Avdeling for barnehage og utdanning RAPPORT Tilsyn med at barnehagemyndigheten foretar det lovpålagte tilsynet med barnehagene og behandler søknader om dispensasjon i samsvar med gjeldende regelverk Askim kommune Tidspunkt for tilsynsmøter: 7. og 16. november 2012 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Karianne Åsheim Miloslav Rozmara Kommunens kontaktperson: Navn: Trond Morgan Kalhagen Tilsyn etter følgende regelverk: Seniorrådgiver - revisjonsleder Seniorrådgiver - revisor Tittel: virksomhetsleder Lov om barnehager (barnehageloven) Tilsyn omhandlet følgende emne: Kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jfr barnehageloven 8, herunder kommunens plikt etter barnehageloven 16 til å føre tilsyn med barnehagene, belyst gjennom barnehageloven 17 første og annet ledd om krav til styrer mv. barnehageloven 18 første og annet ledd om krav til pedagogisk leder og forskrift 16. desember 2005 om pedagogisk bemanning Videre omhandlet tilsynet kommunens håndtering av dispensasjonsadgangen i barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd, samt forskrift 16.desember 2005 om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Fylkesmannen avdekket to avvik under tilsynet. Avvik nr. 1: Askim kommunes tilsynspraksis er ikke tilstrekkelig til å sikre at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk. Avvik nr. 2: Askim kommune behandler ikke søknader om dispensasjon for utdanningskravet for pedagogisk leder i henhold til regelverket.
Innhold: Vedlegg: 1. Innledning 2. Dokumentunderlag 3. Avvik 4. Gjennomføring 5. Oppfølging og frister Vedlegg: Vedlegg 1: Dokumentunderlag for Fylkesmannens tilsyn Vedlegg 2: Deltakere ved Fylkesmannens tilsyn 1. Innledning Hjemmel for tilsynet er barnehageloven 9 og kommuneloven kapittel 10A. Disse bestemmelsene gir Fylkesmannen myndighet til å gjennomføre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Tilsynet er ledd i Fylkesmannens planlagte tilsyn med barnehagesektoren i et utvalg kommuner i 2012. Tilsynet utføres som systemrevisjon og er rettet mot Askim kommune som barnehagemyndighet. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen sikrer at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, herunder fører tilsyn med barnehagene i kommunen, samt kommunens håndtering av dispensasjonsadgangen Rapporten er utarbeidet etter gjennomført tilsyn med Askim kommune 7.november 2012. Rapporten gir ikke en helhetlig vurdering av tilstanden i kommunen på barnehageområdet, men omhandler avvik som ble avdekket under tilsynet. Tilsynet ble gjennomført ved vurdering og gjennomgang av mottatt dokumentasjon og ved intervju av ansatte på ulike nivåer og med ulike funksjoner innen barnehageområdet i kommunen og i barnehagene. I rapporten fremkommer de avvik som ble avdekket under tilsynet: Avvik er definert som brudd på gjeldende lover og forskrifter. 2. Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet var: -Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen -Dokumentasjon fra kommunen -KOSTRA, kommunens nettsider m.m. 3. Avvik 3.1 Avvik nr 1: Askim kommunes tilsynspraksis er ikke tilstrekkelig til å sikre at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk. Avvik fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 16, jf. 8
Lovkommentarer: Barnehageloven: 8 første ledd. Kommunens ansvar Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. 16. Tilsyn Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen. Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Etter barnehageloven 16 skal kommunen føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får det de har krav på etter ulike regelverk, og at foreldrene skal føle trygghet i forhold til barnas opphold i barnehagen. I Kunnskapsdepartementets veileder om tilsyn heter det at tilsyn må forstås som de aktiviteter kommunen utøver for å sikre at barnehagene drives i samsvar med lov og forskrifter. I kommunens arbeid er det mange aktiviteter som inngår under tilsynsbegrepet, ett av dem er det stedlige tilsynet med barnehagene. Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) angir at tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med forskrifter. I dette ligger at kommunen må innrette sitt tilsyn slik at brudd på gjeldende regelverk avdekkes og følges opp. Regelverket for tilsyn setter ikke krav til metode og hyppighet, men tilsynet skal påse at alle barnehagene drives i tråd med gjeldende regelverk. I veileder om tilsyn med barnehager fra Kunnskapsdepartementet presiseres det at tilsynet etter barnehageloven skal omfatte alle myndighetskrav, dvs. krav stilt i både lov og forskrifter. Dette krever en viss systematikk i tilsyns- og kontrollarbeidet. Tilsyn er altså først og fremst en lovlighetskontroll. I veilederen påpekes det også at det er ulike aktiviteter som inngår i tilsynsbegrepet, for eksempel innhenting av informasjon gjennom årsplaner, årsmelding, vedtekter og annet. I tillegg kommer det stedlige tilsynet. I nevnte veileder fremkommer det at kommunen bør ha rutiner på rapportskriving etter hvert tilsyn, samt oversikt over hvem som skal ha kopi av rapporten. Rapporten kan være en sammenfatning av de forhold som fremkommer som følge av tilsynet. Rapporten underskrives av de som har utført tilsynet. Hvis tilsynet gir grunnlag for pålegg, må også tilsynsmyndigheten underskrive rapporten. Av rapporten vil det framgå om tilsynet har avdekket ulovlige eller uforsvarlige forhold som medfører pålegg om retting til barnehageeier, jf. barnehageloven 16. Kommunen må også ha rutiner for oppfølging av pålegg. Slike rutiner bør bl.a. omfatte frister, regler for oppfølging og planer for nye tilsyn. Ved revisjon av barnehageloven i 2006, ble kommunens veiledningsplikt flyttet fra 16 til 8 første ledd. Dette ble gjort for å markere at tilsyn og veiledning er to ulike oppgaver kommunen har som barnehagemyndighet. Klargjøringen av myndighetsrollen i 8 skal forebygge eventuelle habilitetskonflikter mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. Kommunens dobbeltrolle som eier og myndighet kan være en balansegang for kommunen. I Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) ble det uttrykt at det er et mål at loven skal være et godt hjelpemiddel i
håndteringen av denne oppgaven. Departementet mente på den bakgrunnen at det var viktig at kommunens oppgaver som barnehagemyndighet ble tydeliggjort i loven. Videre mente departementet at en klargjøring av myndighetsrollen ville bidra til å forebygge konflikt mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. Kommunens dobbeltrolle stiller store krav til ryddighet, og kommunen må selv ta initiativ til å problematisere temaet. Forskrift om pedagogisk bemanning 1. Norm for pedagogisk bemanning Det skal være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. 2. Styrers tid til administrasjon og ledelse Styrerens tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning. I departementets merknader til forskriften presiseres det at styrerressursen kun kan medregnes i pedagognormen dersom styreren faktisk er til stede i det daglige arbeidet med barna. Avviket bygger på følgende observasjoner: Det fremkommer i kommunens delegasjonsreglement og av intervjuene at i Askim kommune er tilsynsansvaret etter lov om barnehager delegert direkte fra rådmann til barnehagefaglig rådgiver. Barnehagefaglig rådgiver rapporterer imidlertid til virksomhetsleder. I dokumentasjon og i intervjuer fremkommer det at det er Kommunedelplan for barnehageutvikling 2005-2010 som er grunnlaget for kommunens tilsynsplan og praksis. Her fremkommer det at Askim kommune skal ha tilsyn som sikrer at private og kommunale barnehager har en drift i henhold til gjeldende regelverk. Kommunen skal ha stedlig tilsynsbesøk minimum hvert 3. år i kommunale og private barnehager. Det fremkommer av etterspurt dokumentasjon og intervju at kommunen hadde tilsyn med de fleste barnehagene i løpet av årene 2008, 2009 og i januar 2010. Neste stedlige tilsyn var i 2 barnehager våren 2012. Det er ikke skrevet rapport etter de siste tilsynene pt. Rapport fra tilsynene i 2009 og januar 2010 er skrevet i desember 2010. Det fremkommer av dokumentasjon at kommunen ikke har konkludert med ulovlige eller uforsvarlige forhold i tilsynene utført i 2009 og januar 2010. Kommunen har imidlertid benyttet merknader i sine rapporter. Det er i en av rapportene gitt merknad på at barnehagen må ha et system som viser at de som skal levere politiattest har gjort dette. Videre at observasjonene merknaden bygde på var at de som arbeidet eller oppholdt seg regelmessig i barnehagen ikke hadde levert politiattest. Det er ikke gitt frister eller dokumentert oppfølging på annen måte av merknadene etter tilsyn utført i 2009 og januar 2010. Askim kommune har i noen av de stedlige tilsynene hatt en representant fra Eidsberg kommune med. Dette er pt ikke et formalisert samarbeid. Det fremkommer av dokumentasjon og intervjuer at en av barnehagene i kommunen ikke har tilstrekkelig antall pedagoger i forhold til antall barn. Det er noe uklart om dette var tema ved tilsyn våren 2012. Rapport etter tilsynet er ikke utarbeidet og pedagogbemanningen er ikke fulgt opp av barnehagemyndigheten på annen måte. Videre fremkommer det av intervju at styrerressursen i samme barnehage var en del av tilsynet. Barnehagen ansatte styrer i 13,5 prosent stilling etter muntlig påpeking om mangel av styrer på tilsynsdagen. Barnehagen
opplyste selv barnehagemyndigeten pr e-post at styrer var ansatt. Det fremkommer ingen dokumentasjon på at barnehagemyndigheten har vurdert størrelsen på styrerressursen. Videre fremkommer det i Kommunedelplan for barnehageutvikling 2005-2010 at det er utarbeidet et skjema som barnehagen skal fylle ut en gang i året og som skal sendes tilsynsmyndigheten. Det skal gis skriftlig tilbakemelding til barnehage/eier med eventuelle merknader. Det fremkommer av intervjuer at dette skjemaet ble sendt ut til samtlige barnehager i 2008, men at det ikke har vært utført etter dette. Kommunen har videre utarbeidet et informasjonsskriv om tilsyn som sendes barnehagene før et stedlig tilsyn. Det foreligger ingen tilsynsplan som sier noe om når det skal gjennomføres stedlig tilsyn i konkrete barnehager. Det fremkommer i intervjuer at barnehagemyndigheten i Askim mottar årsmeldinger og årsplaner. Det fremkommer ingen opplysninger i dokumentasjon eller intervju at kommunen gjennomgående bruker disse dokumentene til å kontrollere at barnehagens krav er oppfylt. I forbindelse med kommunalt tilskudd til private barnehager ber kommunen de private barnehagene fylle ut et skjema over antall barn i barnehagen 4 ganger pr år. De ber i dette skjemaet også om opplysninger om antall pedagoger. Dette skjemaet sendes ikke de kommunale barnehagene. Det fremkommer i intervjuer at kommunen inviterer til barnehageforum 3-4 ganger pr halvår. Her deltar alle styrerne i barnehagene i Askim kommune. De kommunale styrerne har i tillegg faste møter med virksomhetsleder hver 14 dag. Her er bl.a. økonomi, planer, etc. tema. Fylkesmannens vurdering Fylkesmannens vurdering er at kommunens samlede tilsynsaktiviteter ikke er tilstrekkelige til å oppfylle kravet om tilsyn i bhl. 16, jf. 8 første ledd. Regelverket for tilsyn setter ikke krav til metode og hyppighet, men tilsynet skal påse at alle barnehagene drives i tråd med gjeldende regelverk. I veileder om tilsyn med barnehager fra Kunnskapsdepartementet presiseres det at tilsynet etter barnehageloven skal omfatte alle myndighetskrav, dvs. krav stilt i både lov og forskrifter. Dette krever en viss systematikk i tilsyns- og kontrollarbeidet. Tilsyn er altså først og fremst en lovlighetskontroll. Etter Fylkesmannens vurdering kan kommunens tilsynsplan være et godt verktøy for å sikre at tilsynsvirksomheten påser at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Imidlertid har ikke Fylkesmannen fått informasjon om at planen følges, og at den er et sentralt arbeidsverktøy. Det ble bl.a. ikke fremlagt tilsynsplan for 2011 og 2012, men Fylkesmannen er kjent med at kommunen gjennomførte 2 tilsyn våren 2012. Ved dokumentasjon og i intervjuene fremkommer det ingen planer for videre tilsyn. Merknader gitt i tilsyn i 2008, 2009 og januar 2010 er ikke dokumentert fulgt opp av barnehagemyndigheten. Det er heller ikke utarbeidet rapporter etter tilsyn utført våren 2012. Tilsyn er kontroll av at lov og forskrift følges, og kan være grunnlag for pålegg av retting. Det er derfor etter Fylkesmannens vurdering vesentlig at barnehageeier får tilbakemelding om resultatet av tilsynet. I Askim kommune har flere av barnehagene ikke fått vite resultatet av tilsynet før 1 år etterpå, og tilsyn utført våren 2012 er ikke ferdigstilt. Etter Fylkesmannens vurdering svekker dette verdien av de stedlige tilsyn kommunen har gjennomført. Der lovbrudd ble oppdaget, er etter vår vurdering ikke oppfølgingen av tilsynet egnet til å gjenopprette lovlig tilstand i barnehagen. I en av tilsynsrapportene fremkommer det at ansatte ikke har levert politiattest. Likevel konkluderer rapporten med at barnehagemyndigheten ikke avdekket uforsvarlige eller ulovlige forhold, men gitt merknader på dette. Det er ikke gitt frist eller dokumentert oppfølging på annen måte av denne merknaden.
I nevnte veileder påpekes det at det er ulike aktiviteter som inngår under tilsynsbegrepet, for eksempel innhenting av informasjon gjennom årsplaner, årsmelding, vedtekter og annet. Dette kommer i tillegg til det stedlige tilsynet. Det fremkommer i intervjuer at barnehagemyndigheten i Askim mottar årsmeldinger og årsplaner. Det fremkommer imidlertid ingen opplysninger i dokumentasjon eller intervju at kommunen bruker disse dokumentene til å kontrollere at barnehagelovens krav er oppfylt. Etter Fylkesmannens vurdering kan ikke innhenting av årsmelding og årsplaner inngå som en del av tilsynsvirksomheten dersom de ikke kontrolleres opp mot barnhagelovens krav. 3.2 Avvik nr 2 Askim kommune behandler ikke søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder i henhold til regelverket. Avvik fra følgende myndighetskrav: Barnehagelovens 18 tredje ledd, samt forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1 Lovkommentarer: Forskrift om varig og midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder: 1 første ledd. Midlertidig dispensasjon Kommunen kan, etter søknad fra barnehagens eier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Bestemmelsen i barnehageloven 18 slår fast at pedagogiske ledere må ha førskolelærerutdanning eller annen likeverdig utdanning. Departementet uttaler i merknadene til loven at personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen og at utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med lov og rammeplan. Rent unntaksvis kan det være behov for å gi dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogiske ledere. Kommunen er derfor gitt hjemmel til å kunne dispensere fra utdanningskravet. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder gir nærmere regler for barnehageeiers og kommunens håndtering av dispensasjonsadgangen. Forskriften 1 første ledd stiller krav om at stillingen må ha vært utlyst offentlig før dispensasjon kan innvilges. I departementets merknader til forskriften heter det at det må kunne dokumenteres av eier at stillingen har vært offentlig utlyst og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert personell til stillingen. Det ovennevnte medfører at dersom barnehageeier søker dispensasjon fra utdanningskravet i loven, skal kommunen avslå søknaden dersom barnehageeier har unnlatt utlyse stillingen offentlig.
Avviket bygger på følgende observasjoner: Det fremkommer av dokumentasjon og intervju at adgang til å fatte vedtak om dispensasjon er delegert fra rådmann til virksomhetsleder. Det er i hovedsak barnehagefaglig rådgiver som fatter og undertegner vedtak om dispensasjon. Det fremkommer av dokumentasjon og intervju at Askim kommune har utarbeidet en rutine for midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet. Denne er kjent for barnehagene og benyttes ved innsending av søknad om dispensasjon. I denne rutinen fremkommer det bl.a. at søknaden skal inneholde uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg. Det fremkommer av dokumentasjon at kommunen i noen vedtak har innvilget dispensasjon utover 1 år. Det er også fattet et vedtak om dispensasjon i en søknad hvor stillingen ikke har vært utlyst. Søknad om dispensasjon er i hovedsak oversendt kommunen etter at personen det søkes dispensasjon for er tiltrådt stillingen. Svaret fra kommunen er videre gitt lang tid etter kommunens egen frist for saksbehandlingstid. Fylkesmannens vurdering: Fylkesmannens vurdering er at kommunens behandling av søknad om dispensasjon ikke alltid er i henhold til Forskrift om varig og midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Det foreligger en rutinebeskrivelse for søknader om dispensasjon for utdanningskravet hvor det fremkommer krav om at søknaden skal behandles i barnehagens samarbeidsutvalg før oversendelse til kommune. Dette er imidlertid ikke korrekt i forhold til lov og forskrifter. Kommunen kan ikke kreve en slik uttalelse dersom barnehagen ikke selv ønsker å oversende dette. Videre fremkommer det klart i nevnte forskrift at det kun er anledning til å innvilge dispensasjon for inntil ett år av gangen. Det fremkommer i mottatt dokumentasjon at kommunen ved flere anledninger har innvilget dispensasjon utover 1 år. Dette er det ikke gitt anledning til i gjeldende regelverk. Kommunen har i ett tilfelle innvilget dispensasjon i en sak hvor stilling ikke har vært utlyst. Det er etter forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder ikke anledning til å innvilge dispensasjon fra utdanningskravet dersom en stilling ikke har vært offentlig utlyst. 4. Gjennomføring Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: Melding om tilsyn, datert 04.09.12 Frist for innsending av dokumentasjon, 16.10.2012 Brev med dagsorden for tilsynet 02.11.12 Åpningsmøte ble avholdt 07.11.2011 Intervjuer ble gjennomført 07.11.2012 Sluttmøte ble avholdt 16.11.2012 Varsel om vedtak datert 14.11.2012 Rapport og vedtak datert 19.11.2012
5. Oppfølging og frister Forhold som er beskrevet under avvik, representerer brudd på lov eller forskrift. Avvik må utbedres snarest, jf. vedtak med pålegg om retting datert 18.12.2012. Moss, 18.12.2012 Karianne Åsheim Miloslav Rozmara revisjonsleder revisor
VEDLEGG 1 Dokumentunderlag for Fylkesmannens tilsyn med Askim kommune november 2012 --------------------------------------------------------------------------------------------------- Organisasjonskart Askim kommune Stillingsbeskrivelser Delegasjonsreglement Informasjonsskriv om tilsyn med selvangivelse 2008 Kopi av brev til kommunale og private barnehageeiere med informasjon om tilsyn, datert 01.12.2006 Kopi av brev varsel om tilsyn med Betania barnehage i 2009 Kopi av 5 rapporter fra tilsyn i 2010 Kopi av rapporteringsskjema av antall barn i ikke-kommunale barnehager Kommunedelplan for barnehageutvikling 2005-2010 Kommunens årsberetning 2011 Orientering om rutiner ved behandling av søknad om dispensasjon 13 søknader (med dokumentasjon) om dispensasjon 10 vedtak om dispensasjon Dokumentasjon fra Rom barnehage o Informasjonshefte om barnehagen o Pedagogisk plan 2011-2013 o Virksomhetsplan 2012 o Stillingsbeskrivelse for pedagogisk leder o Stillingsbeskrivelse for assisterende styrer o Stillingsbeskrivelse for pedagog uten lederansvar o Stillingsbeskrivelse for styrer/ enhetsleder o Vedtekter Dokumentasjon fra Portveien 2 barnehage o Beskrivelse av bemanning o Stillingsbeskrivelser for assistenter eier kontormedarbeider Styrer Pedagogisk leder o Vedtekter o Årsplan Årsmelding Rom barnehage Årsmelding Portveien 2
VEDLEGG 2 Oversikt over hvilke personer som var direkte involvert i tilsynet. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakere fra Askim kommune og barnehagene under åpningsmøtet og sluttmøtet, og over hvilke personer som ble intervjuet. Navn Funksjon Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Synnøve Rambek Rådmann X X X Trond Kalhagen Virksomhetsleder X X X Sissel Martinsen Barnehagefaglig rådgiver X X X Anne-Mari Riber Lene Ruud Andresen Enhetsleder/styrer Rom barnehage Pedagogisk leder Rom barnehage X X X X X X Mette Lise Steen Styrer Portveien 2 X X Bente Gjerstad Eiere Portveien 2 barnehage X Helene Westbye Pedagogisk leder Portveien 2 barnehage X Fra Fylkesmannen deltok seniorrådgiver Miloslav Rozmara og seniorrådgiver Karianne Åsheim, med sistnevnte som revisjonsleder.