Ny stortingsmelding om kriminalomsorgen. Arbeidsgruppe 5. Tilbakeføringsgaranti

Ny stortingsmelding om kriminalomsorgen Arbeidsgruppe 5 Tilbakeføringsgaranti Doris Bakken Hege Kongerud Torfinn Langelid Haakon Mjelde Kim Helene Olsen Per Sigurd Våge Marit Øiestad Inger Marie Fridhov

Strafanstaltskommisjonen av 1841: En Mængde Fanger have ved deres Løsladelse af Fængslet intet Tilhold og intet at ernære sig ved. Man ser i dem sædvanlig ikke omvendte Forbrydere, der have fattet gode Forsætter for Fremtiden og besidde Styrke til at udføre dem; - man nærer i Almindelighed Mistanke imod dem skyer deres Selskab de lide ondt for at faae en passende Ansættelse selv deres Paarørende støde dem ukjærligen fra sig de Penge de medbragte fra Strafanstalten, blive snart fortærede. De nødes derfor til at stjæle eller begaae andre Forbrydelser for at opholde Livet; de blive grebne, domfældte, og befolke saaledes snart igjen Fængslerne, som de nys forlode. Skulle derfor de gavnlige virkninger af Behandlingen i fænglset ikke tabe sig, men blive av Varighed, maa man ikke forlade Fangen i det kritiske Øieblik, han derfra løslades. Omsorg for den løsladte fange, og den derved bevirkede eller dog tilsigtede Forebyggelse af hans Tilbagefald paa Forbryterbanen udgjør saaledes en nødvendig Betingelse for en varig virkning af Behandlingen i Strafanstalten: og en lignende Omsorg bør også blive den løsladte Varetægtsfange til Deel (side 425-427) 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE: 1 Innledning 1.1 SoriaMoria-erklæringen 1.2 Mandat 1.3 Tolkning av SoriaMoria og mandatet 1.4 Noen valg 1.5 Hvorfor tilbakeføringsgaranti? 2 Sammendrag 3 Forslag 4 Statistikk, tilbakefall og tilbakeføring 3.1 Hvem begår gjentatt kriminalitet? 3.2 Hva koster residiv? 5 Hvem skal garantien gjelde? 6 Innsattes rettigheter i kriminalomsorgen 6.1 Hva skal garantien inneholde? 6.2 Nettverksbygging og frivillige organisasjoner 6.3 Selvforvaltningsprinsippet og samordnet individuell plan 6.4 Fast løslatelsesdato 6.5 Digital kompetanse 7 Løslatelsesprosjekter 7.1 Norge 7.2 Sverige og Danmark 8 Hvor skal garantien forankres? 8.1.1 Sentralt 8.1.2 Kommunalt 8.1.3 Internt i kriminalomsorgen 8.1.4 Regionnivå 8.2 Bemanning 9 Styrking av friomsorgen 10 Åpne fengsler og alternative soningsformer 11 Forskning 12 Eventuelle lovendringer 13 Mulige økonomiske konsekvenser Avslutning Vedlegg: 1. Oversikt over løslatelsesprosjekter 2. Prosjekt God sagsbehandling ved løsladelse

4 1 Innledning 1.1 SoriaMoriaerklæringen Ordet Tilbakeføringsgaranti skriver seg fra SoriaMoria-erklæringen 1 hvor det heter at regjeringen vil innføre en slik. Hensikten er å redusere gjengangerproblemene. Dette skal ifølge erklæringen skje gjennom tett oppfølging fra ulike etater ved løslatelse med sterkt fokus på å få folk i jobb eller videre utdanning. For å oppnå dette skal det etableres forpliktende samarbeidsstrukturer mellom kriminalomsorgen og kommunale og statlige etater og ved at det stilles strenge krav til rehabilitering og atferdsendring fra de innsattes side. 1.2 Mandat for gruppe 5 Mandatet for gruppe 5 er en utdyping og konkretisering av den allerede tydelige uttalelsen i SoriaMoria- erklæringen. Mandatet lyder i sin helhet: Merknad [imf1]: Side: 4 Her kommer mandatet Hva vil en tilbakeføringsgaranti kunne bestå av? Hva kan og skal garantien bestå av ved løslatelse: bolig, arbeid, skole, behandling, fritidsnettverk, uføretrygd? Hvem skal den gjelde- alle fanger, spesielle grupper av fanger? Når skal arbeidet med innholdet i garantien begynne i soningsforløpet? Arbeidet med denne delen av mandatet må ta utgangspunkt i: tilgjengelig tilbakefallsstatistikk for de forskjellige grupper av straffedømte alle de bindende dokumenter som allerede regulerer mye av det som må ligge i en slik garanti forskning som har løslatelsesproblematikk som hovedanliggende eventuelle slike garantier i andre land Tilbakeføringsgaranti rett og plikt Skal en tilbakeføringsgaranti være en lovbestemt rett for fanger og friomsorgsklienter? Hvilke etater/virksomheter skal i så fall få en lovpålagt plikt/ansvar for å kunne følge opp de løslattes behov? På hvilken måte vil dette kunne kritiseres med utgangspunkt i andre svakstilte grupper utenfor kriminalomsorgen som ikke får noen garanti? Organisatoriske utfordringer Hvem skal ha ansvaret for arbeidet fram mot løslatelse i fengslet? I hvilken grad skal og må eksterne etater inn i kriminalomsorgen for å kunne samhandle med domfelte, kriminalomsorgen og andre etater om løslatelsesopplegget? Hva kreves av stillinger i fengslet og i eksterne etater? Hva vil kreves av lokaler og utstyr, avhengig av hvilken modell en velger Juridiske utfordringer Gitt at forvaltningssamarbeidspartnere bør ha en plikt til å samarbeide med Kriminalomsorgen om løslatelsesopplegg, hvilke regel- og lovendringer vil det så kreve? Kostnader Estimater for hva en slik garanti vil koste Estimater for hva en vil spare om det lykkes 1 Politisk plattform for en flertallsregjering, gitt 05.12. 2005

5 1.3 Tolkning av SoriaMoriaerklæringen og mandatet 1.3.1 SoriaMoriaerklæringen SoriaMoria-erklæringen snakker ikke om en løslatelsesgaranti, men en tilbakeføringsgaranti. Når ordet tilbakeføring tas i bruk er det tiden etter løslatelsestidspunktet som blir løftet fram som kritisk. Der ender, for de fleste, kriminalomsorg i anstalt sitt ansvar. Friomsorgen overtar likevel et ansvar både for prøveløslatte med vilkår og møteplikt, 16-sonere og forvaringsdømte. Men utenfor fengselsporten gjelder også andre lover som andre myndigheter har ansvaret for. Av den grunn er forvaltningssamarbeidet poengtert så sterkt. Det sies at det skal være tett oppfølging fra ulike etater ved løslatelse. SoriaMoria-erklæringen framhever tre parter i virkeliggjøringen av TG 2 : Kriminalomsorgen, de ulike etater og de innsatte selv. De innsattes eget ansvar har lenge vært understreket og kriminalomsorgens ansvar er tydelig og detaljert beskrevet i straffegjennomføringsloven. Det viktige her er at de ulike etater poengteres så sterkt som medansvarlige aktører tilbake til dagliglivet etter løslatelsen. Det overordnete perspektivet er å hindre tilbakefall til ny kriminalitet ved blant annet å styrke de grunnleggende forutsetninger for å kunne leve et lovlydig liv: arbeid og utdanning. I tillegg kommer bolig, behandling, nettverk og økonomi. Intensjonen i SoriaMoria- erklæringen er helt i tråd med straffegjennomføringsloven som har en rekke paragrafer som trekker i samme retning som den foreslåtte garantien. 3, 4, 10, 11, 14, 15, 16, 20, 32, 33, 41, 42, 52 og 53. 4 er trolig den mest presise paragrafen som forplikter kriminalomsorgen til å arbeide tverrsektorielt og tverrfaglig. Det er en skal - regel. Her pålegges etaten å legge til rette for at den domfelte får de tjenester som lovgivningen gir dem krav på. Samarbeidet skal bidra til en samordnet innsats for å dekke domfelte og innsattes behov og fremme deres tilpasning til samfunnet. For etaten medfører denne bestemmelsen et krav til utstrakt samarbeid og koordinering av andre etaters tjenester til de domfelte. Bestemmelsen må forstås slik at den forventer en systemtilnærming mellom kriminalomsorgen og andre offentlige etater, samt en individuell dimensjon knyttet direkte til den domfelte. Derfor er kan denne bestemmelsen forstås som en meget god underbygging av tilbakeføringsgarantien. I 41 og 42 hjemles løslatelsesprosessen. Her finner vi hjemmel for at tilrettelegging fra etatens side må bearbeides og koordineres. Det skal i nødvendig utstrekning tas kontakt med offentlige myndigheter, organisasjoner eller privatpersoner som kan yte bistand for å oppnå ordnede boligforhold, arbeid, opplæring eller andre tiltak som kan bidra til en lovlydig livsførsel etter løslatelse. Slik 41 er formulert som en skal - regel, er vi langt på vei mot en såkalt løslatelsesgaranti. Ordet garanti benyttes ikke, men dersom de forslag til tiltak som nevnes i lovteksten følges opp, vil trolig regjeringens ambisjoner bli til virkelighet. 1.3.2 Om ordet garanti Vi forstår i denne sammenheng ordet garanti ikke som en ny rettighet, noe nytt straffedømte kan gjøre krav på som de ikke hadde før. Vi tolker det slik at regjeringen med dette vil forplikte seg selv på å kunne tilby de innsatte, og etter hvert løslatte, de rettighetene de etter både straffegjennomføringsloven og andre lover allerede har, men som de hittil i mange tilfeller ikke har maktet å få del i, og gjøre seg nytte av. Ambisjonen er å virkeliggjøre det som allerede er intensjonen i lovverket både det som administreres av kriminalomsorgen, men nå i enda større grad det som administreres av andre etater. 2 I fortsettelsen vil vi bruke forkortelsen TG for tilbakeføringsgaranti.

6 1.3.3 Mandatet for øvrig Arbeidsgruppa vil gjennom rapporten forsøke å belyse de spørsmålene som reises i mandatet slik de er formulert. Vi har jobbet med utgangspunkt i dagens straffegjennomføring og klientell. Samtidig forutsetter vi at TG skal gjelde uansett hvilke soningsformer en vil gå inn for i framtida. Alle som er under en eller annen form for straffegjennomføring i regi av kriminalomsorgen, skal kunne nyte godt av denne garantien om de har behov for det. Dette har sitt grunnlag i det politiske signal om at alle skal med. Forutsetningen for at TG skal fungere, er at de ulike offentlige myndigheter ikke bare i prinsippet, men i praksis tar sitt ansvar for denne gruppen; at det blir både struktur, forutsigbarhet og innhold i samarbeidet mellom kriminalomsorgen som har sitt ansvarsområde primært før løslatelsen og de andre etatene som må overta ved og etter løslatelsestidspunktet. Det vil si for at tilbakeføringen skal bli vellykket, må den begynne lenge før løslatelsen, noe vi kommer tilbake til. Overordnet tar vi utgangspunkt i at straff er lik frihetsberøvelse. Samtidig er det et hevdvunnet prinsipp at straffedømte ikke er fradømt de rettigheter vanlige borgere har. Det ivaretas gjennom det såkalte normaliseringsprinsippet. Alle tiltak i kriminalomsorgen må ha sitt utgangspunkt her, slik at kontakten med det ordinære samfunn opprettholdes i størst mulig grad. I forbindelse med en tilbakeføringsgaranti er dette en stor fordel fordi flere av de etatene som får hovedansvaret etter løslatelsen allerede er inne i bildet under straffegjennomføringen. Det gjelder for eksempel skole, helse, kultur og andre importerte tjenester. Det er i denne sammenheng viktig at de innsatte får fyllestgjørende informasjon om de rettigheter og goder de har krav på både før og etter løslatelsestidspunktet. Gruppa har hatt tre grunnleggende spørsmålsstillinger eller tilnærmingsmåter: a) Hva hindrer i dag en forutsigbar og trygg løslatelse og et holdbart tilbakeføringsarbeid? Dette gjelder både hinder internt i kriminalomsorgen, internt i kommunen og i samarbeidet mellom etatene. b) Hvordan skal de forpliktende samarbeidsstrukturene forankres, bygges opp og holdes permanent i gang slik at de uttalte mål nås? c) Hva finnes av vellykkede tiltak som faktisk bidrar til minsket tilbakefall? Hvilke type tiltak ga gode resultater og hva skal til for at slikte tiltak kan bli implementert i større skala? God løslatelse starter ved innsetting! Avhengig av hvor lang dommen er, må alt den innsatte deltar i, peke fram mot løslatelsen. Særlig viktig blir dette arbeidet i forhold til folk med relativt korte dommer. Ofte er det slik at både den innsatte og hans hjelpere i fengslet kommer i tidsnød og at løslatelsen skjer midt i en uferdig planleggingsfase. 1.4 Noen valg Rapporten vil i store trekk følge disposisjonen i mandatet. Ettersom det er flere av de andre arbeidsgruppene som har beskrevet dagens fangebefolkning, har vi ikke gått i dybden på det spørsmålet, men forutsetter det kjent. Av samme grunn har vi heller ikke med noen utfyllende oversikt over den såkalte What Works -litteraturen. Vi beskriver isteden enkelte løslatelsesprosjekter som har vist seg effektive både i Norge og i Norden for øvrig og som er evaluert. I tillegg følger som vedlegg en liste over løslatelsesprosjekter som er i gang. 1.5 Hvorfor tilbakeføringsgaranti? Svaret kan deles i tre. Først: Reduksjon av kriminalitet. Erkjennelsen av det store tilbakefallet til ny kriminalitet etter endt soning, gjør at Regjeringen sterkt ønsker å minske antall gjengangere for dermed å redusere ny kriminalitet. Dernest: Nedgang i kriminaliteten vil

7 kunne gi mindre lidelse for potensielle ofre, for gjerningspersonene og for samfunnet som helhet. Det vil også trolig bidra til reduserte utgifter i forbindelse med etterforskning, påtale, rettergang og straffegjennomføring. Til sist: tross lovfestede rettigheter, avtaler etatene imellom og gode intensjoner om forvaltningssamarbeid, har verken kriminalomsorgen eller andre etater hittil maktet å få til løslatelsesprosess og tilbakeføringsarbeid som har ført til minsket tilbakefall i vesentlig grad. Motforestillingene er likevel der. Den viktigste er rettferdighetshensyn. Hvorfor skal straffedømte garanteres bolig, jobb/skoleplass når ikke andre garanteres det samme? Det er urettferdig, hevdes det. Men det er ikke nye rettigheter straffedømte skal få. De skal være garantert hjelp til å gjøre seg nytte av rettigheter de som norske borgere har. Selve frihetsberøvelsen fratar dem muligheten til å få del i egne rettigheter, til å ringe, møte opp og til å bruke nettet for å kommunisere med eksterne arbeidsgivere og etater som kan bistå i en særdeles sårbar periode. Ikke fengslede har ikke de barrierene som frihetsberøvede har. De er ikke fratatt mulighetene. Det er derfor et spørsmål om likeverd og rettferdighet for den svakstilte gruppen som innsatte utgjør. Andre vil hevde at straffedømte ikke fortjener å få noen som helst ekstraservice. Men det er et argument som er både moralistisk og kortsiktig. Det norske samfunnet er, heldigvis for oss alle, ikke basert på fortjeneste, men rett. Og retten til samfunnsgodene er de innsatte ikke fratatt. Samfunnet er pliktig til å bøte på skadevirkninger av frihetsberøvelsen. Muligheten til å ordne opp i eget liv er en av de samfunnsgoder som er fratatt dem, altså en skadevirkning. Derfor er det rettferdig at de får en garanti for at de skal få nyte godt av sine rettigheter når de løslates. I tråd med argumentet om at de løslatte ikke fortjener noen garanti, er tanken om at vi ikke skal sy puter under armene på dem. Det viktigste motargument her vil være å henvise til forskning om hvem de innsatte i norske fengsler er, og hvilke problemer de har når det gjelder helse, rus, økonomi, skole og arbeid. Er det noen som har manglet puter under armene, så er det dem. Systematisk. 2 Sammendrag For å forebygge tilbakefall til ny kriminalitet etter endt soning, vil Regjeringen innføre en tilbakeføringsgaranti. I det ligger at relevante departementer, direktorater, fylkeskommunale og kommunale etater inngår i et forpliktende og strukturert forvaltningssamarbeid med kriminalomsorgen. Dette samarbeidet starter ved innsettelsen i fengsel eller ved andre soningsalternativ. Samtidig utfordres den innsatte selv til å endre kurs gjennom å tilbys relevant utdanning, arbeid, behandling og/eller annen oppfølging etter løslatelse. Tilbakeføringsgarantien skal ikke inneholde nye, lovfestede rettigheter, men sikre at domfelte får assistanse slik at de kan nyttiggjøre seg de rettighetene de har når det gjelder bolig, skole, helse og arbeid på en mer helhetlig måte. Tilbakeføringsgarantien er Regjeringens garanti. Den må forankres på topplan i et tverrdepartementalt utvalg og reguleres av et felles rundskriv. Den må videre forankres på ledernivå i kriminalomsorgen og i kommunene og fast personell må få det daglige ansvaret for løslatelsesprosessen og tilbakeføringsarbeidet på begge sider. En samordnet Individuell plan må utarbeides og være selve limet i tilbakeføringsgarantien.

8 For å få til en forutsigbar og trygg løslatelse må kriminalomsorgen gjennomgå sine regler og rutiner når det gjelder både fremskutt løslatelse, løslatelse på 2/3 tid og frigang som bør innføres fra første dag. Også når det gjelder lokaler, besøk, telefon, Internett og andre ordninger bør disse gjennomgås med tanke på å kunne styrke løslatelsesarbeidet. Kriminalomsorgens rehabiliteringsarbeid er fattigdomsarbeid. Det er samfunnets mest utslåtte som utgjør de fleste av kriminalomsorgens klientell. De såkalte gjengangerne er stort sett de svakeste av de svake. Kriminalitet har sin pris både økonomisk og menneskelig, både for ofre, gjerningsmenn og samfunnet som sådant. Men med relativt små investeringer kan tilbakefallet trolig reduseres og samfunnet ta ut en gevinst. Nødvendig forskning bør settes i gang i forbindelse med mange av de løslatelsesprosjekter som finnes for å dokumentere dette. Denne må omfatte både studier både på organisasjons- og personnivå. Observasjonsperiode på 3-5 år vil være nødvendig. I tråd med det som sies Enhetsstrukturstrategi for kriminalomsorgen 2006-2010 går arbeidsgruppen inn for at Friomsorgen styrkes vesentlig og samarbeidet mellom fengslene og friomsorgen omkring løslatelse og tilbakeføring, forsterkes i betydelig grad. Garantien skal gjelde alle, men spesielle grupper innsatte har forskjellige behov. Tibakeføringsgaranti: Straffedømte som løslates fra kriminalomsorgens ansvarsområde skal etter samarbeid med kommunale myndigheter være garantert tilbud om passende bolig, skoleplass, behandling, arbeid og nettverk. De skal også ytes bistand med eventuell gjeldssanering, opprettelse av bankkonto og ID-dokumentasjon. Kommunale myndigheter følger opp tilbakeføringen etter løslatelse. 3 Forslag 3.1 Forpliktende samarbeidsstrukturer 3.1.1 Sentralt: Tverrdepartementalt samarbeidsutvalg Det opprettes et permanent, tverrdepartementalt samarbeidsutvalg på embetsmannsnivå med en representant fra hvert av de impliserte departement og direktorat. Kriminalomsorgen får sekretariatsfunksjonen i utvalget. 3.1.2 Sentralt: Felles rundskriv Som basis for den lokale samordningen utarbeider departementene et felles rundskriv hvor de ulike etatenes lover og regelverk samordnes og hvor ansvar tydeliggjøres og fordeles. I forlengelsen av rundskrivet utarbeides en felles brosjyre med informasjon om rettigheter og forvaltningssamarbeid. Brosjyren må være tilgjengelig for alle innsatte. 3.1.3 Internt i Kriminalomsorgen: Løslatelseskoordinator, fagteam og ansvarsgruppe Hovedansvaret for en forutsigbar og trygg løslatelse må plasseres hos fengselslederen/ friomsorgsansvarlige og inngå i hans/hennes arbeidsbeskrivelse. For å ivareta det løpende, daglige ansvaret, må det avsettes tids- og økonomiske ressurser til en sosialkonsulent/ løslatelseskoordinator (kriminalomsorg i anstalt) og sosionom (friomsorgen). I de fengslene som ikke har en sosialkonsulent/løslatelseskoordinator, opprettes en slik stilling. Løslatelseskoordinatoren sørger for samordning av tiltak i de forskjellige faggruppene internt i fengslet/friomsorg.

9 Det utarbeides faste løslatelsesrutiner innad i alle enheter, anstalter og overgangsboliger. Et fagteam sammen med sosialkonsulenten, får ansvaret for å følge opp og forberede den enkelte innsatte på løslatelsen. Fengslet melder fra til kommunen minimum tre måneder før løslatelsesdatoen. Samtidig etableres og innkalles en ansvarsgruppe. I ansvarsgruppa sitter innsatte selv, representant for fengslet, for friomsorgen og representanter for relevante kommunale etater. 3.1.4 Lokalt: Kommunal koordinator For å besørge kontinuitet og framdrift i tilbakeføringen fra kommunens side, forankres TG på ledelsesnivå og det tilsettes en koordinator i hel eller deltidsstilling. Vedkommende får ansvaret for å samordne alle kommunale tilbud og holde kontakten med den innsatte og fengslet før løslatelsen. Den kommunale koordinatoren forankres i NAV - Sosial og sitter i ansvarsgruppa sammen med andre, relevante representanter for kommunale etater. 3.1.5 Fast løslatelsesmodell og samordnet individuell plan Én fast løslatelsesmodell tas i bruk i hele etaten. Basis for den må være en samordnet individuell plan. Modellen må inkludere innsatsen fra partene i forvaltningssamarbeidet, sentralt, regionalt og lokalt. Den må også baseres på ideer fra norske, evaluerte modeller og fra det danske løslatelsesprosjektet. (Se vedlegg; God sagsbehandling ved løsladelse ) 3.2 Løslatelse på 2/3 tid for alle Ordningen med løslatelse på 2/3 tid, må gjelde alle. Det er selve grunnlaget for forutsigbarhet i løslatelsesprosessen. Forutsetningen er at styrket tilsyn fra friomsorgen økes vesentlig. Ressursene økes tilsvarende. 3.3 Frigang fra dag én Det er i dag slik at frigang først gis etter 4 måneder i åpen anstalt. For å styrke løslatelsesarbeidet, må frigang fra første dag, eller så snart arbeids- eller skoleplass er ordnet, være det normale ved alle åpne anstalter uansett domslengde. 3.4 Nettverksrom i alle kriminalomsorgens enheter Et godt utstyrt nettverksrom må være tilgjengelig i fengsler og andre enheter i kriminalomsorgen. Her er det tilgang på både skriftlig informasjon og nettverksinformasjon. Dette kan være et ledd i å ansvarliggjøre den enkelte i forhold til egne behov i forhold til hjem, skole, jobb og nettverk. Det er også virkeliggjøring av selvforvaltningsprinsippet. 3.5 Utvidet bruk av soningsplasser med lavt sikkerhetsnivå For straffbare forhold som ville gitt inntil seks års fengsel bør, som i Danmark, åpent fengsel i første instans være det normale soningsalternativet. I utslusingsfasen og for kortere dommer bør forskjellige typer samfunnsstraff og hjemmesoning med elektronisk overvåking være det primære soningsalternativet. Utvidet bruk av 12 og 16 vil også være viktige i denne sammenheng. 3.6 Styrking av friomsorgen og navneforandring Med økt bruk av prøveløslatelse og økt bruk av åpne soningsalternativ, er det åpenbart at friomsorgen må styrkes vesentlig. Med økt ansvar, ikke bare for flere åpne soningsalternativ, men også tettere og mer innholdsfylt oppfølging av prøveløslatte, må bemanningen styrkes vesentlig. I tråd med dette bør friomsorgen få tilbake sitt tidligere navn: Kriminalomsorg i frihet (KiF).

10 3.7 Forsøk og forskning Det må igangsettes forskning og evaluering av prosjekter som har med løslatelse å gjøre. Prosjektene må både omfatte organisasjonsstudier og personstudier. De må ha en varighet på minimum 3-5 år. 3.8 Utforming av tilbakeføringsgarantigaranti Straffedømte som løslates fra kriminalomsorgens ansvarsområde skal, etter samarbeid med Friomsorgen og kommunale myndigheter være garantert tilbud om passende bolig, skoleplass, behandling, arbeid og nettverk. De skal også ytes bistand med eventuell gjeldssanering, opprettelse av bankkonto og ID-dokumentasjon. Kommunale myndigheter følger opp tilbakeføringen etter løslatelse. 4 Statistikk, tilbakefall og tilbakeføring Det er kjent at antallet personer som faller tilbake til ny kriminalitet etter endt soning, er høyt. Det er like kjent at det statistiske materiale vi har å holde oss til på området, er preget av usikkerhet. Begrepet tilbakefall er vanskelig å definere på en presis måte og det er usikkert hva de forskjellige instanser legger i det. I denne sammenheng holder vi oss primært til tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Her regnes ny siktelse som tilbakefall. Politiet regner annen gangs pågripelse som tilbakefall. Uansett synes det å være enighet om at noen lovbruddskategorier medfører større tilbakefall i form av ny kriminalitet enn andre. Tilbakefall i femårsperioden 2000-2004 blant siktede i 1999 etter politiets avgjørelse i 1999. Kilde: Statistisk sentralbyrå. Lovbruddsgruppe Antall siktede Tilbakefallsprosent Økonomiske lovbrudd 2 168 31,6 Andre vinningslovbrudd 16 719 56,6 Voldslovbrudd 5 343 56,5 Narkotikalovbrudd 7 374 67,4 Trafikklovbrudd 22 489 36,4 Seksuallovbrudd 706 29,9 Totalt 69 079 46,5 Folk som begår vinnings -, volds- og narkotikalovbrudd peker seg ut. I følge R. Kristoffersen (Kristoffersen 2006) 3 er forskjellen i tilbakefall for ubetinget og betinget dømte ikke stor, noe som bekreftes av andre undersøkelser. Forskjellene er likevel større om en sammenlikner betinget og ubetinget straff med samfunnsstraff. En undersøkelse om tilbakefall blant personer som er dømt til samfunnsstraff, (Højdal og Kristoffersen 2006) 4 dokumenterer at 34% av dem som påbegynte en dom til samfunnsstraff i 2002, får ny straffereaksjon innen tre år. 68 % av dem fikk ny dom det første året etter endt soning. Samtidig viser undersøkelsen at residiv er dobbelt så hyppig for gjengangere som for førstegangsdømte. Likevel ligger det nær å tolke det dit hen at samfunnsstraff gir mindre tilbakefall enn fengsel - i det minste for den gruppen som er førstegangsdømt og da er jo mye oppnådd. Marit Øiestad (Øiestad 2004), har med utgangspunkt i Kriminalomsorgens etatsregister, KOMPIS, undersøkt tilbakefallet på det åpne fengslet Hassel som tar imot domfelte med 6 3 Torunn Højdal og Ragnar Kristoffersen (2006) Dømt til samfunnsstraff. Oslo: Kriminalomsorgens utdanningssenter (Dokumentasjon og debatt nr.1 2006) 4 Marit Øiestad,(2004) En brukerorientert undersøkelse av en virksomhetsteoretisk praksis, Hassel fengsel

11 måneders dom eller mer. Undersøkelsen viser at av i alt 38 personer, er det hele 73,7 % som ikke er dømt for ny kriminalitet etter opphold i Hassel fengsel. Observasjonstiden var 3 år etter løslatelse. 4.1 Hvem begår gjentatt kriminalitet? I vår sammenheng er likevel ikke den statistiske og tallmessige presisjonen så viktig som selve den realitet at svært mange mennesker igjen og igjen blir dømt til å sone i kriminalomsorgen, i fengsel eller frihet. Disse personenes livssituasjon og utfordringer er beskrevet i en rekke rapporter, blant annet i Evalueringen av fengselsundervisningen Løslatelse til hva?(pettersen, Skaalvik og Finbak 2003) 5, i Skardhamar(2002) 6 og i en FAFOrapport fra 2004 7. De har spesielt store behov for behandling og støtte. Et stort flertall av dem er klienter hos NAV og andre kommunale etater. Flertallet skal etter endt soning, tilbake dit. Desto viktigere å holde tak i dem gjennom hele soningen slik at de ikke gang på gang må starte på bar bakke. Personer som begår gjentatt kriminalitet, er spesielt i politiets søkelys. Slik situasjonen er i dag, får de en strengere soning og ofte en mer uforutsigbar løslatelsesfase enn andre. Ofte utsettes løslatelsen på 2/3 tid flere ganger før de settes fri. Mange må også sone hele dommen fordi de bryter regelverket. Samtidig hadde nettopp disse trengt høy grad av forutsigbarhet i løslatelsesfasen og etterpå. Dette er gruppen som er mest vanskeligstilt og de får blant annet på grunn av dette, enda vanskeligere for å komme seg ut av sin kriminelle løpebane. 4.2 Hva koster residiv? Lovbruddskategoriene vinning, vold og narkotika har ifølge Statistisk Sentralbyrå mellom 56,6 og 67,4% tilbakefall. Dette koster samfunnet store summer. Hvor store, er vanskelig å beregne og økonomene vegrer seg for å gjøre det i form av eksakte tall. Elementer i regnskapet er kostnader både til å bøte skaden som forvoldes, offentlige kostnader til etterforskning og oppklaring, straffeforfølgelse, domstolsbehandling, soningskostnader og behandlingskostnader. Den samfunnsøkonomiske gevinsten ved minsket tilbakefall kan i tillegg til at det offentlige sparer utgifter, også være at den tidligere lovbryteren kommer i skattbart arbeid, altså bidrar inn i fellesskapet. For å kunne tallfeste den totale gevinsten av å redusere tilbakefall etter løslatelse, er det nødvendig å gjennomføre evalueringer av de tiltakene som spesifikt iverksettes for å redusere tilbakefall. Dette er gjort i meget liten grad. Bare ett slikt eksempel på evaluering av den økonomiske gevinsten av forsterket løslatelsesarbeid finnens i Norden, KrAmi - prosjektet i Sverige. Til gjengjeld har dette fått berettiget oppmerksomhet. I tillegg til faglig evaluering, tok Kari Jess (2005) 8 doktorgrad på å finne ut hvilke samfunnsøkonomiske gevinster løslatelsesopplegget KrAmi kunne gi. Jess innhentet opplysninger angående sykehusopphold, psykiatri, sosiale tjenester, fengsel, trygd, arbeidsmarked og pensjonspoeng. Hun hevder på dette grunnlag at samfunnet gis en gevinst på ca 2,5 millioner kroner i et 15-års perspektiv. Deltakere som ikke fullfører 5 Tone Pettersen, Einar M. Skaalvik og Liv Finbak, (2003) Løslatelse til hva? Bergen: Fylkesmannen i Hordaland 6 Skardhamar,T (2002) Levekår og livssituasjon blant innsatte i norske fengsler. Oslo: Universitetet i Oslo, Institutt for kriminologi og rettssosiologi (K-serien nr.1/2001) 7 Friestad C & Hansen, I.L.S.(2004) Levekår blant innsatte. Oslo: Centraltrykkeriet (FaFo-rapport; 488) 8 Kari Jess (2005) Att räkna med nytta samhällsekonomisk utvärdering av socialt arbete. Stockholms universitet, institutionen fõr socialt arbete

12 prosjektet, derimot, påfører samfunnet et direkte tap på 4 millioner i det samme tidsperspektiv. Undersøkelsen viste at for hver krone som ble brukt, fikk samfunnet igjen inntil 18 kroner (fra 13 til 18 kroner). Gevinsten ved friomsorgen var noe mindre, men også den gir en gevinst på fem kroner pr. investert krone. Jess refererer også til en norsk undersøkelse av Berg, Andersen(1992) 9 som viser at for hver investert krone i forbindelse med rehabilitering av narkomane i Oslo, får samfunnet tilbake 25 kroner. Kari Jess sin undersøkelse og beregninger er oppsiktsvekkende og burde i seg selv være nok til å investere atskillig i gode tilbakeføringsopplegg, for eksempel slike som KrAmi. 5 Hvem skal garantien gjelde? Det politiske signal når det gjelder tilbakeføringsgarantien er at Alle skal med. Den første kategorien vil være førstegangsinnsatte, enten de er unge eller gamle. Lykkes en med et godt løslatelses- og tilbakeføringsopplegg for dem, vil punktum kunne være satt for en ellers kriminell løpebane. SoriaMoria - erklæringen nevner spesielt gjengangerne. De kan deles i to grupper: De langtkomne og de yngre. De første har mange dommer bak seg og sitter ofte dypt i rusmisbruk, helsemessig elendighet og uten positivt nettverk. Det vanskelig å få gjort noe for og med denne gruppen fordi dommene er mange, men korte. De pådrar seg ofte restriksjoner som gjør at de ikke får løslatelse på 2/3 tid. Men heller ikke alle disse må defineres som håpløse. I boka Læring bak murene (2005) 10 fortelles det om Rune som med en lang kriminell løpebane alt fra skolealder, i velvoksen alder (50 år gammel) lyktes med å ta videregående skole og senere skaffe seg utdanning som kokk i fengslet. Det finnes mange eksempler på det samme. Yngre under 20 år utgjorde i 2006 i overkant av 8% (659 av 8144) av dem som ble satt inn. (Årbok for kriminalomsorgen 2006) De har ofte beholdt sitt nettverk med familie og venner inntil innsettelsen. De er en vesentlig målgruppe, har ofte lengre dommer enn de eldre og mange av dem har fremdeles motivering for en kursendring intakt. Utenlandske statsborgere som skal utvises, er en fjerde gruppe som krever spesielle tiltak. I mars 2007 var det 100 innsatte i fengsel med en dom på mer enn 1,5 år fra land som har ratifisert tilleggsprotokollen til overføringskonvensjonen. Halvparten av disse hadde et utvisningsvedtak. I tillegg kommer eventuelle andre utenlandske statsborgere med utvisningsvedtak. I 2006 ble åtte innsatte overført til soning i hjemlandet. Derav seks frivillig og to uten samtykke. I perioden fra januar til og med august 2007 er 18 innsatte overført. I påvente av utsendelse er de etter løslatelsen helt uten mulighet for å kunne klare seg. Uten oppholds- og arbeidstillatelse er det kort vei til svart arbeid og ny kriminalitet. Innvilges de oppholds- og arbeidstillatelse er kommunikasjonen mellom UDI og folkeregisteret ofte dårlig. Dermed mister hjelpeapparatet viktige opplysninger for bistand. Innsatte med flerkulturell bakgrunn. Hvor mange dette er, har vi ikke eksakte tall på, det avhenger av hva vi legger i uttrykket. Uansett er det i denne forbindelse av betydning å forholde seg til hele familien. 9 Berg JE, Andersen S (1992) Drug addict rehabilitation, a burden on society? International Journal of Rehabilitation Research, 15, 301-309 10 Langelid T og Manger T, red.: Læring bak murene Fengselsundervisningen i Norge. Fagbokforlaget 2005

13 Venter på ny dom. En spesiell gruppe er de som soner og samtidig venter på at gamle saker skal opp for retten. Hovedtyngden av disse finner vi blant dem som anses som gjengangere. De får ikke løslatelse på 2/3 tid og de kommer ikke i betraktning på 12. I tilfeller hvor aktor ikke får medhold i sine påstander, hender det at disse har sittet på overtid og dermed blir løslatt over stokk og stein. Det må garantien sikre at ikke skjer. Kvinner. I en fersk undersøkelse fra Kriminalvårdens forskningskommité i Sverige (2005), slås det nok en gang fast at kvinner i fengsel er ennå vanskeligere stilt enn menn både sosialt, økonomisk og helsemessig. 11 Utfordringen i forbindelse med løslatelse og tilbakeføring er tilsvarende store. Rapporten viser at tidligere straffede kvinner mellom 25 og 44 år dømt for vinningslovbrudd har en tilbakefallsprosent på 81. Narkotikadømte har 79 % tilbakefall. Det er grunn til å tro at tilstanden og utfordringen er omtrent den samme i Norge. Forvaringsdømte utgjorde 2,2 % (eller 70 innsatte) av gjennomsnittlig belegg i Norge i 2006. De utgjør en spesiell gruppe med tidsubestemt straff og høyst uforutsigbar løslatelsestidspunkt. De representerer derfor en desto større utfordring i forbindelse med en tilbakeføringsgaranti. Gjeld. Skardhamar (2004) fant at 87% av alle innsatte hadde gjeld, de fleste mellom 50 og 500 000 kroner, noen få under og noen få over. Hva slags gjeld er, ifølge Skardhamar, gjenstand for gjetninger, ettersom han ikke spurte om de hadde narkogjeld. Skardhamar antar at de ikke rusavhengige stort sett har tradisjonell gjeld, mens de rusavhengige først og fremst har narkogjeld, men tradisjonell gjeld i tillegg. Å jobbe med gjengangere er derfor fattigdomsarbeid. Ved løslatelsen er de ikke bare på bar bakke, de er i minus. De har vanskelig med å betale regninger når de er ute, enda verre blir det når de settes inn og ved løslatelse. Inkassokravene vokser. Paradoksalt nok er Staten og kommunen den største innkreveren, både gjennom Statens innkrevingssentral og via inkassobyråer. Likevel er svart gjeld og spillegjeld kanskje enda verre å håndtere fordi trusler ofte følger med. Disse utfordringene gjør at TG bør befatte seg med svart gjeld og omfatte en gjeldssaneringsordning for offentlig gjeld. 6 Innsattes rettigheter i kriminalomsorgen Norsk kriminalomsorg har normalitetsprinsippet som et ideal. Det er nedfelt i internasjonale konvensjoner og ellers i norsk lov og regelverk at innsatte har de samme rettigheter som øvrige samfunnsborgere. Kriminalomsorgens oppgave er dermed å ivareta rettighetene til en svak gruppe. For jo større grad av isolasjon, jo vanskeligere blir det med normalitet og tilbakeføring. Alle ordninger som prøveløslatelse, telefon, besøk og IKT og Internett kan også ses i sammenheng med ytringsfriheten, men blir vanskelig jo større høyere sikkerhetsnivå. En spesiell utfordring her er rettsvernet til utenlandske innsatte med utvisningsvedtak. I denne sammenheng er det såkalte infoflyt - systemet mellom kriminalomsorgen og politiet en ordning som for mange blir et hinder for forutsigbar løslatelse. Når den innsatte på grunn av mistanke om nye straffbare handlinger, uten begrunnelse nektes permisjoner og prøveløslatelse, kan det være i strid med menneskerettighetene og det prinsipp at ingen skal straffes uten lov og dom. Dette oppleves uansett som en straff i straffen. Det er et direkte 11 Kriminalvårdens forskningskommité: Kvinnorna på Hinseberg. En studie av kvinnors vilkor i fãngelse. Ørebro Universitet, 2005

14 hinder for en forutsigbar løslatelse. Det angår særlig enkelte langtidssonere, men også til en viss grad de såkalte gjengangerne. 6.1 Hva skal tilbakeføringsgarantien inneholde? Med utgangspunkt i det vi vet om innsatte, er det særlig fem områder en TG i større eller mindre grad må omfatte. Det er: Bolig, skole, arbeid, helse/behandling, gjeld og nettverk. Alle disse feltene, bortsett fra arbeid, nettverk og gjeld, har med lovfestede borgerrettigheter å gjøre. Kriminalomsorgen har inngått avtaler på en rekke av feltene avtaler som skal sikre innsatte adekvate tilbud både før, ved og etter løslatelse. Innholdet i garantien er langt på vei gitt i og med de avtaler som allerede foreligger. Det nye vil være at innsatsen fra det offentlige blir forsterket slik at innsatte får hjelp til å ta rettighetene i bruk. Det er også viktig å understreke at forvaltningssamarbeidet må fungere slik at det er enkelt å gjøre seg nytte av det offentliges servicetiltak. I forlengelsen av de sentrale avtalene som vi refererer nedenfor, er det mange steder inngått lokale, mer spesifiserte avtaler som fungerer godt. 6.1.1 Bolig. Bosetting ved løslatelse fra fengsel Rett til bolig er hjemlet i Lov om sosiale tjenester, særlig 3 og 4 hvor det blant annet heter: Sosialtjenesten skal medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet... Med utgangspunkt i dette inngikk Regjeringen og Kommunenes sentralforbund (KS) 7. september 2005 en avtale om å forebygge og bekjempe bostedsløshet. Samtidig undertegnet Justisdepartementet og KS en avtale om sikre bolig ved løslatelse fra fengsel. I avtalen understrekes behovet for å styrke samarbeidet mellom kommune og kriminalomsorg. Som vedlegg til dokumentet er det utarbeidet en mønsteravtale som på frivillig basis kan inngås mellom fengsel og kommune. Det å ha et hjem er en grunnleggende forutsetning for å kunne klare seg i samfunnet etter løslatelse. Det er å forvente at avtalen blir et nyttig verktøy for dem som arbeider med å skaffe bolig til løslatte. 6.1.2 Arbeid. Samarbeidsavtale mellom kriminalomsorgen og Arbeids- og velferdsetaten Rett til arbeid er ikke hjemlet direkte i lov, men det er et uttrykt politisk mål at så mange som mulig skal være i arbeid. I 2006 undertegnet kriminalomsorgen og Arbeids- og velferdsetaten en ny, forpliktende samarbeidsavtale som et grunnlag for at domfelte og varetektsinnsatte kan styrke tilknytningen til arbeidsmarkedet. Et flertall av de innsatte er uten arbeid ved innsettelse,(skardhamar 2004) og muligheten for at de skal få og beholde, arbeid etter løslatelsen, begrenses ofte av manglende yrkeserfaring og utdanning. Hensikten med avtalen er å bidra til et forpliktende og systematisk samarbeid mellom kriminalomsorgen og Arbeidsog velferdsetaten. Den skal ivareta prinsippet om at domfelte, innenfor rammene av straffegjennomføringen, har de samme rettigheter og plikter som befolkningen for øvrig. Samarbeidsavtalen forplikter etatene gjensidig til å ivareta innsattes og domfeltes behov i gjennomføringen av NAV - reformen, og den skal videreføre det etablerte samarbeidet mellom kriminalomsorgen og NAV-arbeid. 6.1.3 Skole. Samarbeid mellom opplæringssektoren og kriminalomsorgen Opplæringsloven gir unge og voksne etter nærmere regler rett og plikt til opplæring på grunnskolenivå, rett til videregående opplæring, rett til realkompetansevurdering og rett til fornyet grunnskoleopplæring og spesialundervisning. For å regulere oppgave- og ansvarsforholdet på dette området, sendte Justisdepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet i 2005 ut Rundskriv G-5/2005: Om forvaltningssamarbeid mellom opplæringssektoren og kriminalomsorgen. Opplæringen som gis innsatte er et viktig bidrag til kvalifisering for arbeid eller videre utdanning etter gjennomført straff. Et overordnet prinsipp er at undervisning som er påbegynt i fengsel skal følges opp av den ordinære skolevirksomheten i samfunnet, heter det blant annet i rundskrivet.

15 6.1.4 Samarbeid overfor rusmiddelavhengige innsatte og domfelte Justissektoren og helsesektoren forsterket i august 2006 samarbeidet for å gi rusmisbrukere bedre oppfølging under og etter soning. I et rundskriv fra Justisdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet gis retningslinjer for samarbeid mellom kommunehelsetjenesten, spesialhelsetjenesten, kommunens sosialtjeneste og kriminalomsorgen overfor innsatte og domfelte rusavhengige. Rundskrivet klargjør ansvarsfordelingen forrusmiddelavhengige, styrker samarbeidet mellom tjenestene, og bidrar til bedre samarbeidsløsninger og felles planer eller avtaler regionalt og lokalt. 6.1.5 Øvrige behov Ut over de nevnte områdene, finnes ingen bindende avtaler mellom kriminalomsorgen og andre departement/direktorat. Somatisk og psykiatrisk behandlingsbehov er ikke avtaleregulert. Det er heller ikke omfattende behov som handler om gjeld, økonomi og nettverk og som alle blir ekstra påtrengende ved løslatelse. 6.2 Nettverksbygging og frivillige organisasjoner Regjeringen har signalisert at den i økende grad ønsker å bruke frivillige organisasjoner i forhold til å rehabilitere innsatte. Organisasjonene representerer et variert tilbud. Enkelte av dem involverer seg inne i fengslene før løslatelse. Men først og fremst tilbyr de nettverk og hjelp etterpå. Noen tilbyr også bolig. Medlemmer kan være fangers pårørende, eks-fanger og mennesker som stiller opp på rent humanitært grunnlag. I tillegg til kameratstøtte - organisasjonene, for eks Way Back, har vi de store internasjonale organisasjonene som Røde Kors og Frelsesarmeen. På kirkelig side har vi Bymisjonen, Kirkens sosialtjeneste og Prison Fellowship. Ingen av disse organisasjonene er landsdekkende i den forstand at de har det samme tilbudet alle steder. I en særstilling står Foreningen for fangers pårørende. Det er en interesseorganisasjon som arbeider både for de innsattes familie, men også for å bedre fangenes muligheter mens de er i fengsel. De har foreslått at det innføres en Vedlikeholdsgaranti. Anliggendet er at relasjoner til det private, særlig barn, og det offentlige ikke skal brytes ved innsettelse. I forbindelse med at regjeringen nå vil etablere forpliktende samarbeidsstrukturer mellom offentlige etater, vil det bli viktig å legge til rette for kontakt med de frivillige organisasjonene som kan gi viktige bidrag. Den økonomiske støtten til dem må økes under forutsetning av at tiltakene de søker om støtte til, ellers holder faglige mål og representerer et felt det offentlige ikke har kapasitet til å gjøre noe på. Det vil også være viktig å holde en konstruktiv dialog med Stine Sofies Stiftelse som ivaretar offerperspektivet ved permisjoner og prøveløslatelse. 6.3 Selvforvaltningsprinsippet og samordnet individuell plan For å unngå vilkårlighet, sikre enhetlig behandling, likeverd, likerett og et velbegrunnet og forutsigbart løslatelsesforløp, må rutinene rundt løslatelsen standardiseres og minstekrav stilles. Kriminalomsorgens og de ulike etaters forskjellige utgaver av framtidsplan, Individuell plan, NAV - plan, Boligplan og opplæringsplan, er forvirrende å forholde seg til for den innsatte. I TG vil én samordnet plan være et sentralt element i å sikre at de løslatte kan gjøre seg nytte av sine rettigheter og dermed leve opp til selvforvaltningsprinsippet. Tilbakeføringsgarantien vil bli basert på at det etableres en samordnet plan som kan følge den

16 innsatte. Erkjennelsen av dette behovet har gjort at Justisdepartementet har etablert et tverrdepartementalt arbeid for å få utarbeidet en slik. 6.4 Fast løslatelsesdato Et forhold som kanskje mer enn noe annet kan gjøre løslatelsen trygg og forutsigbar, er visshet om en fast løslatelsesdato. Det kan virke enkelt, men det er flere forhold som kan bidra til uvisshet om løslatelsesdatoen. I den ene enden kan såkalt fremskutt løslatelse ofte føre til at innsatte kastes ut i det vanlige samfunnet brått og uventet før antatt. På den annen side kan løslatelsen av forskjellige grunner forsinkes. Det at løslatelse på 2/3 tid ikke lenger er en fast ordning, gjør at løslatelsesforløpet for mange blir helt og holdent uforutsigbart. Dette rammer gjengangerne spesielt hardt. Det er den gruppen som nevnes eksplisitt i SoriaMoria-erklæringen. Det er en kjent sak at løslatelse fra fengsel for svært mange er forbundet med nerver. Fast løslatelsesdato kan dempe nervepresset både hos den innsatte og hans pårørende. Det gir også kriminalomsorgens og kommunens ansatte muligheter til å planlegge. Fastsatt dato bidrar til å få fortgang i å få nye saker over til Statsadvokaten. Det vil dermed også kunne styrke rettssikkerheten. 6.5 Digital kompetanse Ifølge læreplanen for videregående skole er det er en plikt og rett at elevene SKAL beherske digital kompetanse. Det er også en forutsetning for at selvforvaltningsprinsippet skal bli meningsfullt. Skal dette prinsippet ivaretas i forbindelse med løslatelsen, må innsatte kunne kommunisere med omverdenen på samme måte som andre. For eksempel skrive søknader og fylle ut nettbaserte skjemaer. IKT- kompetanse er i dag en elementær basiskompetanse på linje med det å kunne lese, også engelsk, skrive og regne. Skal innsatte kunne bidra til egen rehabilitering vil dette være helt nødvendig. Uten digital kompetanse vil de innsatte fortsette å være diskvalifisert i samfunnet. Det er også stigmatiserende å være utestengt fra IKTsamfunnet. Slik tilgang til et nettverksrom (beskrivelse senere) er også i overensstemmelse med FNs menneskerettighetserklæring og Europeiske rekomendasjoner. 7 Løslatelsesprosjekter 7.1 Norge - generelt Det er i senere år etablert en rekke løslatelsesprosjekter rundt om i landet. Noen er organisert og drevet av kriminalomsorgen, noen av eksterne aktører men de fleste er samarbeidstiltak. Oversikt over noen av dem finnes som vedlegg. De fleste av kriminalomsorgens prosjekter er ikke evaluert, noen flere av de eksterne er det. Prosjektene har hatt forskjellige målgrupper som gjengangere generelt, unge med flerkulturell bakgrunn, rusmisbrukere, som SNUprosjektene, Stifinner`n og Tyrili. I et doktorgradsarbeid, Buskerudprosjektet (2006) 12, fulgte forskeren en gruppe unge med store atferdsvansker over 15 år. Det viktigste resultatet, var at 56% av de 85personene lever i tilfredsstillende forhold som 30-åringer. Dette skyldes ifølge rapporten blant annet at disse ikke fikk fengsel, men andre oppfølgingstiltak. Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) har levert viktige bidrag til å belyse utfordringene i forbindelse med løslatelsen for unge med flerkulturell bakgrunn. Blant annet evaluerte T. Højdahl og N Sveaas Brobyggerprosjektet 13, et prosjekt som spesielt tok 12 Ingeborg Marie Helgeland: Unge med alvorlige atferdsvansker blir voksne. Hvordan kommer de inn i et positivt spor? En oppfølgingsstudie over 15 år. Pedagogisk forskningsinstitutt, Universitetet i Oslo, 2006 13 Gotaas, N. og Højdahl, T.: Evaluering av Brobyggerprosjektet Arbeid overfor unge domfelte menn med somalisk og pakistansk bakgrunn. Oslo. NIBR (2006)

17 for seg problematikk omkring unge med somalisk og pakistansk bakgrunn. Et hovedpoeng her var at prosjektet holdt fast i deltakerne gjennom hele soningen og ut i det fri etterpå. Vesentlig vekt ble lagt på nettverksbygging og bygging av sosial kapital. I rapporten Overgang fra fengsel til frihet 14 S Hjellnes og T Højdahl(2007) belyser forfatterne problemene unge med flerkulturell bakgrunn står overfor ved løslatelsen. Rapporten som er en kunnskapsinnsamling, avsluttes med anbefalinger, blant annet igangsetting av et pilotprosjekt over tre år og etablering av en gruppe som skal komme med forslag til konkretisering og styrking av løslatelsesprosessen for denne gruppen. Felles erfaring: Erfaringen, både fra evaluerte og ikke-evaluerte prosjekter peker i retning av at de mest velfungerende prosjektene har noen felles trekk: 1. De har en helhetlig tilnærming. 2. Tydelig ansvarsplassering. Ansvaret for løslatelsesprosessen er plassert på én eller noen få personer. 3. Det inngår et tydelig og strukturert forvaltningssamarbeid hvor også friomsorgen er part. 4. Ressurser. Det viser seg at noen anstalter får til gode løslatelsesprosjekter uten tilleggsbevilgninger. Det er særlig de åpne anstaltene. Men de fleste har fått tilført resurser. Vi beskriver i det følgende i det følgende noen utvalgte prosjekter. 7.1.1 Norge - Steinkjermodellen Regjeringen understreker i St.meld.nr.27 (2004-2005) Om opplæring innenfor kriminalomsorgen Enda en vår, at gode modeller for forvaltningssamarbeid bør videreutvikles og erfaringene formidles til andre. Den sier videre at den såkalte Steinkjermodellen er en interessant modell som bør videreutvikles til bruk ved ulike typer fengsler. Et stort flertall i Stortinget (både daværende og nåværende regjeringsparti) sa seg enig med regjeringen i at denne modellen bør videreutvikles og gjelde for alle fengsler og oppfølgingsklasser. 15 Steinkjermodellen er utviklet av en oppfølgingsklasse i Steinkjer. Den har over tid utviklet et godt tverretatlig samarbeid der domfelte selv er i sentrum. Ansvarsgruppearbeidet er organisert slik at representanter for de ulike etatene møter sammen med den løslatte, diskuterer situasjonen og legger planer for framtiden. Det er den løslatte som innkaller til møte, leder og skriver referat. Han/hun opplever å bli tatt på alvor, og de ulike etatene blir ansvarliggjort og følger opp på en konstruktiv måte. 16 7.1.2 Norge - Tiltak overfor gjengangere (TOG) Et omfattende prosjekt i forhold til gjengangere ble startet 2000. Tiltaket har tre hovedmål: 1. Deltakelse skal bidra til reduksjon av kriminell aktivitet. 2. Tiltaket skal være del av fagutviklingen innenfor kriminalomsorgen og 3. Prosjektet skal prøve ut nye samarbeidsmetoder og former mellom fengsel og friomsorgen. Sentralt sto også forvaltningssamarbeid. Tiltaket er prosessevaluert og det viste seg at både ansatte og deltakere deltakerne var meget godt fornøyd med den støtten de hadde fått og de gode konsekvenser det hadde fått for dem. Men deltakerne er ikke fulgt opp over tid med tanke på å dokumentere eventuelt nye lovbrudd. TOG er nå gått over til ordinær drift. 14 Hjellnes, S. og Højdahl T.: Overgang fra fengsel til frihet. I serien Dokumentasjon og debatt, kriminalomsorgens utdanningssenter.(2007) 15 St.meld.nr.27 (2004-2005) s.28-29 og Inst.S.nr. 196 (2004-2005) s. 7. 16 Ingebrigtsen O og Susegg B,A,: Med mestring som erfaring og samfunnet som mulighet. Statens utdanningskontor i Hordaland 2001

18 7.2 Sverige og Danmark 7.2.1 Sverige - KrAmiprosjektet KrAmiprosjektet i Sverige startet i 1980 og er et samarbeidsprosjekt mellom Kriminalvårdsstyrelsen, Arbeidsmarknadsetaten og den kommunale sosialhelsetjenesten. Målet for prosjektet er at deltageren skal lære seg å finne, få og beholde arbeid på det åpne arbeidsmarkedet og på denne måten bli selvforsørgende. Videre skal den løslatte ta ansvar for sine handlinger og bli delaktig i samfunnet. KrAmi bygger på konsekvenspedagogiske prinsipper, der de grunnleggende begrepene er ansvar, valg, åpenhet og konfrontasjon. Dette medfører aktiv medvirkning i relasjonsskapende og gruppeorientert virksomhet. Praksis på en vanlig arbeidsplass og aktiv deltakelse i veiledningsprogram inngår. KrAmi tegner kontrakt med deltakerne. Denne inneholder: Nei til ny kriminalitet. Nei til narkotika og misbruk av andre rusgifter. Nei til å løse konflikter med vold eller trusler om vold. Krav på tilstedeværelse. Tilsettingsgaranti (Anställningsgaranti) med avtalefestet lønn. Kontraktsbrudd fører til bortvisning for en uke eller til utskriving med mulighet til å komme tilbake KrAmi arbeider ut ifra en lokal avtale som bygger på dette. Arbeidsoppgavene skal utføres av personer som kan oppfylle målene slik de fremgår av den lokale samarbeidsavtalen. Alle tilsatte i KrAmi gjennomgår en introduksjon i KrAmi-metodikk og får kontinuerlig metodeveiledning. I arbeidslaget skal det være en metodeansvarlig. 7.2.2 Sverige Visjonsrommet Ideen til Visjonsrommet kom opprinnelig fra Kriminellas revansch i samhället, KRIS, og det første Visjonsrommet ble etablert innenfor rammen av prosjektet Bättre Frigivning, 2002-2006. Målet med prosjektet er å tilby en del av samfunnets ressurser for de innsatte, samtidig som organisasjoner og andre får en kanal inn i anstalten. Det må være store mengder nyttig og nødvendig informasjon tilgjengelig. Informasjonen kan ligge på CD-skiver, i papirformat det kan være samfunnsinformasjon, jobbsøking og arbeidsmarkedet, utdanningsmuligheter, fritidsaktiviteter og annet. På denne måten får de innsatte mulighet til å forberede seg for løslatelsen og gjøre noe fornuftig under soningen samtidig som isoleringen blir redusert. Tilgang til og bruk av PC/Internett vil være sentralt. Å bygge opp kontaktnett, interesser og kunnskaper tar tid. I Visjonsrommet kan tiden utnyttes konstruktivt og presset i forbindelse med løslatelsen kan reduseres. Det kan etableres kontakt for eksempel med ulike interesseorganisasjoner. Dette kan i sin tur føre til nye sosiale nettverk for den innsatte og dermed komme ett steg bort fra den kriminelle verden. Ved hjelp av Visjonsrommet kan soningstiden bli et viktig vendepunkt i ett menneskes liv. Det er en Visjonskoordinator som er kontakt mellom anstalten og samfunnet utenfor. Koordinatoren oppdaterer informasjonen i Visjonsrommet og arbeider for å opprettholde en vid kontaktflate. Ansvaret for oppbygging og drift av rommet ligger på innsatte så vel som personale og myndigheter utenfor anstalten, for eksempel, foreninger og studieforbund.

19 7.2.3 Sverige Elektronisk overvåking Tett fulgt av hyppige debatter om overvåkingssamfunn og alle de etiske betenkeligheter som knytter seg til dette, har de i Sverige hatt hjemmesoning med såkalt fotboja i noen år. Det svenske kriminalitetsforebyggende råd (BRÅ), har nå kommet med en avsluttende rapport. 17 Av 260 prøveløslatte var det etter tre år 26% som var tatt for nye forhold. I en kontrollgruppe var tilbakefallet 38%. Uansett er dette ikke veldig høye tall, men BRÅ konkluderer likevel med at bruken av elektronikk hadde en positiv effekt på grad av tilbakefall. 7.2.4 Danmark - åpne fengsler og overgangsboliger (pensioner) I Danmark finnes en rekke tiltak som bidrar til redusert tilbakefall. For det første er åpent fengsel det normale i dommer på inntil 6 år. Domfelte settes altså ikke i lukket fengsel først, som her i landet, for så å sluses ut gjennom åpent. I de åpne fengslene gis det tilbud om frigang til jobb og skole fra første dag. Unnvikelse fra denne ordningen er som i Norge minimal. Ved enkelte av de åpne anstaltene praktiseres også besøksmulighet over en hel helg. Familien overnatter i byen, men oppholder seg ute på fengselsområdet hele dagen. Ordningen er spesielt tilrettelagt for pårørende med barn. Dernest har de i Danmark etablert spesielt designede Pensioner eller overgangsboliger hvor løslatte bor sammen med vanlige folk både studenter og folk i arbeid. Ved Pension Engelsborg har de i tillegg et familiehus hvor det finnes leiligheter der den innsatte kan bo sammen med egen familie de siste månedene før løslatelse. Bemanningen på disse overgangboligene er forsterket med pedagoger, psykologer, sosialarbeidere og ruskonsulenter. Rapport om Pension Engelsborg vil foreligge i løpet av 2007. Kriminalforsorgen i Danmark innførte i januar 2007 også en Rusgaranti som består i at enhver klient i kriminalforsorgen som ber om behandling for rusproblemer, skal få det senest i løpet av 14 dager, en behandling som følges opp ved løslatelse. 18 7.2.5 Danmark - Prosjekt God sagsbehandling ved løsladelse Utgangspunktet for dette prosjektet var resultatet av en undersøkelse av hvordan kriminalforsorgen og sosiale myndigheter hadde samarbeidet sett i lys av de retningslinjer som forelå. Undersøkelsesresultatet var nedslående for så vidt som samarbeidet ikke ble karakterisert som godt og at de forskjellige etatene gjensidig plasserte ansvaret for det manglende samarbeidet på de andre. På denne bakgrunn gikk de samme instanser sammen om å lage et prøveprosjekt tre steder. Det ble utarbeidet en Køreplan for god løsladelse som er en enkel, men detaljert modell for hvordan samarbeidet kan gjøres bedre. Den forteller i detalj om hvilke elementer som må være med, hvem som har ansvar for de forskjellige elementene og om hvilke forutsetninger som må være på plass om man skal lykkes. Blant disse nevnes at fengslet må ha klare prosedyrer og at fengsel og friomsorg må være enige om tilnærmingsmåten slik at de kan tale med én tunge i forhold til kommunen. Prosjektet startet vinteren 2007 og skal vare i tre år. Målet er: At skabe sammenhæng i indsatser ved overgangen fra fængsel til frihed. De lokale prosjektene er forankret i faglige prosjektgrupper på ledernivå. Videns- og formidlingssenter for Socialt Udsatte er sekretariat for prosjektet og følger det opp kontinuerlig. Resultatet skal bli en håndbok i hvordan godt løslatelsesarbeid skal se ut. 17 Utöad användning av elektronisk forboja innom kriminalvården Brottsförebyggande rådet, Rapport 2007:19 18 Årsrapport for 2005, Kriminalforsorgen Dk

20 I både Sverige og Danmark legges det betydelige resurser inn i arbeidet med å få til en bedre løslatelse. De har innsett at det ikke lar seg gjøre uten ekstra innsats. Felles er også klar ansvarsplassering. 8 Hvor skal garantien forankres 8.1.1 Sentralt Forskning både fra Danmark og Norge (kriminalitetsforebygging) har vist at forvaltningssamarbeidet vanskelig lar seg gjennomføre over tid, uten at det lages forpliktende strukturer som forankres på topp-plan. Skal kommunene kunne motivere sine mange enheter om nødvendigheten av koordinering, er det helt avgjørende at de får entydige og sterke signaler fra departements- og direktoratsnivå. Dette er det allerede gjort mye med, jfr det som er beskrevet under punkt 6. Disse avtalene gir nødvendige og entydige signaler. Det er likevel behov for at det på sentralt hold er én instans som overvåker at avtalene er virksomme og at nye utfordringer fanges opp. I forlengelsen av dette er det behov for et felles rundskriv som sikrer tydeliggjøring av lov og regelverk, gir felles forståelse og dermed kan gi grunnlag for færre og enklere retningslinjer. Dette vil kunne ivareta det overordnete målet: Helhetlig tilnærming og bygge ned byråkratiske barrierer ved at kommunikasjon og informasjon blir bedre. En annen gevinst ved felles rutiner og faste opplegg, er at samarbeidet blir mindre personavhengig. Det er også klart at sentral samordning konkretisert i et felles rundskriv - vil dekke et lenge uttrykt behov i mange kommuner. 8.1.2 Kommunalt Ved løslatelse er det den kommunen som domfelte skal løslates til, som har ansvaret. Det innebærer store utfordringer både innad i kommunen, fordi det er mange forskjellige fagmiljø, og utad i forhold til kriminalomsorgen, andre offentlige instanser, den som skal løslates og de frivillige. Her er det også nødvendig at ansvaret plasseres på ledernivå og delegeres til én ansvarshavende (avhengig av kommunens størrelse og organisasjon) koordinator slik at kommunene kan tilby den løslatte ett sted å henvende seg, og én fast person å ha kontakt med enten det gjelder bolig, skole, arbeid, økonomi eller nettverk. For kriminalomsorgen er det også viktig at det er én instans som har hovedansvaret. 8.1.3 Internt i kriminalomsorgen I dag har kontaktbetjenten og/eller sosialkonsulenten normalt ansvaret for løslatelsesprosessen. Enkelte steder har helseavdelingen påtatt seg det, andre steder fengselsledelsen. Der ansvaret for løslatelsen er tydelig plassert, fungerer løslatelsesprosessen til dels meget godt. Både erfaring og forskning tilsier at skal det bli tyngde og slagkraft i dette arbeidet, må hovedansvaret for forutsigbar og trygg løslatelse plasseres hos fengselslederen/friomsorgsansvarlige og være en del av hans/hennes arbeidsbeskrivelse. Det løpende, daglige ansvaret kan delegeres. I så fall må det avsettes tids- og økonomiske ressurser til sosialkonsulent/løslatelseskoordinator (KiA) og sosionom (friomsorgen). I de fengslene som ikke har en sosialkonsulent/løslatelseskoordinator, opprettes en slik stilling. I større fengsler vil det være behov for flere. Løslatelseskoordinatoren sørger for koordinering av de forskjellige faggruppenes tiltak internt i fengslet/friomsorgen. En representant for hver av faggruppene i fengslet og forvaltningssamarbeidspartnerne utgjør samtidig et fagteam hvor utfordringer og spørsmål angående den enkelte, behandles. Sosialkonsulenten/koordinatoren har også ansvar for å følge opp at den innsatte selv i samarbeid med kontaktbetjenten, blir ansvarlig og delaktig i løslatelsesprosessen. I sluttfasen, minimum tre måneder før løslatelse,