Driftstilskudd for fysioterapi

Driftstilskudd for fysioterapi - Skien kommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr: 706 036 2012

Innholdsfortegnelse Sammendrag... ii 1 Innledning... 1 1.1 Bakgrunn og rammer... 1 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier... 1 1.3 Generelt om kommunens tilbud om fysioterapitjenester... 1 1.4 Avgrensing... 2 1.5 Metode og kvalitetssikring... 2 1.6 Høring... 2 2 Tildeling av driftstilskuddet... 4 2.1 Problemstilling og revisjonskriterier:... 4 2.2 Fakta og funn... 4 2.2.1 Myndighet 4 2.2.2 Inhabilitet 4 2.2.3 Utlysningen 5 2.2.4 Saksutredningen 6 2.2.5 Vedtak og begrunnelse 6 2.3 Revisors vurderinger... 7 2.3.1 Myndighet 7 2.3.2 Inhabilitet 7 2.3.3 Utlysningen 8 2.3.4 Saksutredningen 8 2.3.5 Vedtak og begrunnelse 9 3 Flytting av praksis... 9 3.1 Fakta og funn... 9 3.2 Revisors vurderinger... 10 4 Någjeldende rutiner... 11 5 Revisors konklusjoner og anbefalinger... 13 5.1 Konklusjoner... 13 5.2 Anbefalinger... 13 Litteratur og kildereferanser... 14 I. Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse... 15 II. Vedlegg 2: Revisjonskriterier... 16 III. Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring... 20 Telemark kommunerevisjon IKS i

Sammendrag Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i sak 47/11, basert på vedtak i bystyret i sak 137/11. Bakgrunnen for bestillingen er at kommunen har mottatt klage fra Skien Fysikalske Institutt etter kommunens håndtering av tildeling av driftstilskudd (F sak 58/2011), og senere aksept av flyttingen av denne driftshjemmelen fra Skien sentrum til Gulset. Bystyret ber i sitt vedtak om forvaltningsrevisjon for å kartlegge om kommunen har handlet i samsvar med gjeldende regelverk. I 1984 fikk kommunen ansvar for å tildele fysioterapihjemler. Uenigheten i den aktuelle saken belyser flere interessekonflikter ved ordningen: Kommunen har ansvaret for at tjenestetilbudet er forsvarlig i kvalitet og omfang. Instituttene er næringsdrivende og ønsker forutsigbarhet i finansiering og antall fysioterapeuter ved instituttet. De ønsker å bestemme hvem som skal være tilknyttet instituttet. Den enkelte fysioterapeut med driftsavtale er selvstendig næringsdrivende. Hun/han ønsker frihet til å drive sin praksis der det er mest lønnsomt og i et miljø de selv velger. Tildeling av driftstilskuddet var regulert av kommunehelsetjenesteloven 4-2 1, og avtalen ASA 4313 mellom KS og Norsk fysioterapeutforbund (NFF). Rapporten omhandler følgende problemstillinger: - Overholdt kommunen gjeldende regelverk og avtaler ved tildeling av det aktuelle driftstilskuddet i 2009? - Er beslutningen om å samtykke til flytting i samsvar med gjeldende regler? Konklusjoner Kommunen anser seg bundet av ASA 4313 og har praktisert tilskuddsforvaltningen etter denne avtalen i lang tid. ASA 4313 er etter det vi kan se ikke vedtatt av Skien bystyre. Kommunen er i så fall ikke formelt bundet av avtalen. Tildelingen Kommunen har tildelt tilskuddet til den de har vurdert som faglig best skikket. Det er gjort noen saksbehandlingsfeil ved tildelingen av det aktuelle driftstilskuddet, både når det gjelder forvaltningslovens regler og ASA 4313. Flyttingen Avgjørelse av søknad om samtykke til å flytte et driftstilskudd er i følge ASA 4313 ikke et enkeltvedtak. Samtykket til flytting er i så fall i samsvar med dagjeldende regler. Avgjørelsen kan i så fall ikke påklages, og klagen over kommunens avgjørelse om å samtykke til flytting burde avvises. 1 Avløst av helse- og omsorgstjenesteloven fra 1.1.2012. Telemark kommunerevisjon IKS ii

Anbefalinger Skien bystyre bør ta stilling til om avtaleverket mellom KS og NFF (ASA 4313) skal gjelde for Skien kommune. Administrasjonen bør sikre at relevante oppgaver knyttet til forvaltning av driftstilskuddene kan gjennomføres i samsvar med gyldig delegering av myndighet. Administrasjonen bør treffe tiltak for å bedre saksbehandlingskompetansen og sikre at forvaltningsloven blir fulgt ved forvaltningen av driftstilskuddene. ASA 4313 inneholder en rekke forvaltningsrettslige uklarheter, som med fordel kan klargjøres, f.eks. om rettslig status for gjenværende fysioterapeuter, kontaktperson og avgjørelse om samtykke til flytting. Skien 07.05.2011 Telemark kommunerevisjon IKS Kirsti Torbjørnson oppdragsansvarlig for forvaltningsrevisjon Gerd Smedsrud Mikelborg prosjektleder Telemark kommunerevisjon IKS iii

1 Innledning 1.1 Bakgrunn og rammer Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i sak 47/11, basert på vedtak i bystyret i sak 137/11. Bakgrunnen for bestillingen er at kommunen har mottatt klage fra Skien Fysikalske Institutt etter kommunens håndtering av tildeling av driftstilskudd (F sak 58/2011), og senere aksept av flyttingen av denne driftshjemmelen fra Skien sentrum til Gulset. Bystyret ber i sitt vedtak om forvaltningsrevisjon for å kartlegge om kommunen har handlet i samsvar med gjeldende regelverk. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3. 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier Rapporten omhandler følgende problemstillinger: - Overholdt kommunen gjeldende regelverk og avtaler ved tildeling av det aktuelle driftstilskuddet i 2009? - Er beslutningen om å samtykke til flytting i samsvar med gjeldende regler? Revisjonskriteriene 2 i dette prosjektet er utledet fra dagjeldende kommunehelsetjenestelov, planer og avtaler. Kriteriene er angitt under hver problemstilling nedenfor, og er nærmere omtalt i vedlegg 2 til rapporten. 1.3 Generelt om kommunens tilbud om fysioterapitjenester Kommunen har plikt til å tilby forsvarlige helsetjenester til befolkningen, og Skien kommune gir driftstilskudd/avtalehjemmel til privatpraktiserende fysioterapeuter, i tillegg til egne ansatte fysioterapeuter, for å ivareta denne delen av forpliktelsen. Det samlede kommunale fysioterapitilbudet består av kommunalt ansatte fysioterapeuter og selvstendig næringsdrivende fysioterapeuter som har driftsavtale med kommunen. I tillegg driver enkelte fysioterapeuter egen virksomhet, uten slik driftsavtale. I 1984 fikk kommunen ansvar for å tildele fysioterapihjemler. Uenigheten i den aktuelle saken belyser flere interessekonflikter ved ordningen: Kommunen har ansvaret for at tjenestetilbudet er forsvarlig i kvalitet og omfang. Instituttene er næringsdrivende og ønsker forutsigbarhet i finansiering og antall fysioterapeuter ved instituttet. De ønsker å bestemme hvem som skal være tilknyttet instituttet. Den enkelte fysioterapeut med driftsavtale er selvstendig næringsdrivende. Hun/han ønsker frihet til å drive sin praksis der det er mest lønnsomt og i et miljø de selv velger. 2 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. Telemark kommunerevisjon IKS 1

En fysioterapeut som har avtale med kommunen, får et årlig driftstilskudd. Størrelsen på tilskuddet blir regulert årlig; fra 01.07.2011 er gis det kr 356 820 for ett år for en 100 % hjemmel. Det er da forventet at en fysioterapeut jobber 36 timer pr uke eksklusiv pauser, 45 uker i året. Pasienter som har henvisning fra lege, manuellterapeut eller kiropraktor, betaler en egenandel til fysioterapeuten. Resten av kostnadene dekkes av NAV. Tildeling av driftstilskuddet var regulert av kommunehelsetjenesteloven 4-2 3, og avtalen ASA 4313 mellom KS og Norsk fysioterapeutforbund (NFF). Dette er nærmere beskrevet i vedlegg 2. 1.4 Avgrensing Kommunen endret sine rutiner for tildeling av driftstilskudd i 2009. Vi gir en framstilling av någjeldende rutiner i kapittel 4, men har ikke gjort noen vurdering av disse rutinene. Det foreligger flere formelle feil knyttet til saksbehandlingen. I klagebehandlingen har kommunen vurdert det slik at disse feilene ikke har hatt betydning for sakens utfall. Disse formelle feilene ligger på siden av de sentrale spørsmål som er reist om saken, og vi beskriver derfor ikke alle disse formalitetene særskilt i rapporten. En av våre anbefalinger er at kommunen gjør en grundig gjennomgang av rutiner og maler for saksbehandlingen av driftstilskuddene, for å sikre formelt riktig håndtering også av de ulike prosessuelle spørsmålene i en forvaltningssak, f.eks. avvisning av klage, vedtaksform og innhold i underretning om vedtak. Vi har ikke undersøkt avtaleforholdet mellom Skien Fysikalske Institutt (SF) og den aktuelle fysioterapeuten. 1.5 Metode og kvalitetssikring Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon 4. Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt i vedlegg 3 til rapporten. 1.6 Høring Rapporten er presentert i et høringsmøte med administrasjonen i kommunen og sendt på høring 20.04.2012. Rådmannen uttaler: Kommuneadministrasjonen har ingen bemerkninger til forvaltningsrevisjonsrapporten. Vi opplever at de prosessene og hendelsene som er revidert er beskrevet på en riktig måte. Kommuneadministrasjonen ønsker å bemerke at de rutiner som er revidert i rapporten i forbindelse med tildeling og flytting av avtalehjemler tilbake i tid, er vurdert og revidert i samråd med samarbeidsutvalget i 2011 uavhengig av denne rapporten. Nye rutiner er etablert fra september 2011. Disse rutinene er ikke vurdert i rapporten. 3 Avløst av helse- og omsorgstjenesteloven fra 1.1.2012. 4 Gjeldende RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre med virkning fra 1 februar 2011, og er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). Telemark kommunerevisjon IKS 2

Høringen har ikke ført til endringer, men vi har gjort enkelt språklige justeringer. Rådmannens høringsuttalelse ligger i sin helhet i vedlegg 1. Telemark kommunerevisjon IKS 3

2 Tildeling av driftstilskuddet 2.1 Problemstilling og revisjonskriterier: Overholdt kommunen gjeldende regelverk og avtaler ved tildeling av det aktuelle driftstilskuddet i 2009? Vi har utledet følgende revisjonskriterier: Tildeling av driftshjemmel og avtaleinngåelse skal skje i samsvar med kommunens delegasjonsreglement Den som skal forberede eller avgjøre saken på vegne av kommunen skal ikke være inhabil. Tildeling av driftshjemmel skal kunngjøres. Ledig driftshjemmel skal lyses ut ved samme institutt. Administrasjonen skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før enkeltvedtak fattes. Vedtaket skal vise at hjemmel er tildelt til den som er faglig best skikket, etter kriterier som framgår av utlysningen. Innstilling fra gjenværende fysioterapeuter skal vektlegges i vurderingen. Det skal gis underretning om vedtaket. Underretningen bør inneholde en begrunnelse i samsvar med forvaltningsloven. 2.2 Fakta og funn 2.2.1 Myndighet Det er Skien kommune som tildeler driftstilskudd. Virksomhetsleder for helse og rehabilitering avgjorde saken, og det var daværende enhetsleder for ergo- og fysioterapi som forberedte saken. Det framgår av delegasjonsreglementet for Skien kommune at kommunalsjefene delegerer myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker til virksomhetsleder, dersom ikke annet er sagt. Myndighet til å undertegne kontrakter til en verdi over 500 000 kr. kan ikke delegeres, jf. Delegasjon av myndighet fra kommunalsjef til virksomhetsleder. Etter tildeling av driftstilskudd ble det inngått en individuell avtale mellom den aktuelle fysioterapeuten og Skien Kommune. Avtalen er undertegnet av enhetsleder. Den individuelle avtalen bygger på ASA 4313, og regulerer blant annet størrelsen på driftstilskuddet. I den aktuelle avtalen var det et 100 % driftstilskudd, og avtalen er uten tidsbegrensning. Pr i dag utgjør 100 % driftstilskudd ca 360 000 kr per år. 2.2.2 Inhabilitet Virksomhetsleder har avgjort saken, og enhetsleder har forberedt saken gjennom kunngjøring, utvelgelse til intervju, innkalling til intervju og utforming av kommunens innstilling/begrunnelse. Representanter for NFF og Skien Fysikalske Institutt har deltatt på intervjuer og blitt hørt om sin mening (avgitt innstilling). Telemark kommunerevisjon IKS 4

En av søkerne til driftstilskuddet hadde arbeidet i Skien kommune i seks år. Daværende enhetsleder for ergo- og fysioterapi, som forberedte saken, hadde vært hennes leder. Begge opplyser at de bare hadde kontakt i jobbsammenheng. Virksomhetsleder for helse og rehabilitering begynte i sin stilling i januar 2009, etter utlysningen av driftstilskuddet og før intervjuene. Hun og søkeren som hadde vært ansatt i kommunen opplyser at de ikke har kontakt utenfor jobbsammenheng. Før avgjørelsen om tildelingen av driftstilskuddet ble tatt vurderte ikke administrasjonen at det forelå inhabilitet, og det var ingen av de berørte som fremmet inhabilitetsinnsigelse på forhånd. Etter vedtaket kom det innsigelser fra Skien Fysikalske Institutt på habiliteten til de som deltok i tildelingsprosessen fra kommunen og fra NFF 5. 2.2.3 Utlysningen Det aktuelle driftstilskuddet er kunngjort i bladet Fysioterapeuten nr. 10 2008. Daværende enhetsleder for ergo- og fysioterapitjenesten i Skien kommune utformet utlysningsteksten. Skien Fysikalske Institutt fikk teksten til gjennomlesning, men hadde ingen kommentarer. Det framgår av annonsen at tilskuddet er lyst ut ved Skien Fysikalske Institutt, der hjemmelen ble ledig. I utlysningen beskrives de spesifiserte kravene kommunen stiller til faglig kompetanse: godkjent videreutdanning i psykomotorisk fysioterapi, søkere med erfaring og kompetanse fra behandling av ulike pasientgrupper (ungdom, voksne og ulik etnisk bakgrunn) vil bli foretrukket. Utlysningen nevner ikke andre kriterier som ansees saklige i ASA 4313. 5 Norsk fysioterapeutforbund Telemark kommunerevisjon IKS 5

2.2.4 Saksutredningen Det var seks søkere til driftstilskuddet. Administrasjonen laget en utvidet søkerliste med oversikt over søkernes utdannelse og erfaring, på grunnlag av opplysninger fra søknadene. Så valgte administrasjonen ut tre søkere som skulle kalles inn på intervju. Skien Fysikalske Institutt fikk tilsendt liste over kandidatene kommunen hadde valgt ut. Intervjuene ble gjennomført på Skien Fysikalske Institutt. Til stede var daværende enhetsleder for ergo- og fysioterapitjenesten i kommunen, kontaktperson for de private fysioterapeutene 6 og representanter fra Skien Fysikalske Institutt, inkludert fysioterapeuten som skulle gå av med pensjon. Daværende enhetsleder syntes det var unaturlig at avtroppende fysioterapeut skulle delta på intervjuet, siden han ikke skulle delta i den videre driften, men lot ham være med. Kontaktpersonen for de private fysioterapeutene er til stede på vegne av NFFs medlemmer. Administrasjonen opplyser at de hadde utarbeidet en intervjumal, og at den ble fulgt under intervjuene, slik at alle kandidatene fikk de samme spørsmålene. Intervjumalen som ble brukt og referat fra intervjuene er i dag ikke tilgjengelige. I tillegg til administrasjonen, hadde representantene fra Skien Fysikalske Institutt anledning til å komme med sine spørsmål. De spurte alle kandidatene hvor de så seg selv om noen år og om de ville skrive under på en avtale med instituttet. Administrasjonen mente at spørsmål om avtale med instituttet ikke er relevant for utvelgelsen av kandidat. Én kandidat ville ikke svare på spørsmålet. De to andre kandidatene svarte på spørsmålet, og sa seg villig til å inngå kontrakt med instituttet. Etter intervjuene utarbeidet Skien Fysikalske Institutt en innstilling med en prioritert liste for hvem de mente burde motta driftstilskuddet. De vurderte disse momentene: 1. Faglig kompetanse 2. Erfaring med ulike pasientgrupper 3. Erfaring som psykomotoriker og fra privat praksis 4. Diverse personlig egenskaper 5. Om kandidatene var villig til å inngå kontrakt med instituttet 2.2.5 Vedtak og begrunnelse Administrasjonen utarbeidet et dokument med overskrift Innstilling fra Skien kommune datert 09.01.2009. Innstillingen ble sendt sammen med et brev datert 09.01.2009 til Skien Fysikalske Institutt, med kopi til kandidatene og NFF. Det fremgår ikke om dette er et vedtak om tildeling. Det gis ikke opplysninger om klagerett. Brevet inneholder et utdrag fra ASA 4313 om tildeling av avtalehjemler. Innstilling fra Skien kommune er en prioritert liste over hvem som skulle motta driftstilskuddet. Administrasjonen vurderte disse momentene for alle tre kandidatene: 1. Generell erfaring med fysioterapi 2. Erfaring som psykomotoriker 6 Kontaktpersonen er bindeleddet mellom kommunen og privatpraktiserende fysioterapeuter (med og uten driftsavtale) som er medlemmer i Norsk Fysioterapeutforbund. Telemark kommunerevisjon IKS 6

I følge dokumentet har alle kandidatene gitt svært tillitsvekkende og gode intervju, og som gav godt grunnlag for tildeling av driftstilskudd. Alle kandidatene hadde lang bred praksis med behandling av ulike pasientgrupper. Alle har også lang erfaring med både enkeltbehandlinger og gruppebehandlinger. For to av kandidatene kommer det frem hvilke pasientgrupper kandidaten har erfaring med. Kommunen og Skien Fysikalske Institutt var enige om at alle kandidatene var kvalifisert til å få driftstilskuddet, men har ulik rangering av kandidatene. Administrasjonen har i sin vurdering lagt vekt på at kandidat nr. 1 har lengst erfaring. Videre uttales det at kandidaten har svært tung, og relevant realkompetanse 7 innen flere fag, bl.a. teologi og psykologi. Det fremkommer av søkerlisten at kandidaten tok første avdeling teologi og grunnfag i psykologi før hun begynte på fysioterapihøyskolen. Videre uttales det at en kandidat har realkompetanse som utmerker seg i stor grad, og som også er svært relevant for utøvelse av psykomotorisk fysioterapi. Om kandidat nr. 2 i administrasjonens innstilling skriver administrasjonen at hun har annen relevant videreutdanning. Diverse erfaringsgrunnlag som er relevant praksis. Administrasjonen uttaler at informasjon og spørsmål som ble reist under intervju med hensyn til avtaleinngåelse ved instituttet, har ingen relevans for det valg som skal gjøres på faglig grunnlag, og skal derfor ikke legges til grunn for kommunens innstilling. Spørsmålet om inngåelse av en ny selskapsavtale har heller ikke vært gjort rede for i utlysningsannonsen, og er som sådan ikke et kriterium som er gjort kjent i forkant. Kommunen har ellers ikke beskrevet hvordan de har vektlagt innstillingen fra Skien Fysikalske Institutt i forhold til andre momenter. Kommunens har ikke nevnt erfaring fra privat praksis i sin innstilling. Daværende enhetsleder opplyser at det var kriteriene fra utlysningsteksten som ble vurdert. 2.3 Revisors vurderinger 2.3.1 Myndighet Virksomhetsleder har myndighet til å treffe vedtak om tildeling av driftstilskudd. Fysioterapeutene er selvstendig næringsdrivende, og avtaleinngåelsen er ikke å regne som en ansettelse. Ved verdsetting av løpende kontrakter uten tidsbegrensning, skal en som hovedregel regne verdien over 4 år. Pr i dag utgjør 100 % driftstilskudd ca 360 000 kr per år. En tidsubegrenset avtale om 100 % driftstilskudd har derfor etter revisors vurdering en verdi som overstiger avtalefullmakten til enhetsleder. 2.3.2 Inhabilitet De personene som har forberedt og avgjort saken om tildeling av driftshjemmel (virksomhetsleder og enhetsleder) opplyser at de omgås aktuelle søkere bare i profesjonelle eller faglige sammenhenger. Etter revisors vurdering medfører dette ikke inhabilitet. 7 Realkompetanse er summen av de kunnskaper, ferdigheter, holdninger og den innsikt et menneske har. Realkompetanse kan være tilegnet gjennom utdanning og organisert læring, egenlæring, arbeid, familieliv og deltakelse i organisasjons- og samfunnsliv og lignende. Definisjon i NOU 2001: 16 Frihet til mangfold Telemark kommunerevisjon IKS 7

Representanter fra Norsk fysioterapeutforbund (NFF) og Skien fysikalske institutt har deltatt på intervju, i samsvar med ASA 4313. De har hatt anledning til å ivareta sine egne interesser og medlemsinteresser for NFF. Slik som Skien kommune har organisert saksbehandlingen, så har disse personene etter revisors vurdering ikke utført tjeneste eller arbeid for kommunen, og omfattes derfor ikke av inhabilitetsreglene i forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven 10. 8 2.3.3 Utlysningen Utlysningen følger de kravene som var stilt til kunngjøring i ASA 4313 i 2008. Kommunen har lyst ut hjemmelen ved samme institutt som avtroppende fysioterapeut, i samsvar med ASA 4313. De kriteriene for tildeling som framgår av utlysningen er etter revisors vurdering saklige i forhold til kommunehelsetjenesteloven 4-2, og i samsvar med ASA 4313. 2.3.4 Saksutredningen Kravet til sakens opplysning må vurderes i forhold til kriteriene for tildeling, slik de framgår av utlysningsteksten. Det er innholdet i søknadene og informasjon fra intervju som utgjør saksopplysningene. Innholdet i søknadene dokumenterer at kandidatene er kvalifiserte i forhold til kriteriene i utlysningen. Det er betryggende for intervjuprosessen at kommunen benytter en intervjumal. Dette sikrer at alle kandidatene får mulighet til å svare på de samme spørsmålene, og bidrar dermed til å sikre at saken blir tilstrekkelig opplyst. Det er uheldig at intervjumalene og informasjonen fra intervjuene er ikke dokumentert da kan ikke denne delen av saksutredningen etterprøves. Det er i samsvar med dagjeldende ASA 4313 at NFFs kontaktperson og representant for gruppepraksis ble invitert til å være med på intervju: dette var obligatorisk når det gjelder representant for gruppepraksis, og frivillig for kommunen når det gjelder NFFs kontaktperson. 9 Avtroppende fysioterapeut fikk også delta på intervjuet. Kommunen kunne ha nektet dette. Kommunen har imidlertid anledning til å ta med flere enn de ASA 4313 regulerer, så det er ikke en saksbehandlingsfeil at vedkommende fikk delta. Driftstilskuddet skal tildeles basert på saklige kriterier for hvem som er faglig best skikket, jf. kommunehelsetjenesteloven 4-2. ASA 4313 eksemplifiserer hva som er saklige kriterier. Avtaleforholdet mellom fysioterapeut og instituttet er ikke blant de saklige kriteriene som nevnes i ASA 4313. Avtalen mellom fysioterapeuten som får driftstilskuddet og instituttet skal forhandles fram etter at tildeling har skjedd. Spørsmålet om en kommende avtale mellom instituttet og fysioterapeut er ikke relevante saksopplysninger for å avgjøre hvem som er best faglig skikket, og burde derfor ikke være tema i saksutredningen (ved intervjuet). 8 Annerledes i Rt. 2009 s. 1319, avsnitt 4, 5, 48, 49 og 63 der det framgår at gjenværende fysioterapeuter stod for en stor del av saksbehandlingen i den aktuelle kommunen, og dermed ble ansett for å være en del av det innstillende organ, slik at inhabilitetsreglene kom til anvendelse, jf. fvl 10. 9 Dette er senere endret, og for gjeldende ASA 2011-2012 skal ikke representant for gruppepraksis delta, kun kontaktperson for NFF. Telemark kommunerevisjon IKS 8

2.3.5 Vedtak og begrunnelse Det framgår av vedtaket at kommunen har tildelt hjemmelen til den de mener er faglig best skikket til kandidaten med lengst erfaring og best realkompetanse. I følge dagjeldende ASA 4313 punkt 6.2 skal gjenværende fysioterapeuters uttalelse tillegges stor vekt. Når kommunen velger å gjøre en tildeling som ikke følger instituttets innstilling, så burde det grunngis særskilt. Det framgår ikke eksplisitt av vedtakets begrunnelse hvordan kommunen har vektlagt instituttets innstilling, eller hvorfor de ikke har fulgt den. Annonseteksten setter krav til erfaring med ulike pasientkategorier. Innstillingen sier at alle søkerne har denne erfaring med ulike typer pasienter, men for en av kandidatene fremkommer det ikke hvilke pasientkategorier hun har erfaring med. Dermed er det ikke dokumentert hvordan dette kriteriet er vurdert. Underretning om vedtaket er ikke i samsvar med forvaltningsloven. Underretningen er ikke stilet til sakens parter (kandidatene), og den inneholder ikke informasjon om prosessuelle rettigheter knyttet til klage. Underretningen gir heller ikke informasjon om kommunehelsetjenesteloven 4-2. 3 Flytting av praksis Er beslutningen om å samtykke til flytting i samsvar med gjeldende ASA 4313? Revisjonskriterier: Kommunen bør samtykke til flytting, dersom flyttingen åpenbart ikke medfører konsekvenser for kommunens geografiske fordeling av fysioterapeuter. Kommunen skal undersøke om de nye lokalene er egnet til formålet. Kommunen skal samtykke før flytting av praksis, etter at det er gjennomført drøftinger med gjenværende fysioterapeuter. 3.1 Fakta og funn Innehaveren av driftstilskuddet ba i brev til Skien kommune datert 28.10.2010 om revisjon av driftsavtalen fordi hun ønsket å flytte praksisen og begynne ved et institutt på Gulset. Hun opplyser i brevet at hun har informert de andre fysioterapeutene på Skien Fysikalske Institutt om at hun vil flytte. Kommunen opplyser at de kontaktet KS pr telefon og fikk muntlig råd om at kommunen ikke kunne tillate flytting av praksisen, siden det kunne få økonomiske konsekvenser for instituttet. Basert på rådene fra KS sendte virksomhetsleder brev til innehaveren av driftstilskuddet 17.11.2010, og informerte om at det er strenge kriterier som skal oppfylles før kommunen kan samtykke til flytting. Kommunen opplyste om at instituttet og fysioterapeuten må gjennomføre drøftinger for å finne fram til løsninger. Og hvis en flytting får økonomiske konsekvenser for instituttet, kan ikke kommunen tillate flytting. Hvis de gjenværende fysioterapeutene ved instituttet er enige i flytting, vil kommunen også samtykke. Administrasjonen gav i møter tilsvarende beskjed til Skien Fysikalske Institutt. Telemark kommunerevisjon IKS 9

Skien Fysikalske Institutt og fysioterapeuten som ville flytte gjennomfører et drøftingsmøte 25.01.2011 har. Instituttet, fysioterapeuten og kommuneadministrasjonen gjennomfører et drøftingsmøte 15.02.2011. Innehaveren av driftstilskuddet var uenig i kommunens tolkning av ASA 4313. Hun tok kontakt med advokat i NFF. Advokaten anførte i e-post til kommunen 15.04.2011 at kommunen bare kan nekte flytting hvis det får konsekvenser for den geografiske spredningen av fysioterapeuter i kommunen, og det ikke er et krav om at gjenværende fysioterapeuter skal samtykke til flytting. Administrasjonen tok ny kontakt med KS. Denne gangen mente KS, i likhet med NFF, at kommunen bare kan nekte flytting hvis flyttingen får åpenbare geografiske konsekvenser. Administrasjonen svarer deretter i e-post 20.02.2011 til NFFs advokat: Kommunen har ikke lenger grunnlag for å hindre flytting av hjemmel ut fra gjenværende terapeuters interesser. Administrasjonen mente at de i tillegg til geografi kan legge vekt på om lokalene er egnet, når de skal tillate flytting til nye lokaler. Enhetsleder opplyser at det ble gjennomført en befaring til det aktuelle instituttet på Gulset, og konklusjonen var at lokalene og instituttet var egnet. Administrasjonen gjorde en vurdering av fordeling av fysioterapeuter i forhold til geografi, demografi og type spesialisering innen fysioterapi. Kommunen samtykket deretter i at praksisen kunne flyttes til instituttet på Gulset. Skien Fysikalske Institutt protesterte på avgjørelsen via e-post 01.06.2011. Virksomhetsleder svarte i brev 17.06.2011, der hun redegjorde for avgjørelsen. I brevet står det at Skien kommune har forståelse for at prosessen kan oppleves uryddig. Det framgikk av administrasjonens vurdering at instituttet på Gulset fremstår profesjonelt utformet. Det er per i dag 2 andre fysioterapeuter der. En driver lymfedrenasje og den andre driver innen kvinnehelse. Lokaler er utformet slik at det er funksjonelt å drive i fellesskap med 3 eller 4 terapeuter. Administrasjonen vurderte også den geografiske plasseringen. Gulset er et tett befolket område i Skien med god tilgjengelighet ved offentlig transport. Det er per i dag ingen andre tilsvarende institutter på Gulset. En psykomotoriker vil være et svært nyttig tilskudd til instituttet i forhold til de fagområder de to andre terapeuter driver innen. Det er per i dag 3 psykomotorikere i sentrum. Skien Fysikalske Institutt er uenig i kommunens vurdering. Det gikk ut likelydende brev til både Skien Fysikalske Institutt og den aktuelle fysioterapeuten 04.07.2011, hvor de viser til at administrasjonen i brev av 17.06.2011 har godkjent flytting av avtalehjemmel. Administrasjonen har forstått de tilbakemeldinger som er gitt slik at flytting vil skje i august 2011. I følge brevet er dette et vedtak som kan påklages Helsetjenestens klageorgan inne 3 uker fra dd. Skien Fysikalske Institutt klagde på avgjørelsen til formannskapet. 3.2 Revisors vurderinger Det framstår som rettslig uklart om kommunens samtykke/nektelse av samtykke til endret lokalisering er et enkeltvedtak eller en reforhandling av driftsavtalen mellom kommunen og fysioterapeuten. Vi mener at gode grunner taler for at det er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2. Gjeldende ASA 4313 sier eksplisitt at spørsmål om flytting av praksis ikke anses som enkeltvedtak, men som reforhandling av driftsavtale. I denne forvaltningsrevisjonen legger vi til grunn KS og NFFs oppfatning av at samtykke til flytting Telemark kommunerevisjon IKS 10

ikke ansees et enkeltvedtak som utløser partsrettigheter, men en reforhandling av driftsavtalen mellom kommunen og fysioterapeuten med driftstilskudd, slik det forutsettes i gjeldende ASA 4313. Revisor vurderer at det er i samsvar med ASA 4313 å samtykke til flytting. Kommunen har vurdert at det ikke har åpenbare (negative) konsekvenser for den geografiske fordelingen av fysioterapeuter i kommunen. Kommunen har også undersøkt og vurdert de nye lokalenes egnethet. Kommunens samtykke er gitt før flytting av praksisen fant sted, og etter drøftingsmøte med gjenværende fysioterapeuter. I følge ASA 4313 er ikke avgjørelsen om samtykke et enkeltvedtak. Klagen over flyttingen skulle i så fall vært avvist, jf. forvaltningsloven 33 andre ledd og 34. Avtaleverket som regulerer driftsavtaler om fysioterapitjenester inneholder mange uklarheter. Kommunens saksbehandling har heller ikke vært ryddig. I tillegg fikk kommunen feil informasjon om forståelsen av avtaleverket, noe kommunen etter vår vurdering ikke kan lastes for. 4 Någjeldende rutiner Det ble opprettet et samarbeidsutvalg (SU) mellom kommunen, NFF og de privatpraktiserende fysioterapeutene 23.11.2009 i samsvar med ASA 4313 gjeldende fra 2009. Administrasjonen har i samråd med SU lagt føringer for at fysioterapeut med kommunalt driftstilskudd skal drive i gruppepraksis, fordi administrasjonen ønsker at fysioterapeutene skal arbeide i et faglig stimulerende miljø. Ved ledighet i hjemler som har vært drevet som solopraksis, lyser administrasjonen disse ut åpent når det gjelder geografi, men med krav om at den som får hjemmelen skal drive i tilknytning til en gruppepraksis/institutt. I utlysningsannonsene som kommunen bruker nå, står det at man legger til grunn ASA 4313. Hensikten er å tydeliggjøre hvilke generelle krav som stilles til tildelingsprosessen og til kandidatene, og hvilke generelle kriterier som gjelder for avtaleinngåelse og reforhandlingsmuligheter. Kriteriene for vurdering/vekting av de ulike kandidatene synliggjøres i utlysningsteksten. Denne vektingen omfatter både generelle krav og mer spesifikke krav knyttet til den utlyste hjemmelen. Administrasjonen bruker fortsatt en intervjumal for å sikre strukturerte intervjuer i forbindelse med tildelingen. På intervjuene deltar enhetsleder fra administrasjonen, en representant fra SU og en representant fra den aktuelle gruppepraksisen. I ASA 4313 er det fjernet et punkt om at representant fra gruppepraksis skal delta i intervju. Dette er begrunnet med at representantene fra gruppepraksisen regnes som inhabile 10. Administrasjonen vurderer det som lite hensiktsmessig at gjenværende fysioterapeuter i gruppepraksis ikke skal få delta i intervju, siden de ifølge ASA 4313 skal få uttale seg og deres uttalelse skal tillegges stor vekt. Derfor vurderer administrasjonen at en representant fra gruppepraksis skal få delta på intervju. 10 KS kommentarutgave til ASA 4313 for perioden 2009-2010 punkt 6.2 Telemark kommunerevisjon IKS 11

Administrasjonen har hatt habilitet ved tildeling av driftsstilskudd som tema i SU. I et møte med fysioterapeuter med driftstilskudd og kommet fram til hvordan habiliteten skal vurderes. Fysioterapeuten som slutter skal selge sin praksis til fysioterapeuten som får driftstilskuddet og har dermed økonomiske interesser i tildelingen. Derfor ønsker ikke kommunen at avtroppende fysioterapeut skal delta på intervju eller i vurderingen av kandidatene. Kommunen innstiller den de mener er faglig best skikket i henhold til utlysningsteksten. Representant fra gruppepraksis blir hørt og deres ønsker blir vurdert, men det er kommunen som foretar endelig innstilling. Den enkelte fysioterapeut som tildeles driftstilskudd, inngår først en avtale med kommunen, og deretter inngår fysioterapeuten en avtale med den eller de som eier/driver et institutt/gruppepraksis. Denne avtalen ligger utenfor kommunens styringsområde. Etter den spesielle saken denne rapporten omhandler, har det blitt tildelt to driftstilskudd tilknyttet Skien Fysikalske Institutt. Skien Fysikalske Institutt opplyser at de har vært fornøyd med måten administrasjonen har gjennomført tildeling av disse driftstilskuddene. Telemark kommunerevisjon IKS 12

5 Revisors konklusjoner og anbefalinger 5.1 Konklusjoner Kommunen anser seg bundet av ASA 4313 og har praktisert tilskuddsforvaltningen etter denne avtalen i lang tid. ASA 4313 er etter det vi kan se ikke vedtatt av Skien bystyre. Kommunen er i så fall ikke formelt bundet av avtalen. Tildelingen Kommunen har tildelt tilskuddet til den de har vurdert som faglig best skikket. Det er gjort noen saksbehandlingsfeil ved tildelingen av det aktuelle driftstilskuddet, både når det gjelder forvaltningslovens regler og ASA 4313. Flyttingen Avgjørelse av søknad om samtykke til å flytte et driftstilskudd er i følge ASA 4313 ikke et enkeltvedtak. Samtykket til flytting er i så fall i samsvar med dagjeldende regler. Avgjørelsen kan i så fall ikke påklages, og klagen over kommunens avgjørelse om å samtykke til flytting burde avvises. 5.2 Anbefalinger Skien bystyre bør ta stilling til om avtaleverket mellom KS og NFF (ASA 4313) skal gjelde for Skien kommune. Administrasjonen bør sikre at relevante oppgaver knyttet til forvaltning av driftstilskuddene kan gjennomføres i samsvar med gyldig delegering av myndighet. Administrasjonen bør treffe tiltak for å bedre saksbehandlingskompetansen og sikre at forvaltningsloven blir fulgt ved forvaltningen av driftstilskuddene. ASA 4313 inneholder en rekke forvaltningsrettslige uklarheter, som med fordel kan klargjøres, f.eks. om rettslig status for gjenværende fysioterapeuter, kontaktperson og avgjørelse om samtykke til flytting. Telemark kommunerevisjon IKS 13

Litteratur og kildereferanser Lover: Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) Forskrifter: Forskrift 15. juni 1994 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Bøker: Torstein Eckhoff/Eivind Smith (2006): Forvaltningsrett, 8. utgave. Universitetsforlaget Kyrre Grimstad og Siri Halvorsen (2011): Forvaltningsloven i kommunene, 1. utgave. Kommuneforlaget Offentlige dokument: Ot.prp.nr. 36 (1980-1981): Helsetjenesten i kommunene. 2. Om lov om endringer i lov av 5. juni 1964 nr. 2 om sosial omsorg. 3. Om lov om planlegging av og forsøksvirksomhet i sosialtjenesten og helsetjenesten i kommunene Ot.prp.nr. 66 (1981-1982): Helsetjenesten i kommunene. 2. Om lov om endringene i lov av 5. juni 1964 nr. 2 om sosial omsorg. 3. Om lov om planlegging av og forsøksvirksomhet i sosialtjenesten og helsetjenesten i kommunene Prop. 91 L (2010 2011): Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) Rettsavgjørelser: Høyesterettsdommer: Rt. 1999 side 1672 Rt. 2007 side 193 Rt. 2009 side 1319 Lagmannsrettsdom: Frostating LF-2009-184660 Avtaler/andre kilder: ASA 4313 Avtale mellom KS og Norsk Fysioterapiforbund om drift av privat praksis for fysioterapeuter (Rammeavtalen) med kommentarer Sivilombudsmannens uttalelser, tema Helse, Driftstilskudd og avtalehjemmel Telemark kommunerevisjon IKS 14

I. Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse Telemark kommunerevisjon IKS 15

II. Vedlegg 2: Revisjonskriterier Fram til 1.1.2012 var det kommunehelsetjenesteloven 11 som regulerte kommunens oppgaver under helsetjenesten. Kommunehelsetjenesteloven ble opphevet ved ny helse- og omsorgstjenestelov 12, som trådte i kraft 1.1.2012. I denne forvaltningsrevisjonen er det regelverket for perioden 2008-2011 som er lagt til grunn for revisjonskriteriene, altså kommunehelsetjenesteloven fra 1982. I tillegg kommer reglene i forvaltningsloven (fvl) om saksbehandling og inhabilitet. I følge kommunehelsetjenesteloven 1-3 skal kommunens helsetjenester blant annet omfatte forebyggende arbeid, behandling av sykdom og medisinsk habilitering og rehabilitering. For å løse slike oppgaver skal kommunen blant annet sørge for fysioterapitjeneste. Kommunen kan organisere fysioterapitjenesten ved å ansette personell i kommunale stillinger eller ved å inngå avtaler om privat helsevirksomhet. Kommunenes Sentralforbund (KS) og Norsk fysioterapiforbund (NFF) har inngått en avtale om drift av privat praksis for fysioterapeuter, ASA 4313. Avtalen danner grunnlaget for driftsavtalene mellom den enkelte fysioterapeut og kommunen. 13 Etter samråd med KS legger vi til grunn at kommunen i praksis må følge ASA 4313, selv om den formelt sett ikke er vedtatt av bystyret. ASA 4313 revideres hvert annet år. Tildelingsprosessen for det aktuelle driftstilskuddet forgikk i slutten av 2008, mens selve vedtaket om tildeling ble truffet i begynnelsen av 2009. Derfor er det ASA 4313 for 2006-2008 som regulerer tildelingen. ASA 4313 for perioden 2009-2010 legges til grunn for revisjonskriteriene for flyttingen. 14 Problemstilling 1: Overholdt kommunen gjeldende regelverk, planer og avtaler ved tildeling av det aktuelle driftstilskuddet i 2009? Myndighet Det er kommunen som treffer vedtak om tildeling av driftshjemmel etter kommuneloven 1-3. Kommunens myndighet ligger til kommunestyret, dersom ikke annet er bestemt. Skien kommune har et delegasjonsreglement, vedtatt av bystyret 26.8.2004, sist endret 1.10.2009, der saker som ikke er av prinsipiell betydning delegeres til rådmannen. Det framgår av Delegasjonsreglementet for Skien kommune 15 punkt 5.1 at bystyret har delegert til rådmannen å treffe vedtak i enkeltsaker og i sakstyper som ikke er av prinsipiell betydning, i samsvar med kommunelov 23 nr. 4. Delegasjonsreglement for 11 Kommunehelsetjenesteloven av19. november 1982 nr. 66 og Ot.prp.nr. 36 (1980-1981) og Ot.prp.nr. 66 (1981-1982). 12 Lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. 13 Avtalen ASA 4313 er ikke en del av arbeidsgiverplattformen i KS, og må derfor formelt sett vedtas av den enkelte kommune for å være bindende for kommunen. Avtalen er etter deet vi kan se ikke behandlet av Skien bystyre, men administrasjonen i Skien kommune legger til grunn at avtalen er bindende for kommunen. 14 Avtalene for 2009-2010 og 2011-2012 er likelydende på dette punktet. 15 Vedtatt av bystyret 26.08.2004, sist endret 01.10.2009 Telemark kommunerevisjon IKS 16

administrasjonen 16 punkt II er uklart formulert, men skal i følge rådmannen forstås slik at rådmannen delegerer myndigheten til å treffe vedtak i enkeltsaker til kommunalsjefene. Kommunalsjefene kan med visse begrensninger delegere sin myndighet, jf Delegasjon av myndighet fra kommunalsjef til virksomhetsleder. Myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker ikke er nevnt i begrensningene, og delegeres ved dokumentet til virksomhetsleder, dersom ikke annet er sagt. Myndighet til å undertegne kontrakter til en verdi over 500 000 kr. Kan ikke delegeres, jf. Delegasjon av myndighet fra kommunalsjef til virksomhetsleder. Inhabilitet Den som skal forberede saken eller treffe avgjørelse i saken må ikke være inhabil. Reglene om inhabilitet gjelder offentlige tjenestemenn og enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, jf. fvl 10. Reglene om inhabilitet gjelder også for folkevalgte organer, jf. kommuneloven 40 nr. 3. Fvl 6 første ledd lister opp forhold som alltid fører til inhabilitet. Fvl. 6 andre ledd sier at en tjenestemann er inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller å treffe avgjørelse når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet. I vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelse i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Vennskap og uvennskap kan være et særegent forhold. Men det må dreie seg om et nært vennskap eller klart uvennskap. At en kjenner hverandre, er/har vært arbeidskamerater eller kolleger, er ikke alene tilstrekkelig til å konstatere inhabilitet. I vurderingen skal det skal legges vekt på at ugildhetsinnsigelse er reist av en part. Er den overordnede tjenestemann inhabil, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan. Utlysning Det framgår av kommunehelsetjenesteloven 4-2 at hvis en kommune ønsker en ny privatpraktiserende fysioterapeut, skal den kunngjøre at interesserte kan melde seg. Kommunen plikter å kunngjøre ledige hjemler i tidsskriftet Fysioterapeuten eller i annen landsdekkende avis, jamfør ASA 4313 2006-2008 punkt 2.1. Ved ledighet i tidligere opprettet avtalehjemmel skal denne utlyses ved samme institutt, jf ASA 4313 punkt 2.2. Saksutredning Avtale kan inngås med den som er faglig best skikket, jf. kommunehelsetjenesteloven 4-2. ASA 4313 for 2006-2008 presiserer at tildeling av hjemmel skal skje etter saklige kriterier. Som saklige kriterier menes faglig kompetanse og erfaring, samarbeidsevner, evne til å drive privat praksis, mv., jf. pkt. 6.2. I 2006-2008 var også kjønns- og alderssammensetning på instituttet regnet som saklige kriterier. Høyesterett har slått fast at vurderingen av hvem som er faglig best skikket etter ASA 4313 punkt 6.2, må foretas i lys av innholdet i den aktuelle driftshjemmelen som er utlyst (Rt. 2009 side 1319 punkt 53). 16 Gjeldende fra 01.10.2009, oppdatert 04.03.2010 Telemark kommunerevisjon IKS 17

Avgjørelse om tildeling av driftshjemmel er et enkeltvedtak, jf. fvl 2 (1). Det innebærer at forvaltningsloven kapittel IV kommer til anvendelse. Den som avgjørelsen retter seg mot eller saken direkte gjelder er part i saken. Fysioterapeutene som søker driftstilskudd er parter, jf fvl 2. I praktiseringen av ASA 4313 er det lagt til grunn fra KS og NFF at gjenværende fysioterapeuter ikke er part i sak om tildeling av driftstilskudd. 17 Kommunen skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. fvl. 17. Sakens opplysning skal være rettet mot de saklige hensyn som skal vurderes, i lys av kravet om at avtale kan inngås med den som er faglig best skikket. Utlysningen definerer nærmere kriteriene for vurderingen. Søkernes presentasjon av seg selv gjennom søknad og intervju er en sentral del av saksutredningen. Prosessen er delvis regulert av ASA 4313. Fram til 2008 var det et krav i at gjenværende fysioterapeuter skulle inviteres med til intervju, jf. pkt. 2.2. Videre kunne kontaktperson for private fysioterapeuter fra NFF inviteres med. Fra 2009 er det ikke lenger et krav at representant fra gruppepraksis skal inviteres på intervju. Etter intervjuene kan instituttet/gjenværende fysioterapeut legge fram sitt syn for kommunen i en innstilling. Det forutsettes at instituttets uttalelse tillegges stor vekt, med mindre særlige grunner foreligger, jf. ASA 4313 for 2006-2008 pkt. 2.2. KS presiserer at det er gjenværende utøvere ved instituttet som skal uttale seg av hensyn til arbeidsmiljøet og det økonomiske samarbeidet. Uttalelse fra gjenværende fysioterapeuter er således en saksopplysning, som kommunen skal vektlegge ved forberedelse og avgjørelse av saken. Vedtak og begrunnelse Forvaltningsorganet skal gi partene skriftlig underretning om vedtaket så snart som mulig. Enkeltvedtak skal som hovedregel grunngis. I saker om fordeling av tillatelse mellom flere parter kan begrunnelse gis først når en part krever det. Begrunnelsen skal vise til de regler vedtaket bygger på, de faktiske forhold som vedtaket bygger på og de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsrettslig skjønn, jf fvl 24 og 25. På dette grunnlag har vi utledet følgende revisjonskriterier til problemstilling 1: Tildeling av driftshjemmel og avtaleinngåelse skal skje i samsvar med kommunens delegasjonsreglement Den som skal forberede eller avgjøre saken på vegne av kommunen skal ikke være inhabil. Tildeling av driftshjemmel skal kunngjøres. Ledig driftshjemmel skal lyses ut ved samme institutt. Administrasjonen skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før enkeltvedtak fattes. 17 Frostating lagmannsrett har lagt til grunn at gjenværende fysioterapeut i en tildelingssak var part i saken, og det vises til at gjenværende fysioterapeut/institutteier har sterk personlig interesse i hvem som får tildelt den utlyste avtalehjemmelen. Vedkommende skal dele lokaler og arbeide sammen med den nye fysioterapeuten, og det er av den grunn viktig å ha et godt arbeidsmiljø. Det er også en forutsetning at den nye hjemmelsinnehaveren må kjøpe seg inn i instituttet, slik at det ikke kan være tvil om at institutthaver har en viss økonomisk interesse knyttet til hvem som får tildelt driftstilskuddet. Telemark kommunerevisjon IKS 18

Vedtaket skal vise at hjemmel er tildelt til den som er faglig best skikket, etter kriterier som framgår av utlysningen. Innstilling fra gjenværende fysioterapeuter skal vektlegges i vurderingen. Det skal gis underretning om vedtaket. Underretningen bør inneholde en begrunnelse i samsvar med forvaltningsloven. Problemstilling 2: Er beslutningen om å samtykke til flytting i samsvar med gjeldende ASA 4313? Tildeling og oppsigelse av en driftsavtale er enkeltvedtak. NFF og KS sier at spørsmålet om samtykke til flytting av en praksis er en reforhandling av driftsavtalen, og ikke et enkeltvedtak, jf. kommentar til ASA 4313 pkt. 11 og pkt. 6.2. Vi legger denne forståelsen til grunn for revisjonskriteriene. ASA 4313 for 2009 pkt 11 lyder:.. Praksisen bør drives fra velegnede lokaler og være tilgjengelig for funksjonshemmede. Ved nyetablering og endret lokalisering av eksisterende institutt skal lokalene være tilgjengelige for funksjonshemmede. Flytting av praksis til nytt institutt eller til annen del av kommunen kan ikke skje uten kommunens samtykke. Kommunen bør ikke nekte samtykke når flyttingen åpenbart ikke medfører konsekvenser for kommunens geografiske fordeling av fysioterapeuter. Når avtaleinnehaver i gruppepraksis ønsker å flytte for å etablere praksis annet sted i kommunen, forutsettes drøftinger med gjenværende fysioterapeuter og kommunen før samtykke til flytting gis. Det framgår av kommentar til ASA 4313 for 2011-2012 at hovedregelen er at fysioterapeuten står fritt til å flytte sin praksis. Bare unntaksvis kan kommunen nekte flytting, og forutsetningen er at kommunen kun kan nekte flytting dersom flytting åpenbart medfører konsekvenser for kommunens geografiske fordeling av fysioterapeuter. Hensynet til gjenværende fysioterapeuter er i følge ASA 4313 for 2011-2012 ikke relevant. På denne bakgrunn har vi utledet følgende revisjonskriterier: Kommunen bør samtykke til flytting, dersom flyttingen åpenbart ikke medfører konsekvenser for kommunens geografiske fordeling av fysioterapeuter. Kommunen skal undersøke om de nye lokalene er egnet til formålet. Kommunen skal samtykke før flytting av praksis, etter at det er gjennomført drøftinger med gjenværende fysioterapeuter. Telemark kommunerevisjon IKS 19

III. Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Den praktiske gjennomføringen Vi har innhentet skriftlig dokumentasjon fra administrasjonen, Skien Fysikalske Institutt og den fysioterapeuten som ble tildelt driftstilskuddet. Dokumentasjonen omfatter korrespondanse mellom administrasjonen i Skien kommune og Skien Fysikalske Institutt, den aktuelle fysioterapeuten, NFF og KS, i tillegg til andre relevante dokumenter fra administrasjonen. Vi har intervjuet virksomhetsleder for helse og rehabilitering og nåværende enhetsleder for fysioterapeutene. Når det gjelder habilitetsspørsmålet, bygger vi på opplysninger gitt av de aktuelle personene. Personer som er berørt av forvaltningsrevisjonen, men som ikke arbeider i kommunen har blitt informert om prosjektet og har fått mulighet til å uttale seg. Dette gjelder enhetsleder for ergo- og fysioterapitjenesten på tidspunktet for redegjørelsen, Skien Fysikalske Institutt, den aktuelle fysioterapeuten og representanter fra NFF. Pålitelighet og gyldighet Forvaltningsrevisjonsprosjekter skal gjennomføres på en måte som sikrer dataenes relevans i forhold til problemstillingene. Innsamlingen av data skal skje slik at en sikrer at dataene er pålitelige. Informasjon fra intervju er kvalitetssikret med informanten, vi har gjennomført et oppsummeringsmøte med administrasjonen, og rapporten har vært på høring til administrasjonssjefen. Innhenting av informasjon gjennom dokumentasjon og intervjuer gir etter vår vurdering pålitelig og relevant informasjon i denne forvaltningsrevisjonen. Kvalitetssikring RSK 001 krever at forvaltningsrevisjon skal kvalitetssikres. Kvalitetssikring skal sikre at undersøkelsen og rapporten har nødvendig faglig og metodisk kvalitet. Videre skal det sikres at det er konsistens mellom bestilling, problemstillinger, revisjonskriterier, data, vurderinger og konklusjoner. Telemark kommunerevisjon IKS har utarbeidet et system for kvalitetskontroll som er i samsvar med den internasjonale standarden for kvalitetskontroll ISQC 1 Kvalitetskontroll for revisjonsfirmaer som utfører revisjon og begrenset revisjon av regnskaper samt andre attestasjonsoppdrag og beslektede tjenester. Kvalitetssikring av forvaltningsrevisjon i samsvar med kravene i RSK 001 er en del av dette kvalitetskontrollsystemet. Denne forvaltningsrevisjonen er kvalitetssikret i samsvar med dette. Telemark kommunerevisjon IKS 20