Retningslinjer for forvaltningsrevisjon

Retningslinjer for forvaltningsrevisjon

side 2 av 43 Forord Riksrevisjonens virksomhet er hjemlet og regulert i lov av 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen og i instruks om Riksrevisjonens virksomhet vedtatt av Stortinget 11. mars 2004. Retningslinjene for forvaltningsrevisjon er basert på ISSAI 300 og ISSAI 3000-serien utarbeidet av INTOSAI, og skal legges til grunn for Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon fra og med 1. mai 2012. Vedtatt i Riksrevisjonens toppledergruppe 15. mars 2012. Jørgen Kosmo leder

side 3 av 43 1. INNLEDNING... 5 2. HVA ER FORVALTNINGSREVISJON?... 6 2.1 Hjemmel for forvaltningsrevisjon... 6 2.2 Formålet med forvaltningsrevisjon... 6 2.3 Tre tilnærminger i forvaltningsrevisjon... 9 2.4 To perspektiver... 11 3. HOVEDELEMENTENE I EN FORVALTNINGSREVISJON... 12 3.1 Mål for revisjonen... 12 3.2 Problemstillinger... 12 3.3 Revisjonskriterier... 12 3.4 Revisjonsbevis... 17 3.5 Prosesser i en forvaltningsrevisjon... 19 4. FASER I EN FORVALTNINGSREVISJON... 21 5. VALG AV TEMA FOR FORVALTNINGSREVISJON... 22 5.1 Vesentlighet... 22 5.2 Risiko... 23 5.3 Supplerende kriterier for valg av tema... 25 5.4 Prosjektforslag... 25 6. PLANLEGGINGEN AV EN FORVALTNINGSREVISJON... 27 6.1 Formål med foranalysen... 27 6.2 Planlegging av foranalysen... 27 6.3 Gjennomføring av foranalysen... 27 6.4 Utarbeidelse av hovedanalyseplanen... 28 7. GJENNOMFØRING AV EN FORVALTNINGSREVISJON... 30 7.1 Formål med hovedanalysen... 30 7.2 Gjennomføring av hovedanalysen... 30 7.3 Hovedanalyserapporten... 30 7.4 Dokumentasjon... 32 8. RAPPORTERING AV EN FORVALTNINGSREVISJON... 34 9. OPPFØLGING AV EN FORVALTNINGSREVISJON... 35 9.1 Formål med oppfølgingen... 35 9.2 Drøfting av oppfølgingen med departementet... 35 9.3 Oppfølgingsplanen... 35 9.4 Gjennomføring av oppfølgingen... 36 9.5 Rapportering av oppfølgingen... 37 Vedlegg... 38 Mal for foranalyseplan... 38 Mal for hovedanalyseplan... 40 Mal for hovedanalyserapport... 42 Mal for oppfølgingsplan... 43

side 4 av 43

side 5 av 43 1. INNLEDNING Disse retningslinjene bygger på INTOSAIs internasjonale standarder og retningslinjer for forvaltningsrevisjon, henholdsvis ISSAI 300 og ISSAI 3000-serien, og skal bidra til å gi begrepet god revisjonsskikk i Riksrevisjonen et innhold i samsvar med de krav Riksrevisjonen stiller til gjennomføring av en forvaltningsrevisjon.

side 6 av 43 2. HVA ER FORVALTNINGSREVISJON? 2.1 Hjemmel for forvaltningsrevisjon Stortinget har fastsatt at Riksrevisjonen skal gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger, det vil si forvaltningsrevisjon, jf. lov om Riksrevisjonen 9. Ifølge instruks om Riksrevisjonens virksomhet 9 skal forvaltningsrevisjonen framskaffe relevant informasjon til Stortinget om iverksettelse og virkninger av offentlige tiltak eller lignende, herunder a) om forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med Stortingets vedtak og forutsetninger b) om forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til de målene som Stortinget har satt på området c) om regelverk fastsatt av Stortinget etterleves d) om forvaltningens styringsverktøy, virkemidler og regelverk er effektive og hensiktsmessige for å følge opp Stortingets vedtak og forutsetninger e) om beslutningsgrunnlaget fra regjeringen til Stortinget er tilstrekkelig f) om forvaltningen gjennomfører vedtatt miljøpolitikk slik at prinsippet om bærekraftig utvikling og god forvaltning av naturressursene etterleves I instruksens 9 er det presisert at forvaltningsrevisjon bør begrenses til saker av prinsipiell, økonomisk eller stor samfunnsmessig betydning, se nærmere kapittel 5.1. Riksrevisjonen kan også gjennomføre forvaltningsrevisjon i selskaper som er heleide av staten, jf. instruksens 5. 2.2 Formålet med forvaltningsrevisjon Formålet med Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon er å gi relevant informasjon om iverksettelse og virkninger av offentlige tiltak ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon inngår som ledd i Stortingets kontroll med forvaltningen. Kontroll med regjering og forvaltning er en av Stortingets viktigste oppgaver, og er av sentral konstitusjonell og politisk betydning. Stortingets kontroll kan defineres som all etterfølgende parlamentarisk gransking, vurdering og sanksjonering av vedtak, handlinger eller unnlatelser i regjering og forvaltning, jf. Dokument nr. 14 (2002 2003) Rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, side 15. Kontrollens formål er primært å bidra til en bedre forvaltning (styringskontroll). Hvorvidt revisjonsrapportene skal brukes som grunnlag for ansvarliggjøring av statsråder (ansvarskontroll), er det opp til Stortinget å vurdere. 1 Dette er også i tråd med internasjonale standarder (ISSAI 300), der det legges særlig vekt på at det er et mål at forvaltningsrevisjoner skal bidra til en bedre forvaltning. Ansvarliggjøring er imidlertid også et virkemiddel for å forbedre forvaltningen. 2 1 Jf. bl.a. kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader i forbindelse med behandlingen av gjeldende lov og instruks for Riksrevisjonen (Innst. S. nr. 136 (2003 2004)). 2 Dette er understreket i Dokument nr. 14 (2002 2003) og kontroll- og konstitusjonskomiteen delte utvalgets vurdering på dette punkt, jf. Innst. S. nr. 210 (2002 2003).

side 7 av 43 Forvaltningsrevisjon innebærer å kontrollere at Stortingets vedtak iverksettes så effektivt som mulig, gitt de rammene og forutsetningene som er satt av Stortinget. Stortingsvedtak treffes ofte i avveiningen mellom hensynet til effektivitet og andre politiske hensyn. I slike situasjoner vil forvaltningsrevisjon innebære å vurdere virkningene av Stortingets vedtak og forutsetninger, ut fra den avveiningen mellom ulike hensyn som er bygget inn i vedtaket. Effektivitet i forvaltningen omfatter både god måloppnåelse og at målene nås med akseptabel ressursutnyttelse. Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon oppfyller sitt formål gjennom å rapportere resultater av revisjonen på en rettferdig og balansert måte til Stortinget gi anbefalinger der resultatene av undersøkelsen tilsier det følge opp at nødvendige tiltak iverksettes for å rette opp dokumenterte svakheter og manglende resultater ha løpende dialog med forvaltningen Forvaltningsrevisjon er i utgangspunktet normativ. Det vil si at funnene omkring forvaltningens iverksettelse og resultater av offentlige tiltak holdes opp mot kriterier som Stortingets vedtak og forutsetninger, regelverk og anerkjente standarder på området. Ifølge ISSAI 300 er det et krav at en forvaltningsrevisjon skal være rettferdig og balansert (fair and balanced). Med dette menes at presentasjonen av funn skal være objektiv og presis og i størst mulig grad reflektere realitetene i de forholdene som er omtalt. Videre skal funnene settes i perspektiv i framstillingen. Det betyr at alle funn som er relevante for problemstillingene, skal presenteres i faktadelen, så vel positive som negative funn. Det innebærer også at sentrale funn som går i positiv retning, bør omtales i vurderingene. I henhold til lov om Riksrevisjonen 9 er det tre sentrale kjennetegn ved forvaltningsrevisjon: krav om systematiske undersøkelser at undersøkelsene gjelder økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger at utgangspunktet for undersøkelsene er Stortingets vedtak og forutsetninger Disse kjennetegnene er nærmere beskrevet i punktene 2.2.1 til 2.2.3. 2.2.1 Systematiske undersøkelser Kravet til systematiske undersøkelser innebærer at utvelgelsen av forvaltningsrevisjoner skal skje i henhold til Riksrevisjonens til enhver tid gjeldende system for valg av temaer for forvaltningsrevisjonen. de enkelte forvaltningsrevisjonene skal gjennomføres i overensstemmelse med internasjonale standarder og retningslinjer gitt av Riksrevisjonen. forvaltningsrevisjonene skal utformes slik at det er en klar sammenheng mellom mål, problemstillinger, revisjonskriterier, revisjonsbevis og vurderinger. Designmatrisen eller andre plandokumenter skal vise denne sammenhengen. 2.2.2 Økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger Økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger tilsvarer INTOSAIs tre E-er, economy (økonomi), efficiency (produktivitet) og effectiveness (måloppnåelse og virkninger): Analyse av økonomi: Undersøkelse av hvorvidt ressursbruken knyttet til innsatsfaktorene (input) er lavest mulig i en virksomhet, samtidig som det tas hensyn til at kvaliteten på innsatsfaktorene er tilfredsstillende.

side 8 av 43 Analyse av produktivitet: Undersøkelse av forholdet mellom produksjon (output) uttrykt i form av varer, tjenester eller andre resultater av en gitt kvalitet, og de innsatsfaktorene (input) som brukes for å produsere dem. Analyse av måloppnåelse og virkninger: Undersøkelse av i hvilken grad målene nås med tilfredsstillende kvalitet og om man oppnår ønskede virkninger/effekter (outcome). I tillegg kan dette være undersøkelse av måloppnåelse sett i forhold til innsatsfaktorene (effektivitet). Forholdet mellom økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger kan illustreres i en resultatkjede: Figur 2.1 Resultatkjeden og INTOSAIs tre E-er Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon tar utgangspunkt i at Stortinget har vedtatt mål- og resultatstyring som styringsform, jf. 9 i bevilgningsreglementet. Her er det fastsatt at de resultatene som tilsiktes oppnådd, skal beskrives i budsjettforslaget, sammen med opplysninger om oppnådde resultater for siste regnskapsår. Videre tas det utgangspunkt i at ressursbruken og virkemidlene skal være effektive i forhold til forutsatte resultater, jf. 10 i bevilgningsreglementet. Gjennom revisjonsprosessen dokumenterer revisor om aktivitetene og resultatene samsvarer med mål som er satt for området, og om resultatene blir nådd på en effektiv måte. Det kan være aktuelt å etterprøve resultater på alle nivåer i resultatkjeden. Resultater kan således være knyttet både til produkter, brukereffekter og samfunnseffekter, men også til innsatsfaktorer og aktiviteter. 2.2.3 Stortingets vedtak og forutsetninger Stortingets vedtak og forutsetninger er utgangspunktet for forvaltningsrevisjonen. Med vedtak menes alle formelle vedtak som Stortinget treffer. Stortingsvedtakene kan være: Lovvedtak. Stortinget gir og opphever lover, jf. Grl. 75 bokstav a. Bevilgningsvedtak. Stortinget fatter beslutninger om statens inntekter gjennom skatter og avgifter og om utgifter gjennom bevilgningene, jf. Grl. 75 bokstav a og d.

side 9 av 43 Øvrige vedtak. Stortinget kan fatte en rekke andre vedtak, som for eksempel vedtak om omorganiseringer, byggeprosjekter m.m. 3 Det er formuleringene i det formelle vedtaket som Stortinget har fattet, som er bindende for regjeringen. Selve vedtaket vil oftest være svært kort formulert. Derfor vil man vanligvis trenge utfyllende opplysninger for å få klarhet i hvilke forutsetninger Stortinget har lagt til grunn for vedtaket. Slike opplysninger finnes først og fremst i de dokumentene som vedtaket bygger på, det vil si komitéinnstillinger og proposisjoner mv. Det vil også kunne legges vekt på klare forutsetninger som framgår av komitéinnstillinger mv. knyttet til stortingsmeldinger, selv om stortingsmeldinger ikke gir grunnlag for konkrete stortingsvedtak. Det må foreligge klare holdepunkter for at et flertall på Stortinget har gått inn for et bestemt syn, før dette kan sies å være forutsatt av Stortinget. Det vises ellers til nærmere omtale i kap. 3.3 om revisjonskriterier. 2.3 Tre tilnærminger i forvaltningsrevisjon En forvaltningsrevisjon vil normalt gjennomføres med utgangspunkt i en av tre aktuelle tilnærminger, jf. ISSAI 300. Dette er: Den resultatorienterte tilnærmingen Den problemorienterte tilnærmingen Den systemorienterte tilnærmingen Ofte vil en og samme forvaltningsrevisjon inneholde elementer av flere tilnærminger. For eksempel kan en gitt problemstilling være mer resultatorientert, mens en annen er mer problemorientert. Det er altså ikke slik at en forvaltningsrevisjon må ha en rendyrket tilnærming. 2.3.1 Resultatorientert revisjon En resultatorientert revisjon undersøker i hvilken grad sentrale mål på et område er nådd. Resultater kan, som vist i figur 2.1, måles på forskjellige steder i resultatkjeden. En resultatorientert revisjon av økonomi kan ha som mål å vurdere om man får tilstrekkelige innsatsfaktorer (eksempelvis målt i mengde og kvalitet) ut av de økonomiske ressursene som blir stilt til disposisjon. Det vil si at en virksomhet skal unngå unødvendig ressursbruk og sløsing (kostnadseffektivitet). Et konkret eksempel kan være en revisjon som vurderer statlige innkjøp opp mot de økonomiske ressursene som er brukt på innkjøpene. En revisjon av produktivitet vil kunne ha som mål å vurdere resultatoppnåelsen gjennom å undersøke hvor høy produksjon (for eksempel antall behandlinger) en virksomhet får ut av en gitt ressursinnsats og med en gitt kvalitet, sammenlignet med tilsvarende virksomheter eller over tid. En revisjon av virkninger og effekter vil kunne ha som mål å kartlegge i hvilken grad fastsatte mål for brukerne eller samfunnet er nådd (for eksempel redusert saksbehandlingstid). En forvaltningsrevisjon kan ha som mål å dokumentere effektivitet, hvor man vurderer måloppnåelse, effekter og virkninger med utgangspunkt i ressursinnsatsen og innsatsfaktorene. Slike analyser er nært beslektet med analyser av produktivitet. Den største 3 Stortinget kan be regjeringen om å utføre bestemte oppgaver ved et anmodningsvedtak. Som hovedregel skal ikke disse vedtakene legges til grunn som revisjonskriterier siden disse vedtakene har en egen oppfølgingsprosedyre i forhold til Stortinget, jf. Stortingets forretningsorden 12, 20 og 30.

side 10 av 43 forskjellen er at revisor også kartlegger og vurderer effekten av virksomhetens produksjon. Analyser av forholdet mellom innsatsfaktorer og effekter må videre ta hensyn til at det kan være eksterne faktorer som kan ha betydning for effektiviteten. En resultatorientert revisjon vil ofte inneholde elementer av systemrevisjon. Dersom man for eksempel henter data fra en virksomhet for å måle resultater, kan det være nødvendig å gjøre en avgrenset systemrevisjon for å sikre dataenes validitet. I tillegg vil det kunne være behov for å se på eksempelvis systemsvakheter og mangelfull internkontroll i revisjoner hvor man vil forklare årsaker til manglende måloppnåelse. Dette innebærer således at en resultatorientert revisjon kan inneholde elementer både av systemrevisjon og andre tilnærminger som etterlevelsesrevisjon og validitetsrevisjon (se nedenfor), selv om den overordnede tilnærmingen er å etterprøve resultater. 2.3.2 Problemorientert revisjon Noen ganger er problemene kjent på forhånd. I slike tilfeller kan revisor gjennomføre en problemorientert revisjon, som tar utgangspunkt i de kjente problemene, verifiserer disse, og deretter forsøker å belyse eller forklare problemene. I en slik revisjon er problemene ikke konklusjonen i en revisjon, men utgangspunktet. Dette gjør at revisjonskriteriene får en litt annen plass i den problemorienterte revisjonen enn de for eksempel har i en resultatorientert revisjon. Stortingets vedtak og forutsetninger knyttes først og fremst til verifiseringen av problemet, mens man i den videre revisjonen i større grad må basere seg på hypoteser om hva som kan være årsaken til problemene (som i en vanlig årsaksanalyse). Målet i en slik revisjon er å gi oppdatert informasjon om problemene og hvordan man skal håndtere dem. Forskjellene mellom den resultatorienterte og den problemorienterte tilnærmingen kan noen ganger være små og ikke så lette å se. Ofte vil det dreie seg om hvorvidt fokuset er på å avdekke et problem eller å belyse og forklare det. 2.3.3 Systemorientert revisjon Det kan også være aktuelt å undersøke forvaltningens styrings- og kontrollsystemer både fordi god styring og kontroll er viktig i seg selv, fordi systemene ofte vil ha betydning for resultatene, og for å sikre at rapporteringen til Stortinget er tilstrekkelig og korrekt. En revisjon av styrings- og kontrollsystemene kan avdekke områder med utilstrekkelig styring og eventuelt peke på både årsaker til disse svakhetene og konsekvenser for resultater og måloppnåelse. Virksomhetenes systemer og rutiner for intern kontroll skal også sikre at misligheter og økonomisk kriminalitet forebygges og avdekkes. I en forvaltningsrevisjon kan revisor for eksempel vurdere hvorvidt slike systemer og rutiner faktisk er etablert og om de fungerer som forutsatt. Revisor skal være oppmerksom på situasjoner hvor man mistenker ulovlige handlinger eller misligheter, også der hvor dette ikke er en del av revisjonens omfang. Tegn på uregelmessigheter bør kommuniseres til riktig nivå hos den reviderte virksomhet (ISSAI 3100 nr. 26 og 33). 4 2.3.4 Andre tilnærminger Det kan også være aktuelt å undersøke om resultatrapporteringen er gyldig og pålitelig (validitetsrevisjon), og om forvaltningen etterlever lover og regler som kan ha betydning for 4 Se også «Riksrevisjonens supplerende retningslinjer om forebygging og avdekking av misligheter»

side 11 av 43 resultatene (etterlevelsesrevisjon). Ofte vil dette være perspektiver som er innbakt i en av de tre tilnærmingene nevnt ovenfor. Etterlevelsesrevisjon (compliance audit) er for øvrig definert som en egen revisjonsform av INTOSAI, se ISSAI 4000-serien. 2.4 To perspektiver De ulike tilnærmingene nevnt ovenfor, kan videre ha to forskjellige perspektiver, ifølge ISSAI 3100. På den ene siden kan revisjonen ha et ovenfra-og-ned-perspektiv (top-down). Det innebærer at revisjonen tar utgangspunkt i Stortingets og departementenes mål, intensjoner og krav. På den annen side kan en revisjon også ta utgangspunkt i brukerne (bottom-up). I slike tilfeller vil brukernes konkrete oppfatninger, ønsker, behov og erfaringer være et minst like viktig utgangspunkt som overordnede politiske mål. For begge perspektivene er utgangspunktet Stortingets vedtak og forutsetninger. Dette gjelder også når revisjonen har et brukerperspektiv. Valg av perspektiv handler først og fremst om hvor man retter blikket. Det betyr ikke at utgangspunktet for revisjonen vil være forskjellig avhengig av hvilket perspektiv man velger.

side 12 av 43 3. HOVEDELEMENTENE I EN FORVALTNINGSREVISJON 3.1 Mål for revisjonen Målet skal angi hva Riksrevisjonen konkret vil oppnå med revisjonen, og må formuleres slik at det etter gjennomføringen er mulig å slå fast om målet med revisjonen er nådd. En forvaltningsrevisjon skal utformes slik at det er en klar sammenheng mellom mål, problemstillinger, revisjonskriterier, revisjonsbevis og vurderinger, jf. kapittel 2.2.1. ISSAI 300 sier at revisor må bruke datainnsamlingsmetoder som sikrer tilstrekkelige og relevante revisjonsbevis til å oppnå revisjonens mål og svare på dens problemstillinger. Valg av tema for forvaltningsrevisjon skal være basert på vurderinger av kriterier som vesentlighet og risiko, aktualitet, timing, m.m., jf. kapittel 5. Som et ledd i arbeidet med å utlede mål for revisjonen og aktuelle problemstillinger, bør revisor kartlegge hvilke målsettinger som er satt innenfor det valgte området. I tillegg bør revisor vurdere hvilke sentrale risikofaktorer som kan føre til at forvaltningens mål ikke nås. I denne forbindelse bør revisor også skaffe seg en oversikt over hvilke styrings- og kontrollsystemer som er etablert for å redusere disse risikofaktorene, og om utformingen av disse synes å være tilstrekkelige, hensiktsmessige og kostnadseffektive. Utgangspunktet kan også være allerede kjente problemer på området eller kunnskap om manglende resultater. 3.2 Problemstillinger Med utgangspunkt i målet for revisjonen, må revisor formulere hvilke problemstillinger som skal besvares gjennom undersøkelsen. Problemstillingene bør være formulert som spørsmål. Avhengig av hva som er målet med undersøkelsen, må spørsmålene formuleres slik at de gir grunnlag for å dokumentere manglende resultater, belyse konsekvensene av dette, eller identifisere årsaker til svak måloppnåelse. Klare problemstillinger er viktig for gjennomføringen av revisjonen. Problemstillingene skal normalt ikke kunne besvares med ja eller nei. Revisjonen kan omhandle flere problemstillinger som bør være klart avgrensede, og ikke overlappe hverandre. Samtidig må problemstillingene samlet sett dekke målet for revisjonen fullt ut. Et godt hjelpemiddel kan være å utarbeide et spørsmålstre som strukturerer og tydeliggjør problemstillingene. Problemstillingene legger føringer for hvilke informasjonskilder som er aktuelle, hvilke revisjonsbevis som skal hentes inn, hvordan data skal analyseres, og hvilke vurderinger som kan gjøres. Et godt hjelpemiddel for å strukturere sammenhengen mellom disse ulike elementene, er en designmatrise, som systematisk viser sammenhengen mellom mål, problemstillinger, revisjonskriterier, revisjonsbevis, metodisk gjennomføring, forventede funn og gjennomføringsrisiko. 3.3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de normene og standardene som er relevante på området for den aktuelle forvaltningsrevisjonen. Revisjonskriteriene er sammen med faktabeskrivelsen grunnlaget for revisors vurderinger. I en forvaltningsrevisjon skal revisjonskriteriene være: a) Relevante Revisjonskriterier skal være en relevant målestokk for det som skal undersøkes.

side 13 av 43 b) Forståelige Revisjonskriteriene skal være klart uttrykt, slik at meningsinnholdet ikke kan misforstås. c) Operasjonelle Revisjonskriteriene skal være så konkrete at en på bakgrunn av dem kan foreta en vurdering av faktagrunnlaget. d) Konsistente Revisjonskriteriene skal henge logisk sammen og ikke være innbyrdes motstridende. De bør være i samsvar med revisjonskriterier som Riksrevisjonen tidligere har benyttet dersom disse fortsatt er relevante. e) Fullstendige Revisjonskriterier av betydning for den aktuelle revisjonen, og som er relevante, skal tas med. I en forvaltningsrevisjon stilles det betydelige krav til utledningen av revisjonskriteriene, siden disse er grunnlaget for revisors vurderinger. Det skal være en dialog med forvaltningen om revisjonskriteriene, slik at disse blir mest mulig omforente. Revisjonskriteriene skal derfor sendes ansvarlig departement til kommentarer så tidlig som mulig i revisjonen, normalt tidlig i hovedanalysen. Departementet skal inviteres til et møte der eventuelle synspunkter kan framføres før svarfristen. Datainnsamlingen skal i hovedsak skje etter dialogen med departementet om revisjonskriteriene, slik at datainnsamlingen blir mest mulig målrettet. De revisjonskriteriene som benyttes, og kildene for dem, skal også beskrives i forvaltningsrevisjonsrapporten, slik at det kommer klart fram på hvilket grunnlag Riksrevisjonens vurderinger er gjort. I en forvaltningsrevisjon er Stortingets vedtak og forutsetninger utgangspunktet for utledningen av revisjonskriteriene, jf. instruks for Riksrevisjonen 9. Revisjonskriterier bør knyttes opp mot konkrete stortingsvedtak (særlig lover og forskrifter) der slike finnes, og det er vesentlig å fokusere på nyere vedtak/forutsetninger/grunnlagsinformasjon. Revisor kan også bruke forvaltningens egne regelverk og målsettinger som revisjonskriterier, i den grad disse er knyttet opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger. Videre kan revisor bruke allmenne kriterier, som for eksempel faglige standarder eller en sammenligning av virksomheter (benchmarking), som grunnlag for utledningen av revisjonskriterier, uavhengig av om disse er vedtatt eller uttalt av Stortinget. Stortingets vedtak og forutsetninger som revisjonskriterier Utgangspunktet for Stortingets vedtak er som oftest at regjeringen har lagt en sak fram for Stortinget i form av en proposisjon. Stortinget kan også få seg forelagt en sak fra regjeringen som en stortingsmelding. Proposisjoner og meldinger utarbeides av departementene og behandles av Kongen i statsråd før de sendes til Stortinget. Proposisjoner til Stortinget (Prop.) brukes når regjeringen foreslår at Stortinget treffer konkrete vedtak. Det kan gjelde forslag til nye lover eller lovendringer, forslag til statsbudsjett eller endringer i dette, samt andre vedtak. Meldinger til Stortinget (Meld. St.) brukes når regjeringen vil presentere saker for Stortinget uten at de er knyttet til forslag til konkrete vedtak. Meldinger til Stortinget har ofte karakter av å være en rapport til Stortinget om et arbeid som er gjort på et spesielt felt, eller drøfting av framtidig politikk. Meldingene, og behandlingene i Stortinget, danner ofte grunnlaget for senere proposisjoner.

side 14 av 43 Etter at saken er behandlet i den aktuelle fagkomiteen i Stortinget, avgir komiteen en innstilling til Stortinget når den videre behandling skal skje i Stortingets plenum. Innstillingen inneholder alltid komiteens merknader og forslag til vedtak. Komitéinnstillingene sammen med proposisjoner og meldinger danner grunnlaget for behandlingen av sakene i Stortinget. Behandlingen refereres ordrett i Stortingsforhandlingene. Her gjengis også vedtakene.

side 15 av 43 Figur 3.1 Saksgangen mellom regjeringen og Stortinget

side 16 av 43 Grunnlagsdokumenter fra regjeringen, jf. figur 3.1, vil som hovedregel være mer utfyllende enn påfølgende innstillinger og debatt. Forutsetningene i grunnlagsdokumentene vil derfor normalt være et naturlig tolkningsgrunnlag for vedtaket. Dersom regjeringen, ved framleggelsen av en sak for Stortinget, har angitt klare forutsetninger som Stortinget under sin behandling ikke har kommet nærmere inn på, må disse kunne antas å være lagt til grunn også av Stortinget, selv om dette ikke uttrykkes eksplisitt. Komitéuttalelser i innstillingen er ikke en del av vedtaket, men vil kunne inneholde Stortingets forutsetninger for vedtaket. Innstillinger fra komiteene inneholder merknader fra den samlede komiteen og eventuelt fra vekslende flertall og mindretall. Tilsvarende kan innstillingens forslag til Stortingets vedtak være delt. I tolkningen av dette skal de synspunktene som har størst tilslutning, også tillegges størst vekt; det vil si enstemmige komitéuttalelser foran flertallssyn osv. Normalt må merknader i innstillingene tillegges større vekt enn uttalelser i debatten i Stortinget som leder fram til votering. I debatten vil det som sies ofte først og fremst kunne tilskrives den enkelte representant. Uttalelser avgitt under debatten kan imidlertid også gi klarhet i forutsetningene for vedtaket. Dersom en statsråd under debatten sier at en komitémerknad eller uttalelser fra representanter under debatten vil bli fulgt, må det legges til grunn at dette blir gjort. Stortingets forutsetninger vil også kunne omfatte andre typer føringer og signaler enn forutsetninger som er direkte knyttet til et bestemt substansvedtak, som for eksempel merknader i forbindelse med at en stortingsmelding vedtas vedlagt protokollen. 3.3.1 Supplerende revisjonskriterier Forvaltningens målsettinger og regelverk Revisor kan bruke målsettinger og regelverk (reglementer, instrukser mv.) som forvaltningen selv har satt for sin virksomhet, som revisjonskriterier, dersom disse er knyttet opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger. Det vil si at regelverket og målsettingene må være en konkretisering av Stortingets vedtak og forutsetninger, slik at eventuelle brudd på regelverket og målsettingene vil føre til manglende oppfølging av Stortingets vedtak og forutsetninger. Reglement for økonomistyring i staten er et eksempel på et regelverk for forvaltningen, fastsatt ved kongelig resolusjon, som er knyttet opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger. I henhold til Reglement for økonomistyring i staten 1 er det et viktig formål med regelverket å sikre at statlige midler brukes og inntekter oppnås i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Stortinget har gjennom bevilgningsreglementet vedtatt mål- og resultatstyring som styringsform, jf. 9 i bevilgningsreglementet. Den nærmere utformingen av mål- og resultatstyring som styringsform er nedfelt i Reglement for økonomistyring i staten. Dersom forvaltningens målsettinger og regelverk ikke i tilstrekkelig grad er knyttet opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger, må målsettingene og regelverket betraktes som styringsverktøy for forvaltningen og beskrives i faktagrunnlaget heller enn i revisjonskriteriene. Revisor må i så fall vurdere om forvaltningens styringsverktøy, virkemidler og regelverk er effektive og hensiktsmessige for å følge opp Stortingets vedtak og forutsetninger, jf. instruks for Riksrevisjonen 9 bokstav d. Allmenne kriterier Revisor kan utlede revisjonskriterier med utgangspunkt i faglige standarder, i den grad disse vurderes som relevante innen området som er omfattet av revisjonen. De faglige standardene kan gjelde prinsipper for god styring og ledelse, for eksempel innenfor økonomiforvaltning, tilskuddsforvaltning, internkontroll osv., og inkluderer standarder som er fastsatt gjennom internasjonalt revisjonsfaglig samarbeid. Benchmarking kan være en alternativ tilnærming på områder hvor det ikke er fastsatt klare

side 17 av 43 mål eller standarder. Benchmarking er systematiske sammenligninger av resultater (resultatbenchmarking) og/eller prosesser (prosess-benchmarking). I en benchmarking kan virksomheter enten sammenlignes med hverandre eller med egen virksomhet over tid. Allmenne kriterier vil særlig være aktuelle som revisjonskriterier i forvaltningsrevisjoner som har som mål å identifisere årsaker til manglende resultater, for eksempel i en problemorientert revisjon. 3.4 Revisjonsbevis Revisjonsbevis er data som revisor benytter for å dokumentere de faktiske forholdene som revisjonen omhandler, og for å underbygge revisors vurderinger og anbefalinger. Både kvantitative og kvalitative data kan brukes som revisjonsbevis. Revisjonsbevis kan videre være primærdata hentet inn av revisor selv, eller allerede foreliggende data, sekundærdata. Revisjonsbevis kan komme fra forskjellige kilder og være av forskjellig type: Dokumentbevis (analyse av foreliggende dokumenter) Intervju- og spørreskjemabevis Analytiske bevis (revisor analyserer selv foreliggende data) Fysiske bevis (observasjon, fotografier, kart m.m.) I ISSAI 300 framgår det at revisor skal samle inn tilstrekkelige og hensiktsmessige revisjonsbevis til å kunne konkludere i forhold til målet med undersøkelsen og de aktuelle problemstillingene. Tilstrekkelighet vurderes ut fra kvantiteten av revisjonsbevisene, mens hensiktsmessighet vurderes ut fra revisjonsbevisenes kvalitet, dvs. deres relevans, gyldighet (validitet) og pålitelighet (reliabilitet). At revisjonsbevisene er pålitelige er svært viktig og må vurderes i alle revisjoner. Av hensyn til en effektiv revisjon skal det ikke innhentes mer bevis enn det som er nødvendig. Revisor må vanligvis legge til grunn revisjonsbevis som er mer underbyggende i sin karakter enn absolutte bevis. Revisor bør følgelig vurdere å underbygge ett og samme funn med revisjonsbevis fra forskjellige kilder og/eller av forskjellig type. I de fleste forvaltningsrevisjoner er det aktuelt å benytte flere teknikker for datainnsamling. I forbindelse med valg av datainnsamlingsteknikk bør revisor klargjøre hvilke funn som kan forventes etter gjennomført undersøkelse. De ulike datainnsamlingsteknikkene har både sterke og svake sider, avhengig av hva slags funn som skal dokumenteres. Den nærmere vurderingen av hvilken datainnsamlingsteknikk som bør velges, må skje på grunnlag av en vurdering av kravene til tilstrekkelige og hensiktsmessige revisjonsbevis. Et viktig prinsipp i datainnsamlingen er prinsippet om triangulering, som innebærer å anvende flere metoder eller datakilder til å belyse samme empiriske tema, for å veie opp for de ulike metodenes/kildenes svake sider og for å redusere mulige feil og feilkilder. Revisor må vurdere om det ved enkelte tilfeller er mest hensiktsmessig at revisjonsbevis hentes inn av andre enn Riksrevisjonen, for eksempel konsulenter, forskere/utredere eller andre ressurspersoner innen ulike fagmiljøer. Hvis vi benytter arbeid utført av slik ekstern faglig ekspertise, skal resultatene fra dette arbeidet vurderes. Dette er i tråd med ISSAI 3000 som sier at både ansatte og eksterne ressurspersoner må følge Riksrevisjonens standarder, prosedyrer for planlegging, gjennomføring og kontroll. Revisor kan også vurdere å bruke revisjonsbevis hentet fra andre revisjonstyper der dette er

side 18 av 43 hensiktsmessig. 3.4.1 Dokumentbevis Datagrunnlaget for dokumentbevis er allerede foreliggende dokumenter, som er utarbeidet av den reviderte virksomheten selv eller av andre. Dette kan være saksmapper, planer, interne notater, brev, rapporter m.m. Tall eller tekst som hentes fra slike dokumenter og som brukes direkte i revisjonen som bevis, er således dokumentbevis. 3.4.2 Intervju- og spørreskjemabevis Intervju- og spørreskjemabevis bygger på data som revisor henter inn ved å stille muntlige spørsmål (intervju) eller skriftlige spørsmål (spørreskjema eller brev) til personer eller virksomheter. Intervjuer kan benyttes til å innhente faktaopplysninger, bekrefte og utdype data fra andre kilder eller gjøre supplerende undersøkelser. Intervju kan for eksempel være egnet til å beskrive hendelser og prosesser, støtte opp under andre revisjonsbevis, for eksempel fra en dokumentanalyse, eller til å kartlegge mulige årsaker til svakheter og manglende resultater. Spørreskjema kan benyttes for å samle inn både kvalitative og kvantitative data fra et større antall personer eller virksomheter. Spørreskjema er derfor eksempelvis godt egnet til å kartlegge den generelle frekvensen av et fenomen, for eksempel ved at et representativt utvalg av en større populasjon blir undersøkt. Som hovedregel kan kun verifiserte intervjudata benyttes som revisjonsbevis i faktaframstillingen. Denne verifiseringen kan skje på flere måter, og det kan også variere hvor mye av et intervju som blir verifisert. Ofte skriver en revisor et referat fra intervjuet som sendes til den som ble intervjuet, for gjennomlesing og skriftlig tilbakemelding. En annen mulighet er at den som ble intervjuet, kun verifiserer de delene av intervjuet som faktisk blir brukt som revisjonsbevis. 3.4.3 Fysiske bevis Fysisk bevis omfatter bevis som hentes inn gjennom observasjon av personer, fysiske gjenstander (eiendeler) eller hendelser. De fysiske bevisene kan dokumenteres eksempelvis gjennom bilder eller kart. 3.4.4 Analytiske bevis Alle typer data (dokumenter, spørreundersøkelser, intervjuer og fysiske observasjoner) vil ofte bli analysert før de benyttes i revisjonen som bevis. Bevis som er et resultat av en slik analyse, kalles således for analytiske bevis. Kvantitative data må i de fleste tilfeller analyseres slik at de kan brukes som analytiske bevis. Det vi si at revisor selv analyserer kvantitative data fra revidert virksomhet eller andre relevante kilder. For eksempel offentlig statistikk eller registerdata er materiale revisor kan benytte som kilde til analytiske bevis. Revisor kan også gjøre bruk av de ferdige resultatene fra andres undersøkelser som grunnlag for egen analyse. Dette kalles sekundæranalyse (eller reanalyse) av de opprinnelige dataene. Viktige elementer i en analyse av kvantitative data er frekvenser og fordelinger av verdier på gitte egenskaper. Kvantitative data er egnet til strukturering, kvantifisering og statistiske beregninger, som bidrar til å holde oversikt over store datamengder og til å gi oversikt og presisjon. Kvantitative data kan også brukes til å identifisere årsakssammenhenger, for

side 19 av 43 eksempel gjennom ulike former for regresjonsanalyse. I en forvaltningsrevisjon bør revisor vurdere om det er hensiktsmessig å benytte regnskapsdata som grunnlag for analytiske bevis. Regnskapsanalyse er en analyse av et foreliggende regnskap fra en statlig virksomhet, der revisor søker å stille opp forholdstall. Disse forholdstallene vil kunne si noe om økonomisk status ved regnskapsavleggelsestidspunktet, den økonomiske utviklingen over tid, eller kunne gi sammenligningstall for flere virksomheter som driver relativt ensartet virksomhet innen en enkelt periode. 3.5 Prosesser i en forvaltningsrevisjon 3.5.1 Kvalitetssikring I henhold til ISSAI 300 skal alle forvaltningsrevisjoner inngå i et system for kvalitetskontroll for å sikre at revisjonen er gjennomført i henhold til profesjonelle standarder, regler og lover. Dette innebærer at Riksrevisjonen skal ha et kontrollsystem som inneholder prosesser for kvalitetssikring og intern og ekstern kvalitetskontroll. ISSAI 40 utdyper dette temaet. Forvaltningsrevisjoner skal gjennomføres med best mulig kvalitet innenfor de ressurser som prosjektet er tildelt. Dette forutsetter god planlegging både faglig og aktivitetsmessig, og løpende oppfølging og styring både på avdelings-, seksjons- og prosjektnivå. Prosjektleder har ansvar for å styre prosjektet slik at det gjennomføres med nødvendig kvalitet innenfor de ressursmessige rammene. Dette innebærer blant annet å se til at arbeidet utføres med utgangspunkt i vesentlighets- og risikovurderinger og i henhold til gjeldende revisjonsplaner. Det innebærer også å sikre at revisjonskriteriene og de innsamlede revisjonsbevisene bidrar til at revisjonens mål nås, at problemstillingene besvares og at vurderingene blir dokumentert med tilstrekkelige og hensiktsmessige revisjonsbevis. Prosjektleder har rapporteringsplikt til seksjonsleder og skal informere om forhold som kan ha betydning for gjennomføring av prosjektet både faglig og ressursmessig. Prosjektleder bør legge til rette for at hele prosjektgruppen deltar i designet av undersøkelsen, slik at alle har en felles forståelse av prosjektets mål og problemstillinger. Ved fordeling av arbeidsoppgaver bør prosjektleder så langt det er mulig og hensiktsmessig, tilstrebe gjensidig kvalitetssikring i prosjektgruppen ved at flere jobber sammen om en aktivitet. Prosjektleder kan ikke godkjenne betydelige endringer i problemstillinger eller metodevalg uten at seksjonsleder og avdelingsledelsen har blitt informert og gitt sin tilslutning til endringene. Seksjonslederen er oppdragsansvarlig og har ansvar for forvaltningsrevisjonens kvalitet, framdrift og ressursdisponering. Seksjonslederen gir faglig veiledning og har ansvaret for at produktene tilfredsstiller faglige krav, og at delprodukter leveres tidsmessig i samsvar med aktuelle planer. Seksjonslederen skal ha innsikt i data og informasjon som blir innsamlet i hver fase av revisjonen, og skal ta nødvendige beslutninger på spørsmål fra prosjektlederen. Avdelingsledelsen er oppdragsgiver for det enkelte prosjektet. Avdelingsledelsen godkjenner hovedanalyseplanen. Dette innebærer at den gir sin tilslutning til forvaltningsrevisjonens problemstillinger, metodevalg, ressursomfang og milepæler. Avdelingsledelsen følger opp prosjektene gjennom ordinær rapportering fra den ansvarlige seksjonen. Videre gir avdelingsledelsen tilbakemeldinger på delleveranser og godkjenner hovedanalyserapporten før den oversendes til departementet, og Dokument 3 før det sendes til kollegiet. 3.5.2 Samarbeid og revisjonskommunikasjon God kommunikasjon med reviderte virksomheter og ansvarlig departements ledelse er viktig i alle faser av en forvaltningsrevisjon. Dette gjøres ved å opptre på en nøktern, saklig og

side 20 av 43 balansert måte. Ifølge ISSAI 300 skal revisor etterstrebe et godt, profesjonelt forhold til revidert virksomhet og andre relevante eksterne aktører. Revisor bør søke å skape en atmosfære av gjensidig respekt, og vise forståelse for den rolle og det ansvar de ulike aktørene har. Videre skal revisor søke å fremme en åpen og oppriktig flyt av informasjon så langt aktuelle konfidensialitetskrav tillater det. Ved informasjonsinnhentingen må det tas tilbørlig hensyn til de løpende oppgavene på virksomhetsområdet. 3.5.3 Organisering Forvaltningsrevisjon er krevende ettersom den ofte tar opp komplekse problemstillinger. Forvaltningsrevisjon bør derfor gjennomføres som et teamarbeid, i tråd med ISSAI 3100 nr. 38 a). Videre må prosjektgruppen ha tilstrekkelig og relevant kompetanse for å gjennomføre revisjonen. Dette er seksjonsleders og avdelingsledelsens ansvar.

side 21 av 43 4. FASER I EN FORVALTNINGSREVISJON En forvaltningsrevisjon består av følgende faser: Valg av tema for en forvaltningsrevisjon Alle forvaltningsrevisjoner skal være basert på en vurdering av vesentlighet og risiko og andre relevante kriterier som timing, aktualitet og bidrag til en bedre forvaltning. Disse vurderingene har sitt grunnlag i sektorarbeidet som utføres av forvaltningsrevisorer gjennom året. Planlegging av en forvaltningsrevisjon Det skal som hovedregel gjennomføres en foranalyse som grunnlag for å beslutte om undersøkelsen skal gjennomføres. Foranalysen dokumenteres i en hovedanalyseplan. Hovedanalyseplanen skal fylle de gjeldende krav til undersøkelsesdesign og vise hvordan hovedanalysen skal gjennomføres. Dersom det blir besluttet at undersøkelsen ikke skal videreføres, så skal dette dokumenteres i et eget notat. Gjennomføring av en forvaltningsrevisjon Formålet med hovedanalysen er å svare på problemstillingene og utarbeide en hovedanalyserapport som dokumenterer og eventuelt forklarer manglende resultater og svakheter knyttet til økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger. Rapportering av en forvaltningsrevisjon Formålet med rapporteringen er å gi relevant informasjon til Stortinget om iverksettelse og virkninger av offentlige tiltak eller lignende, gjennom Dokument 3, med hovedanalyserapporten som vedlegg. Rapporter som ikke blir sendt til Stortinget som en egen sak, har forvaltningen tilgang til gjennom en administrativ rapportserie. Administrative rapporter sendes både Kontroll- og konstitusjonskomiteen, aktuell fagkomité samt aktuelle departementer til orientering. I tillegg gis en kort omtale av rapportene i Dokument 2. Oppfølging av en forvaltningsrevisjon Formålet med oppfølgingen er å undersøke om de endringene som var forutsatt ved Stortingets behandling av forvaltningsrevisjonsrapporten, er gjennomført. Oppfølgingen skjer normalt tre år etter Stortingets behandling av en forvaltningsrevisjon, og vil i hovedsak bestå av å klarlegge hvilke tiltak som er satt i verk, og effekten av disse tiltakene. Resultatene av oppfølgingen dokumenteres i Dokument 3:1 og rapporteres til Stortinget.

side 22 av 43 5. VALG AV TEMA FOR EN FORVALTNINGSREVISJON Forvaltningsrevisjon skal være basert på en vesentlighets- og risikovurdering. Dette er i henhold til ISSAI 300. Hensikten med denne vurderingen er å kunne utføre en effektiv og tilstrekkelig revisjon. Vurderingen av vesentlighet og risiko innen forvaltningsrevisjon skal være forankret i Riksrevisjonens felles overordnede risikovurdering, og vil være styrende for hvilke prosjekter og problemstillinger som velges ut for revisjon. Sektorkompetanse vedlikeholdes og bygges opp i den løpende revisjonen og i sektorgruppene. Utgangspunktet for arbeidet i sektorgruppene er sektorplanen, som omfatter et departementsområde eller en sektor innenfor departementsområdet, der formålet er å identifisere temaer for forvaltningsrevisjon og utarbeide gode prosjektforslag. Det vil normalt ikke være mulig å kartlegge alle temaer innen sektorområdet like godt i løpet av et år. Man kan derfor gjerne ha en lengre planleggingshorisont enn ett år. Det kan også være aktuelt å velge ut deler av et sektorområde for en mer grundig risikoanalyse, eller identifisere en virksomhets samlede risiko med hensyn til manglende resultater. Sektorarbeid, i likhet med øvrige oppgaver i Riksrevisjonen, medfører dokumentanalyse, møter, deltakelse på konferanser og lignende. 5.1 Vesentlighet Vesentlighet handler om å identifisere hva som er de sentrale og viktige politikkområdene. I forvaltningsrevisjon bedømmes vesentlighet ut fra betydningen og konsekvensen av manglende resultater innen området. I instruks for Riksrevisjonen 9 er det slått fast at forvaltningsrevisjon bør begrenses til saker av prinsipiell, økonomisk eller stor samfunnsmessig betydning. I vesentlighetsvurderingen må revisor følgelig vurdere den økonomiske, samfunnsmessige og prinsipielle betydningen og konsekvensen av eventuelle manglende måloppnåelse innen området. Økonomisk betydning Valget av prosjekter til forvaltningsrevisjon skal blant annet ta utgangspunkt i hvilken betydning et område har for statens økonomi, både som inntekter og utgifter. Sannsynligheten for at området blir gjenstand for forvaltningsrevisjon øker som regel med bevilgningens størrelse. Det må imidlertid også tas hensyn til at forskjellige utgiftstyper har ulik risiko for at feil og mangler oppstår. Hvis bevilgningene er knyttet til regelstyrte områder, med liten risiko for at feil oppstår, kan selv store økonomiske beløp være av liten revisjonsmessig interesse. Selv om de statlige utgiftene og inntektene knyttet til et område er beskjedne, kan den offentlige innsatsen ha stor økonomisk betydning, ved at den for eksempel tilrettelegger og regulerer betingelsene for privat næringsvirksomhet. På hvert område må revisor vurdere forhold av økonomisk betydning som ikke reflekteres i statsbudsjett eller statsregnskap, men der det offentlige likevel gjør en innsats eller forvalter virkemidler som kan gjøres til gjenstand for revisjon. Samfunnsmessig betydning Hovedoppgavene til offentlig sektor kan knyttes til grunnleggende samfunnsfunksjoner som forsvar, rettsvesen og politi grunnleggende velferdsoppgaver: - produksjon av velferdstjenester som helse- og sosialtjenester - trygdeytelser og refusjoner

side 23 av 43 infrastrukturoppgaver som investeringer og vedlikehold av veier, jernbane, telenett, flyplasser, vannforsyning osv. statlig næringsstøtte som et virkemiddel i nærings- og distriktspolitikken undervisning og forskning, inkludert kunnskaps- og teknologiutvikling oppgaver knyttet til statens inntekter, utgifter og sentrale styringsvirkemidler I vurderingen av hvilke av disse oppgavene som er de viktigste områdene for revisjon, må det legges vekt på hvilke forhold Stortinget er opptatt av, slik dette kommer til uttrykk i komitéinnstillinger, debatter og i spørretimen. Revisor må også legge vekt på hvilke områder som er politiske satsningsområder for forvaltningen i budsjettdokumentene som regjeringen har lagt fram på et område, eller i andre dokumenter fra regjeringen. Naturressurser og godt miljø representerer en samfunnsmessig vesentlig verdi. Forvaltningsrevisjonen skal derfor også framskaffe informasjon til Stortinget om hvorvidt forvaltningen gjennomfører vedtatt miljøpolitikk, slik at prinsippet om bærekraftig utvikling og god forvaltning av naturressurser etterleves, jf. instruks om Riksrevisjonens virksomhet 9 bokstav f og ISSAI 300. Prinsipiell betydning I vesentlighetsvurderingen må revisor vurdere om konsekvensen av manglende måloppnåelse innen området er av prinsipiell betydning. I den sammenheng må revisor vurdere om et avvik gjelder grunnleggende verdier som for eksempel demokratihensyn, rettssikkerhet, likebehandling eller offentlighet i forvaltningen. 5.2 Risiko Med risiko forstår vi sannsynligheten for og konsekvensene av at det er manglende resultater innen et område. I tillegg til risiko for manglende resultater, kan det også være risiko for at man unnlater å gjøre ting på en optimal måte. Det vil si at man oppnår resultater som forutsatt, men at virksomheten kunne ha oppnådd enda bedre resultater, eller samme resultater mer effektivt, dersom man valgte en annen framgangsmåte. Ifølge ISSAI 300 skal valg av tema for forvaltningsrevisjon bygge på en vurdering av risiko. Revisor må som et utgangspunkt for risikovurderingen kartlegge de overordnede mål som Stortinget har satt på et område, og hvilke virkemidler som alene eller i kombinasjon med andre er valgt for å nå disse målene. Forvaltningen kan gjøre bruk av flere selvstendige virkemidler for å fremme samme mål eller bruke et virkemiddel som et hjelpemiddel ved iverksettelsen av et annet. I risikovurderingen er det viktig å vurdere forholdet mellom de ulike virkemidlene innen området. Dersom samordningen mellom virkemidlene ikke blir god nok, kan dette svekke måloppnåelsen hvis virkemidlene trekker i hver sin retning. Revisor må vurdere sannsynligheten for at de overordnede målsettingene ikke nås, ved å vurdere virkemidlene innen området, og om virkemidlene kan ha utilsiktede negative virkninger. Revisor må også vurdere risikoen knyttet til om det valgte virkemidlet forvaltes på en god måte. Effekten av et virkemiddel kan være avhengig av hvor godt det forvaltes. For eksempel består forvaltningen av tilskuddsordninger av flere elementer, som formulering av mål, valg av tilskuddstype, kriterier for tildeling og krav til rapportering. Svakheter i forvaltningen av tilskuddet knyttet til disse elementene, kan medvirke til at Stortingets intensjoner med bevilgningen ikke nås. 5.2.1 Risiko ved virkemiddelbruken Forvaltningens virkemidler vil i hovedsak være juridiske, økonomiske, organisatoriske, pedagogiske og fysiske.

side 24 av 43 Juridiske virkemidler Juridiske virkemidler er lover, forskrifter, konsesjoner, lisenser, prisreguleringer, kontrakter og avtaler og øvrige reguleringer av markedsadgang og eierskap. I tillegg finnes en rekke mer eller mindre sektorspesifikke reguleringer og internasjonalt regelverk som kan ha stor betydning innenfor det enkelte myndighetsområdet. Økonomiske virkemidler Økonomiske virkemidler er ulike typer tilskudd, statlige kjøp av varer og tjenester, skatter og avgifter, ulike typer finansieringsformer, utlåns- og plasseringsvirksomhet, utbyttepolitikk og eventuelt andre former for incentivstyring. Pedagogiske virkemidler Pedagogiske virkemidler er informasjon, holdningskampanjer, veilednings- eller rådgivningsvirksomhet. Slike virkemidler kan være rettet både mot borgerne, mot offentlige virksomheter og mot private bedrifter. Organisatoriske virkemidler Organisatoriske virkemidler er utforming og endring av organisasjonsstrukturer og prosesser for å få virksomhetene til å fungere mer målrettet og effektivt. Ett eksempel er valg av hvilken tilknytningsform en virksomhet skal ha. Innenfor den valgte tilknytningsformen er det aktuelt å utforme formelle rammevilkår og prosesser for styring og kommunikasjon mellom overordnet nivå og virksomheten. Fysiske virkemidler Fysiske virkemidler er virkemidler som kan lette eller vanskeliggjøre visse handlemåter, for eksempel avfallsbeholdere for å motvirke forsøpling, og fysiske midtskiller for å hindre møteulykker i trafikken. Fysiske strukturer kan også påvirke mer fundamentale handlingsvalg. For eksempel kan beliggenheten til havner og flyplasser, veier og jernbaner, skoler og sykehus virke inn på bosettingsmønstre og hvor bedrifter etablerer seg. 5.2.2 Krav til god forvaltning I tillegg til sektormål og sektorspesifikke krav finnes generelle krav til god forvaltning og mer generelle forvaltningspolitiske mål. Ved bare å se på sektormål, kan vi fort utelate enkelte styringsprinsipper som er sentrale, og som blant annet gjelder for alle departementene og underliggende virksomheter. Sektorgruppen bør se disse i sammenheng med sektormålene, og vurdere risikoen for at disse forvaltningspolitiske målene ikke nås. For eksempel kan et forvaltningsorgan ha god sektorpolitisk måloppnåelse uten å møte kravene til god forvaltning. Under følger en liste med en del sentrale krav til god forvaltning. Listen er ikke uttømmende. Andre krav kan være prinsipper som åpenhet, likebehandling m.m. Effektiv ressursbruk/kostnadseffektivitet Ressursbruk og virkemidler skal være effektive i forhold til de forutsatte resultater, det vil si at forvaltningen skal nå de politiske målene med minst mulig ressursbruk. Om forvaltningen ikke er effektiv, forbrukes ressurser som kunne vært nyttet til å nå andre politiske mål. Etterlevelse av regelverk Lover og regelverk er blant de viktigste virkemidlene for å nå fastsatte mål. Det er i seg selv viktig at fastsatte regler etterleves, samtidig som de må være utformet på en slik måte at de bidrar til de tilsiktede resultater. Rettssikkerhet Rettssikkerhet omfatter at beslutninger skal bygge på lov, at hver enkelt borger i størst mulig utstrekning skal kunne beregne sin rettsstilling i forhold til forvaltningen og være beskyttet mot vilkårlighet og overgrep, samt ha rett til å forsvare sine rettslige interesser.