Kravet om at overprøvinger ikke skal være uoverkommelig dyre

Kravet om at overprøvinger ikke skal være uoverkommelig dyre - En analyse av Århuskonvensjonen artikkel 9 Kandidatnummer: 794 Leveringsfrist: 25.04.2017 Antall ord: 16329

Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING... 1 1.1 Tema og problemstilling... 1 1.2 Avgrensinger... 2 1.3 Metode og rettskilder... 2 1.4 Den videre disposisjonen... 5 2 RETTEN TIL OVERPRØVING AV NASJONAL MILJØLOVGIVNING... 6 2.1 Innledning... 6 2.2 Personkrets... 6 2.3 Overprøvinger... 7 2.4 Saksområde... 10 2.4.1 Handlinger og unnlatelser... 10 2.4.2 Nasjonale rettsregler som knytter seg til miljøet... 11 3 OVERPRØVINGER SKAL IKKE VÆRE UOVERKOMMELIG DYRE... 13 3.1 Innledning... 13 3.2 Kostnader som inngår i vurderingen... 14 3.2.1 Kostnader av økonomisk art... 14 3.2.2 Alle kostnader som knytter seg til overprøvingene... 15 3.3 Vurdering av om kostnaden er uoverkommelig... 17 3.3.1 Subjektiv vs. objektiv vurdering... 18 3.3.2 Partens konkrete finansielle situasjon... 20 3.3.3 Allmennhetens interesse i miljøet... 21 3.3.4 Partens rolle... 23 3.3.5 Kostnadene ved overprøvingen må være forutsigbare... 24 4 OM NORSK LOVGIVNING OPPFYLLER KRAVET... 26 4.1 Innledning... 26 4.2 Kort om de andre grunnkravene etter artikkel 9.4... 27 4.3 Betalingsevne... 29 4.4 Kostnadsrisiko ved forvaltningsklage... 32 4.4.1 Risiko for å bli ilagt den private motpartens sakskostnader... 32 4.4.2 Egne kostnader... 33 4.4.3 Delkonklusjon... 34 4.5 Kostnadsrisiko ved domstolsprøving... 35 i

4.5.1 Rettsgebyrets størrelse... 36 4.5.2 Motpartens kostnader... 36 4.5.3 Egne kostnader... 38 4.5.4 Mulighet for fri rettshjelp... 39 4.5.5 Småkravprosess... 40 4.5.6 Fritak fra kostnadsansvar... 42 4.5.7 Mulighet for kostnadsreduksjon ved utmålingen... 43 4.5.8 Midlertidig forføyning... 43 4.5.9 Delkonklusjon... 44 5 KONKLUSJON... 46 5.1 Oppsummering... 46 5.2 Refleksjoner... 47 6 LITTERATURLISTE... 49 ii

1 Innledning 1.1 Tema og problemstilling Århuskonvensjonen 1 ble vedtatt i regi av FNs økonomiske kommisjon for Europa (UNECE) juni 1998 og trådte i kraft i oktober 2001. Konvensjonens formål er å bidra til å sikre nåværende og fremtidige generasjoners rett til å leve i et miljø som en forenlig med god helse og velvære, jf. artikkel 1. For å oppnå dette plikter hver konvensjonspart å sikre allmennheten tre prosessuelle rettigheter: Retten til miljøinformasjon (artikkel 4 og 5), deltakelse ved beslutningsprosesser som angår miljøet (artikkel 6, 7 og 8), samt adgang til rettslig overprøving av saker som omhandler miljøet (artikkel 9). Denne oppgaven ser nærmere på om norsk lovgivning overholder kravet etter artikkel 9.4 i Århuskonvensjonen, om at overprøvinger ikke skal være uoverkommelig dyre. Snart 16 år etter at Århuskonvensjonen trådte i kraft, er høye kostnader fortsatt en av de største hindringene for å sikre adgang til rettslig overprøving for mange av konvensjonspartene. 2 Norge signerte konvensjonen samme år som den ble vedtatt, og ratifiserte i mai 2003. I likhet med øvrige konvensjonsparter lager Norge hvert tredje år en gjennomføringsrapport om nasjonal implementering av konvensjonen, jf. artikkel 10 annet ledd. I Norges rapport fra 2016 anses kravet om at overprøvinger ikke skal være uoverkommelig dyre som gjennomført i nasjonal lovgivning. 3 Samtidig mener mange teoretikere at kostnadsnivået ved domstolene er så høyt at det kan gjøre at mange avstår fra overprøving. 4 Hvem har rett? Begrepene i konvensjonen, og særlig kravet til ikke uoverkommelig dyr, er vage, hvilket også gjør implementeringen utfordrende. Kravet til ikke uoverkommelig dyre overprøvinger er relevant for alle type overprøvinger etter artikkel 9, men fokus vil være hvordan kravet er oppfylt for overprøvinger i artikkel 9.3, og ikke for artikkel 9.1 og 9.2. 1 Oversettelse av den engelske originalteksten Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Jusitice in Environmental Matters. 2 An Implementastion Guide (2014) s. 203. 3 Miljøverndepartementet (2016) Norges gjennomføringsrapport - Report on Norway s implementation of the Aarhus Convention in accordance with Decisions I/8, II/10 and IV/4, (2016). 4 Backer (2015) s.468, Bugge (2015) s.112, Fauchald (2007) s.35, Winge (2016) s.289. 1

1.2 Avgrensinger I kapittel 2 vil begrepene i artikkel 9.3 kun bli analysert i den grad de belyser anvendelsesområdet for bestemmelsen. Vurderingen om rettslig interesse vil ikke bli behandlet i dybden, da søksmålsadgangen er relativt bred, jf. Stopp Regionfelt Østlandet Rt.2003 s.833. I kapitel 3 vil kravet til at overprøvinger ikke skal være uoverkommelig dyre gjennomgås. Analysen i kapitel 4 vil kun ta for seg om kravet er oppfylt for det alminnelige forvaltningsklagesystemet, samt for de alminnelige domstolene. Til tross for at jordskifteretten har egne sakskostnadsregler som kunne vært interessante å se på, vil dette ikke bli behandlet grunnet plasshensyn. Sivilombudsmannen er også et viktig klageorgan, siden det både er uavhengig og upartisk. Likevel gir sivilombudsmannen kun anbefalinger og vil dermed vanskelig oppfylle Århuskonvensjonens krav om å gi effektive virkemidler, og da særlig midlertidig forføyning, jf. Århuskonvensjonen artikkel 9.4. Klagenemdsbehandling vil heller ikke bli behandlet. Det finnes klagenemder som kan behandle noen miljøsaker, men det er ikke opprettet en særskilt klagenemd slik det har blir gjort for miljøinformasjon (Klagenemda for miljøinformasjon). Kapittel 4 vil også fokusere på hvorvidt kravet om at overprøvinger ikke skal være uoverkommelig dyre, er oppfylt for miljøorganisasjoner, samt enkeltindivider. Andre juridiske personer, subjektiv kumulasjon og gruppesøksmål vil ikke bli behandlet grunnet plasshensyn. Miljøorganisasjoner har dessuten en særlig viktig rolle, siden de er gitt en videre søksmålsadgang enn andre, jf. 1-4, jf. 1-3. Private parters mulighet til miljøstraffesaker vil heller ikke bli behandlet. 1.3 Metode og rettskilder Jeg vil benytte den rettsdogmatiske metoden både ved analysen av Århuskonvensjonens begreper, samt for de norske rettsreglene. Begrepene i Århuskonvensjonens artikkel 9.3 og 9.4 er vage og trenger å presiseres. I likhet med andre traktater skal Århuskonvensjonen fortolkes 2

etter reglene i Wienkonvensjonen 5 av 1969 artikkel 31-33, da Århuskonvensjonen ikke har egne tolkningsregler. Århuskonvensjonens originaltekst er på tre språk, engelsk, fransk og russisk, og disse er likestilte etter Århuskonvensjonens artikkel 22. Jeg vil benytte meg av den engelske teksten, da denne, ifølge Wienkonvensjonen artikkel 33.3, forutsettes å ha samme innhold som de andre originalspråkene. Århuskonvensjonens begreper skal tolkes i good faith etter sin ordlyd i den kontekst ordene har sin «ordinary meaning» og i lys av «object and purpose», jf. Wienkonvensjonen artikkel 31.1. Den viktigste rettskilden ved fortolkningen er konvensjonsteksten inkludert fortalen, jf. Wienkonvensjonen artikkel 31.2. Fortalen er omfattende og gir et godt grunnlag for hva som er konvensjonens formål. Utover disse er det særlig to rettskilder som jeg vil benytte ved fortolkingen av artikkel 9.3 og 9.4. Spørsmålet er om og hvordan disse kan forankres som rettskilder etter Wienkonvensjoen artikkel 31-33? Det første er findings and recommendations (heretter omtalt som uttalelser) fra Århuskonvensjonens Compliance Committee (heretter omtalt som klagekomiteen). Århuskonvensjonen har ingen egen domstol som kan avsi rettslig bindende avgjørelser, men har opprettet en klagekomité bestående av åtte uavhengige medlemmer. 6 Klagekomiteen skal kontrollere og bistå medlemspartene med implementeringen av konvensjonen på bakgrunn av innkomne klager fra private parter, konvensjonsparter og sekretariatet 7. Dette skal gjøres på en ikkekonfronterende, ikkerettslig og konsulterende måte, jf. artikkel 15. Av den grunn uttaler ikke klageorganet seg positivt til hva artiklenes skal inneholde, siden de da vil risikere å endre på innholdet av selve traktaten. I stedet går uttalelsene ut på hva nasjonal rett ikke bør inneholde. 8 Disse uttalelsene vil være viktige for å forstå innholdet i konvensjonens begreper. Etter at klagekomiteen har behandlet klagene, blir de fremlagt for partsmøtet. Her kan partene velge om de vil godkjenne uttalelsene eller ikke. Dersom konvensjonspartene velger å godkjenne uttalelsene, hvilket de hittil har gjort 9, vil de få rettskildemessig vekt som etterfølgende praksis etter Wienkonvensjonen artikkel 31.2. Dette synes det å være bred enighet om i juri- 5 Vienna Convention on the law of treaties (with annex). Concluded at Vienna on 23 May 1969 6 Se vedtak 1/7 om Review of Compliance: https://www.unece.org/fileadmin/dam/env/pp/documents/mop1/ece.mp.pp.2.add.8.e.pdf 7 Se vedtak 1/7 om Review of Compliance: paragraph 15 18. https://www.unece.org/fileadmin/dam/env/pp/documents/mop1/ece.mp.pp.2.add.8.e.pdf 8 Pallemaerts (2011) s.250. 9 An Implementation Guide (2014) s.224. 3

disk teori. 10 Dersom uttalelsen ikke får tilslutning fra partsmøtet, vil den kun utgjøre tolkningsmoment. De fleste saker jeg henviser til har blitt godkjent. De som ikke er det, har som regel ikke blitt behandlet av partsmøtet enda. Dersom klagekomiteen ikke gir anbefalinger i sakene vil det heller ikke bli behandlet av partsmøtet. Innholdet av sakene vil likevel inneholde vurderinger av klagekomiteen som kan være viktige tolkningsmomenter. UNECE har også utgitt en implementeringsguide for å bistå konvensjonspartene med implementering av konvensjonen. Guiden er utgitt på sekretariatsnivå og er revidert i tre omganger av sekretariatet med hjelp fra nasjonale grupper og andre interessenter. Både den europeiske menneskerettsdomstolen, 11 klagekomiteen 12 og EU-domstolen 13 har referert til guiden. Den utgjør dermed et nyttig verktøy ved fortolkningen av Århuskonvensjonen. I Solvay kategoriserte menneskerettsdomstolen implementeringsguiden som et explanatory document. 14 Implementeringsguiden kan dermed kategoriseres som et supplerende tolkningsmoment etter Wienkonvensjonen artikkel 32. EU er part i Århuskonvensjonen, og har også egne direktiv for å regulere at overprøvinger i miljøsaker ikke skal være uoverkommelig dyre i likhet med Århuskonvensjonens artikkel 9.4. Direktivene benytter lik ordlyd som konvensjonens artikkel 9.4. 15 Derfor er det interessant å se hvordan EU-domstolen tolker regelen, til tross for at EU-domstolen ikke er gitt mandat for å tolke Århuskonvensjonen. EU-domstolens avgjørelser kan bidra til avklaringer og presiseringer som kan være viktige tolkningsargument ved tolkningen av kravet om ikke uoverkommelig dyre overprøvinger. Avgjørelsene må likevel brukes med varsomhet. EU-domstolen vil kunne være påvirket av mange av EU-landenes pressede økonomiske situasjon. Dette kan resultere i at og EUdomstolene vil kunne være varsomme i å avsi dommer som vil innebærer økte økonomiske forpliktelser for medlemslandene. EU-domstolen har også blitt kritisert for noen av avgjørel- 10 Koester (2016) s.730, Ebbesson (2011) s. 251, Tanzi og Pitea (2011) s. 380. 11 C-182/10 Solvay and Others p.27. 12 Se for eksempel ACCC/C/2008/24 p.100. Saken ble delvis godkjent av partsmøtet men de deler som ikke ble godkjent gjaldt rekommandasjonene og ikke delen som angår denne uttalelse. Partsmøtets vedtak IV/9f. Saken ble delvis godkjent av partsmøtet men de deler som ikke ble godkjent gjaldt rekommandasjonene og ikke delen som angår denne uttalelse. Partsmøtets vedtak IV/9f. 13 Se for eksempel C-260/11 p.34. 14 C-182/10 Solvay and Others p.27. 15 Se for eksempel direktiv 85/337 artikkel 10a, direktiv 2003/35/EC artikkel 10a og direktiv 96/61.artikkel 15a i 4

sene som vedrører kravet til ikke uoverkommelig dyre overprøvinger ved miljøsaker. Dette gjelder særlig Edwardssaken C-260/11 og Kommisjonen v. England og Nord-Irland C- 530/11. 16 1.4 Den videre disposisjonen Oppgaven er systematisert i tre deler. Kapittel 2 omhandler retten til overprøving etter artikkel 9.3. Det undersøker hvem som er rettighetssubjekt, og hvilke overprøvinger og hvilket saksområde artikkelen regulerer. Formålet med å gjennomgå artikkel 9.3 først, er å etablere rammen for hvilke overprøvinger som ikke skal være uoverkommelig dyre etter artikkel 9.4. Kapittel 3 omhandler begrepet ikke uoverkommelig dyr etter artikkel 9.4. Her redegjøres det for innholdet av begrepet, samt hvilke momenter det skal legges vekt på i vurderingen om kravet er oppfylt. Kapittel 4 undersøker den norske lovgivningen som regulerer kostnader ved overprøvinger etter artikkel 9.3, og om det er gjort tilstrekkelig for å sikre at overprøvinger i Norge ikke er uoverkommelig dyre. 16 Ryall (2016) s.16. Ainé Ryall er medlem av Århuskonvensjonens klagekomité siden 2015 og er universitetslektor på juridisk fakultet ved University College Cork. Artikkelen gir uttrykk for hennes egne meninger og ikke klagekomiteens, se s.1. 5

2 Retten til overprøving av nasjonal miljølovgivning 2.1 Innledning I motsetning til artikkel 9.1 og 9.2 er artikkel 9.3 ikke knyttet til andre bestemmelser i konvensjonen. Bestemmelsen sikrer en generell rett til å håndheve miljørett på nasjonalt nivå og har dermed en bred betydning. Mange av bestemmelsens begreper er vage og trenger å presiseres. Århuskonvensjonen artikkel 9.3 lyder slik: «In addition and without prejudice to the review procedures referred to in paragraphs 1 and 2 above, each Party shall ensure that, where they meet the criteria, if any, laid down in its national law, members of the public have access to administrative or judicial procedures to challenge acts and omissions by private persons and public authorities which contravene provisions of its national law relating to the environment. Artikkelen innebærer at konvensjonspartene plikter å sikre adgang til overprøving for allmennheten, og artikkelen skal implementeres av hver enkelt konvensjonspart, jf. artikkel 3.1. Den angir også rammen for når konvensjonsparter plikter å ha overprøvinger som ikke er uoverkommelig dyre. Gjennomgangen av artikkelen vil gi svar på hvem som skal ha adgang til overprøvinger som ikke skal være uoverkommelig dyre, hvilke overprøvinger som må oppfylle kostnadskravet, samt hvilken type saker som ikke skal være uoverkommelig dyre. Mange av artikkelens begreper er vage og må dermed fortolkes. 2.2 Personkrets Artikkel 9.3 angir at allmennheten som oppfyller nasjonale vilkår skal ha rett til overprøving. Allmennheten er definert i artikkel 2.4 og omfatter en eller flere fysiske eller juridiske personer og deres foreninger, organisasjoner eller grupper. Bestemmelsen omfatter dermed et vidt omfang av personer. Århuskonvensjonen stiller også krav at implementeringen skal være ikke-diskriminerende, jf. artikkel 3.9. Bestemmelsen skal dermed gjennomføres uten diskri- 6

minering basert på statsborgerskap, nasjonalitet, bopel for fysiske personer, og uten diskriminering basert på registrert hovedsete eller reelt senter for juridiske personer. Retten til overprøving etter artikkel 9.3 gjelder den eller de som mener at noen handler i strid med lovgivning knyttet til miljøet. Det er dermed ikke avgjørende hvem som har tatt initiativ til overprøvingen, så lenge den eller de mener at noen har begått en handling som er i strid med nasjonal lovgivning knyttet til miljøet. Det kan ofte være tilfeldig hvilken part som tar initiativ til den rettslige overprøvingen. Dermed omfattes ikke bare saksøker eller innklager, men også den saksøkte eller innklagde dersom denne mener at det foreligger en handling som er i strid med lovgivingen. Konvensjonspartene er gitt en fleksibilitet ved at de kan stille vilkår for hvem som skal ha adgang til overprøving. Konvensjonen stiller dermed ikke krav til at alle skal ha adgang til overprøving. Adgangskriteriene kan likevel ikke være så snevre at de hindrer at viktige interesser blir beskyttet og at rettsregler blir håndhevet, jf. fortalen avsnitt 18. De vilkår konvensjonspartene stiller skal ikke være utformet slik at de i praksis ekskluderer hele eller tilnærmet hele allmennheten fra å utfordre handlinger i strid med nasjonal miljølovgivning. 17 Konvensjonsparter må derfor benytte adgangskriterier med varsomhet, slik at de ikke strider med konvensjonens formål om å verne miljøet. Dette gjelder særlig for miljøorganisasjoner som har en fremtredende rolle for å verne miljøet, jf. fortalen avsnitt 13 og 18. Hvor grensen går for hvor strenge vilkår som kan benyttes, vil ikke bli nærmere undersøkt her. 2.3 Overprøvinger Etter artikkel 9.3 skal allmennheten ha adgang til enten administrative eller rettslige overprøvinger. Overprøvingen kan skje ved et administrativt organ, eller av en domstol eller et domstollignende organ 18. For konvensjonsparter med flere typer overprøvingssystemer er det tilstrekkelig at en av disse oppfyller kravene etter artikkel 9.3 og 9.4. Dette ble også bekreftet av 17 Se ACCC/C/2006/18 p.29, saken ble ikke behandlet av partsmøtet siden klagekommiteen ikke ga noen anbelafinger i saken, ACCC/C/2008/31 p.92, godkjent ved partsmøtet vedtak V/9h. 18 An Implementation Guide (2014) s. 188. 7

klagekomiteen i ACCC/C/2006/18 19, samt i de forenede sakene Environmental Law Foundation v. England og Nord-Irland ACCC/C/2013/85 og Austin v. England og Nord-Irland ACCC/C/2013/86. 20 Som utgangspunkt innebærer dette at dersom en miljøorganisasjon først benytter administrativ overprøving som oppfyller samtlige vilkår etter artikkel 9.4, og deretter velger å benytte overprøving ved domstol, stilles det ikke krav til at den senere overprøving må oppfylle kravene etter artikkel 9.4. Kravet til konvensjonspartene er at de har minimum ett overprøvingssystem som oppfyller kravene etter artikkel 9.4. Dersom overprøvingssystemet ikke oppfyller kravene til artikkel 9.4 innebærer det at konvensjonsparten ikke har gjennomført konvensjonen på en lojal måte. Hvis det administrative overprøvingssystemet svikter kan parten benytte et annet overprøvingssystem, hvis denne oppfyller kravene etter artikkel 9.3 og 9.4. Det er imidlertid uvisst hvordan situasjonen stiller seg der det finnes to alternative overprøvingssystemer som miljøorganisasjonen kan velge mellom, hvor det ene systemet er billigere, men det andre er bedre. Med bedre menes at parten vurderer mulighetene for å nå frem som større, at saken vil få større oppmerksomhet eller at saken kan bidra til rettslig avklaring. Siden kravet til overprøvinger er et minimumskrav kan ikke parten uten videre kreve at det bedre alternativet ikke skal være uoverkommelig dyrt. Situasjonen stiller seg imidlertid annerledes dersom parten har gode grunner for å anta at det billigere overprøvingssystemet ikke oppfyller kravene etter artikkel 9.3 og 9.4. Ved slike situasjoner bør parten kunne benytte det dyrere alternativet. Hensynet til at konvensjonen skal sikre at legitime interesser blir ivaretatt vil tale for en slik løsning, jf. fortalen avsnitt 18. En annen problemstilling er om parten har adgang til overprøving i én instans innenfor samme overprøvingssystem, eller om overprøvingen også omfatter ytterligere klage eller anke hvor det er mulig. Ordlyden procedures i artikkel 9.3 gir ikke svar åpner for begge løsningene. 19 ACCC/C/2006/18 p. 32, saken ble ikke i sin helhet godkjent av partsmøtet men de deler som ikke ble godkjent gjaldt rekommandasjonene og ikke delen som angår denne uttalelse. Partsmøtets vedtak IV/9f. 20 ACCC/C/2013/85 og ACCC/C/2013/86 a. 78. Disse er enda ikke behandlet ved partsmøtet. 8

På den ene siden kan det argumenteres for at kravet er oppfylt dersom allmennheten kun gis adgang til én overprøving som for øvrig oppfyller kravene etter artikkel 9.4. Artikkel 9.3 angir ikke eksplisitt at overprøvingen skal være rettskraftig slik som for artikkel 9.1, hvilket kan tale for at det er tilstrekkelig med én overprøving. På den andre siden skal innholdet av overprøvinger etter artikkel 9.3 tolkes i lys av sin kontekst og sitt formål. Etter artikkel 9.4 plikter konvensjonspartene at overprøvingen også skal sikre tilfredsstillende og effektive rettsmidler. Dette tilsier at overprøvingene etter artikkel 9.3 skal kunne ankes eller overklages dersom det er nødvendig for å sikre effektiv håndheving av den nasjonale miljølovgivningen. 21 Det vil også være i tråd med konvensjonens formål om å verne legitime interesser og håndheve lovgivning, jf. fortalen avsnitt 18. Dersom den private part mener at det hefter feil ved den ene overprøvingen, synes det dermed å ligge i konvensjonens formål at denne også skal ha adgang til ytterligere overprøvingsmuligheter, og at disse samlet sett ikke skal være uoverkommelig dyre. Hvis ikke vil det kunne være situasjoner hvor domstolen eller klageorganet fatter en avgjørelse som fører til at miljøet ikke blir beskyttet. Dette synes også klagekomiteen å være enig i. I ClientEarth mfl v. England og Nord-Irland ACCC/C/2008/33, som gjaldt overprøving av tillatelse av mudring av hamnen i Port of Tyne, uttalte klagekomiteen at kravet om at overprøvingene ikke skal være uoverkommelig dyre skal være oppfylt for alle instanser og at det er overprøvingssystemet som helhet som skal vurderes. 22 Dette tilsier at kostnadskravet gjelder hele overprøvingen, og ikke bare én overprøving. Denne uttalelsen har blitt godkjent av partsmøtet og må dermed anses å ha stor vekt som rettskilde. Uttalelsen i Miljørettsforeningen v. Spania ACCC/C/2008/24 går også i samme retning. Der ble det uttalt at kravet til ikke overkommelig dyre prosedyrer både gjelder i førsteinstans og ved ankebehandling 23. Også denne uttalelsen er godkjent av partsmøtet. Dermed er det ikke tilstrekkelig at kravet er oppfylt for kun én overprøving. 21 An Implementation Guide (2014) s. 200. 22 ACCC/C/2008/33 p. 141, godkjent ved partsmøtet vedtak V/9h. 23 ACCC/C/2008/24 a. 108. Saken ble delvis godkjent av partsmøtet men de deler som ikke ble godkjent gjaldt rekommandasjonene og ikke delen som angår denne uttalelse. Partsmøtets vedtak IV/9f. 9

2.4 Saksområde Etter artikkel 9.3 plikter konvensjonspartene å sikre allmennheten adgang til overprøvinger dersom det foreligger handlinger og unnlatelser av privatpersoner eller offentlige myndigheter som er i strid med nasjonale rettsregler som knytter seg til miljøet. Bestemmelsen angir dermed hvilke type saker som etter artikkel 9.3 skal oppfylle kravet til å ikke være uoverkommelig dyr etter artikkel 9.4. 2.4.1 Handlinger og unnlatelser Etter artikkel 9.3 skal allmennheten kunne bestride handlinger og unnlatelser. Bestemmelsen omfatter alle handlinger og unnlatelser av både offentlige organer og privatpersoner, både rettslige og faktiske handlinger, som er i strid med rettsregler om miljøet. Beslutninger vil således også omfattes av ordlyden. Dette har også klagekomiteen lagt til grunn i både Miljørettsforeningen v. Spania ACCC/C/2008/31 og Organisasjonen mot Forurensing v. Spania ACCC/C/2009/36 der de uttalte at artikkel 9.3 omfatter enhver beslutning, handling og unnlatelse. 24 Begge uttalelsene er godkjent av partsmøtet. Klagekomiteen har også flere ganger behandlet offentlige organers beslutninger under artikkel 9.3 25 Etter artikkel 2.2 in fine omfattes likevel ikke offentlige organer som utøver dømmende eller lovgivende myndighet. Dermed er det de utøvende offentlige organers, samt fysiske og juridiske privatpersoner beslutninger, handlinger og unnlatelser som strider med nasjonal lovgivning knyttet til miljøet, som reguleres etter artikkel 9.3. Det er videre tilstrekkelig at allmennheten hevder at en handling er i strid med regler i den nasjonale lovgivingen. 26 Hvorvidt handlinger faktisk er i strid med lovgivningen hører til sakens realitet. Likevel kan det stilles spørsmål ved om det finnes en nedre grense for hva man har rett til overprøving av. Århuskonvensjonen regulerer ikke spørsmålet direkte, men siden konvensjonspartene kan stille vilkår for søksmålsadgang etter artikkel 9.3 tilsier det også at en part må godta å få sa- 24 ACCC/C/2008/31 p.92, godkjent ved partsmøtet vedtak IV/9f, og ACCC/C/2009/36 p.72, godkjent ved partsmøtet vedtak IV/9f. 25 Se f.eks. ACCC/C/2008/33 godkjent ved partsmøte vedtak V/9h, ACCC/C/2012/77, enda ikke behandlet av partsmøtet, og ACCC/C/2013/81, enda ikke behandlet av partsmøtet. 26 An Implemetation Guide (2014) s.197. 10

ken avvist dersom saken er for eksempel er ubegrunnet. Slike regler er også vanlige i andre konvensjoner, som for eksempel regelen om avvisning etter den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 35. Så lenge slike regler ikke er i strid med formålet, som vist til tidligere i kapittel 2.2. vil det være i tråd med konvensjonens artikkel 9.3. 2.4.2 Nasjonale rettsregler som knytter seg til miljøet Artikkel 9.3 omhandler beslutninger, handlinger og unnlatelser som er i strid med krav etter national law knyttet til miljøet. Ordet law er vidt og omfatter alle type rettsregler. 27 Det stilles ikke krav om at rettsreglene må være lovfestede. Også ulovfestede rettsregler er omfattet. Dette fremkommer av konvensjonens kontekst. I konvensjonens andre artikler er begrepet «legislation» benyttet for å tydeliggjøre at det må være lovfestede regler. 28 Nasjonale rettsregler omfatter ikke bare konvensjonspartens egne rettsregler. For land som er medlem i EU omfatter dette også EU-lovgivning, siden den har direkte effekt i medlemslandene. 29 Norge er ikke medlem av EU, men av EØS-avtalen. EØS-lovgivning har ikke tilsvarende direkte effekt for Norge, da Norge har dualisme også i relasjon til EØS-avtalen, jf. EØS-avtalen protokoll 35. Ordlyden «relating to» tilsier at det er tilstrekkelig de nasjonale rettsreglene knytter seg til miljøet. Det kreves ikke at rettsreglene gjelder miljølovgivning i den forstand at ordet miljø direkte er brukt i lovtitler eller paragrafer. 30 Alle rettsregler vil dermed kunne omfattes i den grad de i den konkrete saken berører miljøet. 31 Ordet relating to er også nøytral i den forstand at den ikke skiller mellom saker som har som formål å verne miljøet og overprøvinger som har et annet formål. For eksempel vil en erstatningssak som omhandler helsefarlig støy fra naboen være omfattet, til tross for at saken i hovedsak gjelder et erstatningsspørsmål. Det kan likevel stilles spørsmål om retten til overprøvinger etter artikkel 9.3, også gjelder de tilfeller hvor parten ikke har som formål å verne miljøet. Det kan være i situasjoner hvor en 27 Oxford Dictionaries om ordet law. 28 An Implemetation Guide (2014) s.45. 29 ACCC/C/2006/18 p.27 Klagekomiteen kom ikke med noen anbefalinger i saken, og saken ble derfor ikke behandlet av partsmøtet. 30 ACCC/C/2011/63 p.52 godkjent av partsmøtet vedtak V/9b. 31 ACCC/C/2010/50 p.84, godkjent ved partsmøtet vedtak V/9f. 11

part ønsker å oppnå et rettsgode som vil forringe miljøet. Et eksempel er parten hevder at han har rett til øke miljøfarlig utslipp. Til tross for at selve ordlyden relating to er nøytral må ordlyden tolkes i lys av formålet i artikkel 1 og fortalen. Disse gir klart utrykk for at konvensjonens formål med overprøving er for å beskytte og verne miljøet. Dermed vil artikkel 9.3 ikke verne for den som ønsker å forringe miljøet. På den annen side kan det argumenteres for at også slike overprøvinger kan skape debatt, og på denne måten bidra til positive ringvirkninger for miljøengasjementet. Likevel synes ikke konvensjonen å verne dette formålet. Artikkel 9.3 vil dermed ikke omfatte overprøvinger hvor formålet er å forringe miljøet. Dette må imidlertid kun gjelde ved de klare tilfellene. Hva som er i miljøet beste er ikke alltid lett for en domstol eller klageinstans å ta stilling til. Det er mange områder hvor også fagmiljøene er uenige. Diskusjonene om økologisk landbruk og vindmølleproblematikken er to eksempler på dette hvor fagmiljøene er uenige om miljøvirkningene. Derfor bør usikre tilfeller også kunne nyte vern av artikkel 9.3 og 9.4. Hvis ikke, er det en risikoen for at viktige interesser ikke blir beskyttet. Dessuten vil en streng tillemping kunne gjøre at allmennheten ikke benytter overprøvingen. Ordet «environment» er ikke definert i konvensjonen. Derimot har konvensjonen en legaldefinisjon av begrepet «environmental information», jf. artikkel 2.3. Problemstillingen er om «environment» etter artikkel 9.3 skal forstås likt som legaldefinisjonen av miljø etter artikkel 2.3, eller om begrepet skal forstås bredere, slik at det også fanger opp andre typer av miljødefinisjoner? Legaldefinisjonen etter artikkel 2.3 er vid og angir en ikke-uttømmende liste på hva som anses som miljø ved bestemmelser om miljøinformasjon. Bestemmelsen omfatter det fysiske miljøet, som luft, jordsmonn, landområder, landskap og naturområder, biologisk mangfold og dets enkelte bestanddeler, herunder genetisk modifiserte organismer, og den innbyrdes vekselvirkningen mellom disse elementene. I tillegg gis det i artikkel 2.3 bokstav b eksempler på miljøfaktorer som påvirker, eller sannsynligvis kan påvirke, miljøet. Artikkel 2.3 bokstav c omfatter også tilstanden til menneskers helse og sikkerhet, menneskers livsvilkår, kulturminner og byggkonstruksjoner i den grad disse påvirkes eller sannsynligvis påvirkes av enten miljøet eller miljøfaktorer. 12

Legaldefinisjonen synes å ha et vidt omfang for det fysiske miljøet, og omfatter også hvordan det fysiske miljøet påvirker menneskets helse og velvære. Miljøbegrepet er dermed i tråd med formålet, jf. artikkel 1. Siden 9.3 har det samme formålet som ved miljøinformasjon taler dette for at innholdet bør være likt. Å anvende en bredere definisjon av miljø enn miljøinformasjon ville i så fall være å gå lenger enn konvensjonens formål. Klagekomiteen har uttalt at miljøbegrepet etter artikkel 9.3 skal forstås vidt, og at denne forståelsen av begrepet kommer fra den brede definisjonen av miljøinformasjon etter artikkel 2.3, jf. Fire poter v. Østerrike ACCC/C/2011/63 p.54. 32 Uttalelsen er godkjent av partsmøtet og har dermed betydelig vekt som rettskilde. Av de uttalelser som er gjennomgått i denne oppgaven har jeg ikke funnet noen uttalelser hvor klagekomiteen synes å tolke miljøbegrepet videre eller snevrere enn etter artikkel 2.3. Miljøbegrepet i artikkel 9.3 samsvarer dermed med legaldefinisjonen etter artikkel.2.3, og skal fortolkes vidt. 3 Overprøvinger skal ikke være uoverkommelig dyre 3.1 Innledning Århuskonvensjonen artikkel 9.4 er en nøkkelbestemmelse siden den oppstiller en rekke minimumskrav til overprøvinger etter artikkel 9.1, 9.2 og 9.3. Den lyder slik: In addition and without prejudice to paragraph 1 above, the procedures referred to in paragraphs 1, 2 and 3 above shall provide adequate and effective remedies, including injunctive relief as appropriate, and be fair, equitable, timely and not prohibitively expensive. Decisions under this article shall be given or recorded in writing. Decisions of courts, and whenever possible of other bodies, shall be publicly accessible. Artikkelen innebærer at konvensjonspartene blant annet plikter å gjennomføre artikkel 9.3 på en måte som forhindrer at overprøvinger etter artikkel 9.3 skal være prohibitively expensive (uoverkommelig dyre). 33 Konvensjonen har ingen legaldefinisjon av begrepet. Det er dermed 32 ACCC/C/2011/63 Godkjent ved partsmøtet vedtak V/9b. 33 ACCC/C/2008/24 p.108 Saken ble delvis godkjent av partsmøtet men de deler som ikke ble godkjent gjaldt rekommandasjonene og ikke delen som angår denne uttalelse. Partsmøtets vedtak IV/9f. 13

uklart hva kravet innebærer og hva som skal til for at kravet er oppfylt. Kapittel 3.2 belyser hvilke kostnader som inngår i vurderingen, mens punkt 3.3 gjennomgår hvilke momenter som er relevante ved vurderingen av om kravet er oppfylt. Gjennomgangen vil fokusere på artikkel 9.3 men er også relevant for artikkel 9.1 og 9.2. 3.2 Kostnader som inngår i vurderingen 3.2.1 Kostnader av økonomisk art Ordet «expensive» kan både forstås slik at kravet bare omfatter økonomiske kostnader, men også som at det omfatter andre type kostnader, slik som for eksempel ulempen ved tidsbruk for en part. Problemstillingen er derfor om det kun er kostnader av økonomisk art som regnes med i kostnadsvurderingen, eller om andre ikke-økonomiske ulemper også inngår. Sett i lys av de andre kravene etter artikkel 9.4 synes disse kravene i stor grad å fange opp andre vanlige ulemper ved overprøvingen. Dette fremgår blant annet av at det stilles krav til at overprøvingen skal være «fair, equitable (and)timely. Siden de andre kravene langt vei synes å fange opp andre ulemper ved overprøvingen, taler dette for at kravet kun omfatter økonomiske kostnader. På den andre siden regulerer ikke artikkelen alle tenkbare byrder som kan ha en forhindrende virkning, og som dermed vil være i strid med konvensjonens formål om å sikre overprøving. Et eksempel på dette er at det er til hinder for overprøvingen at den er vanskelig tilgjengelig eller komplisert. I ClientEarth mfl. v. Tyskland ACCC/C/2008/31, hvor klagekomiteen uttaler seg om vilkårene om rettslig interesse etter artikkel 9.2, uttaler de at any requirements introduced by a Party should not cause excessive burden on environmental NGOs. 34 Uttalelsen er godkjent ved partsmøtet. Til tross for at uttalelsen gjaldt vilkår for søksmålsadgang viser det at klagekomiteen legger vekt på andre byrder enn de som eksplisitt er angitt i artiklene. Hittil har ingen av klagekomiteens uttalelser om «not prohibitively expensive omfattet andre byrder enn økonomiske kostnader. 34 ACCC/C/2008/31 p.71. Godkjent ved partsmøtet vedtak V/9h. Min kursivering. 14

De kostnader som klagekomiteens typisk behandler i vurderingen om vilkåret er oppfylt, er gebyrer, advokatkostnader, kostnaden ved å bli ilagt motpartens sakskostnader og lignende kostnader. På den andre siden kan dette også være tilfeldig, siden klagekomiteen kun behandler de kostnader som er anført av kommunikanten og konvensjonsparten. Det kan dermed ikke utelukkes at andre byrder som virker begrensende også kan omfattes av ordet expensive. Sett i lys av konvensjonens formål kan dermed også andre byrder som faller inn under ordet expensive inngå i vurderingen av ikke uoverkommelig dyr, for eksempel om overprøvingssystemet eller kostnadsreduksjonsregler er vanskelig tilgjengelig og således bidrar til å forhindre adgang til overprøving. 3.2.2 Alle kostnader som knytter seg til overprøvingene Det er altså i hovedsak de økonomiske kostnadene ved overprøvingen etter artikkel 9.3 som skal vurderes, jf. artikkel 9.4. Spørsmålet er hvilke kostnader som inngår i vurderingen? Slik jeg tidligere har være inne på i kapittel 2.3, omfatter artikkel 9.3 hele overprøvingssystemet. I ClientEarth mfl. v.england og Nord-Irland ACCC/C/2008/33 uttaler klagekomiteen at vurderingen omfatter «costs related to procedures» og gjenstanden for prøvingen er «the cost system as a whole». 35 Eksempler på vanlige kostnader som typisk inngår i vurderingen er kostnaden ved å bli ilagt å betale motpartens kostnader 36 samt pliktige gebyrer 37. Således inngår kostnader som parten blir pålagt ved å delta i overprøvingen. Dette synes også rimelig siden parten selv ikke har kontroll over disse kostnadene. Hvordan stiller det seg med kostnader som parten selv bruker til overprøvingen, som kostnader til advokathjelp, sakkyndige og annen bevisføring? Inngår også kostnader som parten selv har kontroll over, og i så fall, i hvilken grad? Artikkel 9.4 synes ikke å sette noen begrensinger for hvilke kostnader som inngår i vurderingen så lenge de faktisk knytter seg til overprøvingen. Dette taler for at de også inngår i vurderingen. Kravet til uoverkommelig dyre overprøvinger må også ses opp mot formålet om å beskytte legitime interesser og sikre håndheving av lovgivingen, jf. artikkel 18. Dette tilsier 35 ACCC/C/2008/33 p.128. Godkjent ved partsmøtet vedtak V/9h. 36 ACCC/C/2008/33 p.129. Godkjent ved partsmøtet vedtak V/9h. 37 ACCC/C/2011/57 p.48. Enda ikke behandlet av partsmøtet. 15

at det vil kunne være nødvendig for en part å benytte egne midler for å sikre at formålet med konvensjonen blir ivaretatt. Særlig dersom saken er kompleks og partene må sørge for egen bevisføring, innebærer det en betydelig økonomisk risiko I ClientEarth v. England og Nord-Irland ACCC/C/2008/33 var England og Nord-Irland klaget inn for blant annet å ikke ha implementert kravet til ikke uoverkommelig dyre overprøvinger jf. artikkel 9.4 korrekt. Klagekomiteen uttalte at parten ikke måtte rely on pro bono or junior counsel. Bakgrunnen var en kostnadsreduksjonsregel som kun ga dekning for kostnader that are no more than modest. 38 Regelen innebar at innklagerne ikke fikk dekket alle sine egne advokatkostnader. 39 Klagekomiteen begrunnet uttalelsen med prinsippet om equality of arms. I den konkrete saken var den økonomiske risikoen for parten veldig høy, opp mot flere hundretusen pund. Klagekomiteen synes dermed å legge til grunn at også egne nødvendige kostnader inngår i vurderingen, i hvert fall dersom kostnadsrisikoen er høy. Også i Greenpeace v. England og Nord-Irland ACCC/C/2012/77, som foreløpig ikke er godkjent av partsmøtet, uttalte klagekomiteen at egne påløpte advokatutgifter inngår i vurderingen. 40 Klart unødvendig bruk av egne midler ligger imidlertid utenfor det formål konvensjonen synes å beskytte. Slike kostnader kan således ikke inngå i vurderingen om kostnadene er uoverkommelig dyre. Kun nødvendige kostnader inngår i vurderingen. ClientEarth v. England og Nord-Irland ACCC/C/2008/33 viser også at vurderingen av hvilke kostnader som skal inngå, må ses i sammenheng med de andre grunnkravene etter artikkel 9.4. I saker hvor den økonomiske risikoen er stor, må også kravet til ikke uoverkommelig dyrt omfatte de kostnader en part har til representasjon, og særlig der motparten er ressurssterk. I utkastet til Fauchald v Norge ACCC/C/2013/93 mente Klima- og miljødepartementet at professor Fauchald kunne representere seg selv fordi han er professor i miljørett, og således ikke trengte å benytte midler til egen advokat ved en eventuell rettssak. 41 Klagekomiteen tok imidlertid ikke stilling til anførselen. Det er ikke bare kompetanse som er viktig ved å bli representert av advokat. Kravet til at overprøvingen skal være fair etter artikkel 9.4, innebæ- 38 ACCC/C/2008/33 p.132. Godkjent ved partsmøtet vedtak V/9h. 39 ACCC/C/2008/33 p.132. Godkjent ved partsmøtet V/9h. 40 ACCC/C/2012/77 p.72. Enda ikke behandlet av vedtak partsmøtet. 41 ACCC/C/2013/93 Draft findings p. 39. Detter er kun utkastet, saken er i skrivende stund enda ikke ferdigbehandlet av klagekomiteen. 16

rer at en part i møtet med en resurssterk motpart i domstolsprøving ikke skal måtte representere seg selv. Til sammenligning består også ClientEarth av miljørettseksperter, men de trengte ikke å være selvprosederende, slik jeg viste ovenfor, jf. ACCC/C/2008/33. I den grad en benytter midler som er nødvendige for å sikre en betryggende overprøving, bør de også inngå i kostnadsvurderingen. 3.3 Vurdering av om kostnaden er uoverkommelig Konvensjonen har, som tidligere nevnt, ingen legaldefinisjon av begrepet uoverkommelig(«prohibitively»). Begrepet prohibitively expensive betyr at noe ikke må være så dyrt at det hindrer noe. 42 Kravet til at overprøvingene ikke skal være uoverkommelig dyre innebærer dermed at konvensjonspartene har plikt til å sikre at kostnadene ikke er så høye at de forhindrer at overprøvinger blir foretatt. 43 Kravet angir en resultatforpliktelse, men sier ikke noe om hva som skal til for at kravet er oppfylt. Partene er dermed gitt en frihet med hensyn til hvordan kravet skal oppfylles. I de saker hvor klagekomiteen har vurdert om kravet er oppfylt, vurderer de de konkrete omstendighetene i hver enkelt sak opp mot konvensjonspartenes overprøvingssystem. 44 Ut fra disse sakene fremgår det ikke noen bestemt terskel for når kostnadene er i strid med kravet. Vurderingen synes dermed å bero på en konkret helhetsvurdering. Hvorvidt vilkåret avhenger av en rekke faktorer. Problemstillingen er dermed hvilke faktorer som er relevante ved vurderingen av om kravet er oppfylt, og i hvilken grad de kan tillegges vekt. Jeg vil starte med å undersøke hvilken norm som skal legges til grunn for vurderingen. Deretter vil jeg undersøke relevante momenter som knytter seg til den personkrets og overprøvingene som kravet gjelder for. Deretter vil jeg vurdere hvilke krav som stilles til konvensjonsparten gjennomføring av kravet. 42 Oxford dictionaries om ordet prohibitively 43 An Implementation Guide (2014) s.128. 44 Se for eksempel ACCC/C/2008/33, godkjent ved partsmøtet vedtak V/9h, ACCC/C/2009/36, Godkjent ved partsmøtet vedtak IV/9f, ACCC/C/2011/57 p.36, enda ikke behandlet av partsmøtet. 17

3.3.1 Subjektiv vs. objektiv vurdering Hvilken norm som skal legges til grunn ved vurderingen av kravet, fremkommer ikke av artikkel 9.4. Det kan tenkes at kravet skal vurderes subjektivt, ut fra den konkrete parts finansielle situasjon. Det kan også tenkes at kravet skal vurderes objektivt, ut fra den gjennomsnittlige parts finansielle situasjon. Problemstillingen er om det er tilstrekkelig for korrekt gjennomføring at kravet er oppfylt for den gjennomsnittlige miljøorganisasjonen eller privatpersonen, eller om den må være oppfylt for hver enkelt part som kan tenkes å benytte overprøvingen? Ordlyden i artikkel 9.4 gir ikke svar på hvilken norm som skal legges til grunn ved vurderingen. Kravet gjelder imidlertid for alle overprøvinger etter 9.3, jf. artikkel 9.4. Som jeg har nevnt tidligere, har et vidt omfang av personer rett på overprøving etter denne bestemmelsen. Dersom allmennheten også skal ha reell adgang til overprøving tilsier det dermed at kravet til at overprøvingene også skal være oppfylt for alle rettighetssubjekter etter artikkel 9.3. Da må både minstepensjonisten og den lokale miljøorganisasjonen som har dårlig økonomi kunne ha råd til overprøving. Dette taler for at det er en subjektiv vurdering som skal legges til grunn. På den andre siden sier artikkel 3.8 at konvensjonspartene kan ilegge reasonable costs ved rettslig overprøving. Bestemmelsen gjelder generelt og det vil da kunne oppstå motstrid mellom artikkel 9.4 og denne. For samtidig som konvensjonsparten plikter å sikre at overprøvingen ikke er uoverkommelig dyr etter artikkel 9.4, kan den også ilegge rimelige kostnader ved rettslig overprøving etter artikkel 3.8. Likevel vil terskelen for hva som er rimelig etter sin ordlyd ikke overskride kravet til ikke uoverkommelig dyr etter artikkel 9.4. Det er også usikkert om vurderingen av reasonable er en objektiv eller subjektiv test. Dermed er det usikkert om artikkel 3.8 kan tas til inntekt for verken for den ene eller andre tolkningsalternativet. Ut fra hvordan klagekomiteen i praksis vurderer spørsmålet, synes det som de både benytter den subjektive og den objektive testen. Dette beror på at klagekomiteen ikke bare er interessert i å vurdere om kravet er oppfylt i den enkelte sak. Siden de kan gi anbefalinger, er de også interessert i å vite om det foreligger systemfeil, og da vil de se på hvordan systemet er generelt. At de da benytter en objektiv test tilsier derimot ikke at det er tilstrekkelig at kravet er oppfylt for den generelle personkretsen, hvilket klagekomiteens praksis viser. I Organisasjonen mot Forurensing v. Spania ACCC/C/2009/36 var et av spørsmålene om en kostnad på 2.148 euro var i strid med artikkel 9.4, jf. artikkel 9.3. Klageren anførte at kostnaden var i 18

strid med kravet om ikke uoverkommelig dyr siden beløpet were equal to the average monthly budget of a local family or the budget of a single person in Murcia for three months.. 45 Til dette svarte klagekomiteen at the information provided is not sufficient to conclude in this respect whether the costs imposed and the procedures applied by the Party concerned are prohibitively expensive and, accordingly, in conflict with the requirements of article 9, paragraph 4. 46 Likevel uttalte klagekomiteen deretter at dersom dette er et generelt mønster ville det tilsi at Spanias implementering ikke var i tråd med artikkel 9.4. 47 Saken viser at klagekomiteen både vurderer om det foreligger en systemfeil, men også om det foreligger brudd i den enkelte sak. Dette taler for at det ikke er tilstrekkelig for korrekt implementering at kravet er oppfylt på generelt grunnlag. Kravet må også være oppfylt i hver enkelt sak. Uttalelsen er også godkjent av partsmøtet og har således stor vekt som rettskildefaktor. Også uttalelsen i Greenpeace v. Storbritannia og Nord-Irland ACCC/C/2012/77 taler for en slik fortolkning. Saken gjaldt en kostnad på 8.000 pund for å sende inn en søknad om rettslig overprøving, og i denne forbindelse uttalte klagekomiteen at the communicant s decision not to pursue further domestic remedies for fear of facing even higher costs was entirely understandable.. 48 Uttalelsen viser at klagekomiteen legger vekt på at den konkrete parten valgte å ikke benytte andre rettsmidler i saken på grunn av risikoen for å bli pålagt ytterligere kostnader. Dette taler også for at kravet skal være oppfylt for hver enkelt overprøving. I Organisasjonen mot Forurensing v. Spania ACCC/C/2009/36 uttalte i tillegg klagekomiteen at å ekskludere små miljøorganisasjoner fra fri rettshjelp ville være i strid med riktig implementering etter artikkel 9.5. 49 Til tross for at uttalelse gjaldt artikkel 9.5, er formålet med slike kostnadsreduserende tiltak som fri rettshjelp å påse at overprøvingen ikke er i strid med vilkåret om ikke uoverkommelig dyre overprøvinger etter artikkel 9.4. Dermed er det ikke noen grunn til at normen er annerledes for artikkel 9.5 enn 9.4. Tvert imot viser uttalelsen at også små interesseorganisasjoner ikke må hindres fra å benytte overprøving fordi det er for dyrt, hvilket taler for at vurderingen er subjektiv. Samlet sett viser klagekomiteens praksis at det 45 ACCC/C/2009/36 p. 107. Godkjent ved partsmøtet vedtak IV/9f. 46 ACCC/C/2009/36 p. 107. Godkjent ved partsmøtet vedtak IV/9f. Min kursivering. 47 ACCC/C/2009/36 p. 110 og 115. Godkjent ved partsmøtet vedtal IV/9f. 48 ACCC/C/2012/77 p.75. enda ikke godkjent av partsmøtet. 49 ACCC/2009/36 p.66. Godkjent ved partsmøtet vedtal IV/9f. 19

ikke er tilstrekkelig at overprøvingen ikke er uoverkommelig dyr for den generelle allmennheten, dersom den ikke er oppfylt i hver konkret sak. 3.3.2 Partens konkrete finansielle situasjon Siden kostnadene ikke skal være så høye at de forhindrer overprøvinger, er den finansielle byrden en overprøving innebærer for en part et sentralt moment ved vurderingen om kravet er oppfylt. 50 Hvordan den finansielle situasjonen skal beregnes ble gjennomgått i Dansk ornitologisk forening v. Danmark ACCC/C/2011/57. 51 Her uttaler klagekomiteen at en parts finansielle situasjon ikke bare kan avgjøres på grunnlag av partens årlige driftsresultat. Den må også vurderes opp mot hvor store utgifter parten har, samt hvilken type virksomhet den har. Det er derfor ikke tilstrekkelig å undersøke hvor stor inntekt en part har uten å undersøke hvilke utgifter den har. Hvor hardt presset den økonomiske situasjonen kan være har ikke klagekomiteen uttalt seg om. Derimot uttalte EU-domstolen i Edwardssaken (C-260/11) at kostnadene ved overprøvingen ikke i skal overskride de økonomiske ressursene til parten og heller ikke være objektivt urimelige. 52 Til tross for at EU-domstolen ikke er gitt kompetanse til å gi autorative tolkninger av Århuskonvensjonen, er uttalelsen et viktig tolkningsargument. Saken gjaldt tolkningen av kravet til not prohibitively expensive etter artikkel 10a femte ledd i EU-direktiv 85/337 og artikkel 15a i direktiv 96/61. Disse artiklene regulerer, i likhet med Århuskonvensjonen artikkel 9.4, retten til ikke uoverkommelig dyre overprøvinger i miljøsaker. Selv om uttalelsen fra EU-domstolen er uklar, viser den at den finansielle byrden er et viktig moment. Det som er usikkert, er hva domstolen mener med at kostnaden ikke skal overskride en parts økonomiske ressurser. EU-domstolen ga heller ikke svar på dette i Commission v. United Kingdom (C-530/11). Edwardssaken har også blitt kritisert av Ryall for at uttalelsene i dommen knyttet til kravet om uoverkommelige dyre overprøvinger er så generelle at de risi- 50 Se f.eks. ACCC/C/2008/24 p.107, saken ble delvis godkjent av partsmøtet men de deler som ikke ble godkjent gjaldt rekommandasjonene og ikke delen som angår denne uttalelse. Partsmøtets vedtak IV/9f., ACCC/C/2011/57 p. 57, enda ikke godkjent av partsmøtet. ACCC/C/2013/85 og ACCC/C/2013/86 p. 113 enda ikke godkjent av partsmøtet. 51 ACCC/C/2011/57 p.47 enda ikke godkjent av partsmøtet. 52 C-260/11 p.40. 20

kerer å være kontraproduktive for EU-landene. Ryall skriver i den forbindelse at rulings cast in general terms may well leave scope for further genuine disagreement at national level around grey areas which are not settled fully. 53 Hva EU-domstolen mener med uttalelsen om at en kostnad ikke skal overstige de økonomiske ressursene, gjenstår dermed å se. Uansett kan det tenke seg at kostnadene er i strid med kravet om ikke uoverkommelig dyre overprøvinger også i situasjoner hvor kostnadene ikke overskrider en parts økonomiske ressurser. Dette gjelder særlig for en miljøorganisasjon som ikke bare har interesse av å delta i én overprøving, men i flere. Hvor hardt presset den økonomiske situasjonen kan være i vurderingen av den finansielle byrden er således uvisst. At den finansielle byrden er et sentralt moment i den totale vurderingen synes derimot klart både fra klagekomiteens gjentatte uttalelser, hvor de legger vekt på dette, men også de ovennevnte avgjørelser fra EU-domstolen. At det er den konkrete finansielle situasjonen som skal tas i betraktning tilsier at det også må tas hensyn til om saken haster. I slike tilfeller kan det være vanskelig å raskt få tilgang til midler, for eksempel dersom parten krever sikkerhetsstillelse ved krav om oppsettende virkning. I lys av at overprøvingen også skal gi parten mulighet til å kreve oppsettende virkning og at rettsmidlene skal være effektive, tilsier det at konvensjonsparten også skal ta hensyn til at parten kan ha vanskeligheter med å raskt få tak i finansielle midler ved å ta opp lån eller samle inn penger gjennom innsamlingsaksjoner og lignende. Klagekomiteen synes enige at slike krav om sikkerhetsstillelse er problematiske ved saker som gjelder oppsettende virkning. 54 Dermed skal konvensjonspartene også ta hensyn til dette ved saker som krever oppsettende virkning. 3.3.3 Allmennhetens interesse i miljøet Slik som beskrevet tidligere, i kapittel 2.4.2, omfatter artikkel 9.3 en rekke ulike overprøvinger. Alt fra rene miljøsaker til overprøvinger som også bare i liten grad berører miljøet, for eksempel private erstatningssøksmål. Spørsmålet er dermed om det er grunnlag for at disse situasjonene skal vurderes forskjellig ut fra hva som er formålet med overprøvingen. Etter 53 Ryall (2016) s.16. Ainé Ryall er medlem av Århuskonvensjonens klagekomitee siden 2015 og er universitetslektor på jurdisk fakultet ved University College Cork. Artikkelen gir uttrykk for hennes egne meninger og ikke klagekomiteens, se s.1 54 Se for eksempel ACCC/C/2008/33 p.133. Godkjent ved partsmøtet vedtak IV/9f. 21