TILSYNSRAPPORT Fjell kommune Tranevågen ungdomsskule 9. juni 2017 1
Innhold 1. Innleiing... 3 2. Rettsleg grunnlag for tilsynet... 3 3. Tema for tilsynet... 3 4. Rettslege krav... 3 Opplæringslova 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring:... 3 Opplæringslova 2-11 Permisjon frå den pliktige opplæringa... 4 5. Skriftleg dokumentasjon... 4 6. Oppsummering av dei skriftlege tilbakemeldingane... 5 7. Fylkesmannens vurdering... 6 8. Konklusjon... 8 9. Lovbrot som må rettast... 8 10. Frist for tilbakemelding... 9 2
1. Innleiing Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med Fjell kommune, Tranevågen ungdomsskule. Rapporten gir inga fullstendig tilstandsvurdering av skulen. Tilsynet er gjennomført ved å vurdere praksis og rutinar som er omtalt i tilbakemeldingane frå kommunen og skulen opp mot lovkrav. 2. Rettsleg grunnlag for tilsynet Etter opplæringslova 14-1 har Fylkesmannen heimel til å føre tilsyn med offentlege skular. Kommunelova har utfyllande reglar om dette i kapittel 10A, jf. 60c. Tilsynsmyndigheita skal i denne samanheng ha tilgang til skuleanlegg og dokumentasjon. Tilsynet har avdekt lovbrot. 3. Tema for tilsynet Tema for tilsynet er om Tranevågen ungdomsskule følgjer krava i opplæringslova 2-15 om rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. 2-15 seier: Elevane har rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa. Vidare er det vurdert om krava i opplæringslova 2-11 om permisjon frå den pliktige opplæringa er følgt når denne regelen blir aktualisert i samanheng med gratisprinsippet. 2-11 første ledd seier: Når det er forsvarleg, kan kommunen etter søknad gi den enkelte eleven permisjon i inntil to veker. Retten og plikten til opplæring varer til eleven har fullført tiande skuleåret. Grunnskuleopplæringa skal vere i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, under dette fag- og timefordelinga. Kommunen gir forskrifter om skule- og feriedagar for elevane. Det går fram av opplæringslova 2-2 at opplæringa skal strekkje seg over minst 38 skuleveker innafor ei ramme på 45 samanhengande veker i skuleåret. Kommunane står fritt til å fastsetje eit anna tal undervisningsdagar enn 190, dersom dagane blir fordelte innanfor ei ramme på minst 38 og maksimalt 45 samanhengande veker. Forskrift til opplæringslova 1-6 seier at undervisninga som regel skal gå føre seg mellom kl. 08 00 og kl. 15 30. Unnatak frå denne regelen kan gjerast i enkelte tilfelle. Eit døme kan vere å forlenge skuledagen dersom elevane skal på teaterbesøk som ein del av undervisninga på ettermiddag/kveld. 4. Rettslege krav Opplæringslova 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring: Utdanningsdirektoratet har tolka denne retten og seier: Lova slår fast at den offentlege grunnskuleopplæringa skal vere gratis for elevane. Det betyr at kommunen/skulen ikkje kan krevje betaling frå elevane eller foreldra for verken undervisningsmateriell eller aktivitetar (faglege og sosiale) som går føre seg i skuletida og i skulen sin regi, og som er ein del av grunnskuleopplæringa i samsvar med opplæringslova og forskriftene til lova. Dei døma som er nemnde i lovparagrafen er ikkje uttømmande. Forbodet mot å krevje eigenbetaling gjeld all verksemd i samband med 3
opplæringa, også aktivitetar som går føre seg utanom ordinær skuletid når desse aktivitetane er ledd i at skulen gjennomfører opplæringa i samsvar med lov og forskrift. Opplæringslova 2-11 Permisjon frå den pliktige opplæringa Ordlyden i opplæringslova 2-11 regulerer permisjonar knytt til den enkelte elev, og regulerer derfor ikkje permisjonar for grupper av elevar. Opplæringslova 2-11 kan heller ikkje brukast når turen er ein del av grunnskuleopplæringa. Omsynet bak regelen er at det skal vere mogeleg for foreldre å ta ut elevane frå den obligatoriske grunnskuleopplæringa utanom skulen sine feriar. Både ordlyden og omsynet bak regelen tilseier derfor at regelen ikkje kan brukast slik at det blir ei omgåing av gratisprinsippet. Kommunen/skulen kan derfor ikkje gje permisjon for ei gruppe elevar med heimel i opplæringslova 2-11. 5. Skriftleg dokumentasjon Fylkesmannen har utarbeidd spørsmål som skuleeigar, rektor og leiar for arbeidsutvalet til foreldrerådet (FAU) skulle svare på. Det var og høve til å leggje ved annan relevant dokumentasjon. Fylkesmannen har mottatt svar på spørsmåla frå kommunalsjef i Fjell kommune, rektor ved Tranevågen ungdomsskule og frå FAU-leiar. Følgjande spørsmål blei stilt: 1. Korleis informerer skulen foreldre og lærarar om retten til gratis grunnskuleopplæring? 2. Er gratisprinsippet drøfta i skulen sine rådsorgan? 3. Gjennomfører skulen turar/arrangement som til dømes: a. leirskule b. utanlandsturar c. andre turar med overnatting d. dagsturar/ekskursjonar (t.d. skidagar, kinobesøk, museumsbesøk) e. jul/sommararrangement Gjer nærmare greie for praksisen. 4. Blir turane/arrangementa fullfinansiert av skulen sine midlar? Dersom svaret på spørsmål 4 er nei: a. Korleis blir turane/arrangementa finanisert? b. Blir det kravd eigenandel frå elevar/foreldre? 5. Arrangerer foreldra turar/arrangement for elevane i skuletida, jf. kulepunkta til spørsmål 3? Dersom svaret er ja på spørsmål 5: a. Korleis blir turane/arrangementa finansiert? b. Blir det kravd eigenandel frå elevar/foreldre? 6. Har skulen ei eiga «gåvekasse/gåvekonto»? a. Er denne i tilfelle for heile skulen eller for enkeltklassar? b. Kven administrerer gåvekassa? c. Er foreldra informert om at alle gåver må vere reelt frivillig? 7. Gir skulen elevane permisjon etter opplæringslova 2-11 for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre? 4
a. Kva for tilbod får eventuelt dei elevane som ikkje søkjer permisjon? 6. Oppsummering av dei skriftlege tilbakemeldingane Informasjon Rektor skriv at skulen informerer om retten til gratis grunnskuleopplæring på heimesida til skulen og på It s Learning. Skulen informerer også om dette på felles foreldremøte for nye elevar på 8. trinn, og rektor har temaet som fast post på møte med klassekontaktane om hausten i samband med val av FAU. Gratisprinsippet blir også informert om i elevrådet, FAU og SU med jamne mellomrom, i tillegg til at det er ei fast sak i SU. FAU-leiar skriv i sitt svar at informasjon om dette blir gitt, og stadfestar at temaet blir diskutert i FAU og samarbeidsutvalet ved skulen (SU). Arrangement i regi av skulen og finansiering av desse Rektor skriv at skulen arrangerer utanlandsturar, andre turar med overnatting, dagsturar/ekskursjonar og jul-/sommararrangement. Vidare skriv han at alle skulen sine arrangement skal vere gratis. Skulen får dekt bussutgifter frå BKK til VilVite-senteret, og kulturskulen hjelper til med å dekke transportkostnader til kulturelle aktivitetar med midlar frå Den kulturelle skulesekken. Skulen legg som regel overnattingsturar til nærområde der det er billig å overnatte, og foreldra hjelper til med transport. Utgiftene til overnatting vert dekka av skulen. FAU-leiar stadfester i svaret sitt at turar i skulen sin regi vert som regel vert fullfinansiert av skulen, men at ved skidagar må elevane sjølv dekke heiskort for å bruke heisanlegget. Arrangement i regi av foreldre Både rektor og FAU-leiar skriv at foreldra arrangerer turar for elevane i skuletida. Skulen har utarbeidd skriftlege retningslinjer for desse turane. Rektor skriv at desse turane blir finansiert av innsamla midlar. Han viser til ulike døme på korleis midlane blir samla inn. Dette kan vere sal av ulike produkt, flaskepanting, arrangement, utloddingar/basar/kafé, loppemarknad og liknande. Denne praksisen vert stadfesta av FAU-leiar. Både rektor og leiar for FAU skriv at lærarane er med og koordinerer planlegginga av turane, og er også med på reisa. Mellom anna skriv rektor at lærarane ofte er pådrivarar for å sikre at innhaldet i programmet er godt nok. Gåvekasse/gåvekonto Rektor skriv at skulen ikkje har ei sentral gåvekasse eller gåvekonto, men ein del klassar har dette. Han skriv også at det er klassekontaktane som administrerer desse kontoane. Vidare 5
skriv han at informasjonen om desse kontoane og gratisprinsippet blir gitt av klassekontaktane/dei som administrerer kontoane og av lærarane. Permisjonar Rektor skriv at elevane får permisjon for å delta på foreldrearrangerte turar etter dei skriftlege retningslinjene skulen har. Dei elevane som ikkje deltek, får som regel undervisning i ei av parallellklassane. I enkelte tilfelle har foreldra ordna ein arbeidsplass til dei som ikkje deltek, der elever jobbar medan dei andre i klassen er på tur. FAU-leiar stadfester i svaret sitt at elevane får permisjon, og skriv at elevane får undervisning på skulen den tida dei andre er på tur. Fjell kommune skriv i sitt svar på spørsmål om elevane får permisjon for å reise på foreldrearrangerte turar at dei gir løyve «dersom faktorar som gratisprinsippet, forsvarleg tilsyn, fagleg innhald, nasjonalt fastsett undervisningstimetal for trinnet og rett til undervegs vurdering er oppfylt». 7. Fylkesmannens vurdering Det er kommunen og skulen sitt ansvar å informere elevar og foreldre om dei rettane og pliktane dei har i grunnskuleopplæringa, mellom anna retten til gratis grunnopplæring. Dette kan gjerast på ulike måtar. I Fjell kommune vert dette opplyst om på nettsidene til skulen, og det vert formidla på ulike møte. Lova gir ikkje noko krav om skriftleg informasjon, men Fylkesmannen ser at skriftleg informasjon i større grad kan sikre at informasjonen når alle elevar og foreldre. Dessutan vil den skriftlege informasjonen vere lik i sin ordlyd og gi eit godt grunnlag for den drøftinga rektor har med foreldra og rådsorgana når problemstillinga skulle bli aktualisert. Ut frå den dokumentasjonen som Fylkesmannen har fått, går det fram at dei fleste av dei aktivitetane som skulen gjennomfører er utan kostnader for elevane eller foreldra. Eit unntak frå dette er gjennomføringa av skidagane. Her skriv FAU-leiar at elevane sjølv må betale dersom dei ønskjer å bruke alpinanlegget. Slik Fylkesmannen vurderer dette, så er alle aktivitetar skulen legg opp til i løpet av ein skuledag å rekne som opplæring. Skulen kan difor ikkje krevje at elevane dekkjer heiskort og leige av utstyr sjølv. Så lenge dette er eit tilbod som ein del av opplæringa, har elevane krav på å delta utan å betale for det. Fylkesmannen vurderer det å måtte betale for heiskort til å vere i strid med opplæringslova 2-15. Fjell kommune har i brev av 9. mai 2017 kommentert den førebelse tilsynsrapporten. Her skriv kommunen at skulesjefen i møte med rektorane har presisert at skidagar og andre undervisningsdagar ikkje kan innehalde valfrie aktivitetar som kostar pengar. Kommunen må likevel kunne dokumentere at praksisen på skulen er endra før Fylkesmannen kan slå fast at brota på regelverket er retta opp. Utanlandsturane som foreldra arrangerer i samarbeid med skulen er etter Fylkesmannen si vurdering å rekne som opplæring. Turane blir mellom anna finansiert gjennom dugnader og ulike aktivitetar. Det er ikkje noko i dokumentasjonen som viser at skulen eller foreldra krev 6
pengar for å delta på desse turane. Slik Fylkesmannen vurderer finansieringa av desse turane, så er dei i tråd med reglane om gratis opplæring i opplæringslova 2-15. Det går tydeleg fram av dokumentasjonen at skulen gir elevane permisjon etter opplæringslova 2-11 for å delta på foreldrestyrte turar i skuletida. Utdanningsdirektoratet har gitt ei tolking av 2-11 når det gjeld permisjonar for grupper av elevar. Direktoratet seier: «Ordlyden i opplæringsloven 2-11 regulerer permisjoner knyttet til den enkelte elev, og bestemmelsen regulerer derfor ikke permisjoner for grupper av elever. Opplæringsloven 2-11 kan heller ikke brukes når turen er en del av grunnskoleopplæringen. Hensynet bak regelen er at foresatte skal ha mulighet til å ta ut elevene fra den obligatoriske grunnskoleopplæringen utenom skolens ferier. Både ordlyden og hensynet bak regelen tilsier derfor at bestemmelsen ikke kan brukes slik at det blir en omgåelse av gratisprinsippet. Kommunen kan derfor ikke innvilge permisjon for en gruppe elever med hjemmel i opplæringsloven 2-11.» Når Tranevågen ungdomsskule gir permisjon til elevane for å reise på tur i regi av foreldre, er det eit brot på opplæringslova 2-11, då elevane på same trinn må reknast som ei gruppe elevar. Utdanningsdirektoratet seier at 2-11 heller ikkje kan nyttast når turen er ein del av grunnskuleopplæringa. Ei vurdering av om turar kan reknast å vere i regi av skulen og vere ein del av grunnskuleopplæringa eller ikkje, må gjerast konkret i kvart enkelt tilfelle. Utdanningsdirektoratet viser til at moment i ei slik vurdering kan til dømes vere om: skuleeigar (kommunen) er ansvarleg dersom det oppstår uhell på turen det er utarbeidd reglement for turen det er utarbeidd sanksjonar, til dømes for heimsending turen går fram av skulen sin verksemdsplan/ årsplan det er organisert opplæringstilbod til eventuelt andre elevar som ikkje er med på turen Direktoratet presiserer at lista over moment ikkje er uttømmande og seier at dersom eit eller fleire av momenta er til stades, vil arrangementet kunne sjåast som ein del av grunnskuleopplæringa og bli omfatta av gratisprinsippet. Fylkesmannen legg til grunn at turen som blir arrangert av foreldra blir gjennomført i skuletida. Vidare viser dokumentasjonen at lærarar frå skulen deltek på turane, og skulen sitt ordensreglement gjeld for elevane også på turen. Vidare går det fram at elevane som ikkje deltar på turen blir ivaretekne på skulen på vanleg måte eller er på ein arbeidsplass. Dette gjer at Fylkesmannen vurderer turen som del av grunnskuleopplæringa, jf. momenta i 7
punktlista over. Turar som er ein del av opplæringa treng elevane ikkje søkje om permisjon for å delta på. Fylkesmannen vil her kommentere at sjølv om skulen omtalar desse arrangementa som foreldrestyrte turar, både i tilbakemeldingane i tilsynet og i retningslinjene for turane, så er dette å rekne som ein del av den ordinære opplæringa på Tranevågen ungdomsskule. Denne vurderinga blir også styrka av kommunen si tilbakemelding, der dei skriv at ein del av vurderinga av om turane skal kunne bli gjennomført, dreier seg om kor vidt dei oppfyller krav til fagleg innhald, undervisningstimetal og rett til undervegsvurdering. Opplæringa skal leggast til rette og gjennomførast av undervisningspersonalet på skulen, jf. opplæringslova 2-3, fjerde ledd. Skulen kan ikkje gi dette ansvaret til foreldra. Dette er likevel noko som ligg utanfor temaet for dette tilsynet. I tilsvaret sitt til den førebelse tilsynsrapporten skriv kommunen at skulesjefen har presisert følgjande for rektorane: «Permisjon frå opplæringa til foreldrestyrte turar og arrangement kan bli gjeven etter individuell søknad dersom kriterier for gratisprinsippet er oppfylt.» Fylkesmannen vil understreke at ein foreldrestyrt tur er ein tur i privat regi som ikkje kan skje i skuletida. Det er derfor ikkje relevant å trekkje inn gratisprinsippet i denne samanhengen. Føresette kan elles søkje om permisjon for den enkelte elev etter reglane i opplæringslova 2-11. Fylkesmannen vil framleis understreke at skulen må endra sin praksis med å gje grupper av elevar permisjon frå opplæringa for å reise på tur i regi av foreldre. Kommunen må kunne dokumentere at praksisen på skulen er endra før Fylkesmannen kan slå fast at brota på regelverket er retta opp. 8. Konklusjon Fylkesmannen finn det godtgjort at informasjonsplikta om retten til gratis grunnskuleopplæring er ivareteken av skulen og kommunen. Fylkesmannen finn at Tranevågen ungdomsskule sin praksis for finansiering av arrangement og turar i regi av skulen, i opplæringstida, ikkje er i tråd med krava i opplæringslova 2-15 om rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. Tranevågen ungdomsskule sin praksis med å gje elevar permisjon for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre er ikkje i samsvar med 2-11 i opplæringslova om permisjon frå den pliktige opplæringa. 9. Lovbrot som må rettast Fjell kommune må sjå til at Tranevågen ungdomsskule oppfyller krava i opplæringslova 2-15 om Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. Kommunen må i den samanheng sjå til at skulen sikrar at det ikkje blir kravd eigendel frå føresette i samband med turar arrangert i skuletida 8
Fjell kommune må sjå til at Tranevågen ungdomsskule oppfyller krava i opplæringslova 2-11 om Permisjon frå den pliktige opplæringa. Kommunen må i den samanheng sjå til at skulen endrar sin praksis med å gje grupper av elevar permisjon frå opplæringa for å reise på tur i regi av foreldre 10. Frist for tilbakemelding For Fylkesmannens tilsyn etter opplæringslova 14 1, gjeld reglane i kommunelova kapittel 10 A. Kommunelova 60d seier: «Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet». Fjell kommune er gitt frist til 15.august 2017 til å rette lovbrot som er avdekka i tilsynet, jf. kommunelova 60 d. Innan denne fristen må Fjell kommune og gje ei erklæring til Fylkesmannen om at lovbrotet er retta og gjere greie for korleis dette er gjort. Dersom forholdet ikkje er retta innan fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i Kommunelova 60 d. Kommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova 18. Jon Fjeldstad tilsynsleiar Kjetil Høvig seniorrådgjevar 9