Elektronisk saksbehandling mm FINF 4001-10.10.2006 Litt om saksbehandling og saksbehandlersystemer Noen krav til saksbehandlersystem Et case : Innføring av arkiv- og saksbehandlersystem i en kommune Den tekniske innføringsprosessen Samspillet mellom IKT-system og organisasjonen Omstilling: teknisk automatisering eller sosio-tekniksk informatisering Litt om teori og metodebruk i en slik undersøkelse Pensumstoff Statens generelle kravspesifikasjon (SGK) Nes og Jansen (2003) Innføring og bruk av et Orlikowski (2000) Hva er saksbehandling En prosess som utføres for å behandle saker på vegne av en virksomhet og som leder fram til en autorisert beslutning Består ofte av mottak av sak, innsamling av informasjon, dvs. opplysninger om faktiske forhold ( fakta ) og annen type informasjon, vurderinger, vedtak mm Saksbehandling består i å behandle informasjon, bruke lover og regler, følge prosedyrer, kommunisere med aktører som saken gjelder, Ofte en lovpålagt framgangsmåte for å ta en beslutning i en konkret sak FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 1 FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 2 [Offentlig] Saksbehandling er lovregulert Viktige lover som gjelder alle typer saker i offentlig virksomhet Forvaltningsloven, Offentlighetsloven Arkivloven m. tilhørende forskrifter Pålagt journalføring (i dag etter Noark-4 standarden) http://www.riksarkivet.no/arkivverket/lover/elarkiv.html Generelle krav til saksbehandlersystemer Statens generelle kravspesifikasjon http://www.statskonsult.no/publik/publikasjoner/sgk-krav/index.htm + i tillegg Sektorspesifikke lover FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 3 Kort om journalføring og arkivering Offentlighetsloven, 2:Lovens hovedregel Forvaltningens saksdokumenter er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov. Enhver kan hos vedkommende forvaltningsorgan kreve å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak. Det samme gjelder journal og lignende register og møtekart til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner. Forvaltningsorganet skal føre journal etter bestemmelsene i arkivloven med forskrifter. Lov om arkiv. 6: Arkivansvaret. Offentlege organ pliktar å ha arkiv, og desse skal vera ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid. Forskrift om offentlege arkiv 1-1. Arkivansvaret i offentlege organ Offentlege organ pliktar å halde arkiv i samsvar med føresegnene i forskrifta her 2-6. Journalføring og anna registrering Eit offentleg organ skal ha ein eller fleire journalar for registrering av dokument i dei sakene organet opprettar. I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentlegheitslova 2 og 3 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 4 1
Arkivloven Arkivlova med forskrifter Arkivforskriften 2-13 åpner opp for at saksdokumenter i offentlige arkiver kan lagres elektronisk. Arkivforskriften 2-9: Et organ skal normalt nytte et arkivsystem som følger NOARK standarden Arkivforskriften 1-1 Arkivansvaret er en del av det overordna administrative ansvaret Arkivforskriften 2-1 Organet skal som hovedregel ha en egen arkivtjeneste under daglig ledelse av en arkivansvarlig (arkivleder) Arkivforskriften 2-4 Dagligarkivet skal sentraliseres så langt dette er mulig Arkivforskriften 2-10 Organet skal legge opp administrative rutiner som sikrer at arkivtjenesten kan utføre kvalitetssikring av journal og arkivdatabasen Elektronisk saksbehandling Innebærer at saksbehandlingen kan utføres med støtte av IKT. Et applikasjonsprogram som sikrer tilgang på nødvendige dokumenter, og understøtter arbeidet med å håndtere saksdokumenter korrekt og i riktig rekkefølge Saksbehandleren har tilgang til egne dokumenter og andre felles dokumenter via et felles system Saksgangen støttes av IT-baserte arbeidsflytfunksjoner Saksbehandler arbeider i arbeidsomgivelser som er tilpasset vedkommendes behov og arbeidssituasjon (og er intuitivt å bruke) Saksbehandlersystemer integrerer ulike verktøy som tekstbehandling, arkivfunksjon, elektronisk post, analyseverktøy og presentasjonsverktøy mm FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 5 FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 6 Elektronisk saksbehandling system Skjematisk modell Figur 1 Teknisk modell Saksgang Fagsystem Elektronisk dokumentlag er Felles funksjoner Doku menthåndtering Arkivhåndtering Elektronisk saksarkiv Presedenser Fysisk arkiv [IKT-baserte] fagsystemer Knyttet til den enkelte etats spesielle saksområde Forankret i en delegert myndighet fra Storting og departement Hjemlet i lov(er) forskrifter og annet regelverk Eks: Lånekassa, trygdesystemer, skatt og ligning, Et fagsystem vil som regel ha formalisert og helt eller delvis automatisert en eller flere rettsregler FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 7 FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 8 2
Hvordan IKT kan understøtte fasene i en saksbehandlingsprosess - I Motta henvendelse i en sak Lagre dokument [ene] i et elektronisk arkiv, (skanne inn papirbaserte dokument Registrere og journalføre saken Føre postlisten og føre saken inn i virksomhetens lovpålagte arkiv. Ved elektronisk journalføring og lagring er det enkelt å koble senere dokumenter til saka Avklare formålet med saken Ofte er formålet definert gjennom henvendelser, f eks. ved søknad Men enkelte saker krever nærmere avgrensning, Hvilken rolle kan IKT spille i denne fasen?? Innsamling av alle relevante dokumenter for saken Alle faktaopplysninger i saken Relevante rettskilder, inkludert tidligere vedtak Politiske føringer Hvordan virker IKT-bruk på denne fasen. Hvilke verktøy er aktuelle? Innhenting av synspunkter/vurdering av andre instanser Etter hvert kan vi forvente at dette foreligger på elektronisk form sammen med verktøy for systematisering og søking (F eks. google, Topic Map,.. FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 9 Hvordan IKT kan understøtte fasene- II Sammenstilling av relevante fakta og vurderinger Her vil verktøy for elektronisk samhandling, dvs. utveksling og samredigering av dokumenter være nyttig Mange dokumenter vil ikke kunne brukes i en automatisert behandlingsprosess Bistå i beslutningsprosessen Frambringe det rettslige grunnlaget Bidra i vurderinger av saken, ev. foreslå et vedtak Ta en beslutning, dvs. fatte et vedtak [Forslag] til vedtak I mange tilfelles vil en bruke IKT som beslutningsstøtte, men ikke beslutningssystem. Hva er de (potensielt) totale resultater og effekter av IKT-støttet saksbehandling?? FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 10 Eksempel på saksbehandlingsprosess med bruk av IKT i ulike faser Manuelt: Motta brev i postkasse/arkiv registrere i arkiv, føre postlisten manuelt Avklare formål Innsamling av alle relevante dokumenter for saken Alle faktaopplysninger i saken Relevante rettskilder, inkludert tidligere vedtak (presedenser) [Politiske føringer] Innhenting av synspunkter/vurdering av andre Sammenstilling av relevante fakta og vurderinger [Forslag] til vedtak Avskrive saken IKT-støtte Motta brev i e_postmottak registrere i arkiv genererer postliste automatisk Avklare formål Elektronisk søking etter relevante dokumenter for saken Alle faktaopplysninger i saken Relevante rettskilder, inkludert tidligere vedtak (presedenser) [Politiske føringer] Innhenting av synspunkter/vurdering av andre Sammenstilling av relevante fakta og vurderinger [Forslag] til vedtak Avskrive saken FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 11 Ulike nivåer i elektronisk saksbehandling 1. Støtte til tekstbehandling, arkiv- og dokumenthåndtering 2. Støtte til korrekt framgangsmåte (saksgang) i arbeidet (arbeidsflytfunksjoner) Eks : Byggesaksbehandling http://www.stavanger.kommune.no/lei/gen_mottak.nsf/svgbyggesak?openform 3. Beslutnings(støtte)system En applikasjon som bistår en bruker i å ta en beslutning i henhold til regelverk Eks: Tyngre skattesaker 4. Beslutningssystem En applikasjon som tar en beslutning etter gitte kriterier, f eks. forenklet ligning, bostøtte, med basert på rettsregler som er representert i form av programkode. Eks. SO s opptakssystem, lånekassa søknadsrutine, forenklet ligning FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 12 3
Noen problemer knyttet til elektronisk saksbehandling (1998-) Dyr skrivemaskin Bruk av papirbaserte dokumenter Lite deling av dokumenter På både tekniske og menneskelige årsaker Ingen kontroll av dokumenter Dobbellagring, manglende versjonskontroll, Stor økning av dokumentmengden ingen sletting Illusorisk sikkerhet? Dokumenter av uensartete utseende (tekst, bilder, kart, håndskrevne brev/tegninger Saksbehandlere får ikke tilgang til journalen Elektronisk journalføring. Men fysisk lagring av dokumenter Ingen støtte til planlegging og oppfølging E-post systemer fungerer som arkiv og saksbehandlingsverktøy Hvor langt er vi kommet i 2006 fortsatt de samme problemer?? FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 13 Samarbeidsstøtte som del saksbehandlersystemet E-post med et regelverk for hvordan det skal brukes Rutiner for å sende og svare på epost Arkivrutiner Sikkerhetsrutiner: Elektroniske kalendre, møteplanleggere mm Avtaler møter med mer: Forutsetter også disiplin Felles Dokumenthåndtering Støtte for utveksling av dokumenter Definisjon av roller og rettigheter Godkjenning og underskrift av dokumenter Direkte IKT-basert samhandling I beslutningsprosessen Virtuelle møter,.. FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 14 CASE: Innføring og bruk av eit arkiv- og saksbehandlingssystem i ein kommune (2000 Presentert på NOKOBIT 2003, og ECITE 2004 Terje Nes, Inst. for Informatikk, UiO, nå Fylkesmannen, Oslo & A Arild Jansen, Avdeling for forvaltningsinformatikk, UiO Forskingsspørsmål Korfor vert ikkje Ephorte brukt i den grad det er ynskjeleg i Lier kommune? Korfor brukar ulike grupper i kommunen Ephorte i ulik grad? Om Studien (metodebruken mm) Hovudfagsoppgave ved IfI Lier kommune var i gang med innføring av Ephorte (Start 2000) Datainnsamling Oktober 2002 juli 2003. Dokumentanalyse. Spørjeundersøking. Observasjon på kurs, seminar og brukarforum. Opne intervju. FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 15 FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 16 4
Bakgrunnen for innføringa av Ephorte i Lier Ledd i omorganiseringa 1999-2003: Frå 4-5 til 2 hierarkiske nivå. Merkantile oppgåver som bl.a. IKT og arkiv IKT-strategi og IKT-handlingsplan for Lier kommune 2000-2003. Det eksisterande arkiv- og saksbehandlingssystemet Sofie var utdatert. Prosjektgruppe valde NOARK-4 systemet Ephorte. Saksbehandling i Lier kommune Fullført saksbehandling. Fullført saksbehandling i Lier kommune og Saksbehandlingsrutiner for Lier kommune. FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 17 http://www.lier.kommune.no/index.asp?startid=&topex Arkivfunksjonen i Lier Kommune Ansvar for kommunen sitt saksarkiv og fjernarkiv. Retteleiing av verksemder Journalføring av post. Ansvar for postgangen i kommunen. Tidlegare var arkiv lokalt ansvar. Det eksisterte ulik praksis. Delvis sentralt saksarkiv. Ei rekkje med objektarkiv. Arkivet si rolle i kommunen. Arkivansvaret ligg formelt hjå rådmannen, men er delegert til kommunearkivaren. Arkivet var ikkje nemnt i IKT-strategien eller handlingsplanen. Ingen arkivplan. Plassering av arkivet i et bomberom i Rådhuset http://www.lier.kommune.no/index.asp?strurl=1000547i&topexpa FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 18 nd=1000081&subexpand= Litt om Noark-4 Arkivstruktur det er mulig å definere ett eller flere arkiv i samme database - det er mulig å definere flere arkivdeler organisert etter egne ordningsprinsipp stor valgfrihet for ordningsprinsipper: arkivnøkkel, person-navn, g&br.nr osv. Alle dokumenter innordnes i en struktur der Sak er øverste nivå, journalpost (JP) det neste. Nederste nivå er selve dokumentet. Tatt høyde for at alle typer dokumenter, inkl. e-post skal kunne registreres/lagres. Administrativ struktur den administrative strukturen må fremstilles hierarkisk, og skal så langt mulig gjenspeile den faktiske strukturen det er likevel mulig å ha en flat struktur der det er ønskelig Brukere Brukere knyttes til administrativ enhet og til journalenhet. Brukere tildeles roller som avgjør hva de får lov til å gjøre i systemet Roller er fleksible og kan tilpasses etter behov Tilgangsstyring og skjerming Lesetilgang styres gjennom tilgangskoder og brukeres autorisering for disse Når saker/jp mangler tilgangskode er dokumentene i prinsippet åpent tilgjengelig Tilgangskodene benyttes for skjerming internt og eksternt (unntatt offentlighet) I tillegg til tilgangskode må det aktivt merkes for ikke å komme på offentlig journal Tilgangsgrupper Tilgangsgrupper kan benyttes for å gi lesetilgang til hver sak for utvalgte personer De kan også benyttes for å gi skrivetilgang på sak. FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 19 Dokumentsikkerhet Sikker lagring betyr at dokumentet ikke kan fjernes av uvedkommende, ikke kan leses/skrives ut/ eller kopieres av uautorisert personell, sikkerhet mot endringer av andre enn eier eller andre autoriserte, sikkerhet for autentisitet. Det dekker også et krav om sikkerhet mot ødeleggelse ved brann, vannskader, osv som kan ødelegge papirdokumenter, og sikkerhet mot at elektroniske versjoner blir uleselige eller får endret utseende i nye versjoner av programvare FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 20 5
ephorte Arkiv og saksbehandlerverktøy Utviklet av ErgoEphorma og Gecko ephorte fyller kravene i Noark-4 standarden fullt ut, både til arkiv og til dokumenthåndtering i saksbehandlingen. Systemet var det første som ble godkjent av Riksarkivet etter Noark-4 standarden ephorte er ikke et saksbehandlingsverktøy (beslutningssystem); dvs. det er ikke et system der premisser bakes inn i systemet og vedtak produseres automatisk under enkeltsaksbehandling. Slike systemer omtales oftest innen saksbehandlermiljøene og systemutviklingsmiljøene som fagsystemer ephorte kan integreres mot slik enkeltsaksbehandling for å unngå dobbeltregistrering av nødvendig informasjon, og for å sikre at arkivlovens krav til dokumentasjon av etatens arbeid oppfylles. FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 21 Lokal tilpassing av Ephorte Modular. Grad av elektronisk arkiv. Systemkonfigurasjon med tildeling av rollar. Brukargrensesnitt. Forhold til fagsystem. Dokumentmalar og arbeidsrutinar. Arkivnøkkel. FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 22 INNFØRINGSPROSJEKT EPHORTE Teknisk installasjon/konvertering Dokument faglig Opplæring Bruk av Ephorte Installasjon Prosjektoppstartmøte Foranalyse Workshop Konfigurasjon og oppsett Ephorte Systemadmin. 25.0 20.0 Bruk av Ephorte Testkonvertere Sluttkonvertere Klargjøring av basisregistre Gjennomgang av konverteringsregler Klargjøre dokumentmaler Kvalitetssikre konvertering Driftsstart Arkiv brukerkurs Saksbehandler brukerkurs 15.0 % 10.0 5.0 0.0 Daglig 2-3 ganger i uken Ukentlig 2-3 ganger i måneden Sjelden Aldri n=115 Oppfølgingsdag FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 23 FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 24 6
Hvordan forklare den svært variable bruken Tradisjonell forklaring Dårlig/utilstrekkelig opplæring Dårlig lokal tilpasning Mange opplevde det som tungvint i bruk Liten opplevd nytte eller støtte i arbeidet Hvordan forstås systemet : som et arkivsystem eller saksbehandlersystem Men den variable bruken, og manglende bruk i deler av organisasjonen kunne ikke alene forklares av overnevnte faktorer Ja Hva gjør vi da ( ut i fra et forskerperspektiv)? Ja Ny teori : Nye data : FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 25 Struktureringsteori Utvikla av Anthony Giddens. Menneskeleg handling <-> sosiale strukturar. Strukturar er reglar og ressursar som vert produserte og reproduserte av handlande agentar. Strukturen sin dualitet: både påverkar og blir påverka Struktureringsteori og teknologiske løysningar Teknologiske element er ikkje strukturar. Implisert som reglar og ressursar ved regelmessig bruk. Strukturar oppstår, dei er ikkje innebygde i den teknologiske løysninga. FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 26 FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 27 FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 28 7
Oppsummering hva har dette caset lært oss? Innføring av IKT-verktøy er en kompleks organisasjon er en krevende prosess, og særlig når en skal oppnå flere mål samtidig Ny teknisk system Understøtte omorganisering ansvarsdeling Endre arbeidsprosesser : nye måter å utføre arkivarbeid og saksbehandling Kjøp av ferdig system er ofte en like krevende SUprosess som egenutvikling Forskning på SU og omorganisering krever både god teori og gode data : Ulike strategier La teori styre data (hypotetisk deduktiv) La empiri lede til [nytt] teorivalg (eksplorerende) FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 29 FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 30 IKT og Omstilling: Teknisk automatisering eller sosio-teknisk informatisering Automatisering : Erstatte menneskelige arbeid (utføring og kontroll) med maskiner Datamaskiner er vel skreddersydd for dette Informatisering : Utnytte datamaskinen positive egenskaper til effektiv og forutsigbar informasjonsbehandling, men la menneskene foreta endelige vurderinger og ha styring og kontroll Kort om utviklingen av arbeidslivet i et perspektiv historisk Håndverkstradisjonen: Planlegging, konstruksjon (design) og realisering en sammenhengende (integrert ) prosess Vekt på uformelle kunnskaper og ferdigheter Mekanisering: Maskiner erstatter enkeltoppgaver, arbeidsdeling og fragmentering av arbeidet ( rutinisering ) Teknisk-økonomisk Automatisering Eller Maskinene overtar arbeidet Kunnskap forvitrer Sosio-teknisk Informatisering : Maskinene støtter menneskene i arbeidet Nye krav til kunnskap FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 31 FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 32 8
Konsekvenser av en tayloristisk arbeidsorganisering: Vitenskapelig ledelse (Taylorisme) Bygger på teori om at effektivitet kan maksimeres ved 1. Fullstendig forhåndsplan 2. Atskille plan og utføring 3. Detaljstyre og kontrollere Eksempler: Samlebåndet, dagligvarebutikken, standardisert saksbehandling. Konsekvenser av en tayloristisk arbeidsorganisering: : Noen ulemper Standardisering og ensretting av arbeidet Kunnskaps- og kompetanseforvitring - stimulerer læring Ansvarsfraskrivelse blant de ansatte Dårlig arbeidsmiljø og økende sjukefravær/skader Rigid, lite fleksibelt. (Omstilling blir toppstyrt og derfor motarbeidet) ) Ansatte føler seg lite verdsatt, Noen fordeler: + Effektivt for rutineopppgaver, forutsigbar, lett å planlegge + Ansvaret klart FINF4001 plassert h06 - Forelesning (hos 10. ledelsen) oktober Arild Jansen, AFIN 33 + Dokumentdrevet, veldokumentert, lav kompetanse blant de ansatte FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 34 Alternativet til taylorisering Sosio-teknisk teori: En organisasjon består av både et teknisk og et sosialt system Optimale Teknisk system Sosialt system løsninger Strategi for beste (optimale) løsning: Finne et kompromiss mellom krav til effektivitet og ønske om godt arbeidsmiljø og arbeidsforhold Det er mulig å finne en optimal løsning gjennom et samspill mellom teknikkens fleksibilitet og tilfredstillelse av både økonomiske og sosiale krav Baserer seg på enighet om mål for virksomheten (kvalitet, effektiv FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 35 Noen konsekvenser ved en sosio-teknisk tilnærming i utvikling av IKT-systemer Fordeler: + Fleksibelt og robust for endringer (Omstilling gjennom medvirkning & samarbeid) + Utviklende og kompetansehevning, ansatte deltar i omstillingsarbeidet + Alle føler (og må ta) ansvar + Arbeidsmiljø og sosiale forhold blir vektlagt + Stimulerer læring og kompetansehevning Men - Utviklingsarbeidet tar lengre tid og mer ressurser - Vanskeligere å planlegge (tid, ressurser) - Krever høy kompetanse hos de ansatte - Ofte vanskeligere å dokumentere nøyaktig hva som er gjort - Rutinearbeid tar lengre tid FINF4001 h06 - Forelesning 10. oktober Arild Jansen, AFIN 36 9