Fra: Nina Gran Dato: 30.01.2014 Til: BLD, v/barbro Bakken Dokument nr.: 10/02460-22 Kopi til: KMD, JD Bosettingsmodeller - en sammenligning av Norge, Sverige og Danmark BOSETTING - TIL HVA; en sammenligning av bosettingsmodeller i Sverige, Danmark og Norge I debatten om raskere bosetting påpekes det at lang ventetid i mottak hemmer integrering. Dette er nok riktig, men vil alternativene som foreslås ved selvbosetting eller tvang bidra til å løse dette? Bosetting til kommuner som ikke står klar med et tilbud, eller bosetting i midlertidige eller dårlige boliger bidrar ikke nødvendigvis til god integrering. Frustrasjoner over ventetid i mottak kan bli en forskyvning av frustrasjoner i ventetid i kommunene. Det er i dag en stor utfordring at det sitter 5400 personer i mottak og venter på en kommuneplass. Det er forskjellige meninger om hvordan dette skal løses. KS mener det viktigste tiltaket er å bedre rammebetingelsene for anskaffelse av flere boliger. Politikere og statlige aktører viser til selvbosetting som i Sverige eller tvang som i Danmark som en løsning. Det er enkelt å ta etter deler av en modell for å nå et enkelt mål, nemlig frigi plasser i asylmottakene. Skal Norge ta til seg samme modell som i Sverige eller Danmark må imidlertid de andre forutsetninger i disse modellene også være tilstede. UDI har utallige ganger i media krevd at personer i mottak skal kunne bosette seg selv slik de tillater i Sverige), hvor nær halvparten av alle asylsøkere allerede i asylperioden kan flytte inn hos venner og bekjente (eget boende). Erfaringer fra den svenske modellen: Fra 1994 åpnet den svenske stat for at asylsøker kan flytte inn hos bekjente, i «eget boende». Dette har medført stor ghettodannelse i de populære kommunene. Disse kommunene inngår ikke lenger avtale med staten om bosetting pga stor tilflytting av asylsøkere som kommunen får ansvaret for hvis de innvilges opphold. I asylperioden bor de ofte under dårlige forhold hos bekjente. Her kan de bli fortsatt bo i måneder og år etter opphold fordi kommunen ikke klarer å skaffe bolig. Dårlige boforhold skaper dårlig grunnlag for et stabilt liv. Skolene må tilby fritidstilbud og leksehjelp til langt på kveldstid fordi barn ikke har en normal hjemmesituasjon. Det finnes boligområder med opp til 95 % innvandrere, skoler med stor grad av innvandrerbarn. Liten integrering av barna i svensk miljø. I Malmø ble en ungdomsskole stengt sommeren 2013 pga store miljøproblemer. Få kommuner inngår avtale om bosetting, slik at de som ikke finner bosted selv må vente lenge i mottak 11 200 venter på bosetting i svenske asylmottak i januar 2014.
Staten ved arbeidsformidlingen overtok i 2010 ansvaret for introduksjonsprogrammet, noe som medfører at kommunen har lite kontakt og oppfølging denne perioden. Etter introduksjonsprogrammet (2 år) blir det kommunenes ansvar å gi økonomisk støtte og oppfølging til de som ikke har kommet i jobb eller utdanning. Arbeidsformidlingens resultater for introduksjonsprogram (våren 2013) viste at av 1700 som gikk ut av opplæringen, var kun 17 % i arbeid eller utdanning. I Norge ligger dette på nærmere 50 %. Arbeidsledigheten hos flyktningebefolkningen i Sverige er høy. I hvilken grad bidrar den svenske modellen til god integrering? - Rask bosetting: Ja, for de som klarer seg selv, men under dårlige forhold. Nei, for de som bosettes fra asylmottak - God kvalifisering: Nei, kun 17 % er i jobb eller utdanning etter 2 års introduksjonsprogram fra arbeidsformidlingen. - Integrering i arbeidslivet: Nei. Undersøkelser viser at kun Spania har lavere sysselsetting blant innvandrere med botid inntil 10 år. (Stockholm Universitet 2012) - Integrering generelt: Lite tyder på at integreringen går bra, høy arbeidsledighet og konsentrert bosetting. Lang ventetid for beboere i mottak. - Eget boende skaper et skille mellom asylsøkerne. Alle som ikke klarer å finne seg et bosted hos venner og bekjente mister muligheten til å bosette seg i de største byene fordi disse ikke har avtaler med staten. Dette forsterker «presset» til å flytte inn hos kjente i asylsøkertiden hvis man skal ha mulighet å bosettes i de største byene. Det andre forslaget for raskere bosetting i Norge har vært bruk av tvang. Dvs at staten skal bestemme antallet og tilvise flyktninger til alle kommuner med kort frist, slik praksisen er i Danmark. Alle kommuner skal bosette, bortsett fra de som har stor innvandrerandel. For 2014 unntas: København, Brøndby, Glostrup, Albertslund, Høje-Taastrup, Ballerup, Ishøj, Fredensborg, Læsø og Aalborg. Modellen har kommet på initiativ fra kommunene selv. Den danske modellen er basert på en bosetting mellom 1-3000 personer årlig. Målet er lik fordeling av innvandrere i alle kommuner. Derfor bosetter de større kommunene (som har godt grunnlag for kvalifisering og arbeid)ingen eller svært få. Staten gir et antall (anslag) årlig bosetting til kommunene. Kommunen har fra 1-2 mnd å skaffe bolig når personer tilvises. Hvis ikke plasseres de i midlertidige ordninger (bolig eller hotell) på kommunens regning. 2
Kommunene bruker derfor ofte gjennomgangsboliger for å unngå dyre plassering fra staten. Dette blir i stor grad det samme som et asylmottak. Dette er en midlertidig boform, ofte i noen måneder inntil permanent bolig er funnet. Flyktningene har boplikt i 3 år. De må forsørge seg selv ved evt. flytting til annen kommune. Mange blir derfor boende i kommuner med dårlig arbeidsmarked. Kommunene skal tilby et introduksjonsprogram over 3 år. Danmark har en arbeidsledighet blant ikke vestlige innvandrere på 46 %. Resultatene fra introduksjonsprogrammet kan ikke sammenlignes med norske, da målgruppen omfatter alle som kommer på familiegjenforening til danske borgere. De som registreres som å ha lykkes etter programmet er alle som ikke mottar stønader ved avslutning, dermed inngår alle som er forsørget, hvilket mange familiegjenforente er. Bidrar den danske modellen til god integrering? - Rask bosetting: Ja, men kan være til midlertidige boliger (spesielt uheldig for barn i skole) - God kvalifisering: Ja, hvis de har store nok grupper til å gi et differensiert tilbud. - Integrering i arbeidslivet. Nei. Arbeidsmarkedet er ikke et kriterium for bosetting. Undersøkelser viser lav andel ikke-vestlige innvandrere i arbeid. - Integrering: Usikkert hvis de ikke kommer i arbeid. 3 års boplikt bidrar sannsynligvis til at barnefamilier i større grad blir boende, da de får tilknytning til kommunen. Det er vanskelig å si hvorvidt engasjementet og motivasjonen for bosetting av flyktninger er sterkere eller svakere i danske kommuner enn i norske. Grunnlaget for fordeling av flyktninger gir inntrykk av en byrdefordeling. Hvordan bidrar den norske bosettingsmodellen til integrering: - Rask bosetting: Nei, ikke i perioder med stort behov - God kvalifisering: Ja, gode resultater fra introduksjonsprogrammene. Kun kommuner som har mulighet å etablere tilbud har påtatt seg å bosette flyktninger. - Integrering i arbeidslivet: Ja. Bosettingsmodellen har fram til nå hatt utdanning og arbeidsmuligheter som viktigste kriteriet ved anmodning til kommunene. En undersøkelse iblant europeiske land viser at Norge ligger blant de som har høyest arbeidsaktivitet for innvandrere som har bodd inntil 10 år (Stockholms Universitet 2012) - Integrering generelt: Ja. Har gode forutsetningen ved at kommunene selv kan planlegge og bestemme antallet. Bosetting av flyktninger behandles i kommunestyrer og blir dermed forankret hos politikerne. 3
Etablering av en dansk eller svensk modell i Norge vil kun bidra til å løse en del av utfordringen vi står overfor. Men hvis tiltak som iverksettes for å få folk raskt ut av mottak, reduserer mulighetene til en langsiktig integrering, er vi langt fra å nå målene i bosettingsarbeidet. Det er vanskelig å sammenligne norsk geografi med den danske med tanke på at alle kommuner skal bosette. I Norge har vi hatt arbeids- og kvalifiseringsmuligheter som viktige kriterier for valg av bosettingskommuner. I Danmark bosettes svært få i de kommunene som har gode forutsetninger for dette. Norge har heller ikke boplikt slik Danmark har innført. Antallet bosatte i Danmark har vært mellom 1-3000 siste år, langt under antallet på 6 10 000, slik situasjonen er i Norge. Det viser seg at den danske modellen kommer under press når behovet øker ut over 3000. I Norge sier kommunene nei til en slik modell, mens de danske kommunene selv ønsket modellen. Sverige har langt flere asylsøkere enn Norge, og de tillater eget boende også for asylsøkerne. Konsekvensene er dermed større enn hva selvbosetting vil medføre i Norge. De boforholdene modellen har resultert i både for nyankomne og for de opprinnelige beboerne kan bli tilsvarende i Norge. Selv om det er i mindre målestokk, vil det hemme integreringen. Selvbosetting viser seg å øke problemet for de som ikke finner eget boende, slik at de må vente lenger på bosetting. Som følge av selvbosetting har den svenske staten overtatt ansvaret for introduksjonsprogrammet. Dette kan bli nødvendig også i Norge hvis vi ikke lenger skal ha kontroll over bosettingen. Statlig ansvar for introduksjonsprogrammet ser imidlertid ikke ut til å bedre resultatene. Sammenligning av resultater fra landene: Resultater fra introduksjonsprogrammet. Antall sysselsatt eller i utdanning etter fullført program: Norge: 47 % til arbeid eller utdanning (IMDi) Sverige: 17 % i arbeid eller utdanning (resultat fra arbeidsformidlingen 2010 2013) Danmark: 50 % som ikke mottok stønad etter introduksjonsprogrammet (inkluderer også familiegjenforente til danske borgere. Regner med de som forsørges.) En undersøkelse ved Stockholms universitet i 2012 av arbeidsledighet blant innvandrere med botid inntil 10 år viser følgende: Land: arbeidsledighet menn arbeidsledighet kvinner % % Norge: 10 9 Danmark : 17 12 Sverige: 23 27 Norge lå blant de 3 beste av europeiske land i undersøkelsen. Sverige lå nest dårligst, Danmark i midten. Resultatene for kvalifisering og deltakelse i arbeidslivet viser at Norge ligger langt bedre enn våre naboland. Det er ikke foretatt noen analyse av hva som er årsaken til dette. Men siden Norge ligger langt bedre an i resultater for introduksjonsprogrammet og arbeidsmarkedet, kan dette tyde på at resultatene bl a skyldes bosettingsmodellen og kommunenes innsats blant annet gjennom introduksjonsprogrammet. Det er derfor viktig å se på helheten i integreringsarbeidet. Målet er ikke raskt ut av mottak, men flest mulig integrert i samfunnet og arbeidslivet! Beboere i norske asylmottak har langt flere rettigheter enn i andre land. De har rett til norskopplæring, skole, barnehage for 4-5 åringer, helsetjenester og de kan søke arbeid. Familier bor i egne boliger i desentraliserte mottak. Asylsøkere i Norge oppholder seg totalt kortere i mottak enn tidligere. De sitter imidlertid lenger etter oppholdstillatelsen er gitt. UDI fatter for tiden vedtak i løpet av dager eller uker mot tidligere, da det kunne dreie seg om mange måneder og inntil et par år. Det er allikevel ikke akseptabelt at flyktninger skal vente så lenge i mottak som i dag. Men vi må ikke gå til drastiske tiltak og endre en god modell for bosetting og integrering i en presset situasjon. Dette må løses 4
gjennom bedre virkemidler for å skaffe bolig til raskere bosetting og å motivere kommunene til å bygge ut tilbudet til flyktninger. Slik oppnår vi fortsatt god integrering. For å oppnå raskere bosetting må det iverksettes tiltak som gjør kommunene i stand til å ta imot et større antall: Det er viktig å motivere kommunene ved å gjøre tilskuddsordningene bedre kjent. Integreringstilskuddet er betydelig bedret siste år. Dette bør bidra til økt bosetting. Kommunene må gis kompensasjon for utgiftene ved bosetting. Regjeringen fjernet for noen år tilbake kompensasjon for ressurskrevende tjenester til familiegjenforente. Dette har påført mange kommuner store utgifter, og redusert viljen til videre bosetting. Alle som utløser integreringstilskudd utløser også de øvrige tilskuddene til flyktninger. Tilskuddet til funksjonshemmede må derfor gjelde også for personer som kommer på gjenforening. Å oppfordre personer med opphold til å finne bolig selv, dvs selvbosetting innenfor avtalene mellom kommunen og IMDi er et viktig virkemiddel for å øke bosettingen. Det er arbeidet med å skaffe tilveie boliger som er den største utfordringen i bosettingsarbeidet. Det er derfor viktig å stimulere kommunene til kjøp og bygging av boliger. Dette kan oppnås ved å markedsføre tilskuddet til utleieboliger, og å øke dette til 40 % gjennomgående. For en raskere bosetting av enslige, hvorav mange raskt får familiegjenforening, bør kommuner stimuleres til å etablere gjennomgangsboliger gjennom tilskuddet til utleieboliger. Det er for tidlig å si om økningen i integreringstilskuddet fra 2014 har hatt noen effekt. Men kommunene har pr i dag fattet vedtak om å bosette 7200 personer i 2014, dette er langt høyere enn tidligere vedtak. Det er bolig som er den største utfordringen for kommunene. KS har i samarbeid med Husbanken arrangert seminar for mer effektiv anskaffelse av bolig i alle fylkene i 2013. Dette, sammen med signaler om økt tilskudd til utleieboliger ser ut for å ha hatt god effekt. Resultatene for 2013 viser at det har vært full utnyttelse av vedtaksplassene, i motsetning til tidligere år hvor mange kommuner ikke oppnådde målet pga mangel på bolig. Dersom tiltakene skissert ovenfor ikke gir effekt i løpet av ett års tid, kan det bli nødvendig med andre tiltak for å få ned antallet som venter i mottak. Da bør det prøves ut en modell med selvbosetting i en begrenset periode. En slik modell kan skape negative konsekvenser for videre bosetting hvis mange bosetter seg i enkelte kommuner. Det bør derfor vurderes nøye hvilke kommuner som ikke skal unntas fra ordningen. Det må etableres rutiner som sikrer at boligene som tas i bruk er i tilfredsstillende stand. Hvis det blir nødvendig å iverksette en ordning med selvbosetting, bør det settes ned en gruppe fra stat og KS i forkant for å vurdere hvordan dette best kan utformes i praksis. 5