ENDELIG TILSYNSRAPPORT Barnehageloven Rygge kommune 1
Innhold 1 Innledning 3 2 Om tilsynet med Rygge kommune 3 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet 3 2.2 Tema for tilsyn 3 2.3 Om gjennomføringen av tilsyn 3 3. Kommunes tilsyn med barnehagene 4 3.1 Rettslige krav 4 3.2 Fylkesmannens observasjoner 5 3.3. Fylkesmannens vurderinger 7 3.4 Fylkesmannens konklusjon 8 2
1 Innledning Fylkesmannen i Østfold har i perioden fra 06.01.14 til dags dato gjennomført tilsyn med kommunens tilsyn med barnehagene i Rygge kommune. Rygge kommune hadde rett til å kommentere på den foreløpige tilsynsrapporten jf. forvaltningsloven 16. Frist for tilbakemelding var 14.04.2014. Rygge kommune hadde ingen kommentarer til rapporten. Denne rapport er dermed å anse som endelig tilsynsrapport. 2 Om tilsynet med Rygge kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn etter barnehageloven er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven 8 første ledd for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk, herunder kommunens plikt etter barnehageloven 16 til å føre tilsyn med barnehagene, belyst gjennom o barnehageloven 18 første og annet ledd om krav til pedagogisk leder o forskrift 16. desember 2005 om pedagogisk bemanning o barnehageloven 19 om politiattest o forskrift 16. desember 2005 om politiattest i henhold til barnehageloven Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettsikkerhet. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Kommunens tilsyn med barnehagene er et sentralt krav til barnehagemyndigheten i arbeidet med å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunens tilsyn er dermed også et sentralt tilsynstema for Fylkesmannen. Tilsyn med pedagogbemanningen i barnehagene er viktig med tanke på den kvaliteten barnehagene tilbyr. Tilsyn med politiattester er en viktig del av kommunens tilsyn for å ivareta barnehagebarnas beskyttelsesbehov. Svikt på dette området kan føre til alvorlige følger for barn. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Tilsynets gang Varsel om tilsyn med pålegg om å innsende redegjørelse og dokumentasjon, datert 06.01.14 Mottak av dokumentasjon og redegjørelse 23.01.2014 Mail med endelig dagsorden for tilsynet, datert 27.02.2014 3
Åpningsmøte og intervjuer 04.03.2014 Varsel om vedtak og foreløpig rapport 13.03.2014 Sluttmøte avholdes 24.03.2014 Frist for tilbakemelding på varsel om vedtak og foreløpig rapport 14.04.2014 Endelig rapport med evt. frist for retting uke 17 Avslutning av tilsyn evt. pålegg om retting 3. Kommunens tilsyn med barnehagene 3.1 Rettslig krav Barnehageloven 8 første ledd lyder: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven 16 om tilsyn lyder: Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. I stedet for eller i tillegg til stenging av virksomheten, kan kommunen bruke økonomiske reaksjoner overfor ikke-kommunale barnehager dersom krav etter 14 a, eller forskrift i medhold av samme bestemmelse, ikke er overholdt. Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen. Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Etter barnehageloven 16 skal kommunen føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får det de har krav på etter ulike regelverk, og at foreldrene skal føle trygghet i forhold til barnas opphold i barnehagen. Ved revisjon av barnehageloven i 2006, ble kommunens veiledningsplikt flyttet fra 16 til 8 første ledd. Dette ble gjort for å markere at tilsyn og veiledning er to ulike oppgaver kommunen har som barnehagemyndighet. Klargjøringen av myndighetsrollen i 8 skal forebygge eventuelle habilitetskonflikter mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) angir at tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med forskrifter. I dette ligger at kommunen må innrette sitt tilsyn slik at brudd på gjeldende regelverk avdekkes og følges opp. Det framkommer i barnehageloven 16 annet ledd at dersom kommunen oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan den gi pålegg om retting. Pålegg om retting skal gis i form av et enkeltvedtak. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak, kap. IV til VI vil gjelde. Dette innebærer blant annet at vedtaket skal forhåndsvarsles og at vedtaket skal begrunnes. Av begrunnelsen må det blant annet framgå de faktiske forhold og de reglene 4
vedtaket bygger på. Videre skal det opplyses om klageadgang, klagefrist og klageinstans. Vedtak om retting kan, etter barnehageloven 16, påklages til Fylkesmannen. Et pålegg om retting må være konkret, og rette seg mot forholdet som er i strid med barnehageloven eller er uforsvarlig. Virksomheten skal gis en frist for å etterkomme pålegget. Barnehageloven 19 lyder: Den som skal ansettes fast eller midlertidig i barnehage skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven 39 første ledd. Barnehageeier og kommunen som barnehagemyndighet kan kreve politiattest som nevnt i første ledd for andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen eller har vesentlig innflytelse på barnehagens drift. Personer som er dømt for seksuelle overgrep mot mindreårige er utelukket fra fast eller midlertidig ansettelse i barnehager. I andre tilfeller må konsekvensene av merknader på politiattesten vurderes i det enkelte tilfellet. Departementet gir nærmere forskrifter om gjennomføring av denne paragrafen. Barnehageloven 19 første ledd fastsetter at alle som skal ansettes i barnehage skal legge fram politiattest som nevnt i politiregisterloven 39 første ledd (barneomsorgsattest). Forskriften av 16,12.2005 om politiattest i henhold til barnehageloven peker bla på at en skal sørge for at politiattesten skal foreligge før arbeidstaker tiltrer stillingen. Barnehageloven 19 er nylig endret. Endringen trådte i kraft 1. august 2013. Det framgår imidlertid av lovens forarbeider at bestemmelsens annet ledd er en videreføring av bestemmelsene i den tidligere 19. Av annet ledd framgår det at barnehageeier og kommunen som barnehagemyndighet også kan kreve politiattest fra andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen eller har vesentlig innflytelse på barnehagens drift. Det framkommer av Prop 120 L (2012-2013) at dette ikke innebærer noen generell plikt til å fremlegge politiattest for alle som oppholder seg regelmessig i barnehagen. Det er kommunen og barnehageeier som innenfor regelverkets skjønnsmessige rammer bør vurdere hvilke personer som skal levere politiattest Det sentrale vurderingstemaet vil etter Prop 120 L (2012-2013) være om oppholdet gir direkte kontakt med barna, og om vedkommende vil oppholde seg i barnehagen jevnlig eller over tid. Eksempler på personer det vil kunne være aktuelt å kreve politiattest for, er personer med vaktmesteroppgaver og personer som gir spesialpedagogisk hjelp. Departementet oppsummerer at det må legges avgjørende vekt på beskyttelseshensynet og tillitshensynet i vurderingen av hvilke personer som skal fremlegge politiattest. 3.2 Fylkesmannens observasjoner Det framkommer av intervjuene at kommunalsjef oppvekst og kultur er delegert ansvaret som barnehagemyndighet i Rygge kommune. Delegasjonsreglementene i kommunen er fra 2010 og 2013. Ansvaret som barnehagemyndighet framkommer i den generelle delegasjonen i Reglement for delegering av oppgaver og myndighet fra rådmannen til kommunalsjefer og enhetsledere punkt 2.1 og 3.2. I praksis er det kommunalsjef og rådgiver som utfører tilsynet. Det framkommer i dokumentasjonen og av intervjuene at de fleste av eieroppgavene som ligger til kommunal enhetsleder, er delegert til denne. Rygge kommune har en tilsynsplan der blant annet de ulike tilsynsaktivitetene kommunen bruker, er omtalt. Det ble ikke gjennomført stedlige tilsyn i årene 2011-12. Av planen framgår 5
det at alle barnehager skal ha stedlig tilsyn i løpet av 2013-2014. Det er i alt 9 barnehager i kommunen. Dette innebærer fire-fem stedlige tilsyn hvert år. I dokumentasjonen og i intervjuer framkommer det at kommunen har gjennomført 4 stedlige tilsyn i 2013. Det er planlagt 5 stedlige tilsyn i 2014. Utvelgelsen av barnehager er vurdert. Den kommunale barnehagen ble satt noe på vent. Kommunen sier at dette skyldtes omorganisering av de kommunale barnehagene i kommunen med bla nedleggelse av en av dem. Rygge kommunale barnehage er organisert som en enhet bestående av to tidligere barnehager. For tilsynene i 2013 og 2014 er det utsendt et spørreskjema som skal besvares før tilsynet. Her er temaene for tilsynet listet opp. Temaene er valgt på bakgrunn av at det er lenge siden man har ført tilsyn. Følgende bestemmelser i barnehageloven har vært gjenstand for disse tilsynene: - 2 Barnehagens innhold - 3 Barns medvirkning - 4 Foreldreråd og samarbeidsutvalg - 7 barnehageeiers ansvar - 8 Kommunens ansvar - 14a krav til bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager - 18 Barnehagens øvrige personale Det framkommer i intervju at tilsynsmyndigheten tar utgangspunkt i skjemaet under tilsynsbesøket. Barnehagene skal sende inn noe dokumentasjon i forkant av tilsynsbesøket. Etter stedlig tilsyn utarbeider kommunen en tilsynsrapport. I rapporten har kommunen en oppsummering av tilsynet og hvor det også framkommer de avvik og merknader tilsynet har konstatert. Samtidig gis det en vurdering etter hver paragrafbestemmelse, som tilsynet har tatt for seg. Det lages en foreløpig rapport, som barnehagen gis anledning til å kommentere. Det gis frister for retting og det opplyses om klageadgang. Det er utarbeidet et eget skjema for vurdering av tilsynet. Denne fylles ut av styrer/eier og skal returneres til kommunen senest to uker etter gjennomføringen av tilsynet. Her blir barnehagen bl.a bedt om å komme med forslag til løsninger på forhold som er avdekket under tilsynsbesøket. Barnehagen blir også bedt om å kommentere på hvordan de opplevde tilsynsbesøket. Det framkommer av dokumentasjonen og i intervju at kommunen kontrollerer barnehagenes årsmeldinger i BASIL og gir tilbakemelding der noe ikke er i henhold til regelverket eller i henhold til andre opplysninger kommunen har. På årsmeldingene blir det blant annet kontrollert for antall barn, antall pedagoger og areal. Dersom feil oppdages gis det tilbakemelding på dette og barnehagene blir bedt om å rette opp disse. I tillegg til årsmeldingsdatoen 15.12 rapporterer barnehagene om antall barn og bemanning på et tidspunkt på høsten. Etter gjennomgang av årsmeldinger for 2012 fikk en av barnehagene beskjed om å rette opp feil ved den pedagogiske bemanningen. Alle barnehager må levere årsplan til kommunen hvert år. I intervjuer fremkommer det at det blir gitt korte tilbakemeldinger per E-post. I en barnehage ble en bekymringsmelding fra en av foreldrene fulgt opp gjennom møter med barnehagen og de foresatte. 6
Det ble også ved et tilfelle oppdaget at en av familiebarnehagene hadde et barn for mye. Dette ble påpekt fra kommunes side og rettet opp. En av barnehagene i kommunen hadde i 2011 ikke søkt dispensasjon ved et tilfelle. Dette ble også rettet opp etter at kommunen hadde påpekt dette. Det framkommer videre at kommunen har månedlige, såkalte fagmøter, med enhetsleder i den kommunale barnehagen og alle styrerne i de private barnehagene. I intervjuer fremkommer det at møtene oppleves som nyttige arenaer for veiledning, drøftinger og tilsyn. Bl.a ble årsmeldingene for 2013 tatt opp og det ble gitt tilbakemelding på hva en så. Kommunen oppfatter disse møtene som en del av deres tilsynsvirksomhet og omtales som en del av ikke stedlig tilsyn i Plan for tilsyn av barnehager i Rygge kommune. I møtene drøftes lovverk og nye bestemmelser, rutiner og faglige spørsmål. Det framkommer i intervjuer at barnehagene opplever at kommunen er tett på barnehagene, og at det er god dialog mellom kommunen og barnehagene. Det gis uttrykk for at dersom det ville komme frem ulike forhold, så vil disse bli tatt tak i og fulgt opp. Av dokumentasjon og intervjuer framkommer det at kravene til politiattest etter 19 i barnehageloven ikke har vært tema for kommunens stedlige tilsyn med barnehagene. Imidlertid er temaet oppe på fagmøtene. Begge barnehager, som vi har intervjuet, har egne rutinebeskrivelser for innhenting og behandling av politiattester. Etter 01.08.13 etterspør nå kommunen barnehagenes rutiner for innhenting av og dokumentasjon på politiattest for de som skal ansettes i barnehage. Dette gjøres i forbindelse med de stedlige tilsynene. Det framkommer at barnehagemyndigheten ser at det er behov for å oppdatere rutinen når det gjelder å vurdere om også andre personer som skal oppholde seg regelmessig i barnehagen bør framvise politiattest. Dette gjelder f.eks renholdere og ansatte ved familiesenteret. Rutinebeskrivelsen for den kommunale barnehagen sier dette om levering av attester: Politiattest merket ingenting å bemerke skal leveres tilbake til barnehagens styrer neste arbeidsdag, eller senest etter en uke. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Barnehagemyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige, jf. barnehageloven 8. Loven setter ingen spesifikke krav til metode eller hyppighet, men har i sin bestemmelse i 16 gitt kommunen adgang til å føre tilsyn med virksomheter etter denne lov. I perioden 2011-2012 ble det ikke foretatt stedlige tilsyn, noe som det er grunngitt for. Rygge kommune har iverksatt en tilsynsplan for 2013-14 og fører med dette nå stedlige tilsyn i alle barnehagene. Tilsynstemaene i de stedlige tilsynene er mange, og de dekker etter det vi kan se ett bredt valg av temaene i barnehageloven. Fylkesmannen vurderer dermed at kommunen innhenter tilstekkelig informasjon i tilsynet som gjør de i stand til å ta stilling til lovlighet. Fylkesmannen vil peke på at det er viktig å ha fokus på dybde innenfor de ulike temaene, som tas opp i de stedlige tilsynene. Gjennom sine rapporter fra sine stedlige tilsyn foretar kommunen en vurdering av de ulike bestemmelsene i barnehageloven, som berører de tema som blir tatt opp. Her ser vi at kommunen vurderer og konkluderer på lovlig/ikke lovlig i tilsynet. 7
Gjennom rapportene formidler kommunen vurderinger og konklusjoner i tilsynet skriftlig til tilsynsobjektet. Det fremgår videre av rapportene at kommunen følger opp tiltak for å rette lovbruddene og dermed at retting av lovbrudd iverksettes. Kommunen definerer også andre aktiviteter, som en del av ikke stedlige tilsyn. Det anføres at innhenting av årsmeldinger, årsplaner og telletidspunkter hvor antall barn og bemanning sjekkes er en del av dette tilsynet. Likeledes omtales og oppfattes det av de berørte parter, at fagmøter hvor alle styrere deltar, inngår som en del av kommunes tilsynsaktivitet. Etter Fylkesmannens vurdering bidrar kommunens øvrige tilsynsaktiviteter, som årsmeldinger, fagmøter og andre rapporteringer, til at kommunen har mulighet til å følge med på barnehagenes etterlevelse av deler av regelverket også mellom tidspunktene til de stedlige tilsynene. Når det gjelder pedagogisk bemanning, vurderer vi at kommunen har flere måter å kontrollere dette på. I tillegg til at man i det stedlige tilsynet etterspør antall pedagoger opp mot antall barn kontrollerer kommunen pedagogtettheten også når de godkjenner årsmeldingene. I tillegg er det innført en egen telledato, som tar høyde for disse forhold. Etter vår vurdering har kommunen på dette området rutiner som er egnet til å påse at barnehagene følger regelverket om pedagogisk bemanning. Kommunen skal innrette sitt tilsyn slik at brudd på gjeldende regelverk avdekkes og følges opp. Rygge kommune har i de stedlige tilsynene ikke hatt politiattest etter barnehageloven 19 som tema. Det fremkom av intervju at barnehagemyndigheten nå har dette som et tema under stedlige tilsyn etter de nye presiseringer, som trådte i kraft 01.08.13. Kommunen, som barnehageeier, har utarbeidet rutiner for politiattester når det gjelder den kommunale barnehagen. Denne inneholder bl.a bestemmelsen om at politiattester skal leveres styrer neste arbeidsdag, eller senest etter en uke. Barnehagemyndigheten har sett at dette er noe upresist og opplyser om at dette vil bli fulgt opp med anmodning om retting av forholdene. Fylkesmannen forutsetter at kommunen følger opp og sørger for at så vil skje. Kommunen har også veiledet den private barnehagen, som ble intervjuet, på endelig utforming av rutinebeskrivelsen for politiattester. Fylkesmannen anser at Rygge kommune har hatt fokus på regelverket for politiattester både gjennom sine fagmøter med styrerne, og at det nå spørres om dette i de stedlige tilsynene etter 01.08.13. Fylkesmannen anser at Rygge kommune innretter sine tilsyn på en slik at måte at de har grunnlag for å vurdere om barnehagene drives i samsvar med regelverket. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen anser at Rygge kommunes samlede tilsyns praksis oppfyller kravene til tilsyn i barnehageloven 16, j.f 8 første ledd. Moss, 26.05.2014 Miloslav Rozmara Kari Smith-Meyer /s/ Cathrine Emblem /s/ Tilsynsleder revisor revisor 8
9