Reguleringsplanens betydning for ekspropriasjonserstatningen.

Reguleringsplanens betydning for ekspropriasjonserstatningen. Særlig om utviklingen av unntakene fra hovedregelen om reguleringsplanenes betydning for erstatningsutmålingen, og hvordan dette har påvirket erstatningsfriheten ved rådighetsreguleringer. Kandidatnummer: 217372 Leveringsfrist: 25.04.2016 kl. 12:00 Antall ord: 17851

Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING... 1 1.1 Tema for oppgaven... 1 1.2 Begrepsklargjøring... 1 1.2.1 Ekspropriasjon... 1 1.2.2 Begreper knyttet til Plan- og bygningslovens bestemmelser... 2 1.2.3 Ekspropriasjonsskjønnet... 3 1.3 Oppgavens oppbygning... 4 1.4 Metode og rettskilder... 4 2 BAKGRUNN FOR PROBLEMSTILLINGEN... 6 2.1 Krav til likebehandling og forutsigbarhet... 7 2.2 Arealplanenes betydning for ekspropriasjonserstatningen... 8 2.3 Hovedproblemstillingen... 10 3 GRUNNLOVENS BETYDNING FOR SIKRING AV EIENDOMSRETTEN OG ERSTATNINGSUTMÅLINGEN VED EKSPROPRIASJON... 11 3.1 Grunnloven 105... 11 3.1.1 Innledning... 11 3.1.2 Likhetsprinsippet og Grunnloven 105... 12 3.1.3 Nærmere om Grunnlovens 105 og rådighetsbegrensninger... 13 3.1.4 Endringen i Naturvernloven... 16 3.1.5 Grunnloven 105, prinsippet om «fuld Erstatning»... 18 4 EMK FØRSTE TILLEGGSPROTOKOLL ARTIKKEL 1... 22 4.1 Generelt... 22 4.2 EMK i forhold til reguleringsplaner... 24 4.3 Forholdet mellom EMK og norsk rett... 25 5 EKSPROPRIASJONSERSTATNING OG REGULERINGSPLANER... 27 5.1 Innledning... 27 5.2 Reguleringsplaners betydning ved utmåling av erstatning... 28 5.3 Tidligere praksis... 29 5.3.1 Bakgrunn... 29 5.3.2 Rettspraksis før 1973... 29 i

6 NOU 2003: 29... 43 6.1 Innledning... 43 6.2 Utvidelse av lovhjemmel... 43 6.3 Lovfesting... 44 7 FREMTIDIG UTVIKLING INNENFOR EKSPROPRIASJONSRETTENS OMRÅDE... 46 7.1 Dagens rettsstilling.... 46 7.2 Kommunens rolle i planleggingen... 46 7.3 Rådighetsbegrensninger, unntak og erstatning... 48 7.4 Erstatning... 49 8 OPPSUMMERING... 49 LITTERATURLISTE... 51 ii

1 Innledning 1.1 Tema for oppgaven Denne masteroppgaven vil omhandle og berøre temaer innenfor ekspropriasjonsrettens område. Det vil bli lagt vekt på å drøfte forholdet mellom offentlige reguleringsplaner og planenes påvirkning av erstatningsutmålingen. Avhandlingen vil på denne bakgrunn omhandle temaer innenfor ekspropriasjonsrett, forvaltningsrett, plan og bygningsrett og prosessrett. Den private eiendomsrett har vern gjennom grunnloven. Grunnlovens (heretter Grl.) 105 er en klar bestemmelse om at hvis det av hensyn til samfunnsinteresser blir krevd at noen må gi fra seg fast eller rørlig eiendom til offentlig bruk, skal han eller hun få fullt vederlag av statskassa. 1 Det har således vært underlagt mye diskusjon hva full erstatning betyr, og ikke minst hvilke bestemmelser som skal legges til grunn for å komme frem til en erstatningsutmåling som dekker kravene om full erstatning i grunnloven. Dels har disse diskusjonene kommet på bakgrunn av skiftende politiske klimaer og flertall. Jeg vil gjennom arbeidet med oppgaven belyse reguleringsplanenes betydning for erstatningsutmålingen etter bestemmelsene i ekspropriasjonserstatningslova. 2 Jeg vil også forsøke å svare på hvordan unntakene i rettspraksis har påvirket likhetsprinsippet i ekspropriasjonserstatningsutmålingen opp mot prinsippet om full erstatning etter grl. 105 sine bestemmelser. Til slutt i besvarelsen vil jeg belyse hvordan prinsippet er fraveket i rettspraksis fra bestemmelsene i ekspropriasjonserstatningsloven (heretter orvl.) 5 og 6 om at reguleringsplanenes bestemmelser skal legges til grunn for erstatningsutmålingen, og hvordan dette følger av påregnelighetskravet. 1.2 Begrepsklargjøring 1.2.1 Ekspropriasjon Med ekspropriasjon menes tvangserverv av eiendomsrett. Definisjonen går frem av orvl. 2 a. som tyder «oreigning: tvangsavståing av eiendomsrett til en annen rett i eller over særskilde faste eigedomar». Den som krever ekspropriasjon kalles ekspropriant, jf. orvl. 2 første ledd bokstav e. Eieren av eiendommen er den som det blir oreigna fra, og blir kalt ekspropriaten, jf. orvl. 2 første ledd bokstav d. 1 Kongeriket Norges Grunnlov av 17. mai 1814 (Grunnloven). 2 Lov 6.april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom (ekspropriasjonserstatningsloven). 1

Ekspropriasjonssaken forgår i to etapper. Først må det avklares om det er grunnlag for om ekspropriasjon i det hele tatt kan gjennomføres. Etter legalitetsprinsippet kan ikke ekspropriasjon foretas uten hjemmel i lov. Grunnloven 105 gir selv ikke hjemmel for ekspropriasjon. Den forutsetter at det ved vanlig lov bestemmes hvilke formål og tiltak som skal ha ekspropriasjonsrett. Oreigningsloven 2 (orl.) gir en detaljert oversikt over hvilke formål det kan eksproprieres til fordel for. 3 Det gis også i orl. 30 en oversikt over de andre særlovene det kan eksproprieres etter. I dag skjer ekspropriasjon først og fremst med hjemmel i plan- og bygningsloven (pbl.), 4 som gir kommunestyret adgang til å foreta ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan. Når det foreligger samtykke etter beslutning om ekspropriasjon skal det fastsettes hvilken erstatning ekspropriaten har krav på. Skjønnsprosessloven (skjl.) har alminnelig betydning for erstatningsskjønn i ekspropriasjonssaker. 5 Er ekspropriaten ikke fornøyd med skjønnets avgjørelse kan det begjæres overskjønn, jf. skjl. 32 første ledd. For å sikre at ekspropriaten skal få varetatt sine interesser på en tilfredsstillende måte, finnes det regler både i skjl. 54 flg., og i orl. 15 som pålegger ekspropriantens nødvendige utgifter i anledning ekspropriasjonssaken. 6 1.2.2 Begreper knyttet til Plan- og bygningslovens bestemmelser I plan- og bygningsloven 1-1 første ledd er formålet med loven definert. «Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner. Plan- og bygningsloven har bestemmelser som omhandler flere typer planer. Gjennom kommuneplanleggingen utarbeides det en arealdel som skal fastsette utnyttingen av arealer og naturressurser innenfor kommunens område. Kommunal planstrategi og kommunens samfunnsdel kan karakteriseres som et virkemiddel for utviklingen i kommunen, og har derfor i stor grad preg av å være et politisk dokument. Den rettslige betydningen ligger i kommuneplanens arealdel, jf. pbl. 11-6. Kommuneplanens arealdel er en kartfestet angivelse av hvordan arealer i kommunen kan brukes og ikke brukes. Spesielt innenfor miljøvernspørsmål 3 Lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eigedom (oreigningslova). 4 Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven). 5 Lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker (skjønnsprosessloven). 6 Knoph (2009) s. 687 2

er kommuneplanens arealdel viktig, først og fremst ved å bestemme selve utbyggingsmønsteret i kommunen. 7 Kommunen skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av loven, eller av kommuneplanens arealdel. Det kan heller ikke settes i gang utbygging mv. før godkjent reguleringsplan foreligger, jf. pbl. 12-1 annet og tredje ledd. Med reguleringsplan menes et arealplankart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser. Reguleringsplanen er i stor utstrekning et politisk dokument, men har klare juridiske konsekvenser for grunneierne. Grunneierne kan ikke gjøre endringer i bruken av eiendommen som ikke er i samsvar med planen, jf. pbl. 12-4 første og annet ledd. Reguleringsplanen kan derfor sette strek over eierens forventninger om en bestemt utnyttelse over eiendommen. På den annen side har grunneierne ingen plikt til å utnytte planens utbyggingsmuligheter. Det betyr at kommunen ikke kan tvinge eierne til å endre sin bruk i samsvar med planen. Dette er bakgrunnen for at reguleringsplanen er gjort til hjemmel for ekspropriasjon, jf. pbl. 12-4 fjerde ledd. 8 1.2.3 Ekspropriasjonsskjønnet Etter at det er fattet formelle ekspropriasjonsvedtak, enten etter oreigningslovens bestemmelser eller det eksproprieres etter spesiallovgivningen, skal det fastsettes erstatning for avståelsen. Erstatningsfastsettelsen skjer ved skjønn. Det betyr at skjønn bare kan forlanges der dette har hjemmel i lov eller avtale, jf. skjønnsl. 4. For ekspropriasjonssaker er hjemmelen for å kreve skjønn skjønnsl. 46. Skjønnsprosessens regler er utformet med sikte på realitetsavgjørelser av skjønnsmessig art. I forhold til ordinær rettsprosess er prosessen forenklet. Dette gjelder kravene til saksforberedelser og kravene som kreves som begrunnelse for vedtak fattet av skjønnsretten. Er en av partene uenig i verdifastsettelsen som skjønnsretten kommer frem til, kan det begjæres overskjønn. Bestemmelsen om overskjønn går frem av skjønnsloven 33 første ledd. Overskjønn kan bare ankes på grunn av feil eller den saksbehandling som ligger til grunn for anvendelsen. 7 Bugge (2011) s.187. 8 Stavang (2015) s. 246. 3

1.3 Oppgavens oppbygning En av hovedproblemstillingene i oppgaven er å kunne synliggjøre hvordan verdifastsettelsen ved ekspropriasjon på bakgrunn av vedtatte reguleringsplaner, og unntakene fra hovedregelen, vil oppfylle kravene i grunnloven 105 om full erstatning. Det som vil være av særlig interesse er i de tilfeller bestemmelsene i reguleringsplanen vil være til hinder for å utnytte eiendommen på en måte som fremsto påregnelig. Jeg ønsker å fremvise eksempler fra rettspraksis der det er gjort unntak fra hovedregelen for å komme frem til verdisetting som sikrer grunneieren full erstatning. Jeg kommer derfor i starten av oppgaven til å utrede betydningen, av og beskyttelsen av den private eiendomsretten som utledes av Grunnloven 105. Jeg vil i punkt 1.4 i oppgaven komme inn på de rettskilder og metoder som jeg har anvendt. Jeg vil også komme inn på de metoder som er benyttet for å komme frem til erstatninger i ekspropriasjonssaker i Norge. I punkt to i oppgaven vi jeg gå nærmere inn på bakgrunnen for problemstillingene og til slutt en mer detaljert utdypning av disse. Jeg vil også spesielt gjøre rede for hva som ligger i skjønnsbegrepet («påregnelig utnytting») som jeg mener er ett av de mest sentrale begreper i ekspropriasjonsretten for å imøtekomme kravet til full erstatning, jf. Grl. 105. 1.4 Metode og rettskilder Eiendomsretten har en sentral plass i norsk rett. Avståelse av eiendom mot full erstatning har grunnlovsvern, og Grl. 105 vil være en svært sentral rettskilde. Erstatningsutmålingen frem til 1973 ble utmålt etter bestemmelsene i Grl. 105. Jeg ønsker derfor redegjøre for hvordan rettspraksis på bakgrunn av ulovfestet rett ble tolket med bakgrunn i Grl. 105. Det vil også være et viktig bakteppe for konklusjonene i oppgaven å få frem forståelsen av Grl. 105 i forhold til vanlig formell lov. Jeg vil videre drøfte innholdet og bakgrunnen for 1973-loven. 9 Denne loven var den første norske lov med generelle regler om erstatning ved ekspropriasjon ved fast eiendom. Med bakgrunn i erfaringene fra orvl. 1973 vil jeg gå inn på den rettspraksis som utviklet seg og drøfte de forhold som ga grunnlag for revidering av loven. Det førte frem til at loven av 1973 ble avløst av Lov om vederlag ved oreigning av fast eiendom (ekspropriasjonserstatningsloven). 9 Lov av 26. januar 1973 nr. 4 om erstatning ved ekspropriasjon av fast eiendom. 4

Reglene om ekspropriasjon var ulovfestet før disse to lovene fra 1973 og 1984. En rekke tidligere avgjørelser har fortsatt betydning fordi den rettslige stillingen i en viss utstrekning er uforandret, selv om vi har fått lovene om ekspropriasjonserstatning av 1973 og 1984. 10 Siden det har vært mange og omfattende debatter omkring tolkningen av loven, er også rettspraksis viktig for å få det fullstendige bildet av gjeldende rett. Det har gjennom en årrekke blitt avsagt mange dommer som har ført til en klargjøring av tolkningen av lovtekster. Høyesterett har avsagt en rekke dommer over lang tid som har vært med på å utforme en klargjøring av reglene hva gjelder fastsettelse av erstatningsutmålingen. På denne bakgrunn vi jeg i oppgaven gå gjennom viktig rettspraksis, hvor rettspraksis fra Høyesterett vil være de viktigste. Det vil være naturlig her å gå nærmere inn på de Høyesterettsdommer som er avsagt i samsvar med hovedregelen i orvl. 5og 6, og de avgjørelser som har underbygget unntakene fra disse paragrafene. Når det gjelder alminnelig lovgivning er orvl. 5 og 6 de sentrale bestemmelsene. Tolkningene og rettspraksis på bakgrunn av disse bestemmelsene vil derfor være sentrale for å få frem om hjemlene oppfyller kravene i Grunnloven 105. Jeg vil bruke nye og eldre forarbeider for å illustrere vanskelighetene problemstillingen byr på. Det som vil være den mest sentrale kilden i mitt arbeide er utredningen om arealplaner og ekspropriasjonserstatning. 11 Denne utredningen ble nedsatt på bakgrunn av at noen stortingsrepresentanter, i 1996 foreslo å lovfeste at det ved ekspropriasjon generelt skal ses bort fra planen det erverves etter. 12 Det ble også i 1999 fremmet et tilsvarende forslag. 13 Gjeldende norsk ekspropriasjonserstatningsrett bygger på regler utviklet gjennom rettspraksis. Dette førte til at lovgiver ville ha en nærmere gjennomgang av disse spørsmålene. Det førte til at Stortinget i 2000 oppnevnte et utvalg som fikk i oppgave å utarbeide et lovutkast vedrørende arealplaners betydning for ekspropriasjonserstatningen («Skoghøyutvalget»). 14 Jeg vil derfor i det videre benytte meg av dette utvalgets drøftinger for å belyse de ulike problemstillinger om hvordan dagens lov skal tolkes. Videre vil jeg se på hvordan rettspraksis har utviklet seg fra da loven ble vedtatt, og ikke minst hvordan gjeldende rett sammenfaller med de intensjoner lovgiver har gitt uttrykk for i Stortingets vedtak av 15. februar 2000, og som var i samsvar med Justiskomiteens forsalg. 15 Det sentrale vil være om den rettspraksis som norsk ekspropriasjonserstatningsrett bygger på er i samsvar med lovgivers vilje, og at intensjonen i Grl. 10 Pedersen, Sandvik og Skaaraas (1990) s. 25. 11 NOU 2003: 29 Arealplaner og ekspropriasjonserstatning. 12 Dok. nr. 8:87 (1995-96). 13 Dok. nr. 8:66 (1998-99). 14 Stavang (2015) s. 314. 15 Innst. nr. 39 (1999-2000). 5

105 om «Full erstatning» blir oppfylt slik loven i dag er utformet. Dette spørsmålet har det vært, og fortsatt er det stor diskusjon om blant jurister og andre. 16 Det vil derfor også være nødvendig å benytte seg av forarbeider og en del norsk juridisk litteratur. Også bestemmelsene i EMK, første tilleggsprotokoll art. 1 om vern om eiendom, er en rettskilde av betydning innenfor erstatningsutmålingen av eiendom ved ekspropriasjon. Menneskerettsloven (mskrl.) 17 2 gjør EMK og første tilleggsprotokoll til norsk rett. Konvensjonene har derfor direkte betydning for vår nasjonale lovgivning og rettsanvendelse. I tillegg gir mskrl. 3 anvisning om at bestemmelsene i konvensjonen ved motstrid går foran annen lovgivning. EMK med tilleggsprotokoller er inkorporert i norsk lov, og det vil si at de skal gjelde direkte i norsk rett i sin autentiske språkdrakt. 18 2 Bakgrunn for problemstillingen Før 1973 var ekspropriasjonserstatningsretten svært vanskelig å få oversikt over for de fleste som kom i kontakt med ekspropriasjonsrettslige problemstillinger. Den viktigste årsaken til dette var at erstatningen ble utmålt direkte på grunnlag av Grl. 105, og det var lite som kunne utledes av denne bestemmelsen om hvilke prinsipper som gjaldt. For å utlede disse prinsippene måtte man ha inngående kjennskap til Høyesterettsdommer. Utredningsarbeidet på1960 tallet ble grunnlaget for at den første ekspropriasjonserstatningslov ble vedtatt i 1973. Selv om det ble lovfestet bestemmelser for hvordan erstatningsutmålingen skulle skje, medførte det ikke en klarere og mer forutsigbar praksis på området. Det ble på denne bakgrunn igangsatt arbeid med å revidere loven. Formålet med dette revisjonsarbeidet var at en skulle komme frem til en lov som var mer presis. Det skulle også medvirke til at skjønnsretten ikke i like stor grad medførte erstatninger basert på rimelighetsvurderinger. Dette førte til at det ble nye og hyppige politiske debatter om virkningen av loven fra 1973. Stortinget var til dels sterkt uenig i loven som ble vedtatt i 1973. Dette kom til uttrykk i Justiskomiteens innstilling i saken, jf. Innst. O. nr. XXI (1971-1972). De stadige debatter omkring prinsippene for erstatningsutmåling ved ekspropriasjon på bakgrunn av bestemmelsene i reguleringsplaner førte til at mandatet til Prisreguleringsutvalget som ble nedsatt i 1975 ble utvidet til også å omfatte en vurdering av ekspropriasjonserstatningsloven. Utvalget leverte 16 Vale (2001) s.42. 17 Lov 21.mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). 18 Ot.prp. nr. 28 (2000-2001) s. 21-25. 6

en delt innstilling. 19 Det forslag som ble fremmet av Justisdepartementet bygget i hovedsak på lovforslaget fra den såkalte Danielsenfraksjonen. 20 Lovforslaget ble fremmet ved Ot.prp. nr. 50 (1982-1983). Justiskomiteens innstilling i saken er O. nr. 27 (1983-1984). Loven av 1984 videreførte gjeldende rett i betydelig grad, selv om den er annerledes enn 1973 loven på en del vesentlige punkter. Et hovedpunkt i 1984 loven er at salgsverdien skal fastsettes ut fra hvilke fremtidige bruksmuligheter en vanlig kjøper vil legge til grunn for verdivurderingen. Etter 1973 loven var det den aktuelle, faktiske bruken som var utgangspunktet for verdifastsettelsen, jf. denne lovs 4 nr. 1. Ekspropriasjonserstatningsloven av 1984 er en kortfattet lov. Rettspraksis har utviklet prinsipper i forhold til ekspropriasjonserstatning som ikke direkte kan utledes av lovteksten. Det er vanlig at man må benytte flere rettskilder for å komme frem til mest mulig presis tolkning av lovbestemmelser. Når det gjelder ekspropriasjonserstatning har bildet den senere tid blitt så uoversiktlig at det er vanskelig å kunne utlede annet enn helt klare utgangspunkter av lovens ordlyd. Høyesterett har stadig kommet med tillegg til hvordan loven skal forstås. I Dok. nr. 8:66 (1998-1999) er det fra forslagstillerne uttalt at det er et viktig utgangspunkt at ingen skal risikere å tape det de eier, uten tilfredsstillende kompensasjon. Det uttales videre: «Forslagstillerne har registrert at Høyesteretts praksis den senere tid har medført at innholdet i grunneiernes erstatningsrettslige vern på noen punkter har blitt svakere enn forutsatt av Stortinget da ekspropriasjonserstatningsloven ble vedtatt i 1984. Forslaget tar sikte på å rette opp en skjevhet i loven slik den lyder i dag». Jeg vil i det videre i punkt 4 drøfte Høyesteretts tolkninger av hvordan de i de mest sentrale dommene har argumentert for unntakene i fastsettelsen av erstatningsutmålingen ved ekspropriasjon på bakgrunn av godkjente reguleringsplaner. På bakgrunn av det som kan oppfattes som en noe uoversiktlig situasjon vil det være viktig å redegjøre for de prinsipper som Høyesterett har tolket inn i bestemmelsene i dag, og som er gjeldende rett. 2.1 Krav til likebehandling og forutsigbarhet Grunnlovens 105 har i bunnen et krav om at borgerne skal behandles likt, uansett hvor man bor i landet, og at det ikke skal være vilkårlige forskjeller på utmålingen av erstatning. Eiendommens beliggenhet, beskaffenhet og markeder er faktorer som vil påvirke erstatningsutmå- 19 NOU 1981: 5. 20 NOU 2003: 29. 7

lingen og som gjør at retten ikke kan sammenlikne ellers like forhold med hverandre. Men prinsippene som skal legges til grunn av retten skal ellers være like slik at alle har det samme vernet. Bestemmelsen bygger på krav om forutsigbarhet, og borgere skal kunne forutsi sin rettslige stilling. Det betyr at ingen skal måtte avstå eiendom uten kompensasjon. Hensynet til likhet tilsier at ingen skal få fordeler eller ulemper ved å måtte avstå eiendom dersom offentlige myndigheter har behov for eiendommen. Grunneier skal også ha full erstatning dersom vedkommende må avstå grunn. Det vil da i tilfelle være grunnlovsstridig. Reguleringsplaner er nødvendige utgangspunkt for å klargjøre forutsigbarheten for hva som er forventet utnyttelse av et område. 2.2 Arealplanenes betydning for ekspropriasjonserstatningen Arealplanlegging er en av offentlige myndigheters viktigste oppgaver. Planlegging av arealbruk i landet skjer i hovedsak på grunnlag av lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven). Samfunnsutviklingen og et stadig større press på utnyttelse og bruk av nye arealer krever at myndigheten i større grad enn tidligere regulerer arealutnyttelsen gjennom planer og målsettinger. 21 Det finnes også andre viktige bestemmelser om arealplanlegging i annen lovgivning. En av de mest sentrale er naturmangfoldloven (nml.). 22 Kommunene har plikt til å utarbeide reguleringsplan der det er bestemt i arealdelen til kommuneplanen at det skal foreligge, eller hvor det skal skje en større utbygging. Dette kravet følger av plbl. 12-1første og annet ledd. Gjeldende plan- og bygningslov 3-1 annet ledd går det frem at: «Planleggingen skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område ses i sammenheng gjennom samordning og samarbeid om oppgaveløsning mellom sektormyndigheter og mellom statlige, regionale og kommunale organer, private organisasjoner og institusjoner, og allmennheten.» 21 Stavang (2015) s. 46. 22 Lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven). 8

Dette betyr at reguleringsplaner er svært viktige verktøy som åpner for både muligheter og begrensninger for utnyttelsen av grunneiers interesser knyttet til arealene. Oreigningsloven (orl.) 2 gir Kongen (Kongen i Statsråd) hjemmel til å vedta ekspropriasjon, eller samtykke til ekspropriasjon innenfor 55 nærmere angitte formål. Kravet her er at det kun kan skje mot vederlag, jf. orl. 2 første ledd. Et grunnleggende vilkår for ekspropriasjonskravet er interesseovervekt som følger av oreigningsloven 2 annet ledd: «Vedtak eller samtykke kan ikke gjerast eller gjevast utan det må reknast med at inngrepet tvillaust er til meir gagn enn skade.» Interesseovervekt betyr at det skal være utvilsomt at fordelen er tilstede, det vil si at interesseovervekten skal være utvilsom. Over 51 % er tilstrekkelig. 23 Kravet til interesseovervekt gjelder på samme måte ved ekspropriasjon etter spesiallovgivningen. Dette er også bekreftet av gjeldende rett. 24 Oreigningsloven er ikke den eneste lovhjemmel til ekspropriasjon. Av oreigningslova 30 fremgår det at det kan eksproprieres med hjemmel i ytterligere 32 lover. Av oreigningsloven 30 første ledd nr. 24 går det frem at plbl. gir ekspropriasjonshjemmel. Etter plbl. 16-2 har kommunestyret kompetanse til å vedta ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan. Det er denne hjemmelen som er den mest sentrale for myndighetenes ekspropriasjon av grunnarealer. 25 Det fremgår både av plbl. 16-2, jf. orl. 2, at den som blir rammet av ekspropriasjon skal få erstattet sitt tap «mot erstatning etter skjønn» Det går videre frem av orvl. 4 at verdsettelsen av den eiendom det avsås skal skje på grunnlag av «salsverdien» (omsetningsverdien), jf. orvl. 5 eller bruksverdien, jf. orvl. 6. Er bruksverdien høyere enn salgsverdien er hovedregelen at bruksverdien skal legges til grunn. Det fremgår av orvl. 5 første ledd om omsetningsverdi at verdien skal fastsettes «på grunnlag av det som må reknast med at vanlige kjøparar ville gje for eigedomen ved friviljug sal.» I følge bestemmelsens andre ledd skal det legges vekt på hva slags eiendom det gjelder, hvor eiendommen ligger, og hva som kan være en påregnelig utnyttelse som det er reelle grunnlag for etter forholdene på stedet. 23 Rt. 2009 s. 1142. 24 Rt. 1998 s. 416 25 NOU 2003: 29 s. 15 9

Utgangspunktet for verdifastsettelsen er hva en vanlig kjøper ville ha betalt for eiendommen. Dette må ses i sammenheng med bestemmelsens andre ledd om «påregnelig utnytting.» Man må altså se på hva slags eiendom det gjelder, om det er jordbrukseiendom, industri, boligtomt, næringseiendom friområde som det skal eksproprieres til fordel for, videre hva området er regulert til, og hva som vil være den påregnelige utnyttingen. Det blir også sett på hva eiendommer er frivillig omsatt for i området. Dette vil vise hva som er «riktig» pris. Det er markedskriterier som blir lagt til grunn, og spørsmålet blir ut fra disse kriterier hva en vanlig kjøper vil gi for eiendommen. Ekspropriasjonserstatningsloven 6, som behandler verdsettelse på grunnlag av bruksverdi, bestemmer i første ledd at vederlaget skal «fastsetjast på grunnlag av avkastninga av eigedomen ved slik pårekneleg utnytting som det røyneleg er grunnlag for etter tilhøva på staden.» Bestemmelsene gir anvisning på at eiendommen skal verdsettes ut fra dens fremtidige påregnelige bruksmulighet. Det er her det største skillet er mellom ekspropriasjonserstatningsloven fra 1973 og den reviderte loven fra 1984. Loven fra 1973 bestemte at verdsettelsen skulle bygge på den aktuelle bruk. Dersom bruksverdien av en eiendom er høyere enn salgsverdien, skal denne legges til grunn. Bruksverdien er den avkastning eiendommen påregnelig kan kaste av seg. Skjønnet for verdifastsettelsen er lik bestemmelsene i orvl. 5, men det skal ikke sammenlignes med andre eiendommer. Her må skjønnsretten konkret vurdere mulighetene som ligger i eiendommen, også om det det et er aktuelt for bruksendringer. Det sentrale ved bestemmelsene både i 5 og 6 i orvl. er at skjønnsretten må vurdere hva som er påregnelig utnytting av eiendommen. Derfor har reguleringsplaner stor betydning ved verdifastsettelsen ved ekspropriasjon, når det er planen som er grunnlaget for ekspropriasjon. Det er også slik at reguleringsplanen vil kunne legge begrensninger på bruksverdien. 2.3 Hovedproblemstillingen Norsk rettspraksis og lovgivning har som hovedregel lagt reguleringsplaner til grunn ved utmåling av ekspropriasjonserstatning. Men på grunn av et uoversiktlig lovmateriale, en lang rekke dommer, grunnlovsvernet og hensynet til EMK første tilleggsprotokoll, har det oppstått en sterk tvil om betydningen av reguleringsplaner ved erstatningsutmålingen. 10

Diskusjonen har i tillegg til å vært ført blant jurister, også i flere omganger vært gjenstand for store politiske diskusjoner i Stortinget. Allerede i 1996 ble det fremmet forslag om å endre ekspropriasjonserstatningsloven. 26 Dette forslaget fikk imidlertid ikke flertall i Stortinget, og ble nedstemt ved behandlingen av saken. 27 Saken ble på ny diskutert ved behandlingen av et nytt privat lovforslag. 28 Bakgrunnen for de politiske diskusjonene var at flere mente at ekspropriaten kunne komme dårlig ut ved ekspropriasjon på grunnlag av bestemmelsene i reguleringsplaner, videre at grunneieres erstatningsrettslige vern har blitt svakere enn forutsatt av Stortinget da ekspropriasjonserstatningsloven ble revidert og vedtatt i 1984. Et sentralt spørsmål jeg ønsker finne svar på i oppgaven er om dagens lov og rettspraksis fører til at grunneiere i en ekspropriasjonssak på grunnlag av reguleringsplaner, vil bli rammet urimelig hardt av offentlige reguleringer. Det er i den forbindelse interessant å se hvor langt rettspraksis har gått for å avbøte ulempene for de som rammes urimelig hardt ved utvidet praksis av unntaksbestemmelser som ikke legger reguleringsplanenes bestemmelser til grunn. Videre er det av interesse å vurdere om dagens lov og rettspraksis på denne bakgrunn vil stride mot bestemmelsene i Grunnlovens 105 om «full erstatning». En del av hovedproblemstillingen er også å vurdere om, og i tilfelle i hvilken grad, dagens rettspraksis er med på å påvirke mulighetene for at offentlige myndigheter (stat, fylke, kommuner) rasjonelt og effektivt å vedta og gjennomføre reguleringsplaner. Man kan også spørre om det er samsvar mellom allmenhetens og samfunnets interesser og den privat eiendomsrett ved ekspropriasjon på grunnlag av reguleringsplaners bestemmelse. 3 Grunnlovens betydning for sikring av eiendomsretten og erstatningsutmålingen ved ekspropriasjon 3.1 Grunnloven 105 3.1.1 Innledning Grunnloven har ingen prinsipielle bestemmelser om eiendomsretten. Adler Falsens første utkast til konstitusjon ønsket å verne rettigheten, og fastslo at alle mennesker fødes frie og like, samt at de har visse naturlige, vesentlige og uforanderlige rettigheter, det vil si «frihet, 26 Dok. nr. 8:87. 27 Innst. O. nr. 65 (1996-1997). 28 Dok. nr. 8:66 (1998-1999). 11

sikkerhet og eiendom.» Dette forslaget ble ikke med i utkastet til grunnlov, men Grunnloven 105 slår fast plikten til å betale full erstatning ved avståelse av eiendom. 29 Etter bestemmelsen i Grunnloven 105 skal alle de som må avstå eiendom ha full erstatning. Hva som er full erstatning etter bestemmelsen i Grunnloven har vært gjenstand for debatter både blant jurister, og ikke minst innenfor ulike politiske miljøer. Diskusjonen har avtegnet seg i tradisjonelle politiske skillelinjer, der høyresiden i norsk politikk har tatt klare standpunkt som i stor grad har forsvart grunneierinteressene, og venstresiden har støttet de offentlige interessene. Dette mener jeg dokumenteres i Bjørn Hernæs og Anskar Gabrielsens forslag til endring av lov av 6.april 1984 nr.17, om vederlag ved oreigning av fast eiendom. Dok.nr.8:66 (1998-1999) vises det innledningsvis til at den private eiendomsretten har et grunnlovsfestet vern gjennom eierens krav på full erstatning ved ekspropriasjon, jf Grunnloven 105. For forslagsstillerne er det et viktig utgangspunkt at ingen skal risikere å tape det de eier, uten tilfredsstillende kompensasjon. Videre uttales: «Forslagsstillerne har registrert at Høyesteretts praksis den senere tid har medført at innholdet i grunneiernes erstatningsrettslige vern på noen punkter er blitt svakere enn forutsatt av Stortinget da ekspropriasjonserstatningsloven ble vedtatt i 1984. Forslaget tar sikte på å rette opp en skjevhet i loven slik den lyder i dag.» Det må være samsvar mellom bestemmelsene i ekspropriasjonserstatningsloven og Grunnloven 105 om «fuld Erstatning». Hovedregelen i gjeldende ekspropriasjonserstatningslov om at omsetningsverdi, bruksverdi og eventuelt gjenanskaffelsesverdi skal legges til grunn ved verdivurderingen må være i samsvar med Grunnlovens bud. 3.1.2 Likhetsprinsippet og Grunnloven 105 De som var tilhengere av det system og den rettspraksis som var før erstatningsregelen første gang ble lovfestet i 1973 30 hadde hensynet til likhet som et viktig argument. Det at en nabo skulle få langt mer for sin eiendom ved å kunne utnytte de offentliges investeringer og innsats, enn de det ble ekspropriert fra ville være urettferdig. Om en slik tolkning av likhetsbegrepet skulle gått frem av Grunnloven 105, så måtte Stortinget være forpliktet til i sin lovgivning å sørge for at også ekspropriatene skulle få utbetalt de ufortjente gevinster på skatte- 29 Andenæs (1998) s. 370 flg. 30 Lov av 26. januar 1973 nr. 4 om erstatning ved ekspropriasjon av fast eiendom. 12

yters bekostning, dersom det først kunne påvises at noen grunneiere hadde solgt privat. Det er bred enighet at en slik tolkning ikke kan leses ut av Grunnlovens 105. 31 I forarbeidene (Husaaskomiteens innstilling s. 141) uttrykkes det slik: «Det synes umiddelbart urimelig at det offentlige eller andre skal måtte betale for en verdistigning som skyldes egne investeringer. Det virker heller ikke rimelig at denne verdauk ensidig skal komme den enkelte grunneier til gode. Det framstiller seg som naturlig og riktig at grunneieren får erstattet de arealer som må avstås etter den verdi de hadde før planene om ekspropriasjonstiltaket ble kjent.» Mot et slikt syn vil det kunne hevdes et likhetsprinsipp. Den som selger sin eiendom på de frie og åpne marked vil få full pris, uten at det blir trukket fra en verdistigning som sa at salgsverdien skal fastsettes ut fra hvilke fremtidige bruksmuligheter en vanlig kjøper vil legge til grunn samfunnets investeringer har medført. 32 Et hovedpunkt i 1984-loven er at salgsverdien skal fastsettes ut fra hvilke fremtidige bruksmuligheter en vanlig kjøper vil legge til grunn for verdivurderingen. Etter 1973-loven var det den aktuelle, faktiske bruk av eiendommen som var utgangspunktet for verdsettelsen, jf. denne lovs 4 nr. 1. Hensynet bak denne lovendringen fremgår av følgende uttalelse fra Danielsenfraksjonen i Prisreguleringsutvalgets utredning (NOU 1981: 5 side 242): 33 «Vi finner det naturlig og riktig å ta utgangspunkt i det uomtvistelige faktum at det er den framtidige eierrådighet - eiendommens framtidige bruksmuligheter - som avstås ved en ekspropriasjon. Det er følgelig det tap ekspropriaten derved påføres som etter Grunnloven 105 skal erstattes, og som en lovregulering av erstatningsutmålingen derfor bør ta utgangspunkt i. Den rådighet som avstås, kan etter omstendighetene ha så vel en høyere som en lavere verdi enn verdien ut fra eiendommens aktuelle bruk på ekspropriasjonstiden.» 3.1.3 Nærmere om Grunnlovens 105 og rådighetsbegrensninger Dersom staten har behov for en grunneiers eiendom, plikter den å utbetale full erstatning etter ekspropriasjon. Dette er ikke en hjemmel det kan eksproprieres etter, men bestemmer at det økonomiske tap grunneier har ved ekspropriasjon skal erstattes i sitt hele. Ekspropriasjon er overfor grunneieren en stor inngripen i den enkeltes rettsstilling. Det betyr at det i henhold til legalitetsprinsippet kreves hjemmel i lov. Det er mange bestemmelser som regulerer retten til 31 Fleischer (1978) s. 152 flg. 32 Pedersen, Sandvik og Skaaraas (1990) s. 26 33 NOU 2003: 29 s. 22 13

ekspropriasjon. Felles for alle bestemmelsene er at det skal ytes full erstatning. Om det ikke er utrykt direkte i lovbestemmelsen går det frem av Grunnloven 105. Lovgiver må derfor fastsette retningslinjer for hvordan erstatningen utmåles. Bestemmelsen ivaretar kravet om at det ved ekspropriasjon skal ytes full erstatning. Det skal samsvare med det faktiske tap ekspropriaten har. Det skal således ikke være hverken mer eller mindre enn det som faktisk går tapt ved ekspropriasjonen. Det blir da viktig å spørre hva som er full erstatning, og om hvilke kriterier som skal ligge til grunn for verdifastsettelsen er i samsvar med Grunnloven. En rådighetsinnskrenkning (regulering) av en eiendom adskiller seg fra ekspropriasjon ved at eiendomsretten eller en begrenset rettighet ikke overføres til andre, men forbys eller innsnevres. For grunneieren kan virkningen bli den samme enten rettigheten overføres til andre eller forbys. Mens en ekspropriasjon alltid skal utløse full erstatning for eierens økonomiske tap, er hovedregelen at reguleringer kan gjennomføres erstatningsfritt. 34 Dette prinsippet er også blitt stadfestet ved flere dommer i Høyesterett. 35 Det ble i dommen slått fast at utgangspunktet er at lovgivningens regulering av eierrådigheten normalt ikke påfører det offentlige erstatningsplikt, og der det ikke blir avkrevd avståelse skal det mye til for at det må betales erstatning etter prinsippene i Grunnloven 105. I følge Strandlovdommen ville det føre til at grunneieren får erstatning ut over sitt økonomiske tap. Poenget er at det ikke er selve reguleringen som gir grunnlag for erstatning, men ekspropriasjonen. Det kan enkelte ganger være problematisk å skille mellom ekspropriasjon og rådighetsbegrensning. I utgangspunktet skal det ytes full erstatning for ekspropriasjon, mens borgerne må finne seg i rådighetsbegrensninger. Dette gjelder der hvor kommune eller stat trenger arealer til å bygge bygninger som skal tjene felleskapets behov. 36 Der hvor staten f.eks. trenger areal til sykehjem, er det klart at avståelse av eiendom til et slikt formål er ekspropriasjon som utløser full erstatning. Det samme vil gjelde hvis en huseier må fjerne et hus som ligger for nær en vei som skal utvides. Annerledes vil det være hvor det for eksempel er en reguleringsplan som bestemmer at deler av et område skal sikre allmenheten muligheten til rekreasjonsmuligheter. Det samme gjelder for byggeforbud, forbud mot enkelte aktiviteter på gitte områder, osv. Båndlegging av eierrådigheten utløser for slike eksempler ikke erstatningskrav. 34 Stordrange og Lyngholt (2000) s. 14. 35 Rt. 1970 s. 67. 36 RG 2002 s. 1562. 14

Ved lovbestemte rådighetsforbud er utgangspunktet at det ikke påfører det offentlige erstatningsplikt. Der hvor inngrepet blir så tyngende for en enkelt grunneier at det reelt kan likestilles som avståelse, følger det av rettspraksis at eieren har krav på erstatning ut fra analogisk anvendelse 37 av Grl. 105. 38 Den sentrale lovhjemmel for erstatningsansvar ved reguleringer er naturmangfoldloven 50 første ledd. Denne paragrafen erstattet tidligere 20 i naturvernloven. 39 Naturvernloven 20 regulerte grunneiers rett til erstatning når et område ble fredet til naturreservat eller naturminne i samsvar med reglene i vederlagsloven. Den nye naturmangfoldloven innfører nye regler om erstatning som fjerner denne forskjellen. Den nye loven utvider erstatningen til å gjelde alle kategorier verneområder, men at erstatningen begrenses til det økonomiske tapet som følger av at igangværende bruk «vanskeliggjøres». Det er rettspraksis som er de sentrale rettskilder når det gjelder å synliggjøre grense for der rådighetsinnskrenkninger likestilles med ekspropriasjon. Dette gjelder blant annet eldre dommer. Lamyrasakensaken 40 og Rønnåsmyrasaken 41 gikk Høyesterett inn for å gi erstatning ved rådighetsinnskrenkninger og har likestilt fredningsbegrepene med ekspropriasjon. Grunneierne har således fått erstatning etter prinsippene i ekspropriasjonserstatningsloven. Disse dommene har ikke lenger noen rettskildemessig betydning. 42 Etter Høyesteretts plenumsdom i Rønnåsmyra II 43 må adgangen til å yte erstatning etter alminnelige rettsgrunnsetninger være svært snever. 44 Førstvoterende tok avstand fra den tidligere rettspraksis og uttalte: «De ankende parter har særlig påberopt seg Høyesteretts dom i Rt-1978-442 (Lamyra), hvor det under dissens 3-2 ble lagt til grunn at eieren av et område som var omfattet av en reservatfredning, hadde krav på erstatning fordi han ble hindret i å utnytte den del av en sandforekomst som lå innen det fredede område, uten hensyn til om inngrepet var vesentlig. Den begrunnelse som ble gitt for at fredningen av sandforekomsten måtte "fremstå likt med fysisk avståelse", er ikke holdbar. Det syn flertallet i Lamyra-saken bygde på, må iallfall i det vesentlige anses fraveket ved senere rettspraksis, se Rt-1980-94 (Fiskum) og Rt-1982-850 37 Rt. 1982 s. 1601. 38 Pedersen, Sandvik og Skaaraas (1990) s.60. 39 Naturmangfoldloven og Lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern (naturvernloven). 40 Rt. 1978 s. 442. 41 Rt. 1979 s. 971. 42 Stordrange og Lyngholdt (2005) s. 15. 43 Rt. 1987 s. 80. 44 Stordrange og Lyngholdt (2005) s.16. 15

(Arekilen). Jeg peker på at sondringen mellom rådighetsinnskrenkninger og ekspropriasjon ikke lenger har praktisk interesse i forhold til erstatning for reservatog naturminnefredning etter de regler som ble gitt ved endringsloven av 1985.» Skillet mellom rådighetsinnskrenkning og ekspropriasjon adskiller seg ved at eiendomsretten eller en begrenset rettighet ikke overføres til andre ved rådighetsinnskrenkninger. Avgjørende for om det skal ytes erstatning eller ikke er om det skjer en overføring og tilegnelse av rådighet. Overføres rådighet vil bestemmelsene i Grunnloven 105 være bestemmende, uten hensyn til om rådighetsoverførselen er vesentlig eller ikke. Den store konsesjonssak 45 er det sentrale prejudikat for erstatningsfrie rådighetsbegrensninger, og har blitt godtatt som gjeldende rett i dag. Dette til tross for at konsesjonslovene er blitt revidert siden denne dommen ble avsagt, uten at det er blitt behandlet av Høyesterett. Strandlovsaken 46 ble behandlet av Høyesterett i plenum og gjaldt erstatning etter byggeforbud i medhold av den midlertidige strandloven. 47 Etter at byggeforbudet ble innført fikk eieren av en holme ikke byggetillatelse. Eiendommen som lå på holmen hadde ikke noen områder som var mer enn 100 meter fra sjøen. Dermed kunne ikke eieren foreta noen form for utbygging. Eieren anla erstatningssak mot kommunen, og bygge forbud ble stadfestet av departementet. Det ble ikke gitt medhold i at eieren skulle få utbetalt erstatning for den ekspropriasjonsaktige aktivitet fra lovgiver. I dommen forklarer Høyesterett at det i utgangspunktet må være slik at lovgivningens reguleringer av eierrådigheten normalt ikke påfører det offentlige erstatningsplikt. Retten slår fast at: 48 «at det for så vidt ingen avståelse blir krevd skal meget til før det må betales erstatning etter prinsippet i Grunnloven 105.» 3.1.4 Endringen i Naturvernloven Fiskumvannetdommen 49 gjaldt erstatning etter daværende naturvernlov 50 20, etter at et område ble fredet som naturreservat etter samme lov 8. Eierne krevde erstatning for den rådighetsbegrensning som ble utløst av vernet. Her gjentok Høyesterett at det skal mye til for at det tilkjennes erstatning for rådighetsbegrensninger etter Grunnloven 105. Her ble det understreket at det må legges til grunn en helhetsvurdering, og et krav var at inngrepet måtte 45 Rt. 1918 s. 401. 46 Rt. 1970 s. 67. 47 Lov av 25. juni 1965 nr. 5 om Midlertidig forbud mot bygging mv. i strandområder ved sjøen. 48 Rt. 1970 s. 67 (s. 73). 49 Rt. 1980 s. 94. 50 Lov av 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern. 16

være vesentlig. Retten uttalte seg videre om økonomi, om hvor mange som var berørt osv. Som nevnt beror vurderingen på en helhetlig drøfting, og Høyesterett trekker ikke frem en enkelt moment som vektlegges i en slik grad at det vil bekrefte en fast regel. Naturvernloven av 1970 avløses av lov om forvaltning av naturens mangfold. 51 Reglene om erstatning for rådighetsinnskrenkninger som følge av områdevern etter naturvernloven av 1970, var nedfelt i lovens kapittel VII. Fram til 1985 var det samme regel for alle typer verneområder. Etter en lovendring i 1985 ble reglene forskjellige for henholdsvis vern som naturreservat eller naturminne på den ene siden og vern som nasjonalpark eller landskapsvernområde på den andre. Ved vern av naturreservat eller naturminne fikk rettighetshavere etter loven 20 rett til erstatning for sitt økonomiske tap etter reglene i ekspropriasjonserstatningsloven. Begrunnelsen for lovendringen var at vernet innebar så strenge restriksjoner at det erstatningsrettslige henseende burde likestilles med ekspropriasjon. 52 Det ble etter den nye lovendringen fortsatt ført en restriktiv praksis, og det har ikke blitt gitt erstatning for rådighetsinnskrenkninger i nasjonalparker eller landskapsvernområder. Blant dommer fra de siste årene som følger denne restriktive linjen kan nevnes Elstad og Aurmoendommen 53 der Høyesterett viser til Senjadommen 54 og uttaler at: «det ikke er tilstrekkelig for erstatningsansvar at det dreier seg om et vesentlig inngrep. Inngrepet må ha en slik karakter at det ut fra en helhetsvurdering vil være sterkt urimelig om inngrepet skal tåles.» Dette kan sies å være rettsstillingen før den nye naturmangfoldloven ble vedtatt. Den nye naturmangfoldloven 50 innebærer en vesentlig endring av erstatningsbestemmelsene. Det blir en utvidelse ved at alle typer fredete naturtyper får den samme bestemmelsen, men at det bare blir utmålt erstatning til det økonomiske tapet som følger av at igangværende bruk «vanskeliggjøres». Det vil bety at det fremover vil gis erstatning i tilfelle der det ikke har vært gitt erstatning tidligere, og der det heller ikke er nødvendig å gi erstatning ut fra en analogi fra Grunnloven 105. 55 Forskjellen fra der det blir ekspropriert er at det ikke vil gjelde for påregnelig endret bruk. 51 Naturmangfoldloven. 52 Bugge (2011) s. 243. 53 Rt. 2005 s. 469. 54 Rt. 2004 s. 1092. 55 Bugge (2011) s 244. 17

Sammenligner man den utvikling som synliggjøres innfor erstatningsutmålingen ved rådighetsbegrensninger i naturmangfoldloven 50 med eldre teori, vil det kunne påstås at dette er en utvikling som er i samsvar med bestemmelsen om reguleringsplaner som hovedregel angir «påregnelig utnytting» og skal legges til grunn for erstatningen. 56 De nye bestemmelsene i naturmangfoldloven vil komme til å reise ytterligere nye og prinsipielle spørsmål. Dette vil måtte presiseres gjennom praksis i årene som kommer. Det som i størst grad endrer seg fra tidligere er at det bare skal gis erstatning for økonomisk tap som skyldes «vanskeliggjøring av igangværende bruk». Den prinsipielle endring er at økonomisk tap som følge av at en mulig fremtidig og ny utnytting av eiendommen blir avskåret eller vanskeliggjort, og ikke gir grunnlag for erstatning. I forslaget til lovproposisjon er det fra departementet fremhevet at «en grunnleggende forskjell på hvilken rettsbeskyttelse den enkelte bør ha mot inngripen i eksisterende virksomhet eller igangværende bruk, sammenlignet med mulig fremtidig utnytting av et område». 57 Her bryter reglen med prinsippet i ekspropriasjonserstatningsloven om at påregnelig utnytting av eiendommen skal legges til grunn for erstatningen, jf. lovens 5 og 6. Likevel er det slik som fremhevet i lovmotivene, at det i meget liten grad var aktuelt å gi erstatning etter reglene i ekspropriasjonserstatningsloven etter skjønn etter naturvernloven, men at det berodde på en konkret påregnelighetsvurdering. 58 3.1.5 Grunnloven 105, prinsippet om «fuld Erstatning» Grunnlovsbestemmelsen kan sies å ha to sider. Den setter grenser for domstolene ved at det må utmåles full erstatning i den enkelte sak, men den retter seg også mot lovgiver gjennom å sette grenser for hvilket innhold lover om erstatningsfastsettelsen kan ha. 59 Det var også en av grunnene til at ekspropriasjonserstatningsloven av 1973 ble endret. Det oppsto tvil om hvorvidt enkelte av lovens regler var i overenstemmelse med kravet om full erstatning. I Kløftasaken 60 uttalte Høyesterett: «Det er på det rene at hvis anvendelsen av en lov fører til resultater som er i strid med grunnloven, vil domstolene måtte bygge sin avgjørelse på den regel som følger av grunnloven, ikke på lovbestemmelsen». 56 Bugge (2009) s. 257-258. 57 Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) s. 254. 58 Bugge (2011) s. 245 59 NOU 1981: 5 s. 82 60 Rt. 1976 s.1 (s.5) 18

Når det gjelder selve erstatningen, krever Grunnloven 105 «fuld Erstatning». Hva som er den egentlige fulle erstatning er blant de temaer i ekspropriasjonsretten som har vært diskutert mest. Hvis det ikke blir gitt full erstatning vil det være i strid med Grunnloven. Dette vil likevel ikke hindre at det det kan gis erstatning ut over full erstatning. Eksempel på dette er Sømsveisaken 61 hvor kommunen på et tidlig stadium tilbød grunneieren erstatning som oversteg den erstatning Høyesterett mente var full erstatning. Eieren avslo tilbudet fra kommunen, men det er altså fullt mulig for kommunene å komme grunneiere i møte før erstatningsfastsettelsen i skjønnsrettene. 3.1.5.1 Kløftasaken I Kløftasaken var spørsmålet om bestemmelsene i daværende ekspropriasjonserstatningslov var i samsvar med Grunnlovens bud om full erstatning. Det kom flere prinsipielt viktige uttalelser i denne saken. Ekspropriasjonserstatningsloven av 1973 var i praksis vanskelig å tolke. Det skulle i forhold til lovens 4 første ledd nr. 1 utbetales erstatning etter faktisk aktuell bruk. Problemene oppsto da det skulle utmåles mererstatning etter lovens 5. Det måtte brukes skjønn, og praksis viste at det var vanskelig å få en enhetlig behandling i ulike områder av landet. Etter lovens 5 kunne det trekkes fra verdistigning som skyldtes offentlige tiltak. Det kunne også fra skjønnsrettens side bli gitt en rimelig erstatning for grunneiere som kom dårlig ut, jf. orvl. 5 nr.1. Spørsmålet i Kløftasaken var da om Grunnlovens 105 tillot slik mererstatning basert på en rimelighetsvurdering. To syn er blitt hevdet. Det tradisjonelle syn har vært at Grunnloven 105 legger sterke bånd på lovgiver. Lovgiver kunne ikke begrense erstatningen ved å trekke fra den samfunnsskapte verdien, men bare den verdi som ble utløst av ekspropriasjonstiltaket. Dette blir omtalt som grunnlovskonservatisme representerer det tradisjonelle syn. Stortinget har tradisjonelt vist motvilje mot å endre grunnloven uten der det har vært nødvendig av praktiske grunner. 62 Det er dette som er det som blir benevnt som Grunnlovens harde kjerne. Fleischer argumenterer for det motsatte syn. 63 Han legger til grunn at lovgiver for eksempel kan regulere langt mer inngående hva som skal være full erstatning etter Grunnloven 105. 61 Rt. 1999 s. 213. 62 Andenæs og Fliflet (2006) s. 55. 63 Fleischer (1978) s. 150. 19

Han hevdet at rettspraksis fra før Norge fikk den første ekspropriasjonserstatningsloven ikke har grunnlovs rang, men gjelder som generell ekspropriasjonsrett. På denne måten kan lovgiver regulere mer inngående hva som skal legges til grunn ved erstatningsutmålingen, uten å måtte ta hensyn til den praksisen som har utviklet seg direkte på grunnlag av Grunnloven 105. Blant annet ble fradrag for samfunnsskapte verdier tolket som å være i samsvar med loven. Som det går frem av Kløftasaken er uttalelsene fra denne saken mer i samsvar med Fleischer sitt syn enn det som ble fremholdt gjennom det tradisjonelle synet. I behandlingen av spørsmålet ble det uttalt at lovens utgangspunkt (faktisk aktuell bruk) ved verdifastsettelsen ikke strider mot Grunnloven 105. Ekspropriasjonserstatningsloven av 1973 hadde likevel bestemmelser som Høyesterett ikke sluttet seg til. Det gikk på at skjønnsretten selv ikke kunne foreta en rimelighetsvurdering av hva som var full erstatning i hvert enkelt tilfelle, og at det ikke var i samsvar med det likhetshensyn som ligger til grunn for Grunnloven 105. Der uttalte Høyesterett: 64 «Det må også være på det rene at i og med at grunnlovens 105 uttrykkelig krever at det gis full erstatning, kan det ikke være avgjørende hva man måtte mene i det enkelte tilfelle vil være en rimelig erstatning. 105 forbyr dette. Å overlate erstatningsfastsettelsen til den enkelte skjønnsretts fri vurdering av hva den synes er rimelig i en enkelte sak, kan således ikke godtas.» Retten bygde på at Grunnloven 105 har en «hard kjerne» som lovgiver ikke kan angripe. Grunnloven 105 har likevel et handlingsrom. De økonomiske rettighetene som Grunnloven oppstiller kommer i en noe annen stilling enn de individuelle som griper inn i den enkeltes sfære. De individuelle rettigheter sikrer enkeltpersoner mot overgrep fra staten. 65 Det betyr at lovgiver er friere stilt når det gjelder de økonomiske rettighetene. Lovgiver er på det samme området forpliktet til å forestå en samfunnsnyttig forvaltning. Det betyr at myndighetene gjennom ulike lovhjemler kan gjennomføre ekspropriasjon mot full erstatning, og ulike rådighetsbegrensninger. Dette førte til at mererstatningsreglene som skjønnsretten skulle utmåle etter rimelighet ble satt til side. Erstatningen kunne ikke bli høyere enn omsetningsverdi. 64 Rt. 1976 s.1 (s.6 og 7) 65 Grunnlovens 96. At ingen kan dømmes uten etter lov, og straffes uten etter dom er et prinsipp lovgiver ikke kan fravike på noe felt. De individuelle rettigheter står sterkere enn de økonomiske. 20