonskostnader ved å bryte opp selskapenes nåværende driftsområder. Utenlandske selskap som ønsker å etablere seg langsiktig i det norske markedet vil også bli deltakere i spillet som involverer deltakere med markedsmakt. Dersom et utenlandsk selskap vil gå inn, vil dette kreve ganske betydelige grunnlagsinvesteringer i form av blant annet markedskunnskap, et administrativt apparat, anskaffelse av ferjemateriell, hyring av mannskap og oppfylling av lisenskrav, blant annet ved opplæring av mannskap og etablering av sikkerhets- og rapporteringsrutiner. En etablering vil medføre så vidt høye transaksjonskostnader at det er grunn til å regne med at selskap som tar disse kostnadene har som ambisjon å bygge seg opp i Norge, og derved være deltaker i gjentatte, lærende spill. Det vil imidlertid være viktig å legge forholdene til rette for at nye aktører skal komme inn for å skape den turbulensen på kort sikt som kan avsløre reelle kostnader. Dette gjelder særlig dersom de utenlandske aktørene i

18 Kap.1 Sammendrag neste omgang ikke så lett kan bli straffet gjennom økt konkurranse i egne hjemmemarkeder. Avslutning Generelt når det gjelder den siden av transportpolitikken som gjelder anbudsutsettelse for rutegående trafikk, så er det viktig å ikke gi seg inn på ordninger hvor "vinningen lett går opp i spinningen". Det kan være betydelige forskjeller mellom transportsektorene i forhold til i hvilken grad man kan si at en slik fare er til stede. I stedet for et (muligens moderat) problem som i dag er realøkonomisk ineffektivitet i ferjedrift og noe for store overføringer til selskapene på grunn av dette (+eventuelle regnskapsmessige forhold lik dem som kan være avdekket i Nord-Norge +arbeids- og lønnsbetingelser som ansatte har kunnet forhandle seg til pga av operatørenes monopolstilling), så kan man få relativt store transaksjonskostnader gjennom større eller mindre kompensasjon for den usikkerhet aktørene opplever, incentivproblemer knyttet til "wear and tear" og potensielle effektivitetsproblemer knyttet til en offentlig aktør som skal eie materiell eller koordinere leasing. Våre effektivitetsstudier tyder så langt på at eventuelle problemer med intern ineffektivitet i selskapene ikke uten videre løses med anbud, men at anbud kan være et egnet virkemiddel der hvor man står ovenfor svært høye tilskudd pr fraktet PBE og/eller der hvor det er behov for å endre driftsopplegg eller sette inn ny ferjekapasitet. Rent samfunnsøkonomisk kunne det kanskje vært mer å hente på å gå grundig inn i den allokative effektiviteten ved i større grad å kunne bruke takstdifferensiering og rutetilbud aktivt i å få en bedre tilpasning til markedet. Slik anbudene gjerne må detaljspesifiseres vil det ble en svært krevende kontrolloppgave å lage kontrakter som kan ivareta slik fleksibilitet. Det samme kan gjelde for samband der det kan ventes store variasjoner i trafikkbildet framover, eksempelvis som følge av tiltak i tilstøtende vegnett og situasjonen for lokal industri. Slik fleksibilitet oppnås sannsynligvis enklere ved å modifisere rammetilskuddsordningen i retning av kvalitetskontrakter med incitamentsordninger. Hervik m fl (2000), kap. 2 drøfter ulike anbuds- og kontraktsformer som kan tenkes anvendt. Konklusjonen synes, i likhet med tidligere evalueringer, å være at det er viktig å ha anbudsmulighetene for å kunne utvikle gode incentivsystem i et samlet system med kombinasjoner av ulike kontraktsformer. Denne kombinasjonen kan også være sekvensiell: det kan godt være hensiktsmessig å trekke samband som har vært ute på anbud inn i en forhandlet kontraktsløsning igjen. Dimensjonering og gjennomføring av slike anbud bør da utformes omhyggelig i forhold til hva som på ethvert tidspunkt er nødvendig for å kunne sikre god informasjon om kostnadsbildet. I den forbindelse bør en gå gjennom de konkurransegrunnlagene som foreligger nå og i neste anbudsrunde og sammenholde dem med nyere kontraktsteori, samt å se hvordan selskapene tilpasser tilbudet til trafikantene i forhold til kravspesifikasjonene i tiden som kommer. Det er av spesiell interesse å se på om selskapene har mulighet for å ta ut kostnadsgevinster gjennom redusert kvalitet på områder som ikke er strengt regulert i kravspesifikasjonene, og som kan være viktig for trafikantene. Samband der det foreligger relativt robust informasjon om et høyt kostnadsnivå (f eks pr fraktet PBE) gjerne i forhold til sammenlignbare samband, hvor tilskuddet pr fraktet PBE er høyt, og/eller der det er behov for ny kapasitet er eksempler på samband som kan være gode objekter for konkurranseutsetting. Det har vist seg i de innledende

Kap. 1 Sammendrag 19 anbudsrundene at anbud har vært et egnet virkemiddel for å få omstrukturert driftsopplegget i betydningen endret frekvens og/eller ferjekapasitet. Ved anbudsutsetting i stor skala bør man kritisk vurdere den markedsmakten som ligger på tilbudssiden ved at rederiene har full disposisjonsrett til sitt materiell. Markedsstrukturen kan betinge at man gjennom læring i gjentatte anbudsspill ikke avslører de reelle kostnadene. Dette vil kanskje særlig være et problem der konsekvensene av slik avsløring blir store, noe som lett vil bli situasjonen med anbud på bred front. Anbud i mindre skala som pågår regelmessig kombinert med rammetilskudd der man i større grad bygger inn incentivordninger kan være en minst like god reguleringsform. Det er imidlertid avslutningsvis grunn til å påpeke at det er stor usikkerhet og naturligvis lite empirisk belegg knyttet til hvorvidt relativt få aktører som deltar i gjentatte spill begrenser den reelle konkurransen i ferjesektoren.

2 Innledning Ferjeanbud har til nå vært kjørt i perioder som varierer mellom 5 og 8 år. I de to anbudsperiodene som har gått, har det vært kjørt prøveanbud på følgende strekninger (fylke og første anbudsår i parentes): Nesna Levang (Nordland, 1996) Leirvik Ranavik Sunde (Hordaland, 1996) Aursnes Magerholm (Møre og Romsdal, 1997) Hareid Sulesund (Møre og Romsdal, 2000) Mannheller Fodnes (Sogn og Fjordane, 1996) Finnøysambandet (Rogaland, 2000) Stortinget har nå vedtatt å gjøre prøveordningen med anbud permanent, der vedtaket innebærer innføring av anbud i hele riksvegferjedriften. Formelle skritt er tatt for å konkurranseutsette 5 samband. Av disse er 3 under rammetilskuddsordningen og 2 allerede inne i prøveordningen med anbud (fylke og oppsigelses-/fornyelsesdato i parentes): Øksfjord - Hasvik (Troms, juli 2005) Nesna - Levang (Nordland, august 2005) Brattvåg Dryna - Nordøyane (Møre og Romsdal, januar 2006) Volda - Folkestad (Møre og Romsdal, juli 2005) Mannheller - Fodnes (Sogn og Fjordane, august 2005). I statsbudsjettet for 2004 går frem at alle de ca 100 resterende samband skal ut på anbud innen 7-10 år. Det er imidlertid ikke lagt klare føringer på tempoet i innføring av ordningen. Vi skal i denne rapporten fokusere på tre hovedområder: 4. En kvantitativ analyse som vurderer effektiviteten i anbudssamband sammenholdt med andre sammenlignbare samband, og hvordan effektivitetsutviklingen har vært i perioden 1999-2002 (siste året komplette kostnadsdata foreligger). 5. En analyse av hvordan anbudsregimet har fungert i forhold til konkurransesituasjonen i sektoren, og hvordan konkurransebetingelsene kan utvikle seg i en videreført anbudssituasjon. 6. En tilnærming til å dimensjonere ferjetilbudet mest mulig korrekt ut fra markedssituasjonen i det enkelte samband, sett i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Vi skal bruke erfaringene fra evalueringen av anbud ferjer (Hervik m fl 2000 og 2003), særlig under punkt 2 ovenfor.

3 Erfaringer fra de første anbudsrundene 3.1 Overordnet Første runde ble karakterisert som vellykket. Samlede kostnadsbesparelser ble beregnet til nesten 80 mill. kr årlig. Tilskuddsøkningen var på knappe 17 mill.kr. Driftskostnadene ble redusert med knappe 19 mill.kr. årlig. For en beskjeden tilskuddsøkning høstet man en betydelig gevinst ved en for staten rimelig fornyelse av ferjeflåten og dessuten en kvalitetsøkning av tilbudet i form av bl a økt kapasitet, nattferjer og økt frekvens. Det ble ikke gjennomført en fullstendig samfunnsøkonomisk analyse med måling av brukernes betalingsvillighet for redusert reisetid, men gevinstene ble så vidt store i forhold til de økte tilskuddene at anbudsordningen med god margin må regnes som et samfunnsøkonomisk lønnsomt tiltak. Dette bildet er senere nyansert noe ved at en del av sambandene har vist seg å gå med til dels store tap for selskapene, noe som reduserer det samfunnsøkonomiske overskuddet. Erfaringene indikerer at selskapene har priset risikoen ved å investere i nye ferjer lavt i påvente av at man kan høste en gevinst som eier av ferjer etter anbudsperioden. Det har også kommet kostnadsøkninger (blant annet på mannskapssiden gjennom lønnsoppgjør) som selskapene ikke fullt ut har tatt høyde for. Anbudskonkurransen viser også at selskapene som hadde konsesjon før anbud, har benyttet sine fordeler med lave kapitalkostnader som konkurransefortrinn. Ved en eventuell videreføring av anbud er det viktig å vurdere betydningen av slike relasjonsspesifikke investeringer (passende ferjer i det aktuelle ferjesambandet men med begrenset alternativ anvendelse) som begrensende faktor for effektiv anbudskonkurranse. Vi har i denne gjennomgangen lagt vekt på å trekke inn våre erfaringer fra de to foregående evalueringsrundene. Dette er gjort fordi anbudsspillet mellom tilskuddsmyndighet og operatører er dynamisk, og nye tilpasninger oppstår fordi aktørene etter hvert lærer hvilke som gir høyest avkastning under de gitte rammebetingelsene. 3.2 Evalueringen i 2000 I 2000 ble første runde evaluert. Basert på foreliggende regnskapstall i førsituasjonen, anbudsgrunnlaget og regnskapene i ettersituasjonen samt mer modellmessige statistiske analyser, ble de økonomiske erfaringene med ordningen den gang oppsummert slik: For en netto økning i tilskuddene på 17 mill. kr etter sambandsregnskapene for de seks sambandene, fikk man 8 nye ferjer til en samlet verdi av 740 mill. kr. Dette sparte staten for betydelige beløp sammenlignet med om fornyelsen hadde funnet sted innenfor rammetilskuddsordningen. Et av hovedformålene med introduksjon av anbud var å få til en flåtefornyelse. I tillegg til verdien av fornyelsen av flåten fikk man en kvalitetsforbedring i anbudssambandene med økt kapasitet og økt frekvens, samt nattilbud. Sammen med

24 Kap.3 Erfaringer fra de første anbudsrundene verdien av de frigjorte ferjer som ble rokert inn i det øvrige ferjesystemet, ble kostnaden ved denne kvalitetsforbedringen beregnet til å være ca. 44 mill. kr. Samlet nettogevinst bestod av anslåtte kostnadsbesparelser på til sammen rundt 80 mill. kr årlig som følge av verdien på ny flåte og kvalitetsheving. Tilskuddsøkningen ble på 17 mill. kr etter sambandsregnskapene, som uttrykk for den bedriftsøkonomiske ana lysen og den statsfinansielle merkostnad for ferjedriften ved anb udsordningen. Samlet sett ga dette bedriftsøkonomiske underskuddet, sammen med kostnadsanalysen av verdien på ferjefornyelsen og kvalitetshevingen, en nettogevinst på ca. 63 mill. kr. Dette var ikke en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse, men viste hva en økning av tilskuddet på 17 mill. kr netto ga som resultat, målt som hva det ville ha kostet å gjøre den samme flåtefornyelsen og den samme kvalitetshevingen innenfor rammetilskuddsordningen. En helt entydig konklusjon var at man for en beskjeden økning i tilskuddene høstet en betydelig gevinst ved en for staten billig fornyelse av ferjeflåten, samt en betydelig kvalitetsøkning av tilbudet. En full samfunnsøkonomisk analyse ville ha krevd at vi beregnet betalingsvilligheten for brukerne av økt kapasitet, økt frekvens, nattilbud og rokeringen av fristilte ferjer i riksvegferjedriften som ville være tidsgevinstene av kortere samlet reise- og ventetid (samt skjult ventetid). I tillegg måtte vi ha korrigert det økte tilskuddet med skattekostnaden 1,2, samt at verdien av de nye båtene ikke nødvendigvis tilsvarte nyprisen fordi dette er ferjer som ikke er omsettelige i et internasjonalt marked. Selv om vi ikke gjennomførte en fullstendig samfunnsøkonomisk analyse her, så var gevinstene ut fra kostnadsanalysen på ca. 80 mill. kr såpass markerte i forhold til de økte tilskuddene på 17 mill. kr, at anbud framstod som et samfunnsøkonomisk lønnsomt tiltak med god margin. Statlige tilskudd økte med 17 mill. kr. Ser vi bort fra kapitalkostnadene, fikk vi en besparelse på driftskostnadene med 19 mill. kr, til tross for den økning man har hatt i kapasitet, frekve ns og natttilbud. Årsaken var vesentlig endringer i mannskapskostnader som følge av andre bemanningskrav knyttet til nye fartøyer, i noen grad skift og overtidsordninger samt rep/vedlikehold og innleie av skip. Modellanalysen (DEAanalysen) ga signifikante effektivitetsgevinster på drift av ferjer som følge av anbud. Nye ferjer innenfor rammetilskuddsordningen vil imidlertid også nyte godt av nye mannskapsforskrifter slik at denne effektivitetsgevinsten like mye kunne knyttes til flåtefornyelsen som isolert til gevinster fra anbudene. I tillegg til disse økonomiske gevinstene, så oppnådde man i alle 6 samband en anbudskonkurranse som presset marginene ned til et minimum for lønnsom drift (og kanskje under). Dette ga muligheter for å utvikle målestokksamband for hvor effektivt det er mulig å drive anbudsferjer. Anbudsstyring ble oppfattet som et effektivt styringsinstrument for å regulere ønsket kvalitet inn i utvalgte ferjesamband gjennom spesifikasjon av anbudsgrunnlaget. Denne styringsmuligheten stod indirekte, via flåtefornyelse og incentiver til å oppnå lavest mulige mannskapskostnader, for en vesentlig del av virkningene av anbudskonkurransen. Anbudsregimet bidro også i noen grad til lavere transaksjonskostnader (organisasjonskostnader knyttet til drift av ferjesystemet) ved at regulator og selskapene etter kontraktsinngåelsen fikk lavere administrative kostnader ved en årlig indeksregulering, i stedet for forhandlinger. Det er imidlertid også visse forhold som nok genererte noen transaksjonskostnader. I noen fylker var det erfaringer med at det

Kap. 3 Erfaringer fra de første anbudsrundene 25 er kostnader knyttet til å administrere bruttokontrakter med regulator som ansvarlig for inntekt. Det var reforhandlinger om bedret rutetilbud under kapasitetstopper, og ny kapasitet. Det forhold at et nytt selskap etablerte seg i et fylke kunne også medføre transaksjonskostnader, og det ble også reist en rettssak som følge av anbudsprosessen. Besparelsene i transaksjonskostnader ut fra denne første anbudsrunden var derfor ikke helt entydige, men der hvor man etablerte nettokontrakter med selskap som trafikkerte dette sambandet fra før, syntes gevinstene entydige. De ulempene man så i den første runden, var indikasjoner på et vinnerens forbannelse spill som betyr at hard anbudskonkurranse gir anbudet til den som kommer lavest. Denne kan ha priset risikoen for lavt, med ulønnsom drift som resultat. Dersom selskapene endte opp med å drive ulønnsomt ville dette innebære at underskuddene skulle vært trukket fra kostnadsanalysen slik at gevinsten på ca. 63 mill. kr/år nok ble lavere. Slike resultater kan over tid også medføre at selskapene utvikler opportunistisk adferd ved å prøve å ta inn igjen tapet. Dette kan finne sted ved at selskapet gir et tilbud som ligger helt på grensen av kvalitetskravene i kontrakten, eller ved at rammetilskuddsforhandlingene blir hardere gjennom forsøk på å ta inn igjen det tapte i disse forhandlingene. Dette kan skje ved at man forsøker å skyve kostnader for anbudssamband over i rammetilskuddsordningen. Den første evalueringen påpekte at det på sikt kan bli en ulempe at de 8 nye ferjene er knyttet til anbudssambandene. Man kan miste fleksibilitet gjennom manglende mulighet til å rokere denne nye ferjeparken inn i det øvrige ferjesystemet. Kontraktene gir, slik de er utformet, rom for at regulator kan reforhandle og rokere, men det er alltid en fare for at anbyder vil presse marginene i slike reforhandlinger. I de to reforhandlingene som fant sted i første runde, kom man relativt uproblematisk til enighet om nye rammer etter spilleregler for marginalkostnadsprising. Det er grunn til å regne med at det ikke er vesentlige problemer med asymmetrisk informasjon mellom forhandlingspartnerne, fordi det er tradisjon for grundig regnskapsrapportering fra selskapene til regulator. Det kan likevel tas høyde for å utforme kontraktene slik i forkant at man lettere forhandler frem ferjerokeringer. Evalueringen i første runde viste at anbud ga effektivitetsgevinster på drift, fornyelse av ferjeflåten på en rimelig måte for staten og dessuten kvalitetshevinger, men en fikk også et økt tilskuddsbehov, selv om dette var beskjedent i forhold til gevinstene. 3.3 Evalueringen i 2003 Hovedkonklusjonene i denne evalueringen fastholder de tilrådningene som ble gitt i 2000-evalueringen. Basert på hva som har skjedd i perioden 2000-2003 så var anbefalingen at oppmerksomheten i enda sterkere grad burde bli rettet mot virksom konkurranse fordi vi har fått en sterkere konsolidering i strukturen for ferjerederiene i løpet av de siste årene enn forventet. Det betyr at bare trusselen om økt anbudskonkurranse har ført til at en nå har få store ferjerederier og/eller krysseierskap som i praksis innebærer at vi står ovenfor tilnærmede områdemonopoler i betydelige deler av markedet. Denne strukturendringen er nærmere beskrevet i kapittel 6. Vi vil framover kunne stå overfor 4 større rederier som alle vil være børsnotert og dette kan være tilstrekkelig for å få til virksom konkurranse. Det er imidlertid en stor fare for at etablerte områdemonopoler sammen med få aktører kan gi signalspill hvor man forsøker å holde nyetablerere ute og at hvert selskap vinner frem på sitt område med gode priser. Dette skal vi drøfte noe nærmere i kapittel 6.

26 Kap.3 Erfaringer fra de første anbudsrundene Det andre utviklingstrekket fra evaluering 2 er de generelle økonomiske rammebetingelsene som nå anbudskonkurransen inngår i. Starten av prøveperioden var midt i en oppgangskonjunktur (1996-98) hvor vi fortsatt var preget av moderasjon i lønnsforhandlingene. Det er nå generelt vanskeligere å skaffe til veie egenkapital via børs og bankene vil utvise langt større varsomhet med å gå inn med garantier i usikre prosjekter. Det er dessuten langt større usikkerhet knyttet til framtidig lønnsutvikling. I prøveperioden har anbudsmyndighet krevd bankgarantier og det er grunn til å holde fast på dette for å forhindre etableringer av useriøse aktører. Investeringskostnadene i et større samband med to nye ferjer blir lett over 200 mill kr og årlige driftskostnader rundt 40-50 mill kr. Dersom man skal delta i like mange nye anbudskonkurranser som i prøveperioden, så vil det kreve betydelig egenkapital for å få bankgaranti. Risikoen vil ligge der for et winners curse 2 spill der man går inn med for lavt anbud og taper penger. Dersom man i snitt skulle komme til å underestimere faktiske kostnader med 10% og skulle vinne alle seks anbudene, så vil det akkumulerte tapet være på 240 mill kr (kontrakter over 8 år ikke neddiskontert). Dette betyr at et omfang i neste runde tilsvarende prøveperioden bare vil ha et fåtall selskap som vil delta i alle anbud, men vi kan likevel få enkelte mindre aktører som deltar i konkurransen om enkeltsamband. Dette vil særlig gjelde hvis en legger ut mye på en gang. Tar en utsettingen trinnvis over litt flere år, så kan det gi rom for flere aktører i hver anbudskonkurranse og derved mer virksom konkurranse. Lukket anbud hvor laveste neddiskonterte nettotilskudd vinner, vil være beste ordning for å få inn eventuelle nyetableringer og derved sikre potensiell konkurranse for de store. For å utvikle gode incentiver for å by lik det man minst må ha (eller maksimalt betale for en konsesjon i tilfellet samband med overskudd) for å drive lønnsomt, foreskriver teorien at vinneren får anbudet, men til budet fra den nest laveste (kalt Vickrey-auksjon). Dette regimet er imidlertid vanskelig å praktisere innenfor gjeldende europeisk regelverk. Det tredje utviklingstrekket vi så i evaluering 2 var at regnskapsåret 2002 lå an til å synliggjøre at ferjerederiene som har anbudssamband har hatt en lønnsøkning som spesielt for siste året ligger langt over det som ble forventet ved kontraktsinngåelsen. Det vil være variasjoner mellom de ulike kontraktene, men et hovedperspektiv vil være at man på langt nær får dekket opp for de faktiske kostnader på driften, og man taper penger på anbudssambandene. Dette skal vi analysere nærmere gjennom å vurdere sambandsregnskapene nedenfor. Slike tap betyr at man vil signalisere behov for høyere tilskuddsbeløp når man skal over i neste trinn anbudskonkurranse, i bestrebelsene på å kunne hente inn igjen tapet i neste anbudsrunde. Widerøes Flyveselskap ASA gjorde dette i andre anbudsrunde på det regionale flyrutenettet for å spille inn prisøkning etter tap i første runde. Dette har gitt god gevinst for selskapet i de to påfølgende anbudsrundene. Slike signaler vil påvirke trusselen fra nyetableringer som vil dempe 2 Vinnerens forbannelse oppstår dersom anbudene settes for lavt i henhold til reelle kostnader, og man går med underskudd. En kan imidlertid skille mellom årsakene til at problemet oppstår. En årsak er manglende risikoprising og/eller at selskapene blir pålagt en risiko som de i mindre grad enn tilskuddsmyndighet kan kontrollere. Risiko bør fordeles korrekt, og myndighet bør kunne stille krav om at anbydernes håndtering av risiko blir dokumentert i anbudet. En annen årsak er at selskapenes omstilling til kostnadseffektiv drift ikke går tilstrekkelig raskt, noe som for selskapene kan være mindre alvorlig dersom potensialet for effektivisering er til stede. En tredje årsak er at den antatte effektiviseringen i realiteten ikke lar seg gjennomføre fullt ut. En fjerde årsak er signalspill: Selskapene priser bevisst anbudene for lavt for å signalisere at det ikke er noe å hente for andre aktører, hverken i denne eller kommende anbudsrunder. Underskudd oppstår og selskapet må ta tap, men unngår å avsløre kostnader som kan skape mothakeeffekter : Man avslører ikke kostnader som kan bli langt til grunn for press mot selskapet i rammetilskuddsordningen.