BERGEN KOMMUNE Helse og omsorg/etat for helsetjenester Fagnotat Saksnr.: 201434888-2 Emnekode: HVE-420 Saksbeh: BROY Til: Helse og omsorg felles v/ Nina Mevold Kopi til: Fra: Etat for helsetjenester Dato: 05. mars 2015 Notat fra Etat for Helsetjenester vedr Bybarnehagestandard for Bergen kommune Hva saken gjelder: Byrådet legger i 2015 fram en egen barnehagebruksplan. I forkant an denne saken, legges det fram en egen sak om bybarnehagestandard som et virkemiddel for å få etablert tilstrekkelig antall barnehageplasser i sentrumsnære bydeler med særlige utfordringer i forhold til uteareal og parkering. Byrådet foreslår å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret vedtar bybarnehagestandarden i tråd med saksutredningen, som virkemiddel for å få opprettet barnehageplasser i Bergenhus og Årstad byområder som har særlige utfordringer i forhold til uteareal og parkering 2. Norm for utearealet settes til 24 m 2 per barn for alle barnehager. 3. Når det gjelder størrelsen på utearealet i barnehager etter bybarnehagestandard skal dette normalt ikke gå under 40% av normen 4. Forslag til konkrete tiltak etter bybarnehagestandarden vil komme i barnehagebruksplanen som legges fram i 2015. Etat for helsetjenester er bedt om å uttale seg i forhold til dette forslaget. Anbefalt forslag fra Etat for helsetjenester Som godkjennings og tilsynsmyndighet er Helsevernenheten imot at det settes en generell nedre grense, og spesielt at den er så lav, fordi dette kan oppfattes som retningsgivende. Kravet om helhetsvurdering, beskrivelse av kompenserende tiltak, risikovurdering og rutiner som ivaretar risikoen, medfører at alle barnehager uansett må vurderes særskilt. Barnehager med betydelig lavere uteareal enn normen bør følges opp med tilsyn i forhold til om barnehagens bruk av kompenserende tiltak er i tråd med forutsetningen for godkjenningen av barnehagen. 1
Dersom Bystyret velger å vedta reduserte normer for uteareal, må vedtaket følges opp med en økning av tilsynskapasiteten for å kunne følge med på forsvarligheten av tiltaket. Dersom Bystyret vedtar andre normer for areal enn det som fremgår av veilederen, må det gis konkrete retningslinjer, hjemlet i Folkehelseloven, for hvordan Helsevernenheten skal utøve sin delegerte kompetanse. Brita Øygard - etatsleder Dette dokumentet er godkjent elektronisk. 2
Saksutredning: Godkjenning av barnehager gjøres etter to lovverk; Barnehageloven og Folkehelseloven med tilhørende forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Bergen bystyre er den kommunale myndighetsutøver etter begge disse lovene. Helsevernenheten i Etat for helsetjenester utøver kompetanse etter delegasjon fra bystyret i linjen via byrådet, kommunaldirektør, etatsjef til Helsevernenheten. Når det gjelder tilsyn etter Folkehelseloven, har Helse- og Omsorgsdepartementet i rundskriv I-1/2012 presisert at «Det er særlig viktig å sikre at det kommunale tilsynsorganet er tilstrekkelig uavhengig i forhold til de kommunale virksomhetene som det føres tilsyn med. Uavhengighet innebærer at tilsynet utøves av personer eller kommunale enheter som ikke direkte har ansvar for den virksomheten som omfattes av tilsynet» 1 Det er komplisert at kommunen skal føre tilsyn med sine egne virksomheter etter to ulike lover, og at disse tilsynene skal være innbyrdes uavhengige. Helsevernenheten er knyttet til nasjonale og regionale miljøer innen miljørettet helsevern, og får sine retningslinjer og føringer fra Helse og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet, Fylkesmannen, Kunnskapssenteret, forum for Miljø og helse mv. Barnehagesektoren får sine føringer knyttet til Kunnskapsdepartementet. De sentrale føringene er ikke alltid helt entydige, og kan medføre at to kommunale tilsynsinstanser oppfatter å motta ulike føringer. Et viktig førende dokument for Helsevernenhetens godkjennings- og tilsynsvirksomhet er Helsedirektoratets: Miljø og helse i barnehager. Veileder til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. (2014) https://helsedirektoratet.no/sider/veileder-til-forskrift-ommilj%c3%b8rettet-helsevern-i-barnehager-og-skoler.aspx I denne veilederen har ordlyden knyttet til inneareal tidligere vært at arealnorm på 4 m 2 pr barn over 3 år, og om lag 1/3 mer pr barn under 3 år, «er å betrakte som en minstenorm». Setningen var utelatt i forrige versjon av veilederen, men i veilederen som kom i 2014 var denne setningen igjen tatt med. Fra Veileder til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 2014: «Veiledende norm for størrelsen på inneareal (Utdanningsdirektoratet) er 4 m 2 pr barn over tre år, og om lag en tredel mer pr barn under tre år. Det er å forstå som minstekrav.» «Utearealene bør som minstemål være seks ganger så stort som innearealene (Det vil si ca 24m 2 for barn over 3 år, og 33 m 2 for barn under 3 år.) Dersom kravene er vanskelige å oppfylle, for eksempel i bystrøk, må det tas en helhetsvurdering i hvert enkelt tilfelle når det gjelder hvilke parker og friområder som finnes i nærmiljøet, og hvordan barnehagen har tenkt å benytte disse. Barnas sikkerhet må i så fall vies spesiell oppmerksomhet». Det er i siste versjon dermed gjort en innskjerping i forhold til inneareal, og samtidig gitt økt mulighet for skjønn knyttet til uteareal. Etat for helsetjenester oppfatter presiseringene som bevisste signaler fra sentrale myndigheter. Etat for helsetjenester har tidligere gitt uttrykk for sin skepsis til de vedtatte normene for inneareal, Bystyresak 70/12, fordi veilederen angir et minstekrav. Når det gjelder uteareal, så gir veilederen rom for skjønn, og gir også føringer i forhold til hva som må vurderes når barnehagene har for lite uteareal. Dette pålegger både barnehageeier og godkjenningsmyndighet et særlig ansvar for å vurdere i hvert enkelt tilfelle om de kompenserende tiltakene er forsvarlige og gode nok. Utearealet skal være om lag 6 ganger innearealet. Når byrådet ønsker å legge normen på 24 m 2 per barn som norm i alle barnehager, har man allerede fraveket regelen, som regnet utfra snitt mellom kommunens vedtatte innearealnorm (for barn under 3 år (5 m 2 ) og for barn over 3 år (4m 2 ) skulle vært 4,5m 2 x 6 = 27m 2 per barn. Ved å fastsette en norm for utearealet for 3
alle barnehager, ser man bort fra at veilederen sier at det må gjøres en helhetsvurdering i hvert enkelt tilfelle når norm for uteareal ikke er oppfylt. Den foreslåtte normen for uteareal i sentrumsbarnehager, er at den normalt ikke skal være mindre enn 40% av 24m 2,. Dette utgjør en betydelig reduksjon av barnas uteareal; 9,6m 2 per barn. Miljørettet helsevern har gitt godkjenning etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler til barnehager med ennå lavere uteareal, men da har de kompenserende tiltakene vært gode. Barnehager med friluftgrupper og gode risikovurderinger, er eksempler på barnehager som kan godkjennes med lavere arealnorm. I mange tilfeller vil de kompenserende tiltakene gjelde bruk av tilstøtende arealer, eller arealer i nærheten i gangavstand. Det må gjøres risikovurderinger knyttet til alt arealbruk. Når alternative utearealer vurderes, vil gangavstand fra barnehagen, tilgang til toalett fasiliteter og håndhygiene, sikkerhetsrisiko i forhold til trafikk mv, den generelle sikkerheten på det alternative lekearealet, samt tilstrekkelig bemanning ha betydning. Barnehagen må ha prosedyrer for sikkerhet og hygiene på tur. Generelt vil friluftsgrupper ha behov for økt personell for å ivareta disse forholdene. Ved vikarer og sykefravær ser vi at planlagte turer ofte ikke kan gjennomføres i barnehager som har turplaner som en del av tiltakene ved redusert uteareal. Gjeldende retningslinjer for støy og luftforurensning vil også gjelde for kompenserende utearealer som barnehagen benytter fast. Det må også vurderes om samme areal benyttes som tilleggsareal for flere barnehager, skoler og allmennheten, og om det da kan bli for stor utnyttelse av arealet totalt sett. Når flere barnehager skal benytte samme lekeplass/park, vil tiden barna kan være der bli begrenset, noe som er lite ønskelig, fordi barnehagen da ikke i samme grad kan hensyn til været, og utnytte finvær. I en by som Bergen har dette en viss betydning. Barn som bor i sentrum, og som skal gå i sentrumsbarnehager har gjerne begrenset lekeareal også der de bor. De har dermed stort behov for å kunne utfolde seg fysisk. I rapporten Barn og unge i Bergen (0-13 år) Helseatferd og påvirkningsfaktorer fremgår det at barn 2-6 år i sentrumsområder har utfordringer knyttet til sosialt nettverk. Barnehage i nærmiljøet vil være en styrke for det sosiale nettverket der de bor også utenom barnehagetid. Sosialt nettverk har stor betydning for helsen. Nærbarnehager er også viktig for å begrense transportbehov og dermed luftforurensning. Behovet for å utvikle sosialt nettverk der de bor, taler for at de har tilbud om barnehage nært der de bor. På den annen side vil barn som bor i sentrum og går i en barnehage med begrenset uteareal kunne få en begrensning i muligheten for fysisk utfoldelse, kontakt med naturen mv. Det er vist at barn som har hatt rik mulighet til å utvikle sine grovmotoriske ferdigheter i naturen, også har bedre skoleprestasjoner og bedre helse, blant annet mindre allergi. 2,3, 4 Små lekearealer kan gi trengsel og stress-symptomer. Når lekeareal blir et knapphetsgode, og det er mange om hvert lekeapparat, kan det føre til økt konfliktnivå. Dette stiller større krav til at alle arealene er attraktive for lek. 5 Derfor er det av stor betydning at barnehagens uteareal og kompenserende tiltak vurderes i hvert enkelt tilfelle. Barnehager bør ha tilsyn minst hvert 4. år. Helsevernenheten har på ingen måte kapasitet til å følge dette opp. Hvis kommunen velger å godkjenne barnehager på vilkår om visse kompenserende tiltak, så plikter barnehageeier å følge disse. Samtidig må kommunen følge opp med tilsyn at disse vilkårene følges. Helsevernenheten har erfart at dette ikke alltid er tilfelle, og har ved tilsyn avdekket betydelige avvik. 4
Etat for helsetjenesters anbefalinger: Som godkjennings og tilsynsmyndighet er Helsevernenheten imot at det settes en generell nedre grense, og spesielt at den er så lav, fordi dette kan oppfattes som retningsgivende. Kravet om helhetsvurdering, beskrivelse av kompenserende tiltak, risikovurdering og rutiner som ivaretar risikoen, medfører at alle barnehager uansett må vurderes særskilt. Barnehager med betydelig lavere uteareal enn normen bør følges opp med tilsyn i forhold til om barnehagens bruk av kompenserende tiltak er i tråd med forutsetningen for godkjenningen av barnehagen. Dersom Bystyret velger å vedta reduserte normer for uteareal, må vedtaket følges opp med en økning av tilsynskapasiteten for å kunne følge med på forsvarligheten av tiltaket. Dersom Bystyret vedtar andre normer for areal enn det som fremgår av veilederen, må det gis konkrete retningslinjer, hjemlet i Folkehelseloven, for hvordan Helsevernenheten skal utøve sin delegerte kompetanse. Referanser: 1 HOD (2012) I-1/2012 Om godkjenning av barnehager og skoler etter regelverket for miljørettet helsevern 2 Haahtela T, Holgate S, Pawankar R, Akdis CA, Benjaponpitak S, Caraballo L, Demain J, Portnoy J, von Hertzen L; WAO Special Committee on Climate Change and Biodiversity. The biodiversity hypothesis and allergic disease: world allergy organization position statement. World Allergy Organ J. 2013 Jan 31;6(1):3. doi: 10.1186/1939-4551- 6-3. 3 Hagerhed-Engman L, Bornehag CG, Sundell J, Aberg N. Day-care attendance and increased risk for respiratory and allergic symptoms in preschool age. Allergy. 2006 Apr;61(4):447-53. 4 Bunkeflo-prosjektet en svensk studie som viser at motorisk trening hever barnas skoleprestasjoner 5 de Jong, Marjana (2005) Rummets magt og magten over rummet 6 Fønnebø, Bente og Rolfsen, Christian Nordahl (2014) Areal til skapende lek, læring og utforskning i barnehagen 5