Finnmarkskommisjonen - en oversikt Presentasjon på folkemøter, Nesseby Hammerfest - Alta, 11. til 13. mai 2009 v/kommisjonsleder Jon Gauslaa
Historisk tilbakeblikk På slutten av 1800-tallet var det en for lengst etablert rettstilstand i Sør Norge at lokalbefolkningens bruk kunne gi grunnlag for erverv av rettigheter til utmarksressursene. I Finnmark var situasjonen en annen. Dette gjaldt både reindriftens og den fastboende befolkningens bruk. Grunnen i Finnmark ble ansett som Kongens/statens private eiendom. Kongen/staten hadde eksklusiv eierrådighet, og behøvde ikke ta hensyn til andres rettigheter. Slike ble ansett som ikke-eksisterende.
Historisk tilbakeblikk Eksponenter for synet om statens eksklusive eierrådighet i Finnmark: Finmarken har fra gammel Tid af været betragted som tilhørende Kongen eller Staten, fordi det oprindelig kun var beboet av et Nomadefolk, Lapperne uden faste Boliger. Lidt efter lidt blev dog en Deel deraf bebygget av Indvandrede, hvilke dog ei betragtedes som Eiere av Jorden. Finmarken har derfor fra de ældste Tider været benævnt og behandlet som en Colonie (Finansdepartementet i Ot. prop. 21/1848) Finmarken, er som bekjendt taget i uindskrenket Besiddelse og kolonisert af selve Kronen. Den fuldt organiserede Stat underlagde sig det herreløse af Nomader gjenemfarne Land som Eiendom, og benyttede denne Eiendom ganske som en Privatmand, der ikke er bundet av andres Ret (Regjeringsadvokaten i en sak om hugst i Alta-skogen, 1864). Den bruksrett staten saaledes har git i Finmarken, er en ret som staten kan ta tilbake, naar den vil, uden at det er at gaa nogen privatmands ret for nær (Prof. Nicolaus Gjeldsvik, Norsk tingsrett, 1919, gjentatt i senere utgaver).
Utviklingstrekk i nyere tid Finnmarkingenes bruk av utmarksressursene ble ansett tålt bruk som kunne innskrenkes og oppheves når staten måtte finne det for godt. Bruken kunne ikke gi grunnlag for selvstendige rettsdannelser. All lovgivning som særskilt gjaldt grunnen i Finnmark var basert på dette synet (jordsalgslovene av 1863, 1902 og 1965). Samiske organisasjoner begynte å trekke dette synet i tvil på 1950- og 1960-tallet (Nordisk Sameråd, NRL, NSR landsmøteresolusjon 1969: fremmer krav om kartlegging av samiske rettighetsområder). I juridiske kretser sto synet om at lokalbefolkningens bruk i Finnmark var tålt bruk som når som helst kunne oppheves uimotsagt frem til Sverre Tønnesens doktoravhandling, Retten til jorden i Finnmark, 1972 Tønnesen lanserte begrepet Finnmarksallmenningen og la til grunn at folk i Finnmark med grunnlag i alders tids bruk hadde ervervet allmenningsrettigheter til blant annet beite og hugst.
Utkastet til finnmarksloven NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur inneholdt forslag til ny forvaltningsordning for grunnen i Finnmark. Forslaget gjaldt forvaltningen av den grunnen som ligger under Statskogs rådighet. Styrking av regional, lokal og samisk innflytelse. Ingen forslag om kartlegging av rettigheter. Ot. prp. nr. 53 (2002-2003) om finnmarksloven Viderefører SRUs forslag om regional/samisk styring av grunnen i Finnmark, men begrenser den lokale innflytelsen ifht forslaget. Oppfølging i form av åpne høringer (juni 2003), Justiskomiteen besøkte Finnmark høsten 2003. Ekstern (professorene Graver/Ulfstein) og intern folkerettslig vurdering (UDs rettsavdeling). ILOs ekspertkomité 2004. Konsultasjoner Justiskomiteen/Sametinget/Finnmark fylkesting.
Finnmarksloven (lov 17. juni 2005 nr. 85) Justiskomiteens lovforslag i Innst. O. nr. 80 (2004-2005) ble supplert med regler om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter (lovens kapittel 5). Forslaget ble vedtatt etter at et enstemmig Sameting og et stort flertall i fylkestinget hadde sluttet seg til det. Odelstinget 24. mai, i Lagtinget 8. juni og sanksjonert av Kongen 17. juni 2005. Statskog SFs grunn ble overtatt av Finnmarkseiendommen (FeFo) 1. juli 2006 (ikrafttredelsen av lovens kapittel 2). Finnmarkskommisjonen ble etablert i 2008 for kartlegge bruks- og eierettigheter til den grunnen FeFo overtok 1. juli 2006. Utmarksdomstolen for Finnmark (ennå ikke opprettet) skal pådømme tvister som oppstår som følge av kartleggingen.
Bakgrunnen for reglene om rettighetskartlegging Statens folkerettslige forpliktelser Samstemthet om at Finnmarkseiendommen ikke er en oppfyllelse av ILO konvensjon nr. 169 om anerkjennelse av rettigheter. Eksterne eksperter (Graver/Ulfstein) Statens egne eksperter (Utenriksdepartementets rettsavdeling) ILOs ekspertkomité (observasjonsuttalelse 2004) Flertallet i Justiskomiteen mente derfor at det var et behov for å supplere finnmarksloven med regler om kartlegging og anerkjennelse av rettigheter. Alternativet ville vært å overlate spørsmålet til alminnelige domstoler, men det ble ansett uhensiktsmessig (manglende systematikk, økonomiske begrensninger mv.)
Bakgrunnen for reglene om rettighetskartlegging Internrettslige forhold All lovgivning som særskilt gjaldt grunnen i Finnmark før 2005 (jordsalgslovene 1863, 1902, 1965) var basert på synet om lokalbefolkningens bruk av utmarka som tålt bruk. At finnmarksloven ble supplert med regler om kartlegging av eksisterende rettigheter er et oppgjør med dette synet, selv om reglene ikke sier noe om utfallet av kartleggingen. Det har vært gjennomført liknende kartlegging i andre deler av landet, Høyfjellskommisjonen for Sør Norge (1908-1953), Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms (1985-2004).
Finnmarkskommisjonen Lovgrunnlag: finnmarksloven 5 tredje ledd og 29 til 35 Finnmarksloven 5 tredje ledd: For å fastslå omfanget av de rettighetene som samer og andre har på grunnlag av hevd eller alders tids bruk eller annet grunnlag, opprettes en kommisjon som skal utrede rettigheter til land og vann i Finnmark Finnmarksloven 29 første ledd: Det opprettes en kommisjon som på grunnlag av gjeldende nasjonal rett skal utrede bruks- og eierrettigheter til den grunnen som Finnmarkseiendommen overtar.
Det rettslige grunnlaget for kartleggingen - gjeldende nasjonal rett Kommisjonen skal bygge på alminnelige prinsipper for rettserverv ved langvarig bruk, slik de er utviklet av Høyesterett, jf. Rt. 2001 s. 769 (Selbu) og s. 1229 (Svartskogen) Gjeldende nasjonal rett er brukt i 29 (1) for å markere at også samiske og lokale sedvaner og rettsoppfatninger er relevante rettskilder, jf. Innst. O. nr. 80 (2004-05) s. 18-19. Folkeretten kan få betydning ved anvendelsen av gjeldende nasjonal rett. Presumsjonsprinsippet, jf. Innst. O. nr. 80 (2004-05) s. 19 Finnmarksloven 3: Loven gjelder med de begrensninger som følger av ILO 169, og skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter.
Hvilke føringer ligger i 5 (3) og 29 (1)? Kommisjonen skal kartlegge omfanget av og innholdet i gruppers og enkeltpersoners eksisterende rettigheter på den grunnen FeFo fikk overskjøtt fra Statskog 1. juli 2006 (finnmarkslovens ikrafttredelse) Kommisjonens kartlegging omfatter ikke privat grunn som er fradelt fra staten før denne datoen (og heller ikke kommunal grunn eller grunn eid av andre statsorganer, kun FeFos grunn per 1. juli 2006). Kommisjonen skal ikke tildele nye rettigheter, eksempelvis på grunnlag av rene rimelighetsvurderinger Hensikten er å avklare i hvilket omfang det med grunnlag i langvarig bruk er ervervet rettigheter som ikke tidligere har oppnådd formell rettslig anerkjennelse. Det som skal kartlegges er all utøvd bruk. Spørsmålet som skal besvares er: Har bruken gitt opphav til rettsdannelser?
Grunnlagene for rettserverv ved langvarig bruk hevd eller alders tids bruk eller på annet grunnlag ( 5, 3) Praktisk viktigste ervervsgrunnlag: alders tids bruk og hevd. Begge grunnlagene krever at bruken må ha pågått i lang tid, ha hatt et visst omfang (intensitet, kontinuitet), og ha vært utøvd i den tro (aktsom god tro) at bruken har vært berettiget. Er vilkårene oppfylt, vil bruksutøveren få anerkjent en rettighet som tilsvarer den utøvde bruken. Andre grunnlag: lokal sedvanerett (generelle rettsdannelser/ regeldannelse), festnede forhold (variant av alders tids bruk). Loven bruker formuleringen på annet grunnlag for å markere at alders tids bruk og hevd ikke er de eneste aktuelle grunnlagene for å anerkjenne rettigheter med grunnlag i langvarig bruk.
Alders tids bruk og hevd Kort om vilkårene. Likheter og forskjeller Alders tids bruk krever lengre bruksutøvelse enn hevd. Alders tids bruk: Henimot 100 år (ingen eksakt grense). Oppfyllelse forutsetter rettsovergang i flere ledd (arv, avtaleerverv) Hevd: 20 eller 50 år (eiendomshevd (20 år), brukshevd med og uten fast innretning (20 og 50 år), hevd for folket i ei bygd (50 år) Ved vedtaket av hevdsloven (1966) ble det antatt at alders tids bruk var på vei ut. Revitalisert ved Selbu-saken og Svartskog-saken (Rt. 2001 s. 769 og Rt. 2001 s. 1229). Ved alders tids bruk stilles det mindre strenge krav til brukens omfang, kanskje særlig til dens intensitet. Kravet om at bruksutøveren har grunn til å tro at bruken er berettiget, er felles for alders tids bruk og hevd.
Alders tids bruk og hevd Nærmere om godtrokravet. Forholdet til hevdsloven 5 Utgangspunkt: Må foreligge god tro i hele ervervsperioden. Den som vet eller burde vite at han ikke er berettiget vil ikke vinne rett. Er bruksutøveren en kollektiv enhet (for eksempel et bygdelag), hindrer det ikke rettighetserverv at enkelte innen kollektivet/gruppen ikke er i god tro. Innholdet i godtrokravet: Beskyttelsesverdig oppfatning om at bruken er berettiget. Alminnelig hederlig atferd et minstekrav. Statens uttrykte eierpretensjon i Finnmark vil ikke i seg selv avskjære god tro. Utøvelse av eierrådighet eller av offentlig myndighet? Hevdsloven 5: Har en rettighet grunnlag i kontrakt vil den som utgangspunkt ikke gi grunnlag for erverv av selvstendige rettigheter ved hevd ( ingen kan hevde mot sin egen atkomst ). Men dette er bare et utgangspunkt, jf. f. eks. Rt. 1880 s. 237, Rt. 1971 s. 967 og Rt. 1986 s. 583. Kommisjonen forutsettes også å utrede slike rettighetsforhold i den grad det er naturlig, jf. Innst. O. nr. 80 (2004-2005) side 19-20.
Hvem kan få anerkjent rettigheter? - samer og andre (jf. 5, 3 ledd) folk i Finnmark Kommisjonen er et virkemiddel for å oppfylle Norges forpliktelser etter ILO 169 artikkel 14 om kartlegging av urfolks landrettigheter, jf. Innst. O. nr. 80 (2004-2005) s. 28. Kommisjonens kartlegging skal være etnisk og næringsmessig nøytral (men omfatter foreløpig ikke kyst- og fjordfiske). Kartleggingen vil derfor omfatte rettigheter som er opparbeidet av etniske nordmenn, kvener og andre grupper, på lik linje med rettigheter som er opparbeidet av samer. Avgjørende for om rettigheter vil bli anerkjent, vil være den utøvde bruken ikke brukernes etnisitet.
Begrensninger i kommisjonens mandat Spørsmål som kommisjonen finner at er åpenbart uegnet for behandling i kommisjonen, jf. 30 tredje ledd Andre rettighetsspørsmål enn de som gjelder rettserverv med grunnlag i langvarig bruk, for eksempel arvetvister; klager på FeFos beslutninger; kommunal arealplanlegging; motorferdsel i utmark; misnøye med offentlig forvaltning, herunder fiskeriforvaltning. Slike spørsmål må henvises til andre instanser (domstolene, FeFos kontrollkomité, vedkommende departement, ombudsmannen). Interne rettighetsspørsmål innen reindriften (siidagrenser mv.) skal bare behandles dersom dette kreves av noen som har rettslig interesse i å få spørsmålet avklart (forskr 5). Rettigheter til fisket i Tana og Neiden er unntatt (forskr. 6) Rettigheter til fiske i sjøen, med unntak av laskefiske med faststående redskap (kan bli endret, jf. NOU 2008: 5)
Kommisjonens arbeidsmåte avgrensning og kunngjøring av felt 30; Kommisjonen avgrenser utredningsfelt, og fastlegger rekkefølgen feltene utredes i, ut fra hva som anses naturlig og hensiktsmessig. Felt kan innskrenkes og utvides underveis. Starter på Stjernøya/Seiland (felt 1) og i Nesseby (felt 2). Stjernøya: behov for avklaring rettssak trukket fra Alta tingrett i påvente av kommisjonen. Seiland (naturlig å se i sammenheng med Stjernøya) Nesseby: utlikeartet bruk (jordbruk, kombinasjonsbruk, reindrift, laksefiske), begrenset areal og folketall. 31; Kommisjonen kunngjør felt med oppfordring til rettighetshavere om å melde seg. Særskilt varsel til reindrift, brukerinteresser, Sametinget, fylkestinget, kommune, FeFo. Kunngjøring og varsling i slutten av februar. Kommet inn noen krav. Foreløpig, ikke endelig frist:1. juni 2009.
Kommisjonens arbeidsmåte ansvaret for sakens opplysning 32; Kommisjonen har selv ansvaret for sakens opplysning, og for å fremskaffe det faktiske og historiske grunnlaget som den skal bygge sine avgjørelser på. I en vanlig rettssak har sakens parter dette ansvaret. En er ikke avhengig av at en part anlegger sak for å kartlegge rettighetsforholdene i et område. Pålagt å gjøre dette uansett. Kommisjonen må også ta stilling til aktuelle rettighetsspørsmål som ikke er fremmet av en part. Ingen forutsetning å fremsette krav. Kan innhente skriftlig materiale og muntlige forklaringer. Partene kan gjøre rede for bevis mv. Representanter for interessegrupper kan følge arbeidet, jf. 32 tredje ledd. Sakkyndige (historisk bruk, rettsoppfatninger, faktisk bruk). Interesserepresentanter. Oppnevnes når oversikt over krav.
32 Sakens opplysning metodiske utfordringer Bevisvurdering og kildekritikk Det skriftlige materialet forteller ikke nødvendigvis hele sannheten. Blant annet kan dette være selektivt og påvirket av sin samtid (jf. for eksempel innberetningene til lappekommisjonen). Muntlige kilder må vurderes i lys av deres nærhet til saken. Partsforklaringer ifht uhildede vitneforklaringer. Tidsfaktoren. Hovedutfordringen er i sum å fremskaffe tilstrekkelig faktisk og historisk materiale til at en med rimelig grad av sikkerhet kan si at avgjørelsene er fattet på et korrekt faktisk og historisk grunnlag. I de fleste rettsanvendelsesprosesser er det klarleggingen av faktum som er utfordringen, ikke lovanvendelsen. Dette gjelder også for kommisjonen. Den har selv ansvaret for å opplyse saken. Man vil ikke ha noen parter å gjemme seg bak.
Kommisjonens arbeidsmåte kommisjonens rapport og videre behandling 33; kommisjonen avgir en rapport for hvert felt med sine konklusjoner om rettighetsforholdene innenfor feltet Hvem som er eier av grunnen i området, om andre har bruksrettigheter der, hvem det er og hva slags bruksrettigheter. Skal fremgå hvilke saksforhold konklusjonen bygger på. 36; kommisjonens konklusjoner kan bringes inn for Utmarksdomstolen for Finnmark (foreløpig ikke oppnevnt), og dennes avgjørelser kan ankes til Høyesterett ( 42). Kommisjonen har dermed ikke det siste ordet.
Tidsperspektiv Kommisjonens oppgave er meget omfattende. Kommisjonen skal kartlegge et stort geografisk område (45 000 km2), der en selv har ansvaret for å fremskaffe sakens opplysninger. De to første feltene utgjør ca 700 km2, eller vel 1,5 % av det totale området. Kommisjonen skal treffe avgjørelsene på grunnlag av gjeldende rett og ikke etter eget forgodtbefinnende på fritt rimelighetsgrunnlag. Dette krever grundige og konkrete vurderinger fra område til område. Liknende kartleggingsordninger ellers i landet har tatt inntil 45 år (Høyfjellskommisjonen for Sør Norge, 1908-1953). Kommisjonen bør arbeide betydelig raskere enn dette, bl.a. fordi en vil ha langt flere ressurser tilgjengelig. At arbeidet vil ta minst 10 år er imidlertid sannsynlig, og en vil da ikke ha arbeidet i sneglefart.
Hva vil rettighetskartleggingen lede til? Ved lovvedtaket antok flertallet i Stortinget at kartleggingen i hovedsak ville lede til anerkjennelse av kollektive rettigheter av ulike slag, for eksempel bruksrettigheter til hogst eller beite. Det ble ansett lite sannsynlig at det ville være grunnlag for å anerkjenne individuelle eierrettigheter i nevneverdig omfang Kartlegging av eksisterende rettigheter, ikke utdeling av nye Skal noe få anerkjent eierrett til et område må de ha utøvd langvarig bruk, med et eksklusivt preg. Er disse vilkårene oppfylt, vil rettighetsanerkjennelse ikke endre den faktiske stillingen i området, bare de formelle eierforholdene. Anerkjennelse av bruksrettigheter vil ikke endre eierforholdene (men begrense grunneierens (FeFos) rådighet over grunnen)
Noen virkninger av at en rettighet blir anerkjent Anerkjennelsen vil medføre at rettigheten får et vern mot inngrep (grunnloven 105, EMK TP 1 art 1). FeFo skal sørge for at rettigheten blir tinglyst og evt ta initiativ til grensegangssak, jf. finnmarksloven 34 og 45. Anerkjennelse av eiendomsrett til et område vil medføre at området må fradeles fra Finnmarkseiendommens grunn Rettigheten (eierrett/bruksrett) vil Ikke lenger være underlagt finnmarkslovens kapittel 2 og 3, jf. 5 (2) og 21 (1). Anerkjennelse av rettigheter i utmark griper ikke inn i rettigheter regulert i friluftsloven (rett til ferdsel etc).
Mer informasjon www.finnmarkskommisjonen.no eller www.domstol.no/finnmarkskommisjonen