Evaluering av forskrift om forbud mot betalingsformidling til pengespill uten norsk tillatelse (FOR 2010-02-19 nr 184)

Evaluering av forskrift om forbud mot betalingsformidling til pengespill uten norsk tillatelse (FOR 2010-02-19 nr 184) Lotteritilsynet 25. januar 2012 1

Oppsummering Tilgangen til pengespill uten norsk tillatelse er blitt noe vanskeliggjort, men virkningen av betalingsformidlingsforbudet har vært mindre enn det som ble skissert som et mål i forarbeidene til lovendringen. Her ble det blant annet skrevet at: Et forbud for norske aktører mot å tilby betalingstjenester til pengespilltjenester på Internett vil være et vesentlig bidrag til å redusere tilgjengeligheten til slike pengespill. (Ot.prp. nr. 80 2007-2008, s. 19) I spørreundersøkelser ser vi at noen av spillerne sier at overføringer er blitt vanskeligere. Ved egne forsøk på å overføre penger har Lotteritilsynet erfart at flere selskap har innført tredjepartløsninger der mange spillere ikke opplever annet enn en direkte pengeoverføring fra seg til spillselskapet. For noen kan tilgjengeligheten til spill ha blitt større ved at tredjepartsløsninger i større grad muliggjør spill ved bruk av kredittkort. Spørreundersøkelsene vi gjennomførte i 2010 og 2011 tyder også på at flere etter hvert betaler for spill med kredittkort. Banker sier også at oversikten med spill på kreditt er vanskeligere når spillselskapene benytter tredjepartsløsninger. Med forbudet er det sendt signal om at de aktuelle pengespilltilbudene ikke er regulert av norske myndigheter. Denne signaleffekten har imidlertid avtatt gjennom 2011 fordi det nå er mindre medieomtale enn ved innføringen av betalingsformidlingsforbudet. Det er derimot en massiv markedsføring av spillselskap gjennom en rekke TV-kanaler som sender fra utlandet. At forbudet ikke er mye omtalt støttes av undersøkelser der 39 % av de som har spilt på utenlandske nettsider i 2011 sier at de ikke kjenner til det. Undersøkelser viser at antall spillere på utenlandske nettsider er stabilt i 2011 sammenlignet med tidligere år. Betalingsformidlingsforbudet vil kunne hindre rekruttering av nye spillere til spill som ikke er tillatt i Norge. Spesielt dersom betalingsløsningene fremstår som tungvinte eller ikke fungerer. Effekten motvirkes imidlertid av at det på mange nettsteder ikke oppleves som vanskelig å overføre innskudd og ved den stadige legitimeringen av utenlandske spillselskap som skjer gjennom markedsføring på tv. Norge har trolig blitt et mindre attraktivt marked for små spillselskaper og for selskaper innen spillbransjen som ønsker å overholde nasjonale regler for pengespill. For selskaper som har mange norske kunder og økonomi til å tilby alternative betalingsløsninger er Norge fremdeles et attraktivt marked. Vi ser at noen aktører har trukket seg ut av det norske markedet og noen har sluttet å tilby betalingskort som betalingsløsning. Fra undersøkelser og egne forsøk på å overføre innskudd ser Lotteritilsynet at effekten av betalingsformidlingsforbudet har avtatt gjennom 2011. Vi mener Kulturdepartementet må vurdere å effektivisere betalingsformidlingsforbudet og foreslår flere tiltak. * tettere samarbeid med banknæringen ved eventuelle endringer * tilgang til Valutaregisteret * avvisning av transaksjoner på spillselskapets navn * rapporteringsplikt for bankene 2

Innholdsliste 1. Innledning 2. Om betalingsformidling 3. Lotteritilsynets kontrolltiltak 4. Lotteritilsynets evaluering 4.1. Begrense muligheten til å avholde og formidle pengespill som ikke har norsk tillatelse. 4.2. Sende et signal om at de aktuelle pengespilltilbudene ikke er regulert av norske myndigheter. 4.3. Hindre rekruttering av nye spillere til spill som ikke er tillatt i Norge. 4.4. Gjøre Norge til et mindre attraktivt marked for pengespillaktører som ikke har tillatelse til å drive virksomhet her. 5. Forslag til tiltak 3

1. Innledning Forskrift om forbud mot betalingsformidling for pengespill som ikke har norsk tillatelse (FOR 2010-02-19 nr 184) trådte i kraft 1. juni 2010 (heretter betalingsformidlingsforbudet). Kulturdepartementet har delegert ansvar for den forvaltningsmessige oppfølgingen av forskriften til Lotteritilsynet. Dette innebærer blant annet å påse at bankene opptrer i tråd med regelverket. Det er gjort endringer i totalisatorloven, pengespilloven, og lotteriloven som innebærer at formidling av innsats og gevinst til pengespill uten norsk tillatelse er forbudt. Forskriften er en videre utdyping av disse lovendringene. Formålet med forskriften er å sikre et regulert og kontrollert tilbud av pengespill gjennom å begrense tilgangen til pengespill som ikke har norsk tillatelse. Pengespill i forskriftens betydning er virksomhet som omfattes av totalisatorloven, pengespilloven og lotteriloven. Forskriften gjelder for banker, finansieringsforetak, betalingsforetak, e-pengeforetak, filialer i Norge av utenlandske kredittinstitusjoner og betalingsforetak, samt andre som yter betalingstjenester i Norge. Selve forbudet i forskriften innebærer at det er forbudt å formidle betaling av innsats og gevinst i pengespill som ikke har tillatelse i Norge. Dette forbudet er i hovedsak tenkt gjennomført ved at betalingstransaksjoner merket med Merchant Category Code (MCC) 7995 samt en annen landkode enn den norske blir sperret. I tillegg er Lotteritilsynet gitt hjemmel til ved forskrift eller enkeltvedtak å kunne gi pålegg til finansinstitusjonene om å avvise elektroniske betalingstransaksjoner til og fra entydige bestemte kontonumre. Med bakgrunn i det ovenstående og Lotteritilsynets forvaltningsansvar vil vi her foreta en evaluering av forbudet for å gi Kulturdepartementet en tilbakemelding på om forskriften virker etter sin hensikt. Vi vil først gi noe informasjon om betalingsformidling. Deretter vil vi orientere om de kontrolltiltak Lotteritilsynet har gjort rundt betalingsformidlingsforbudet. Blant annet vil vi se på erfaringene våre i sammenheng med resultat fra undersøkelser / målinger som er gjort i markedet av nettspillere. Sentio Research Norge AS gjennomførte i 2011 regelmessige / kvartalsvise målinger for Lotteritilsynet der spill over Internett ble kartlagt, både spill på norske og utenlandske nettsteder. I 2011 ble målingene gjennomført i mars, juni, september og desember. Vi har også tilsvarende målinger fra 2010 gjennomført av Respons Analyse AS. 4

I tillegg gjennomførte Respons Analyse i 2010 to målinger ved hjelp av et web-panel. Her var fokus på spillere som spiller nettopp på de spillestedene som betalingsformidlingsforbudet er ment å ramme. De to webpanelmålingene ble gjennomført i mai og i månedsskiftet november/desember 2010. Vi har dermed data om spille- og betalingsatferd fra både før og etter betalingsformidlingsforbudet. Vi har dessuten data fra en spørreundersøkelse vi har gjennomført hos norske banker i oktober/november 2011. I tildelingsbrevet for 2011 fra Kulturdepartementet var oppfølgingen av betalingsformidlingsforbudet et særlig satsingsområde for Lotteritilsynet. Lotteritilsynet satte opp en rekke tiltak i den foreløpige evalueringen av forbudet i februar 2011. Disse er gjennomført og vil bli nevnt underveis og spesielt under punktet om Lotteritilsynets kontrolltiltak. I tillegg vil vi se på den internasjonale utviklingen innenfor betalingsformidling samt lignende forbud som det vi har i Norge. Lotteritilsynet vil i vår evaluering ta utgangspunkt i de fire målene med betalingsformidlingsforbudet som er nevnt i forarbeidene til lovendringene (Ot.prp 80 2007-2008) og vurdere om disse er oppnådd. Til sist vil vi se på om noe kan gjøres annerledes i vår forvaltning av forskriften og foreslå mulige tiltak som kan iverksettes for å øke effekten av forskriften. 5

2. Om betalingsformidling Betalingskort: Det finnes flere typer betalingskort. Både debetkort, kredittkort og en kombinasjon av disse. De vanligste er Visa og MasterCard. Visa og MasterCard følger MCC-systemet og alle betalinger med MCC 7995 foretatt med Visa og MasterCard vil derfor automatisk sperres etter at betalingsformidlingsforbudet trådte i kraft. Merchant Category Code er en firesifret kode som brukes til å identifisere hvilken type virksomhet den næringsdrivende har. I MCC-systemet er det også er kategorisering på hvilken risiko ulike virksomheter har med tanke på for eksempel kriminalitet eller hvitvasking av penger. Dersom et selskap driver med forskjellige typer virksomhet er det den virksomheten som har størst risiko som avgjør hvilken MCC selskapet blir tildelt. Diners Club og American Express bruker ikke MCC-systemet. Bankene hadde av eget tiltak allerede sperret disse kortene for betalinger til pengespillvirksomhet før betalingsformidlingsforbudet trådte i kraft. Dette ut i fra den informasjonen som følger av forarbeidene til betalingsformidlingsforbudet - Odelstingsproposisjon nr. 80 (2007 2008) (heretter Ot. prp. nr. 80), samt den informasjonen vi har fått fra finansinstitusjonene. Det finnes også helelektroniske virtuelle Visakort som for eksempel Entropay. Bankoverføring: Bankoverføring skjer i dag som oftest via nettbank eller giro. Spilleren må da legge inn betalingsinformasjon til mottaker for å kunne gjennomføre transaksjonen. Slike betalinger blir ikke sperret med mindre Lotteritilsynet sender ut vedtak om sperring av spesifikke kontonumre. Lotteritilsynet sendte ut vedtak med pålegg om avvisning av betalinger til og fra 15 entydige kontonummer 15. juni 2010 og 20. januar 2011. Fordi så mange av spillaktørene har gått over på tredjepartsløsninger og ikke lenger har kontoer i Norge er det mer komplisert å fatte nye vedtak. De fleste betalingene går via andre betalingsløsninger før de kommer inn på spillselskapets konto. Spørreundersøkelser fra 2011 utført av Sentio viser at 9 % av de som spiller på utenlandske nettsteder benytter seg av nettbankoverføring. Lotteritilsynet har sett at flere av spillselskapene har innført Instant Bank oppfølgeren til GluePay som er beskrevet lenger nede. Instant Bank vil si at spilleren kan foreta betalingen ved å legge inn kontoopplysninger og ikke kortopplysninger. Bankoverføringen vil da gå via en tredjepart, men fremstå sømløst. Tredjepartsløsninger: Det finnes mange ulike tredjepartsløsninger. Noen av disse er elektronisk lommebok, factoringselskap, elektronisk Visa-kort, forhåndsbetalte kontantkort osv. 6

En elektronisk lommebok fungerer slik at spilleren setter over penger fra sin bankkonto/betalingskort til den elektroniske lommeboken. Deretter kan han overføre penger fra den elektroniske lommeboken til brukerkontoen hos spillselskapet. Å overføre penger via et factoringselskap innebærer at factoringselskapet forskutterer pengene til spillselskapet slik at pengene kommer inn på spillerkontoen øyeblikkelig. Factoringselskapet står da som mottaker av pengene på kontoutskriften til spilleren. Lotteritilsynet kjenner til navnet på forskjellige factoringselskap som har spillselskap som kunder. Ettersom vi ikke vet hvilke andre kunder factoringselskapene har og hvor stor andel av pengestrømmen gjennom factoringselskapet som går til spillselskap er det vanskelig å pålegge finansinstitusjonene å stanse alle overføringer til og fra kontoene til disse selskapene. Ved å bruke factoringselskap kan spilleren få innsatsen inn på sin brukerkonto øyeblikkelig, samtidig som spillselskapet får vasket betalingen for MCC 7995. Det er i hovedsak ved betalingskortbetalinger at tredjepartsløsningene blir brukt. I forarbeidene til betalingsformidlingsforbudet er det lagt til grunn at i 2007 brukte 39 prosent av fjernspillerne debetkort ved overføring av innsatsen til et spillested på Internett eller mobiltelefon. Ved bruk av debetkort for betaling for tjenester via Internett, blir spillerens bankkonto som er knyttet til kortet, belastet direkte. 29 prosent benyttet i 2007 kredittkort som betaling for pengespill via Internett eller mobiltelefon, dvs. at innsatsen ble betalt i etterhånd av spillseansen (Ot.prp. nr. 80 s 11). Tall for 2011 viser at 41 % av de som spiller på utenlandske pengespill over Internett bruker kredittkort. 26 % betaler med debetkort. Totalt er det 67 % som bruker betalingskort ved pengespill på utenlandske nettsider (jf. Sentios kvartalsvise undersøkelser utført for Lotteritilsynet) Forhåndsbetalte kontantkort fungerer slik at spilleren kjøper et kontantkort på en kiosk og skraper frem en kode som han registrerer på sin konto på hjemmesiden til kortselskapet. Deretter kan spilleren sette over penger fra denne Internettkontoen og over til spillselskapet. Sømløse betalinger med betalingskort var et særskilt problem på starten av sommeren i 2010. Disse foregår slik at betalingstransaksjonen går via en tredjepart uten at betaler blir opplyst om det. Gjennomføringen av betalingen fremstår som om den går direkte til spillselskapet, men egentlig er betalingen innom en tredjeparts norske konto. Betalingen vil da ikke ha MCC 7995 i det den går til spillselskapets utenlandske konto. GlueFinance, en av de som tilbød sømløse betalinger (GluePay), har nå endret konseptet. Betalingsløsningen heter InstantBank der spilleren velger dette som innskuddsmetode og foretar betalingen ved å legge inn kontoopplysninger og ikke kortopplysninger. Lotteritilsynets testing av betalingsløsningene Lotteritilsynet har overført penger ved bruk av betalingskort til ulike spillselskaper for å teste ut betalingsløsningene. Vi har valgt å bruke betalingskort fordi vi ser at hovedandelen av innskudd blir gjort på denne måten. 7

Det vi har sett under våre tester er at det for spilleren fremstår som om betalingen skjer direkte til spillselskapet, mens betalingen egentlig er innom et mellomledd som vasker den for MCC 7995. Det står gjerne på spillselskapets betalingsside at et annet selskap vil stå som mottaker av pengene på kontoutskriften. Selskaper som Swiftvoucher, Invoicent, CItyket, FundSend, cyb/turecarga, Ticketsurf og Surf-Int er aktive tredjepartsløsninger spillselskapene bruker som mellomledd. I spørreundersøkelsen rettet mot bankene nevnes spesielt FundSend og Invoicent som aktive betalingsformidlere. Bankene bekrefter også Lotteritilsynets oppfatning om at betalinger til pengespillselskap nå i stor grad går via tredjepartsløsninger Høringsuttalelsene Da lovendringen om betalingsformidlingsforbud var ute på høring i 2008 og 2009 var det i flere av høringsuttalelsene gitt uttrykk for tvil om betalingsformidlingsforbudet kom til å ha noen effekt fordi det fantes så mange omgåelsesmuligheter, blant annet fra FNO og Sparebankgruppen. Teknologirådet refererte i sin høringsuttalelse til en ekspertgruppe som i 2007 så på regulering av pengespill på Internett. Ekspertgruppen vurderte alternative reguleringsmåter, herunder DNS-blokkering, betalingsformidlingsforbud og liberalisering av markedet. Teknologirådet viste til at betalingsformidlingsforbudet ville bli lett å omgå og ville trolig ha størst effekt på nyrekruttering. Alternative blokkeringsløsninger på internett 1 Teknisk blokkering: Teknisk blokkering kan gjøres på to nivåer: Sentralt og hos den enkelte nettleverandør (ISP). Dersom man filtrerer sentralt, vil alle brukerne i et land bli rammet likt. Ved filtrering hos ISP kan filtreringen oppleves svært forskjelling avhengig av hvilken ISP man bruker. IP-blokkering: Blokkering av tilgangen til bestemte servere som er koblet til internett. Dersom en slik adresse tilhører en server som inneholder flere nettsteder eller tjenester (for eksempel e-post), risikerer man overblokkering, dvs. at innhold som ikke er forbudt også blokkeres. DNS-manipulering: Dersom noen forsøker å besøke et gitt nettsted, blir de ført til en annen nettside. Dette kan være en blokkeringsside, men også en vanlig feilmelding. Proxy-basert filtrering: I dette tilfellet har man en liste over URL-er (nettadresser) som det ikke skal gis tilgang til. Når en bruker taster inn en av disse adressene, gis det en feilmelding eller man kommer til en blokkeringsside. Dette gir mulighet til å blokkere enkeltsider uten å blokkere et helt nettsted. Med proxy-basert blokkering kan også baseres på nøkkelord i URLen for eksempel demokrati eller falun gong. Det er ikke kjent at noen filtrerer på nøkkelord i innholdet på selve nettsiden, selv om dette i teorien er mulig. 1 Kilde: Teknologirådet Saken forklart: Sensur på internett (http://www.teknologiradet.no/articlearchive.aspx?m=269 8

3. Lotteritilsynets kontrolltiltak Tildelingsbrevet for 2011 Det fremgikk av tildelingsbrevet for 2011 at ett av Lotteritilsynets særlige satsingsområder skulle være forbudet mot pengespill som ikke har norsk tillatelse. Vi satte opp flere tiltak i den foreløpige evalueringen av forbudet fra februar 2011. Disse tiltakene har vært en del av oppfølgingen av forbudet og omfatter følgende: 3.1. Åpne opp for betalinger der kortet er tilstede i bankterminalen ved betalingstransaksjoner i utlandet. 3.2. Intensivere kontroll med betalingsløsningene de utenlandske nettspilltilbyderne bruker. 3.3. Føre statistikk over henvendelser vedrørende betalingsformidlingsforbudet. 3.4. Fortsette dialogen med finansinstitusjonene. 3.5. Kartlegge nordmenns spillvaner via kvartalsvise undersøkelser. 3.6. Fatte vedtak når vi avdekker kontoer som i hovedsak formidler betalingstransaksjoner av innsats og gevinst. 3.7. Utarbeide rapporteringsskjema til bankene og sende dette ut. Lotteritilsynet kan ikke pålegge bankene å rapportere, men håper at dette vil gi oss en del nyttig informasjon. 3.8. Følge utviklingen internasjonalt, spesielt i de skandinaviske landene, både i forhold til lignende betalingsformidlingsforbud, og eventuelle andre måter å begrense muligheten for pengespill hos utenlandske nettspilltilbydere. Vi vil nedenfor redegjøre for våre erfaringer i forhold til hvert av disse punktene 3.1. Åpne opp for betalinger der kortet er tilstede i bankterminalen ved betalingstransaksjoner i utlandet. Betalingsformidlingsforbudet har medført at nordmenn på ferie har fått problemer med å betale med kort i utlandet. Årsaken er MCC-systemet og den risikokategoriseringen som er innebygget der. Gambling regnes som en høyrisikoaktivitet med tanke på bl.a. hvitvasking av penger og trenger derfor mer overvåkning enn MCC-betalinger i lavere risikokategorier. Dersom en bensinstasjon tilbyr pengespill vil derfor bankterminalen få MCC 7995 slik at alle betalinger registreres med denne koden. Vi viser for øvrig til brev av 27. september 2010 og 14. desember 2010 fra Lotteritilsynet til Kulturdepartementet hvor denne problemstillingen tas opp i detalj. 9

I mars sendte Lotteritilsynet ut et brev til finansinstitusjonene der vi slo fast at det ikke ville være i strid med forskriften dersom bankene fjernet sperren på transaksjoner som har MCC 7995, men der kortet er fysisk tilstede i utlandet. Problemet med stedlige betalinger i utlandet var nevnt av FNO og Sparebankforeningen bl.a. i en høringsuttalelse i 2009. Både finansinstitusjonene og norske myndigheter var derfor klar over at dette problemet ville komme. Da Lotteritilsynet begynte å undersøke om det fantes en løsning på dette problemet høsten 2010, kom det etter hvert frem at det fantes en løsning som bestod i å skille mellom transaksjoner med kort tilstede hos betalingsmottaker og kort ikketilstede. Lotteritilsynet mener det hadde vært en fordel om dette problemet hadde vært avklart før forskriften ble iverksatt. 3.2. Kontroll med betalingsløsningene de utenlandske nettspilltilbyderne bruker Lotteritilsynet har i flere omganger gjennomført kontroller med betalingsløsninger ved bruk av betalingskort. Dette ble gjort ved å overføre innskudd til ulike spillselskaper. Transaksjonene avdekte at spilltilbyderne i stor grad benytter tredjepartsløsninger. En tredjepartsløsning er en aktør som fungerer som mellomledd for at betalingene ikke skal merkes med MCC 7995, slik at betalingene skal kunne gjennomføres med norske bankkort. En betalingsformidler har en annen Merchant Category Code enn gamblingkoden 7995, og betalinger til denne vil derfor ikke stanses automatisk. Transaksjonene vil for spilleren gjerne fremstå som at de går direkte, men spilleren blir i de fleste tilfeller informert om at spillselskapet ikke vil stå som mottaker av beløpet på kontoutskriften. Ett spillselskap avvek fra dette ved at betalingen gikk helt sømløst (vi forlot aldri spillsiden og transaksjonen ble gjennomført uten informasjon om hva som kom til å stå på kontoutskriften). På de øvrige betalingene til andre spillselskap fremstod det også som om en ikke forlot hjemmesiden til spillselskapet, men logoen til betalingsformidleren var en integrert del av transaksjonssiden. Når det gjaldt den ene tredjepartsløsningen tok vi kontakt med kortinnehavers bankforbindelse for å finne frem til kontonummeret med tanke på et eventuelt vedtak om avvisning av transaksjoner. Nets (herunder Teller AS) er en sentral betalingsformidler i Norge. Det var Teller AS avdeling for norske kort i utlandet som hadde informasjon om den aktuelle betalingstransaksjonen (fortrinnsvis kontonummer som var mottaker av betalingen). Teller AS gir denne informasjonen utelukkende til bankforbindelsen, og ikke kortinnehaver. Bankforbindelsen opplyste at det er umulig for oss å få tak i kontonummeret som benyttes og likeså hvilken andel av transaksjonene som går til spillselskap. Lotteritilsynet har ikke hjemmel til å pålegge Teller AS å gi ut informasjon om bl.a. kontonummer. Konklusjonen etter kontrollene våre er at det i hovedsak har vært uproblematisk å overføre penger ved bruk av betalingskort. Vi opplevde enkelte problemer med noen av overføringene. 10

Dette kan ha vært en følge av betalingsformidlingsforbudet ved at tredjepartsløsningene som spillselskapene bruker ikke alltid fungerer. Som en del av kontrollen tok en av våre ansatte kontakt via chat med en kundesupport hos et av spillselskapene. Nedenfor følger dialogen mellom representant for Lotteritilsynet og spillselskapet. (Spillselskapet var ikke kjent med at det var en ansatt i Lotteritilsynet de snakket med): Welcome to spillselskap Z (Norway), X will be right with you. (navn på chatvert fjernet) X Velkommen til Z LiveChat, du snakker med x (anonymisert av Lotteritilsynet). Hvordan kan jeg hjelpe deg? Representant for Lotteritilsynet Hei! Jeg prøvde å registere meg hos Spillselskap Y, men kortet mitt ble avvist fordi det er et norsk kort. Kan jeg gjøre innskudd med mitt norske kort hos dere? X X Ja, det kan du så legne kortet er i ditt navn, og er utstedt fra Norsk bank Representant for Lotteritilsynet ok X X X Det er VISA electron (om den har kort nummer) vanlig VISA og Mastercard du kan bruke Men forutsetter at disse er fra en norsk bank og står i ditt navn Uttak kan du gjøre ditekte til din bank konto Representant for Lotteritilsynet Ok Representant for Lotteritilsynet er det stort gebyr? X X X uttak er det ingen gebyr, kun valuta omreginger innskudd er det 2,5 % VISA som gjerne vil ha noe penger også:) Representant for Lotteritilsynet :) Seff Representant for Lotteritilsynet men hvorfor funker det hos dere, og ikke Spillselskap Y? X vet ikke hvilken regler Spillselskap Y kjører etter, men norge har etter Norsk Lov innført restriksjoner på direkte overførsler til utenlandse spile selskap X Vi betaler gode penger til tredje part selkap som utfører transaksjoner for oss X slik at vi lever etter lover og regler som Norge har pålagt oss 11

X vet at noen spilleselskap ikke gjør dette og kutter ut det norske markedet Representant for Lotteritilsynet Ok Representant for Lotteritilsynet sikkert også derfor 2,5% gebyr på innskudd da... ;) X X X det er det faktisk visa som tar, ikke vi;) før hadde vi gratis overførsler, men da måtte vi betale for hver innskudd gjort til Z til VISA derfor vi har innført dette slik at vi dekker kostnadene visa tar, da vi nå betaler tredje part selskaper også Representant for Lotteritilsynet Ok :) Representant for Lotteritilsynet Det koster vel litt når man må bruke flere ledd... X Uheldivis ja, men vi må fortsette å gi Norsk tipping litt konkuranse;) Det følger av denne samtalen at spillselskap Z hevder overfor sine kunder at de opererer lovlig og at norske myndigheter har pålagt spillselskapene regler. Lotteritilsynet bemerker at betalingsformidlingsforbudet ble innført for å hindre spillselskap å tilby spill i Norge. Vi stiller oss derfor kritisk til den misvisende fremstillingen spillselskapet hadde i den gjengitte samtalen ovenfor. Flere spillselskap har til en viss grad sluttet å tilby spill eller betalingsløsninger til nordmenn. Selskapet Interactive Sports Ltd med nettsidene www.sportingbet.com, www.centrebet.com og www.paradisepoker.com har sluttet å tilby spill til nordmenn. Sportingbet er en stor nettspilltilbyder som i 2009 hadde en omsetning på rundt 15 mrd kroner. Sportingbet sier selv at årsaken til at de trekker seg ut av Norge er innføringen av betalingsformidlingsforbudet. Centrebet opplyser på sine nettsider at de i henhold til norsk lovgivning vil avslutte transaksjoner med norske kunder og at nye registreringer, innskudd og spill er forbudt. Ladbrokes har sluttet å ta imot innskudd via kreditt- og debetkort, men tilbyr fremdeles andre betalingsløsninger. Electra Works Ltd har på www.bwin.com sluttet å ta imot betaling via kreditt- og debetkort. De andre spillsidene til Electra Works som Lotteritilsynet har sett på, er ikke rettet mot nordmenn. Pokernettverket Entraction har sluttet å tilby sine tjenester til nordmenn. Betfair Pty Ltd med siden www.betfair.com har sluttet å ta imot innskudd via kreditt- og debetkort. Det er en positiv effekt av betalingsformidlingsforbudet at flere spillselskap nå har begrenset sin tilbydelse av spill og betalingsløsninger til nordmenn. Sportingbet opplyser på sine 12

hjemmesider (www.sportingbet.com) at aktiviteten er sperret ved at norske ip-adresser ikke får adgang til å spille. Vi ser at dette er noe som kan omgås dersom spilleren router sin trafikk via en utenlandsk ip-adresse, men det vil være en vanskeliggjøring. Dette er også et eksempel på hvordan utenlandske spillselskap trolig på en ganske enkel måte kan slutte å tilby sine spill til nordmenn. De spillsidene som ikke tar imot betalinger fra norske bankkort tilbyr fremdeles spill til nordmenn, men siden det fremdeles er nærmere 70 % som betaler innskudd med betalingskort antas det å ha en preventiv effekt med tanke på norske kunder. Pokernettverket Entraction sluttet å tilby sine tjenester til nordmenn fra 29. september 2011. Lotteritilsynet registrerer at dette har skapt stor frustrasjon på enkelte pokerfora. Det er imidlertid også et stort fokus i disse diskusjonsforaene på hvordan man kan omgå utestengelsen av nordmenn, bl.a. ved å bruke en proxyserver og en utenlandsk ip-adresse. Dersom norske myndigheter på et tidspunkt vurderer å starte med IP-blokkering er det viktig å ta med i vurderingen hvor lett det kan være å omgå et slikt forbud. De spillstedene som i følge Lotteritilsynets statistikker er mest populære blant nordmenn tilbyr fremdeles både betalingskortløsninger samt andre betalingsløsninger til norske kunder. 3.3. Statistikk over henvendelser vedrørende betalingsformidlingsforbudet Det har vært svært få henvendelser om betalingsformidlingsforbudet. Vi har hatt et par i måneden i gjennomsnitt. MCC-sperren har fungert automatisk hos de sentrale aktørene (DNB, Nordea, Nets, Fokus) og de mindre sparebankene har ikke hatt spesielt fokus på forskriften. Vi har mottatt en del spørsmål i forbindelse med vedtak sendt ut 21. januar og spørreundersøkelsen i oktober/november. Vi mottok også noen henvendelser fra publikum i 2010 da betalingsformidlingsforbudet akkurat var trådt i kraft. Dette gjaldt om praktiseringen av regelverket, hvorvidt det virket eller ikke og spørsmål om betalinger i utlandet. Vi har også mottatt noen henvendelser fra spilleavhengige vedrørende alle de alternative betalingsløsningene som er iverksatt. Et par advokater som representerer spilleavhengige har også tatt kontakt med oss om betalingsformidlingsforbudet og tilbakebetaling av gjeld. 3.4. Dialog med finansinstitusjonene Det har ikke vært en fast dialog mellom Lotteritilsynet og finansinstitusjonene, men det har vært jevnlig kontakt når det har oppstått spørsmål, både fra tilsynets og finansinstitusjonenes side. En del av denne dialogen er det referert til ellers i denne evalueringen. 3.5. Kartlegging av nordmenns spillvaner via kvartalsvise undersøkelser Nordmenns spill på utenlandske nettsteder. Lotteritilsynet har i mange år fått utført kvartalsvise målinger om spill på Internett. Dette gjennomføres gjennom telefonbaserte spørreundersøkelser. Diagrammet nedenfor viser utviklingen i andel og antall norske spillere på utenlandske nettsteder fra 2005 til 2011. Spillere som bare spiller på norske nettsteder er ikke regnet med. 13

I hver måling blir 1 000 personer 2 spurt om de har spilt på nett i løpet av de siste 12 månedene. Hovedinntrykket er at tallet på spillere er stabilt. Siden 2006 har om lag 4 % svart at de har spilt på utenlandske nettsteder. 400 000 Spill på utenlandske nettsteder 10,0 % 300 000 200 000 100 000 8,0 % 6,0 % 4,0 % 2,0 % - 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Personer 120 000 140 000 140 000 150 000 130 000 160 000 150 000 Pst av bef. 18 år og eldre 3,4 % 3,9 % 4,0 % 4,1 % 3,6 % 4,3 % 4,0 % 0,0 % Nettspill er langt mer utbredt om vi også regner med de som bare spiller på norske nettsteder. I følge våre målinger fra 2011 har totalt 10,2 % spilt på Internett. Dette utgjør 390 000 personer. I 2010 spilte totalt 10,1 % på Internett. Dette utgjorde 380 000 personer. Resultat fra de enkelte kvartalsvise målingene i 2011: mars 2011 mai 2011 sept 2011 des 2011 Totalt 2011 Har spilt på utenlandske nettsteder 3,0 % 4,5 % 4,8 % 3,9 % 4,0 % Har spilt på norske nettsteder 8,3 % 7,0 % 8,2 % 8,6 % 8,0 % Totalt 3 10,1 % 9,2 % 11,0 % 10,6 % 10,2 % N (antall) 1 000 1 000 1 000 1 000 4 000 Det er resultatene for hele året sett under ett som er grunnlag for Lotteritilsynets beregninger. Når det gjelder omsetningen for 2011 har vi enda ikke utarbeidet noe estimat. For 2010 regnet vi med at det ble satset omtrent eller i underkant av 5 milliarder kroner på utenlandske nettspill. Det ser foreløpig ut til at vårt estimat for spill i 2011 ikke vil være større enn for 2010, men heller forholdsvis stabil omsetning. Bl.a. fordi tallet spillere ser ut til å være stabilt. 2 Tilfeldig utvalg i befolkningen 18 år og eldre. 3 Noen spiller både på norske og utenlandske nettsteder. Totalen viser andel uavhengig av hvor en spiller, og er ikke summen av andelene over. Der er også en mindre del som er usikre på hvor de har spilt eller ikke vil oppgi spillested, totalt utgjør disse 0,1 % i 2011 og inngår i totalandelen for nettspillere. 14

Tidligere år har vi også hatt estimater, men pga små utvalg og store feilmarginer har vi for noen år heller fokusert mer på evt. endring fra året før enn et eksakt tall. I 2007 estimerte vi at det ble satset 6,3 milliarder på utenlandske nettsteder. For 2008 regnet vi med stabilisert omsetning og i 2009 en reduksjon 4. For 2010 estimerte vi omsetningen til rundt eller i underkant av 5 milliarder, trolig en viss reduksjon de siste årene. Data for 2011 og informasjon om markedet tyder så langt på forholdsvis stabil omsetning. Pengespill kan føre til problematisk spilleatferd, og spill som tilbys på utenlandske nettsteder bidrar også til spilleproblemer blant norske spillere. Både behandlingsapparatet og Hjelpelinjen for spilleavhengige har mottatt henvendelser der problemer kan knyttes til for eksempel poker. Hovedproblemspill omtalt ved Hjelpelinjen (2006 2011) Under vises de spillene som oftest omtales som det eneste eller det mest problematiske spillet i førstegangssamtaler, og der det ofte sies at dette spilles på nett. En del av spillene blir bare tilbudt på utenlandske nettsteder. 2006 2007 2008 2009 2010 2011 poker 126 196 217 164 141 122 odds 33 48 66 66 134 120 kasinospill 34 31 40 56 75 109 hestespill 21 32 39 61 58 54 Tallet på samtaler om poker er redusert de siste tre årene, men er fortsatt så vidt det mest omtalte pengespillet. Samtaler om kasinospill (inklusiv automatlignende spill på nett) har hatt en økning de siste tre årene. Når det gjelder samtaler om oddsspill og hestespill har disse også hatt en økning, og spesielt oddsspill i 2010. Odds- og hestespill er spill som i stor grad spilles hos Norsk Tipping og Norsk Rikstoto. 3.6. Fatte vedtak når vi avdekker kontoer som i hovedsak formidler betalingstransaksjoner av innsats og gevinst. Lotteritilsynet har fattet to vedtak til finansinstitusjonene med pålegg om avvisning av betalingstransaksjoner til og fra entydige kontonummer. Spillselskapene byttet lett kontonummer og har tilpasset seg forbudet. De kom også opp med mange alternative betalingsløsninger og har i stor grad brukt tredjepartsløsninger for å vaske betalingen for MCC 7995. 4 Norsk Tipping regnet omsetningen på utenlandske nettsteder i 2008 til å ligge mellom 6 og 7 milliarder. Tilsvarende for 2009 til om lag 5 milliarder. Utregninger i våre egne målinger viste i overkant av 5 mrd i 2008 og om lag 3 mrd i 2009. Pga av små utvalg og store feilmarginer valgte vi å se disse tallene mer som indikasjoner på stabil omsetning i 2008 og redusert omsetning i 2009. 15

Det fremgår av Lotteritilsynets spørreundersøkelse rettet mot bankene at ikke mange transaksjoner har blitt stanset. Dersom Lotteritilsynet hadde sendt ut flere kontonummer og en stadig oppdatert liste ville trolig flere transaksjoner blitt avvist. Imidlertid så vi raskt hvordan spillselskapene tilpasset seg forbudet, blant annet gjennom tredjepartsløsninger og endring av kontonummer. Vi vurderte det derfor slik at en omfattende sperre på kontonummer ikke vil ha en stor effekt. Undersøkelser viser også at under 10 % av innskudd til utenlandske spillselskap skjer med nettbankoverføring. Etter en kost-nytte vurdering kom vi frem til at vi ville nedprioritere å sende ut vedtak. Dette ville kanskje stilt seg annerledes om vi hadde hatt mulighet til å fatte vedtak om alle tredjepartsløsningene som blir brukt. Når Lotteritilsynet sendte ut vedtak i januar 2011 ba vi om en skriftlig tilbakemelding fra hver enkelt bank på at vedtaket var fulgt opp. Tilbakemeldingene viste at ikke alle banker hadde system for å følge opp våre vedtak. Noen av de mindre bankene så ut til å føre en manuell kontroll av utenlandsbetalinger og hvilke kontonummer det overføres til. For betalinger med betalingskort viser forespørsler vi gjorde i april/mai at de fleste bankene ikke har mulighet til å finne frem til mottakers kontonummer i utlandet ved betalingskorttransaksjon uten å ta kontakt med sin betalingsformidler. Så lenge Lotteritilsynet ikke har myndighet til å pålegge finansinstitusjonene å gi ut opplysninger er det ikke mulig for oss å finne tilstrekkelig informasjon til å pålegge avvisning av betalinger. Her vil det jo også være et problem når betalingen går via en tredjepartsløsning. Lotteritilsynet må finne ut om betalingene som går til kontoen hovedsakelig er til pengespill. For å ha mulighet til å avdekke dette trenger Lotteritilsynet myndighet til å kunne hente ut informasjon fra finansinstitusjonene. Her kan det også være nyttig med en tilgang til Valutaregisteret slik at vi kan søke frem transaksjoner til og fra utlandet. Bankene har selv kommet med forslag om å sperre transaksjoner på mottakers navn. Lotteritilsynets ser på dette som en bedre løsning enn den nåværende, forutsatt at den er praktisk mulig. Spillselskapene vil da trolig lage nye alternative løsninger med en enda mer utstrakt bruk av tredjepartsløsninger. Det blir et spørsmål om departementet ønsker å sende et sterkere signal om at vi ikke aksepterer denne type ulovlig virksomhet. I en høringsuttalelse fra FNO i 2009 fremgår det at det å sperre på navn/kontonummer er vanskelig for bankene ettersom dette krever en oversikt over de enkelte lands enhetsregister. Ettersom noen banker nå selv foreslår dette kan det stilles spørsmål ved om sperring på navn er noe som bør utredes nærmere. 3.7. Lotteritilsynets spørreundersøkelse hos bankene Planen var opprinnelig å utarbeide et rapporteringsskjema til bankene i løpet av 2012. Lotteritilsynet kom frem til at en spørreundersøkelse gjennomført over Internett var den letteste og mest praktiske måten å samle inn informasjon på. Spørreundersøkelsen ble sendt ut til ca 150 banker og 76 svarte. Undersøkelsen ble i hovedsak sendt ut til bankene som driver tradisjonell bankvirksomhet og har forbrukere som kunder. 16

Spørreundersøkelsen bestod av fire spørsmål/påstander. For å øke svarprosenten ble den laget slik at den ikke skulle ta for lang tid å svare på. Siden betalingsformidlingen er sentralisert i Norge og avvisningen av betalinger skjer hos noen få aktører på vegne av mange småbanker, var det vanskelig for bankene å svare på enkelte av spørsmålene. Lotteritilsynet ønsket også å gi alle bankene mulighet til å komme med kommentarer for å sikre en bredest mulig tilbakemelding noe som gav oss mange nyttige innspill. Resultatene Det første spørsmålet vi stilte var: Kor mange transaksjonar har blitt avvist på dei utanlandske kontonummer som Lotteritilsynet har sendt ut vedtak om? 68 % svarte 0-99 transaksjoner, 32 % svarte at de var usikre. En bank rapporterte om over 50 transaksjoner på en enkeltkunde gjennom Swiftvoucher i løpet av en 3-ukersperiode. Disse transaksjonene ble ikke stanset, men mellomleddet var det samme som vi forsøkte å innehente kontonummeret på i vår kontroll i april. En annen bank rapporterte om ca 1000 avviste transaksjoner på MCC 7995 i kvartalet. Videre spurte vi om I kva grad har banken/finansieringsinstitusjonen oversikt over transaksjonar som går til utanlandske pengespel 17

51 % svarer at de i liten eller svært liten grad har oversikt over transaksjoner som går til utenlandske pengespill. 26 % svarer at de i noen eller stor grad har oversikt over transaksjoner som går til utenlandske pengespill. Enkelte banker har sett et skifte i hvordan penger blir overført. Det går ikke lenger transaksjoner direkte til spillselskapene. En bank nevner en liten økning i bruk av e- lommebøker. Ut ifra Lotteritilsynets erfaring er hovedendringen at betalingene nå går med betalingskort via en tredjepartsløsning som betalingsformidler. En bank i spørreundersøkelsen har bemerket at det etter deres oppfatning er relativt sett få transaksjoner til spillselskap som går via e-lommebøker. En annen bank skriver imidlertid at det er deres erfaring at kundene har gått mye over til bruk av e-lommebok. Kvartalsundersøkelsene som Lotteritilsynet har utført viser at 9 % brukte e-lommebok siste gang de overførte penger til utenlandske spillesteder. Vi spurte også bankene om i hvilken grad de mente at betalingsformidlingsforbudet har hatt en effekt i form av færre transaksjoner som har hatt utenlandske spillselskaper som endelig mottaker. 18

38 % av de som svarte var usikre på hvilken effekt betalingsformidlingsforbudet har hatt. 33 % mente at betalingsformidlingsforbudet har hatt en effekt i nokon grad eller stor grad. 30 % mente at betalingsformidlingsforbudet har hatt en effekt i liten eller svært liten grad. En bank kommenterte her at forbudet har hatt en negativ effekt for en del lovlige transaksjoner og at dette overgår effekten forbudet har for de ulovlige transaksjonene. Det er uvisst hvilke lovlige transaksjoner det siktes til. Videre bemerkes det fra en bank at lovteksten er lite gjennomtenkt og at spillselskapene alltid finner en vei rundt for å drive business as usual. Flere banker kommenterer at de har mistet en del av kontrollen med betalinger til pengespill på grunn av de mellomløsningene som spillselskapene har tatt i bruk. Forslag til tiltak? Vi spurte bankene om de har innspill på hvilke tiltak som kan være formålstjenlig sett i lys av hvordan spillselskapene har innrettet seg etter at betalingsformidlingsforbudet kom. Det kom inn flere forslag: å avvise transaksjoner fra forhåndsbetalte VISA-kort som kan kjøpes i norske kiosker og lignende 19

et felles europeisk forbud de selskaper som opptrer på vegne av et spillselskap må ha konsesjon til dette flere banker foreslo en sperre på spillselskapets navn og ikke på kontonummer hyppig oppdatering av listen over kontonummer som spillselskaper bruker i utlandet ansvarliggjøring av spilleren En bank nevnte behovet for nærmere kontroll med betalingsformidlere som benyttes som mellommenn. Det ble også skrevet at bankene har mistet noe av oversikten med spill på kreditt etter at spillselskapene begynte å bruke mellommenn. De følger nå nøye med på utviklingen av mislighold på noen kjente betalingsformidlerselskaper. En bank skrev at dessverre skifter aktørene navn, kontonummer og/eller MCC kode så raskt at det er vanskelig for finansnæringen å innføre noen begrensninger. Lotteritilsynet har tatt bankenes forslag med i vurderingen når vi har sett på mulige tiltak i fremtiden under punkt 5. 3.8. Internasjonal utvikling Som et av tiltakene for 2011 skulle vi følge utviklingen internasjonalt, spesielt i de skandinaviske landene, både for lignende betalingsformidlingsforbud og eventuelle andre måter å begrense muligheten for pengespill hos utenlandske spillselskaper. Danmark liberaliserte det nasjonale spillmarkedet fra 1. januar 2012. Lotteritilsynet kjenner til at danske myndigheter jobber med et betalingsformidlingsforbud. De er fremdeles i dialog med finansnæringen om hvordan dette skal håndteres på en best mulig måte. Ut i fra de opplysningene vi har fått per 20. desember 2011, har Danmark planlagt å sperre transaksjoner til spillselskaper ved bruk av navn og ikke kontonummer. De har ikke funnet en løsning på hvordan de skal avvise betalinger som går via tredjepartsløsninger. Danmark starter Domain Name Server (DNS)-blokkering i forbindelse med liberaliseringen. I Sverige og Finland har det ikke blitt startet IP-blokkering eller betalingsformidlingsblokkering. Så vidt Lotteritilsynet kjenner til er det heller ikke planlagt. Frankrike hadde per juni 2011 laget regelverk for et betalingsformidlingsforbud, men ennå ikke implementert det. Estland har tilrettelagt i lovverket for et betalingsformidlingsforbud, men per juni 2011 var dette ennå ikke tatt i bruk. Det jobbes også aktivt med online gambling i EU: I mars 2011 sendte EU-kommisjonen ut Green Paper On on-line gambling in the Internal Market (24.3.2011). Green Paper tar for seg fire kjernepunkt vedrørende sentrale politiske spørsmål om on-line gambling i Europa. Green Paper inneholder 51 spørsmål om det interne markedet på området for gambling med 20