1 Sosial- og helsedepartementet Riksrevisjonens gjennomgåelse av overordnet organisering av prosjektet Nytt Rikshospital Til orientering 1 INNLEDNING I St prp nr 87 (1991-92) la Sosial- og helsedepartementet fram en tilråding om bygging, organisering og drift av Nytt Rikshospital. Gjennom behandling av proposisjonen sluttet Stortinget seg til planene for igangsetting av arbeidet (jf Innst S nr 215 (1991-92)). Hovedoppgavene for Nytt Rikshospital omfatter: regionsykehus for helseregion 2 (Østfold, Akershus, Vestfold, Telemark, Buskerud, Aust- og Vest-Agder) flertall av lands- og flerregionale funksjoner visse sentral- og lokalsykehusfunksjoner for Akershus fylkeskommune viktige deler av Det medisinske fakultet ved Universitetet i Oslo Denne gjennomgåelsen avgrenses til kun å gjelde den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital. Det er særlig ansvars- og myndighetsforholdet mellom Sosial- og helsedepartementet, som oppdragsgivende departement, og Planleggings- og samordningsdepartementet 1, som konstitusjonelt ansvarlig for Statsbygg, som vil bli belyst. Brukerorganiseringen vil ikke bli behandlet i denne delrevisjonen. I tillegg vil Riksrevisjonen bl a foreta en gjennomgåelse av de helsepolitiske sidene ved prosjektet Nytt Rikshospital. Problemstillinger og mål for denne delrevisjonen har vært å: foreta en gjennomgåelse av de forutsetninger Stortinget har lagt til grunn vedrørende den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital vurdere om den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital har tilstrekkelig klare ansvars- og myndighetsforhold. 1 Tidligere Administrasjonsdepartementet. Rapporten som følger som trykt vedlegg, ble ved Riksrevisjonens brev av 17. januar 1997 forelagt Sosial- og helsedepartementet. Departementet har i brev av 10. februar 1997 avgitt uttalelse til de forhold som er tatt opp i rapporten. Departementets merknader er nærmere behandlet i kapittel 3. 2 OPPSUMMERING AV UNDERSØKELSEN Den organisasjonsmodellen som er valgt for den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital reiser etter Riksrevisjonens oppfatning en del uklarheter når det gjelder ansvars- og myndighetsforhold. Ansvars- og myndighetsfordeling ved statlige byggeprosjekter fremgår av Dok nr 7 (1972-73) og klargjøring fra Statsministerens kontor datert 25. mai 1981. Det legges her til grunn at når Statsbygg utfører et byggeoppdrag på vegne av et departement, har det oppdragsgivende departementet ansvaret for prioritering av byggeprosjektet, størrelse og kvalitativ utforming og forhold knyttet til departementets behandling av byggesaken. I tillegg har departementet ansvar for eventuelle kostnadsøkninger som skyldes at det endrer krav til standard, romvolum og andre brukerkrav. Statsbygg er nå underlagt Planleggings- og samordningsdepartementet. Statsråden i dette departementet er ansvarlig for feil begått av Statsbygg i forbindelse med planlegging og gjennomføring av et byggeoppdrag. Ved utbyggingsprosjekter etableres det en kontaktgruppe med representanter fra oppdragsgivende departement, brukeretat og Statsbygg. Denne gruppen er bl a ment å være et samarbeidsorgan mellom de involverte parter. I St prp 87 (1991-92) Om nytt rikshospital. Bygging og drift, legges det opp til en organisasjonsmodell for prosjekt Nytt Rikshospital som i hovedsak følger den ovennevnte ansvarsfordelingen. Det blir imidlertid understreket at Sosial- og helsedepartementet skal ha et større ansvar for utviklingen av prosjektet enn hva som er vanlig ved statlige byggeprosjekter. Dette skal ivaretas ved en utvidelse av kontaktgruppen. Ved behandling av proposisjonen (jf Innst S nr 215 (1991-92)) presiserte et flertall i sosialkomiteen at den videre organiseringen av prosjektet måtte være preget av klare ansvarsforhold.
2 Dokument nr. 3:10 1996 1997 Det ble videre forutsatt at organiseringen av prosjektet skulle skje gjennom et overordnet utbyggingsstyre med totalt prosjektansvar overfor departementet, og som utbygger måtte forholde seg til. Komiteens presiseringer ble imidlertid ikke gjentatt ved forslag til vedtak fra Stortingets side. Ved organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital har Sosial- og helsedepartementet lagt til grunn den organisasjonsmodellen som framgår av St prp nr 87 (1991-92). Betegnelsen til kontaktgruppen er imidlertid endret til styringsgruppe for å understreke gruppens sentrale oppgave i gjennomføringen av prosjektet. Ifølge styringsgruppens mandat utøves de berørte departementenes overordnede styring og kontroll med prosjektet gjennom deres representasjon i gruppen. Det framgår også at styringsgruppen kan fatte bindende beslutninger gjennom flertallsvedtak dersom representanten for den instans som har ansvar og myndighet i vedkommende sak, slutter seg til vedtaket. Dette innebærer at enkelt-representanter kan blokkere avgjørelser rettet mot sin egen instans. Riksrevisjonen antar at styringsgruppen for Nytt Rikshospital er tillagt ansvaret som utbyggingsstyre i den endelige organisasjonsmodellen. Styringsgruppen er ikke ledet av byggherren, men av styreleder for Rikshospitalet. Ifølge de merknader som et flertall i sosialkomiteen ga i Innst S nr 215 (1991-92), skal Statsbygg som utbygger forholde seg til avgjørelsene som fattes i «utbyggingsstyret». Dette innebærer at Statsbygg skal være bundet av de flertallsavgjørelsene som fattes i styringsgruppen. Det er klart at Sosial- og helsedepartementet ikke har tatt disse merknadene til følge ved utformingen av styringsgruppens mandat i og med at Statsbygg kan blokkere avgjørelser som er rettet mot deres ansvarsområde. Sosialkomiteens merknader vedrørende klare ansvarsforhold i prosjektet er derfor, etter Riksrevisjonens oppfatning, ikke overholdt i tilstrekkelig grad. Det er også revisjonens vurdering at disse forhold gir Sosial- og helsedepartementet svakere politiske styringsmuligheter enn hva flertallet i sosialkomiteen har forutsatt, jf Innst S nr 215 (1991-92). Merknader fra en stortingskomité er ikke statsrettslig bindende dersom de ikke følges opp med et eget stortingsvedtak. Da et slikt vedtak ikke er gjort i dette tilfellet, må det konkluderes med at komiteens merknader ikke medfører noen rettslige bindinger for Sosial- og helsedepartementet. Det er på den annen side vanlig at Regjeringen og fagdepartementene legger til dels stor vekt på komiteuttalelser, jf Håndbok i saksbehandling utgitt av Forbruker- og administrasjonsdepartementet 1985. Det er videre Riksrevisjonens oppfatning at det i praksis kan oppstå situasjoner der det kan være vanskelig å plassere det konstitusjonelle ansvaret for de beslutningene som fattes i styringsgruppen for Nytt Rikshospital. Det framgår av styringsgruppens mandat og arbeidsoppgaver at den kan fatte avgjørelser som kan medføre konstitusjonelt ansvar for både Sosial- og helsedepartementet og Planleggingsog samordningsdepartementet. Styringsgruppens brede sammensetning med representanter fra bl a tre departementer, Rikshospitalet og Statsbygg kan gjøre det vanskelig i ettertid å plassere ansvaret for eventuelle uheldige avgjørelser. Det forhold at styringsgruppen ikke kan fatte vedtak som forplikter en instans uten at dets representant stemmer med flertallet, avhjelper langt på vei dette problemet. Verken Sosial- og helsedepartementet eller andre aktører har flertall i styringsgruppen. Dette medfører at hver enkelt instans må få støtte fra andre for å få vedtatt et forslag som angår sitt eget område. Dersom eksempelvis Sosial- og helsedepartementet ikke får flertall for sine forslag, vil det kunne medføre konsekvenser på områder hvor departementet har konstitusjonelt ansvar. Riksrevisjonen finner det uklart hvordan det konstitusjonelle ansvaret skal plasseres i et slikt tilfelle. Ifølge styringsgruppens mandat skal manglende tilslutning eller stillingstagen til en sak fra en representant med ansvar og myndighet i saken, refereres i møtereferat med sikte på senere avklaring. Dette kan medføre forsinkelser i prosjektet. I verste fall må saken bringes opp på statsråds- og eventuelt regjeringsnivå, noe som også kan være meget tidkrevende. Det kan derfor stilles spørsmål om hvorvidt den valgte organisasjonsmodellen er tilstrekkelig effektiv dersom det oppstår grunnleggende uenighet mellom de involverte parter. Det er vanlig at det i sluttfasen av større prosjekter oppstår kritiske problemstillinger som trenger rask avklaring. Det er en risiko for at avstemningsreglene i styringsgruppen vil kunne bidra til forsinkelser i denne fasen av prosjektet. 3 SOSIAL- OG HELSEDEPARTEMENTETS KOMMENTARER Sosial- og helsedepartementet har i brev av 10. februar 1997 avgitt uttalelse til rapporten. Departementet nevner innledningsvis at det ikke har noen vesentlige merknader til teori- og faktadel i den mottatte rapporten. Departementet gjentar imidlertid at det ved sin organisering av byggeprosjektet har lagt til grunn den modellen som ble beskrevet i St prp nr 87 (1991-92), og som Stortinget sluttet seg til. Videre understrekes det at Kvalitetsrådet også inngår i den overordnede organiseringen av prosjektet. Departementet mener at dette rådet gir økt sikkerhet for at totalkvaliteten blir i samsvar med Stortingets rammer. Etter departementets vurdering var Stortingets intensjon å sikre en prosjektorganisasjon med klare ansvarsforhold, at de som skal drive sykehuset skulle få innflytelse på utformingen av sykehuset innenfor de godkjente rammene, og at departementets
3 overordnede rolle i prosjektet (som «byggherre» i betydning av hvem som har ansvar for rammer og finansiering) skulle understrekes. Det er departementets oppfatning at organisasjonsmodellen og arbeidsordninger for prosjektet ivaretar dette, samtidig som den viser deres bevisste satsing på brukermedvirkningen. Ansvarsfordelingen mellom Statsbygg og styringsgruppen bygger, ifølge departementet, på rollefordeling i henhold til Statsbyggs administrative bestemmelser. Medlemmene i kontaktgruppen forutsettes å ha fullmakt til å opptre på vegne av sine departementer/ etater/institusjoner. I henhold til normalprosedyren er det snakk om et samarbeid, og kontaktgruppen er i hovedsak et konsensusorgan. Det praktiseres ikke flertallsvedtak eller avstemningsregler i gruppen. Statsbygg er ansvarlig for at endringer ikke iverksettes uten at budsjettmessig dekning foreligger, og skal melde fra til Sosial- og helsedepartementet dersom krav fra brukere eller uforutsette forhold kan medføre at rammene overskrides. Ved en eventuell irregulær utvikling vil Sosial- og helsedepartementet i dette prosjektet ha tilstrekkelig styringsmulighet gjennom løpende kontakt med prosjektledelsen, gjennom deltagelse i Styringsgruppen (5-6 møter pr år) og Styringsgruppens arbeidsutvalg (hver 14. dag), og ledelse av Kvalitetsrådet (7-8 møter pr år). Det faktum at det hittil ikke har oppstått noen situasjoner som Riksrevisjonen i rapporten vurderer som potensielle muligheter, er etter departementets oppfatning et resultat av at den overordnede organiseringen fungerer. På spørsmål om den valgte organisasjonsmodellen er tilstrekkelig effektiv dersom det oppstår grunnleggende uenighet mellom involverte parter, vises det til at brukeretat og Statsbygg hver for seg er resultatenheter i staten. Det er således viktig å oppnå konsensus i en kontaktgruppe ettersom et utbyggingsprosjekt berører begge etatenes resultatansvar. Departementet understreker at man derfor søker kontinuerlig å identifisere og forebygge kontroversielle saker. Oppnås ikke enighet i kontaktgruppen har representanter for et organ eller en etat med ansvar og myndighet på vedkommende område endelig beslutningsmyndighet. Kvalitetsstyringen er organisert innenfor prosjektorganisasjonen. Det norske Veritas A/S er engasjert som konsulent og kvalitetsrevisor for Kvalitetsrådet. Etter departementets mening viser bl a kvartalsrapportene fra Kvalitetsrådet at prosjektorganisasjonen samlet sett har god evne til å sette kontroversielle spørsmål på dagsorden. Vedrørende muligheter for forbedringer skriver Sosial- og helsedepartementet følgende: «Den valgte overordnede organiseringen er et av de midlene departementet har benyttet for også å forebygge problemer i sluttfasen av prosjektet. Vi vil gjenta at siden etableringen har den overordnede organiseringen funnet sin arbeidsform, og at den fungerer. Prosjektet er nå inne i sin mest hektiske fase mhp ibruktagelse i oktober 1998. En eventuell ny behandling nå av den overordnede organiseringen av prosjektet vil være et meget forstyrrende element. Vi ser imidlertid at mandatet til styringsgruppen ikke er dekkende for den rollen gruppen har (konsensusorgan). Ettersom «utvidet kontaktgruppe» er benyttet i proposisjonen, og ordet «beslutning» ikke er brukt i forbindelse med kontaktgrupper i Statsbyggs administrative bestemmelser, foreslår vi å erstatte «beslutnings-, informasjons- og samarbeidsorgan» med «samordningsforum» som er benyttet i proposisjonen. Første avsnitt i styringsgruppens mandat skal da lyde: Styringsgruppen for Nytt Rikshospital skal være samordningsforum mellom berørte departementer, brukerinstitusjoner/-etater og byggherre. Likeså vil vi ta ut «og treffe beslutninger» i det fjerde avsnittet, som da vil lyde: De berørte departementenes overordnede, politiske styring og kontroll med prosjektet utøves gjennom deres representasjon i gruppen. I tillegg forutsettes de øvrige representanter i gruppen å opptre på vegne av sine instanser. Det femte avsnittet i styringsgruppens mandat endres til: Styringsgruppen fatter konklusjoner ved konsensus. En representant for et organ/etat med ansvar og myndighet på vedkommende område har beslutningsmyndighet.» 4 RIKSREVISJONENS BEMERKNINGER Formålet med denne undersøkelsen har vært å vurdere om prosjektet Nytt Rikshospital er organisert i overensstemmelse med Stortingets vedtak og forutsetninger, og om organisasjonen har tilstrekkelig klare ansvars- og myndighetsforhold. Undersøkelsen har vist at Sosial- og helsedepartementet har utformet den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital i samsvar med St prp nr 87 (1991-92). Departementet har imidlertid ikke tatt til følge de merknader som et flertall i sosialkomiteen ga vedrørende den overordnede organiseringen i Innst S nr 215 (1991-92). Selv om disse merknadene ikke er statsrettslig bindende for Sosialog helsedepartementet, gir komiteens merknader normalt uttrykk for Stortingets forutsetninger for et
4 Dokument nr. 3:10 1996 1997 vedtak, og det er vanlig at Regjeringen og fagdepartementene legger til dels stor vekt på komiteutalelsene, jf Håndbok i saksbehandling utgitt av Forbrukerog administrasjonsdepartementet i 1985. Riksrevisjonen har satt spørsmålstegn ved styringsgruppens rolle som beslutningsorgan. Gruppens mandat og sammensetning vil etter Riksrevisjonens oppfatning kunne bidra til svak politisk styring, uklare ansvarsforhold og for dårlig effektivitet ved en eventuell grunnleggende uenighet mellom aktørene. I sin kommentar tilbakeviser Sosial- og helsedepartementet at styringsgruppen er et beslutningsorgan. Ifølge departementet er styringsgruppen i hovedsak et konsensusorgan uten avstemningsregler og den fatter ikke flertallsvedtak. Ansvars- og myndighetsforholdet mellom Sosial- og helsedepartementet, som oppdragsgivende departement, og Statsbygg følger i realiteten de retningslinjene som er trukket opp i Dok 7 (1972-73) og i brev av 25. mai 1981 fra Statsministerens kontor. Sosial- og helsedepartementet erkjenner imidlertid at styringsgruppens mandat ikke gir et korrekt uttrykk for dens reelle funksjon og myndighet. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at de reelle myndighetsforhold og ansvaret for styring og beslutningsvedtak i store utbyggingsprosjekter av denne typen er klart og entydig formulert, og konstaterer at styringsgruppens mandat nå vil bli endret som skissert i departementets brev. Riksrevisjonen har forståelse for at ny behandling av overordnet organisering av prosjektet Nytt Rikshospital på nåværende tidspunkt kan være uhensiktsmessig, og tar til etterretning departementets forsikringer om at organiseringen fungerer. 5 SOSIAL- OG HELSEDEPARTEMENTETS SVAR Saken har vært forelagt Sosial- og helsedepartementet som har svart: «Departementet har i brev av 15. juni 1995 til Riksrevisjonen redegjort for de organisatoriske forhold i prosjektet. Videre har vi i brev av 10. februar 1997 avvgitt uttalelse til de forhold som er tatt opp i Riksrevisjonens rapport. Vi viser til dette og har ikke ytterligere merknader i saken» 6 RIKSREVISJONENS UTTALELSE Saken sendes Stortinget til orientering. Vedtatt i Riksrevisjonens møte 22. april 1997 Bjarne Mørk-Eidem Johan Buttedahl Tore Haugen Hanna Kvanmo Rikard Olsvik Therese Johnsen
5 Vedlegg RAPPORT Riksrevisjonens gjennomgåelse av overordnet organisering av prosjektet Nytt Rikshospital 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn for prosjektet I St prp nr 87 (1991-92) la Sosial- og helsedepartementet fram en tilråding om bygging, organisering og drift av Nytt Rikshospital. Gjennom behandling av proposisjonen sluttet Stortinget seg til planene for igangsetting av arbeidet (jf Innst S nr 215 (1991-92)). Hovedoppgavene for Nytt Rikshospital omfatter: regionsykehus for helseregion 2 flertall av lands- og flerregionale funksjoner visse sentral- og lokalsykehusfunksjoner for Akershus fylkeskommune viktige deler av Det medisinske fakultet ved Universitetet i Oslo Hovedmålet med Riksrevisjonen gjennomgåelse av prosjektet Nytt Rikshospital er å framskaffe et grunnlag for å vurdere om Stortingets intensjoner vedrørende prosjektet blir nådd, både med hensyn til gjennomføringstid, kostnader, forutsetninger for sykehusdrift, rasjonalisering og effektivisering mv. Denne gjennomgåelsen av den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital utgjør en av flere delrevisjoner. I tillegg vil Riksrevisjonen bl a foreta en gjennomgåelse av de helsepolitiske sidene ved prosjektet Nytt Rikshospital. 1.2 Problemstillinger og mål for denne delrevisjonen foreta en gjennomgåelse av de forutsetninger Stortinget har lagt til grunn vedrørende den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital vurdere om den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital har tilstrekkelig klare ansvars- og myndighetsforhold 1.3 Avgrensninger av prosjektet Gjennomgåelsen avgrenses til kun å gjelde den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital. Det er særlig ansvars- og myndighetsforholdet mellom Sosial- og helsedepartementet, som oppdragsgivende departement, og Administrasjonsdepartementet, som konstitusjonelt ansvarlig for Statsbygg, som vil bli belyst. 1 Brukerorganiseringen vil ikke bli behandlet i denne delrevisjonen. 2 METODEDEL Undersøkelsen er basert på en gjennomgåelse av følgende dokumenter: Dok nr 7 (1972-73) Utredning fra Utvalget til å utrede spørsmål vedrørende Stortingets kontroll med forvaltningen mv Innst S nr 277 (1976-77) fra Utenriks- og konstitusjonskomiteen St prp nr 87 (1991-92) Om nytt rikshospital. Bygging og drift Innst S nr 215 (1991-92) Innstilling fra sosialkomiteen om Nytt Rikshospital Stortingets Forretningsorden Administrative bestemmelser i Statsbygg Administrative bestemmelser for Statens byggeog eiendomsdirektorat Prosjektadministrativ håndbok for Nytt Rikshospital, utgave 3 Veiledning for statlige virksomheter som trenger lokaler - utgitt av Statsbygg NOU 1989:5 En bedre organisert stat I brev av 15. mai 1995 ba Riksrevisjonen Sosial- og helsedepartementet om en redegjørelse for hvordan departementet har tatt hensyn til Stortingets forutsetninger ved den overordnede organiseringen av NRH-prosjektet. I brev datert 15. juni 1995 (vedlegg nr 2), redegjorde departementet for organiseringen av prosjektet. Dette brevet, sammen med ovennevnte dokumenter, ligger til grunn for Riksrevisjonens beskrivelse av den overordnede organiseringen. 3 TEORIDEL 3.1 Generelt om organisering av statlig virksomhet I NOU 1989:5 En bedre organisert stat (Hermansenutvalget) drøftes generelle hensyn og valg av tilknytningsform for statlige organer og organisering av Statens virksomhet. Hermansen-utvalget framhever at man i statlig virksomhet må velge organisasjonsog styringsformer som er tilpasset de enkelte virksomheters karakter, og det styringsbehov som overordnet politisk myndighet har. Den politiske styrin- 1 Planleggings- og samordningsdepartementet
6 Dokument nr. 3:10 1996 1997 gen må i all hovedsak knyttes til løsning av spørsmål som er av prinsipiell og strategisk betydning. Politisk styrbarhet er et grunnleggende krav som bare kan avskjæres når helt spesielle omstendigheter tilsier det. Det samme gjelder kravet til effektivitet i såvel kostnadsmessig som formålsmessig forstand. Dette betyr blant annet at styringssystemet for et statlig byggeprosjekt må utformes slik at oppgaven blir gjennomført så effektivt som mulig, samtidig som det sikres at den politiske styringen blir fokusert på overordnede spørsmål som valg mellom alternative strategier og fastsetting av rammer. Videre bør det ansvarlige departementet for prosjektet ha tilstrekkelige styringsmuligheter slik at det kan gripe inn ved en eventuell irregulær utvikling. Hermansen-utvalget understreker at kravet om politisk styrbarhet primært er et krav om at det skal foreligge styringsmuligheter, og ikke noe krav om at det overordnede nivået faktisk skal utøve den maksimale styringen. Ved større statlige utbyggingsprosjekter, som prosjektet Nytt Rikshospital, vil ansvaret som hovedregel være delt mellom flere departementer. Dette kan medføre særlig at ansvars- og myndighetsfordelingen mellom det oppdragsgivende departementet og Statsbygg kan bli uklar. Den 25. mai 1981 sendte Statsministerens kontor ut en klargjøring vedrørende det konstitusjonelle ansvaret som påhviler de berørte statsrådene når Statens bygge- og eiendomsdirektorat (nå Statsbygg) fører opp bygg for et fagdepartement. Brevet er inntatt i Statsbyggs instruksverk (vedlegg nr 3). Denne klargjøringen, sammen med Dok nr 7 (1972-73), viser i hovedsak følgende ansvars- og myndighetsfordeling: Statlige byggeprosjekter initieres ved at et departement fremmer sine behov for Statsbygg. Statsråden for det oppdragsgivende departementet vil da være ansvarlig for følgende forhold: prioritering av byggeprosjektet størrelse og kvalitativ utforming feil og forsømmelser som kan tilbakeføres til fagdepartementets behandling av byggesaken kostnadsøkning som skyldes at departementet endrer krav til standard, romvolum og andre brukerkrav Som statens sentrale byggherre er Statsbygg underlagt Administrasjonsdepartementet. Statsråden i dette departementet vil bli stilt konstitusjonelt ansvarlig for feil begått av Statsbygg i forbindelse med gjennomføringen av et byggeoppdrag. Som byggherre er Statsbygg tillagt ansvaret for bl a: planlegging av det konkrete prosjektet anbudsprosedyre kontraktsinngåelser overholdelse av planer og fastsatte budsjetter styring og kontroll av prosjektet Det er videre Statsbyggs ansvar å se til at planer og finansieringsspørsmål er i orden før byggearbeid igangsettes. 3.2 Stortingets forutsetninger vedrørende overordnet organisering av prosjektet Nytt Rikshospital Sosialdepartementet har redegjort for planprosess og organisering av prosjektet Nytt Rikshospital i St prp nr 87 (1991-92) Om nytt rikshospital. Bygging og drift. Innledningsvis i kapittel 9 slås det her fast at det er Sosialdepartementet, som ansvarlig fagdepartement for de statlige sykehusene, som har det overordnede ansvaret for prosjektet Nytt Rikshospital. Det ble foreslått i proposisjonen å opprette et samordningsutvalg med ansvar for å tilrettelegge prosessen med å sammenslå de aktuelle sykehusene. Utvalget skulle fungere frem til etableringen av et nytt fellesstyre 1. januar 1994. Det nye styret skulle erstatte de eksisterende driftsstyrene ved de involverte sykehusene, og ha følgende funksjoner under Sosialdepartementets instruksjon: ansvar for å utvikle den overordnede strategien for virksomheten ved Nytt Rikshospital utrede planer for drift og fatte forretningsmessige avgjørelser på de områder der dette ikke er lagt til andre organ koordinere sammenfallende interesser og tilpasse funksjoner, råd og utvalg til én organisasjon Det ble videre foreslått opprettet en stilling som rådgiver med ansvar for departementets daglige oppfølgning av prosjektet. Det ble slått fast at Statens bygge- og eiendomsdirektorat (Statsbygg) skal ha ansvaret for prosjektering, videre programmering og bygging, i henhold til dets instrukser. Det ble imidlertid lagt opp til at Sosialdepartementet skal ha et større ansvar for utviklingen av prosjektet enn hva som er vanlig ved statlige byggeprosjekter. Dette skulle ivaretas ved at kontaktgruppen ble utvidet. Kontaktgruppen skulle ledes av prosjektdirektøren i Statens bygge- og eiendomsdirektorat og skulle blant annet ivareta samordningsoppgaver mellom berørte departementer og ta stilling til vesentlige endringer av fastlagte forutsetninger for prosjektet. Under kontaktgruppen ble det foreslått opprettet et arbeidsutvalg som bl a skulle ha som oppgave å bidra til samordningen mellom fagdepartement, brukeretat og byggherre.
7 Figur 1 Overordnet organisasjon jf St prp nr 87 (1991-92) I Innst S nr 215 (1991-92) påpekte et flertall i sosialkomiteen at den videre organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital måtte være preget av klare ansvarsforhold. Flertallet understreket videre Sosialdepartementets rolle som byggherre. Det ble også forutsatt at utbyggingsorganisasjonene skal ha et overordnet utbyggingsstyre med totalt prosjektansvar overfor departementet, og hvor representanter for sykehusets styre og sykehusets ledelse deltar. Til slutt understreket flertallet at utbyggeren må forholde seg til utbyggingsstyret. De ovennevnte presiseringene ble imidlertid ikke gjentatt i komiteens forslag til vedtak. Komiteen rådet Stortinget til å gjøre følgende vedtak: «Stortinget samtykker i videre planlegging samt bygging av nytt rikshospital på Gaustad i samsvar med St prp nr 87 for 1991-92.» Den 16. juni 1992 vedtok Stortinget komiteens forslag til vedtak. 4 FAKTADEL I brev av 15. mai 1995 ba Riksrevisjonen Sosial- og helsedepartementet om en redegjørelse vedrørende departementets organisering av prosjektet Nytt Rikshospital, herunder hvordan departementet forstår sosialkomiteens understrekning av at utbyggeren må forholde seg til utbyggingsstyret. Departementet ga i brev av 15. juni 1995, følgende svar: «Sosial- og helsedepartementet vil påpeke at Stortinget vedtok proposisjonen i samsvar med departementets forslag. Den merknaden i innstillingen som siteres av Riksrevisjonen ble ikke fulgt opp ved særskilte vedtak fra Stortingets side. Departementet har derfor ved sin organisering av byggeprosjektet lagt til grunn den modellen som ble beskrevet i proposisjonen som Stortinget sluttet seg til». Sosial- og helsedepartementet opplyser videre at måten det ivaretar sitt overordnede prosjektansvar, gjenspeiles i det utvidede organisasjons- og styringsopplegget som departementet har etablert i form av: styringsgruppe med arbeidsutvalg kvalitetsråd for prosjekt Nytt Rikshospital prosjektkoordinator i Sosial- og helsedepartementet rutiner for rapportering til Sosial- og helsedepartementet fra Rikshospitalet som ansvarlig for institusjonsplanleggingen, og Statsbygg som ansvarlig for utbyggingen 4.1 Sosial- og helsedepartementet - ansvar og organisering Sosial- og helsedepartementet har, som tidligere nevnt, det overordnede ansvaret for prosjektet Nytt Rikshospital. Departementets oppgaver er særlig knyttet til å ivareta prosjektets overordnede interesser, samordne arbeidet mellom de berørte departe-
8 Dokument nr. 3:10 1996 1997 mentene og ivareta det overordnede ansvaret for driftsplanleggingen for det nye sykehuset. Ifølge Sosial- og helsedepartementet ivaretar departementet sitt overordnede prosjektansvar gjennom overvåkning av det samlede prosjektet ved månedlige rapporter fra Statsbygg som utbygger, Rikshospitalet som institusjonsplanlegger og Kvalitetsrådet. Rapportene samordnes i styringsgruppen, som tar stilling til tiltak som kreves for å gjennomføre prosjektet innenfor rammene godkjent av Stortinget. Som forutsatt i St prp 87 (1991-92) er det opprettet en rådgiverstilling i Sosial- og helsedepartementet med ansvar for departementets daglige oppfølging av prosjektet. Denne stillingen er også tillagt ansvaret for å ivareta koplingen mellom departementets overordnede ansvar og prosjektet. Prosjektkoordinatoren deltar både i styringsgruppen og i arbeidsutvalget og har videre møterett i styret for Nytt Rikshospital. Innehaver av stillingen er også leder av Kvalitetsrådet. I henhold til Stortingets beslutning ved behandlingen av Innst S nr 215 (1991-92), jf St prp nr 87 (1991-92), ble det fra 1. januar 1994 opprettet et fellesstyre for Nytt Rikshospital. Fellesstyret omfatter nåværende Rikshospital, Oslo Sanitetsforenings revmatismesykehus og Statens senter for ortopedi. Fellesstyret overtok Samordningsutvalgets funksjoner med å utvikle strategi og planlegge driften ved Nytt Rikshospital. Ved kgl res av 7. januar 1994 ble instruks for fellesstyret vedtatt. Ifølge instruksens 1 har fellesstyret følgende overordnede mål: Fellesstyret er øverste styringsorgan under Sosial- og helsedepartementet for nytt rikshospital og skal utøve ansvar og myndighet i samsvar med fullmakter gitt av departementet. Fellesstyret har ansvar for å utvikle den overordnede strategi for virksomheten ved nytt rikshospital og for den daglige driften. Det skal utrede planer for drift og fatte virksomhetsmessige avgjørelser. Fellesstyret skal tilpasse fellesfunksjoner, råd og utvalg til en organisasjon. Fellesstyret består av 10 medlemmer som oppnevnes av Kongen. Tre medlemmer oppnevnes etter forslag fra de ansattes organisasjoner. Ett medlem oppnevnes fra Det medisinske fakultet i Oslo, mens Kongen utpeker leder og nestleder. 4.2 Statsbygg - ansvar og organisering Statsbygg er ansvarlig overfor Sosial- og helsedepartementet i henhold til oppdraget, jf St prp 87 (1991-92). Statsbygg er i henhold til instruks ansvarlig overfor Administrasjonsdepartementet for den samlede byggevirksomheten. Statsbygg er statens sentrale byggherre, eiendomsforvalter og rådgiver i bygge- og eiendomssaker. Statsbygg består av en eiendomsdivisjon og en prosjektdivisjon. Eiendomsdivisjonen leder gjennomføringen av prosjekter i en tidlig fase. Etter godkjent romprogram, byggeprogram og kostnadsramme blir prosjekter overført til prosjektdivisjonen for gjennomføring. Der oppnevnes det en prosjektleder som har ansvaret for organisering, ledelse, framdrift, kostnadsramme og kvalitet. For bl a å ivareta samarbeidet med oppdragsgiver, opprettes det vanligvis en kontaktgruppe bestående av representanter fra oppdragsgivende departement, brukeretat og Statsbygg (leder). Kontaktgruppen har som utgangspunkt følgende oppgaver: godkjenne prosjektet ved avslutningen av hver fase i prosjektet ta stilling til nye krav eller endrede forutsetninger for prosjektet, som fører til endringer i arealeller kostnadsramme overordnet oppfølging av prosjektets framdrift og gjennomføring godkjenne kunstnerisk utsmykning Hver av deltakerne treffer beslutninger i henhold til eget ansvar og fullmakter i prosjektet. Prosjekt Nytt Rikshospital er tillagt en egen seksjon (P5) i prosjektdivisjonen i Statsbygg. Seksjonen er opprettet spesielt for dette prosjektet og ledes av en utbyggingsdirektør. 4.3 Styringsgruppe - mandat og arbeidsoppgaver Kontaktgruppen ble senere endret til styringsgruppe for prosjektet. Dette var bl a begrunnet med et ønske om å understreke gruppens sentrale oppgave i gjennomføringen av prosjektet Nytt Rikshospital. I St prp 87 (1991-92) beskrives en modell hvor kontaktgruppen skal ledes av prosjektdirektøren fra Statens bygge- og eiendomsdirektorat. Styringsgruppen ledes av styreformannen ved Rikshospitalet. I tillegg er gruppen utvidet med én representant for prosjektsekretariatet, én representant for Universitet i Oslo samt tre representanter fra de ansattes organisasjoner. I henhold til Prosjektadministrativ håndbok for prosjektet Nytt Rikshospital, utgave 3, har styringsgruppen følgende mandat og arbeidsoppgaver: Styringsgruppens mandat Styringsgruppen for Nytt Rikshospital skal være beslutnings-, informasjons- og samarbeidsorgan mellom berørte departementer, brukerinstitusjoner/- etater og byggherre. Styringsgruppens oppgave er å sørge for koordinering og oppfølging av planleggings- og beslutningsprosessen for prosjektets utforming og framtidige bruk innenfor de fastsatte rammer. Dette skal skje i nært samarbeid med samordningsutvalget og senere styret for Nytt Rikshospital, som har ansvaret
9 for saker vedrørende institusjonsplanlegging og framtidig drift. Styringsgruppen skal ivareta kontroll med at sykehusanlegget kan fungere som forutsatt og ta standpunkt til planene ut fra alle hensyn som er relevante for den framtidige virksomheten i sykehuset. De berørte departementenes overordnede, politiske styring og kontroll med prosjektet utøves gjennom deres representasjon i gruppen. I tillegg forutsettes de øvrige representanter i gruppen å opptre og treffe beslutninger på vegne av sine instanser. Dette innebærer at styringsgruppen ikke kan fatte bindende beslutninger gjennom flertallsvedtak, med mindre representanten for den instans som har ansvar og myndighet i vedkommende sak, slutter seg til flertallsvedtaket. Manglende tilslutning eller stillingstagen til en sak fra en representant med ansvar og myndighet i saken, refereres i møtereferat med sikte på senere avklaring. Styringsgruppens arbeidsoppgaver Styringsgruppens arbeid skal tilrettelegges slik at den planmessig kan følge prosjektet og på en systematisk måte behandle de saker den etter sitt mandat har ansvar for. Gruppens sekretariat sammen med dens leder sørger for en slik tilrettelegging. På vegne av sine instanser skal Styringsgruppen arbeide for å realisere prosjektets mål og intensjoner samt fatte beslutninger innenfor rammene for prosjektet når det gjelder: Forslag til delfunksjonsprogram med samlet romprogram. Forprosjekt for bygninger og utomhusanlegg med byggebudsjett. Forprosjekt og detaljprosjekt for brukerutstyr med utstyrsbudsjett. Behov og opplegg for brukermedvirkning i byggebudsjettet. Samordning mellom utbygging av preklinisk institutt og Nytt Rikshospital. Vesentlig endring av tidligere vedtatte planer og budsjetter og endringer som påvirker driftskostnadene og/eller har konsekvenser for funksjonene. Romfunksjonsprogram med vekt på prioriteringer og overordnede spørsmål. Hovedframdriftsplan. Saker vedrørende vesentlige endringer av prosjektets mål, innhold og rammer. Gjennom periodiske rapporter med oversikt over status, skal Styringsgruppen holdes informert om og behandle eventuelle avvik i forhold til planer, herunder: Alle forhold som kan påvirke funksjonalitet, organisasjon og driftsøkonomi i sykehuset og som Styringsgruppen ikke fatter beslutninger eller uttaler seg om. Framdrift, særlig når det gjelder aktiviteter som har betydning for organisering og ibruktaking av sykehuset. Utvikling av prosjektkostnader. Utover dette kan Styringsgruppen ta initiativ til og behandle de saker den mener er nødvendig for at dens mandat skal kunne ivaretas på en hensiktsmessig måte. Arbeidsutvalg for Styringsgruppen Det er også opprettet et arbeidsutvalg i henhold til St prp nr 87 (1991-92). Gruppen ledes av utbyggingsdirektør i Statsbygg som også sørger for sekretariatsfunksjoner for arbeidsutvalget. Utvalget er for øvrig sammensatt av utbyggingsdirektør i Statsbygg, rådgiver i Sosial- og helsedepartementet, leder for Samordningsutvalgets sekretariat og formann for brukerstyret. Fastlegging av endring av retningslinjer Oppgaver og mandat for styringsgruppe og arbeidsutvalg er fastlagt av styringsgruppen selv på vegne av de instanser den representerer, og de kan endres av gruppen selv (jf Prosjekt-administrativ håndbok for prosjektet Nytt Rikshospital, utgave 3).
10 Dokument nr. 3:10 1996 1997 Figur 2 Overordnet prosjektorganisasjon jf Prosjektadministrativ håndbok Nytt Rikshospital 5 VURDERINGER Den organisasjonsmodellen som er valgt for den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital, reiser etter revisjonens oppfatning en del uklarheter når det gjelder ansvars- og myndighetsforhold. Riksrevisjonen antar at styringsgruppen for Nytt Rikshospital er tillagt ansvaret som utbyggingsstyre i den endelige organisasjonsmodellen. Styringsgruppen er ikke ledet av byggherren, men av styreleder for Rikshospitalet. Ifølge de merknader som et flertall i sosialkomiteen ga i Innst S nr 215 (1991-92), skal Statsbygg som utbygger forholde seg til avgjørelsene som fattes i «utbyggingsstyret» noe som etter revisjonens oppfatning innebærer at de skal være bundet av de flertallsavgjørelsene som fattes i styringsgruppen. Det er klart at Sosial- og helsedepartementet ikke har tatt disse merknadene til følge ved utformingen av styringsgruppens mandat i og med at Statsbygg kan blokkere avgjørelser som er rettet mot deres ansvarsområde. Det er Riksrevisjonens oppfatning at sosialkomiteens merknader vedrørende klare ansvarsforhold i prosjektet ikke er overholdt i tilstrekkelig grad. Merknader fra en stortingskomité er ikke statsrettslig bindende dersom de ikke følges opp med et eget stortingsvedtak. Da et slikt vedtak ikke er gjort i dette tilfellet, må det konkluderes med at komiteens merknader ikke medfører noen rettslige bindinger for Sosial- og helsedepartementet. Det er på den annen side vanlig at Regjeringen og fagdepartementene legger til dels stor vekt på komiteuttalelser, jf Håndbok i saksbehandling utgitt av Forbruker- og administrasjonsdepartementet 1985. Etter hva Riksrevisjonen kjenner til, har Sosialog helsedepartementet ikke informert Stortinget om at komiteflertallets merknader vedrørende den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital ikke er tatt til følge. Det fremgår av styringsgruppens mandat og arbeidsoppgaver at den kan fatte avgjørelser som kan medføre konstitusjonelt ansvar for både Sosial- og helsedepartementet og Administrasjonsdepartementet. Styringsgruppens brede sammensetning med representanter fra bl a tre departementer, Rikshospitalet og Statsbygg kan gjøre det vanskelig i ettertid å plassere det konstitusjonelle ansvaret for eventuelle uheldige avgjørelser. Det forhold at styringsgruppen ikke kan fatte vedtak som forplikter en instans uten at dets representant stemmer med flertallet, avhjelper langt på vei dette problemet. Verken Sosial- og
11 helsedepartementet eller andre aktører har flertall i styringsgruppen. Dette medfører at hver enkelt instans må få støtte fra andre for å få vedtatt et forslag som angår sitt eget område. Dersom eksempelvis Sosial- og helsedepartementet ikke får flertall for sine forslag, vil det kunne medføre konsekvenser på områder hvor departementet har konstitusjonelt ansvar. Det er uklart hvordan det konstitusjonelle ansvaret skal plasseres i et slikt tilfelle. Som det framgår overfor, følger det forutsetningsvis av mandatet til Styringsgruppen at representanter fra de forskjellige instansene kan blokkere avgjørelser som retter seg mot deres ansvarsområde. Det fremgår videre av mandatet at de berørte departementenes overordnede, politiske styring utøves gjennom deres representasjon i styringsgruppen. Etter Riksrevisjonens oppfatning gir disse forhold Sosial- og helsedepartementet svakere politiske styringsmuligheter enn hva flertallet i sosialkomiteen har forutsatt jf Innst S nr 215 (1991-92). Ifølge styringsgruppens mandat skal manglende tilslutning eller stillingstagen til en sak fra en representant med ansvar og myndighet i saken, refereres i møtereferat med sikte på senere avklaring. Dette kan medføre forsinkelser i prosjektet. I verste fall må saken bringes opp på statsråds- og eventuelt regjeringsnivå, noe som også kan være meget tidkrevende. Det kan derfor stilles spørsmål om hvorvidt den valgte organisasjonsmodellen er tilstrekkelig effektiv dersom det oppstår grunnleggende uenighet mellom de involverte parter. Det er vanlig at det i sluttfasen av større prosjekter oppstår kritiske problemstillinger som trenger rask avklaring. Dette skyldes dels at konsekvensene av valgte løsninger først viser seg i slutten av prosjektet og dels en generell tendens til at kontroversielle spørsmål skyves fram i tid. Prosjektet Nytt Rikshospital er et meget stort og komplekst prosjekt med mange motstridende interesser. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det en risiko for at avstemningsreglene i styringsgruppen vil kunne bidra til forsinkelser i sluttføringen av prosjektet.
12 Dokument nr. 3:10 1996 1997 Undervedlegg 1
13
14 Dokument nr. 3:10 1996 1997
15
16 Dokument nr. 3:10 1996 1997
17 Undervedlegg 2 Statens bygge- og eiendomsdirektorat Administrativ bestemmelse nr. 5.11 (november 1985) ANSVAR OG MYNDIGHET De grunnleggende bestemmelser for fordeling av ansvar og myndighet ved gjennomføring av en byggesak for staten er gitt ved Instruks for Statens byggeog eiendomsdirektorat, fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon av 28.11.75, se AB 0.21. Med begrepet byggesak forstås nybygg, større ombyggings- og moderniseringsarbeider og større innrednings- og installasjonsarbeider. Statsministerens kontor sendte 25. mai 1981 følgende brev til departementene: «Ansvarsfordelingen i forbindelse med bygg og anlegg som utføres i regi av Staten bygge- og eiendomsdirektorat (Eiendomsdirektoratet) I sine antegnelser til statsregnskapet for 1978 ba Riksrevisjonen om at Forbruker- og administrasjonsdepartementet måtte klargjøre det konstitusjonelle ansvar som påhviler de berørte statsråder når Statens bygge- og eiendomsdirektorat (Eiendomsdirektoratet) fører opp bygg for et fagdepartement. Eiendomsdirektoratets oppgaver fremgår av Direktoratets instruks fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon av 28. november 1975. Instruksens 2 slår blant annet fast at Direktoratet innhenter oppgaver fra departementene over behovene for byggearbeider, forestår planleggingsarbeidet etter oppdrag fra vedkommende departement, og forestår gjennomføringen av vedtatte prosjekter på vegne av og i samråd med vedkommende departement innenfor rammen av kostnadsoverslag og bevilgninger. I 4 i instruksen etableres arbeidsordninger som skal sikre et nært samarbeid under byggesakers utvikling mellom Direktoratet, det departement som har gitt oppdraget og brukerinstitusjonen. I 5 i instruksen pålegges Direktoratet informasjons- og varslingsplikt om fremdriften overfor vedkommende fagdepartement og brukerinstitusjonen, slik at de kan treffe nødvendige tiltak dersom problemer oppstår, eller forutsetninger ikke synes å holde. Videre søkes uklarheter forebygget ved gode samarbeids- og varslingsordninger. Romprogram senere byggeprogram med forslag til kostnadsramme blir av Eiendomsdirektoratet - i samsvar med instruksens 5 - forelagt Finansdepartementet til godkjenning. Finansdepartementet har gjennom sin godkjenningsmyndighet og de forutsetninger som departementet kan knytte til sine avgjørelser vesentlig innflytelse på utformingene og gjennomføringen av det enkelte byggeprosjekt. Etter at saken har vært drøftet i en regjeringskonferanse skal følgende legges til grunn for så vidt angår det konstitusjonelle ansvar: 1. Forbruker- og administrasjonsministeren har et konstitusjonelt ansvar for utøvelsen av den overordnede administrative myndighet overfor Eiendomsdirektoratet. Når en byggebevilgning er stilt til disposisjon for Direktoratet, er dette ansvarlig for anbudsprosedyre, kontraktsinngåelse og gjennomføring av fastsatte planer innenfor det bevilgede beløp. Skulle det oppstå feil eller svikt fra Direktoratets side på disse felter, vil et eventuelt konstitusjonelt ansvar ligge hos statsråden for Forbruker- og administrasjonsdepartementet. Direktoratet plikter å melde fra til oppdragsgiveren hvis det under fremdriften viser seg at det bevilgede beløp ikke strekker til. Melder Direktoratet fra til oppdragsgiveren om at det blir nødvendig med en tilleggsbevilgning, og fagdepartementet unnlater å ta de nødvendige skritt for å skaffe budsjettmessig dekning, vil det konstitusjonelle ansvar gå over på statsråden for dette departement. 2. Vedkommende fagstatsråd har konstitusjonelt ansvar for feil og forsømmelser som kan tilbakeføres til fagdepartementets egen behandling av byggesaken. Hvis fagdepartementet ønsker å endre kravet til standard, romvolum og andre brukerkrav, må dette forelegges Eiendomsdirektoratet, som ikke kan iverksette endringer uten at budsjettmessig dekning foreligger. 3. Finansministeren har et konstitusjonelt ansvar for feil og forsømmelser som kan tilbakeføres til Finansdepartementets egen behandling av byggesaken. 4. Alt etter omstendighetene kan et konstitusjonelt ansvar bli utløst overfor enten den ene eller overfor flere statsråder på grunnlag av en og samme sak. Under sakens drøfting i Regjeringen ble det lagt til grunn at Eiendomsdirektoratets melding om kostnadsøkning som nevnt i punkt 1 forutsettes gitt på et tidspunkt hvor det ikke er inngått kontrakter eller igangsatt arbeider som i realiteten binder prosjektet til et kostnadsnivå som det ikke er gitt dekning for i bevilgning eller bestillingsfullmakt. Videre ble det lagt til grunn at fagdepartementet - når slik melding gis - skal kunne ta stilling til om planene bør endres i stedet for å fremme forslag om tilleggsbevilgning.»