Juridisk avdeling Kommunal Rapport Tordenskiolds gate 12 Postboks 8111 Dep, 0032 OSLO Telefon 22 00 35 00 fmoapostmottak@fylkesmannen.no www.fmoa.no Organisasjonsnummer NO 974 761 319 Deres ref.: Deres dato: Vår ref.: 2015/10753-48 FM-J Saksbehandler: Kine Bjørnerud Direktetelefon: 22003568 Dato: 23.08.2016 Fylkesmannen besvarer henvendelse vedrørende Oslo kommunes praktisering av offentleglova Fylkesmannen viser til tidligere korrespondanse, senest din e-post av 08.08.2016. Som det fremgår av vårt brev av 04.08.2016, har Fylkesmannen ansett din klage av 12.02.2016 som en anmodning om lovlighetskontroll av Oslo kommunes praktisering av offentleglova (offl.). Etter Fylkesmannens oppfatning ble den konkrete innsynssaken knyttet til din innsynsbegjæring av 15.05.2015 endelig avgjort ved vårt vedtak av 04.12.2015. Din andre henvendelse vedrørende «manglende adgang til merinnsyn» knytter seg etter vår oppfatning til fremtidige saker, og ikke til saksdokumentene i perioden 01.01.2015 30.04.2015 hvor det etter undersøkelser har blitt klart at opplysningene ikke lenger eksisterer. Fylkesmannen oppfatter, som nevnt, din henvendelse av 12.02.2016 som en anmodning om lovlighetskontroll av kommunens praktisering av offentleglova. Det siteres fra din e-post: «I min sak innebærer det at opplysninger som jeg (etter gammel lovgiving) har rett til å få innsyn i ikke lenger eksisterer, fordi kommunen har organisert seg vekk fra innsynet. I fremtidige saker innebærer det at opplysninger som allmennheten tidligere hadde rett til å se ikke lenger blir underlagt en reell merinnsynsvurdering, da opplysningene på tidspunktet en merinnsynsvurdering vil kunne komme den som ønsker innsyn til gunst, ikke lenger eksisterer.» Slik Fylkesmannen leser e-posten, var det både din og vår oppfatning på dette tidspunktet at saksdokumentene i forberedende byråd i perioden 01.01.2015 30.04.2016 ikke lenger eksisterte. Fylkesmannen anså det derfor ikke som tvilsomt at du oppfattet at det ikke var flere dokumenter å få innsyn i. Av den grunn ble også den konkrete innsynssaken ansett som avsluttet og endelig avgjort ved vårt vedtak av 04.12.2015. All den tid Fylkesmannen oppfattet den konkrete klagesaken knyttet til din innsynsbegjæring 15.05.2015 som endeling avgjort 04.12.2015, samt at din henvendelse 12.02.2016 ikke fremstår som et nytt innsynskrav eller en klage på et avslag om innsyn, ble henvendelsen av 12.02.2016 forstått som en anmodning om lovlighetskontroll. Fylkesmannen kan derfor ikke se at offentleglovas strenge krav til tidsbruk kommer til anvendelse. Vi har imidlertid full forståelse for ditt ønske om en rask behandling.
Side 2 av 3 Fylkesmannen finner at spørsmålet om lovligheten av kommunens praktisering av offentleglova er av prinsipiell betydning for fremtidige saker. Vi anmodet derfor Justis- og beredskapsdepartementet i brev av 04.04.2016 om å ta stilling til lovligheten av praksisen. I e-post til Fylkesmannen samme dag varslet du følgende: «Dersom Fylkesmannen ikke innen utgangen av uken har fattet vedtak i saken slik den etter offentlighetsloven plikter, ser jeg ingen annen utvei enn å klage saksbehandlingstiden inn for Sivilombudsmannen.» I brev av 05.04.2016 til deg skrev Fylkesmannen følgende: «Fylkesmannen viser til e-post mottatt 05.04.2015 samt etterfølgende telefonsamtale samme dag. Din klage av 28.05.2015 ble endelig avgjort ved Fylkesmannens vedtak av 04.12.2015, hvor du ble innrømmet innsyn i blant annet «samtlige notater og saksdokumenter drøftet i, eller lagt frem i forbindelse med, møter i forberedende byråd og/eller byrådskonferanser». I etterkant av vårt vedtak har vi blitt klar over Oslo kommunes praksis ved behandling av saksfremlegg. Fylkesmannen har funnet at det er grunn til å stille spørsmål vedrørende denne praksisen, og at det er av prinsipiell betydning å avklare hvorvidt den er i tråd med reglene i offentleglova. Av den grunn har vi også anmodet Justis- og beredskapsdepartementet om en vurdering. Fylkesmannen kan ikke se at det er grunn til å treffe et nytt vedtak i klagesaken, og vårt vedtak av 04.12.2015 vil bli stående uendret.» Lovavdelingen besvarte Fylkesmannen i brev datert 13.04.2016. Det fremgår av brevet at Lovavdelingen oppfattet saken som en konkret klagesak etter offentleglova som burde finne sin avslutning hos Fylkesmannen. Fylkesmannen oppfattet at Lovavdelingen ikke var oppmerksom på at klagesaken var endelig avgjort av Fylkesmannen. Det ble derfor sendt en ny henvendelse til Lovavdelingen 18.04.2016 hvor det ble presisert at selve klagesaken var ferdigbehandlet og endelig avgjort ved vårt vedtak av 04.12.2015, og at anmodningen av 04.04.2016 knyttet seg til fremtidige saker. Lovavdelingen svarte 25.04.2016 at «den nye informasjonen» ikke endret deres konklusjon i saken. Fylkesmannen mottok 13.05.2016 kopi av din klage til Sivilombudsmannen, og vi avventet derfor videre behandling av saken. I likhet med din henvendelse av 12.02.2016, fremstår også din klage til Sivilombudsmannen som en klage på kommunens praksis uten at dette gjelder en konkret innsynsbegjæring, jf. blant annet tittelen «Klage på praksis som innsnevrer merinnsyn i Oslo kommune». All den tid det ikke var adgang til å unnta saksdokumentene etter den gamle loven, så var det heller ikke behov for å vurdere merinnsyn. En klage på praksis som innsnevrer adgangen til merinnsyn fremstår derfor som en klage på praktiseringen av de någjeldende bestemmelsene. Fylkesmannens vedtak av 04.12.2015 er som kjent avgjort etter de gamle reglene. Fylkesmannen ønsker å påpeke at det i din klage til Sivilombudsmannen fremgår at «[l]ikevel akter ikke Fylkesmannen nå å foreta seg ytterligere skritt for verken å sikre innsyn i herværende sak eller i saker om fremtidige krav om innsyn i byrådsdokumenter». Dette medfører ikke
Side 3 av 3 riktighet. Fylkesmannen har ansett de to sakene som separate, og vi har hele veien hatt intensjon om å ta stilling til spørsmålet om lovligheten av Oslo kommunes praktisering av offentleglova knyttet til merinnsyn i fremtidige saker. For at Fylkesmannen skal kunne foreta en lovlighetskontroll er det en forutsetning etter kommuneloven 59 nr. 5 at det foreligger en «avgjørelse». I forarbeidene til kommuneloven, se NOU 1990:13 s. 409, er det gitt uttrykk for at det bare er endelige avgjørelser som kan bringes inn for lovlighetskontroll. Dette er fulgt opp i rundskriv H-2299, veileder til kommuneloven 59, som skiller mellom realitetsavgjørelser og prosessledende avgjørelser. Det siteres fra veilederen: «Beslutninger som avgjør realiteten i en sak må anses som en «avgjørelse» etter kommuneloven 59. Det er som hovedregel den endelige avgjørelsen i saken som er gjenstand for kontroll, dvs. den avgjørelsen som avslutter en sak. Dette er slått fast i forarbeidene til kommuneloven og samme forståelse er lagt til grunn i Ot.prp.nr.17 (2008-2009). I 59 nr. 1 er det i tillegg åpnet for at enkelte prosessuelle avgjørelser også kan lovlighetskontrolleres.» Fylkesmannen finner ikke at kommunens beslutning om å ikke ferdigstille saksfremlegg fra byrådsavdelingene før det er behandlet av byrådet i byrådskonferanse er en «avgjørelse» som kan tas opp til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven 59. Fylkesmannen har allikevel funnet grunn til å henvende seg til kommunen vedrørende deres praktisering av offentleglova. Vårt brev til kommunen er vedlagt her. Fylkesmannens vurdering er at kommunens praksis strider med reglene i offentleglova, og vi har derfor anmodet kommunen om å foreta en vurdering av sin tolkning og praktisering av loven. Sivilombudsmannen orienteres ved kopi av dette brev. Med hilsen Odd Meldal fung. avdelingsdirektør Eva Kjøllesdal seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent. Vedlegg 1 Fylkesmannens brev til Byrådet
Juridisk avdeling Byrådet i Oslo kommune Rådhuset 0037 OSLO Tordenskiolds gate 12 Postboks 8111 Dep, 0032 OSLO Telefon 22 00 35 00 fmoapostmottak@fylkesmannen.no www.fmoa.no Organisasjonsnummer NO 974 761 319 Deres ref.: 201502381 Deres dato: Vår ref.: 2015/10753-47 FM-J Saksbehandler: Kine Bjørnerud Direktetelefon: 22003568 Dato: 23.08.2016 Fylkesmannens vurdering av Oslo kommunes praktisering av offentleglova 4 Fylkesmannen viser til tidligere korrespondanse vedrørende ferdigstillelse av saksdokumenter. Som kommunen er kjent med ble Kommunal Rapport v/vegard Venli (Venli) 04.12.2015 innrømmet innsyn i blant annet: «samtlige notater og saksdokumenter drøftet i, eller lagt frem i forbindelse med, møter i forberedende byråd og/eller byrådskonferanser». I henvendelse hit 10.12.2015 påpekte Venli at han ikke hadde mottatt «saksdokumentene». Fylkesmannen videresendte henvendelsen til kommunen 14.12.2015 og ba om kommunens kommentar. I brev av 23.12.2015 skrev kommunen følgende: «I tråd med vår oppfatning om at det ikke er innsynsrett i disse dokumentene, skjer det løpende arbeidet rent teknisk i det samme elektroniske dokumentet fra det opprettes til det er ferdigstilt i byrådskonferanse. Det finnes med andre ord bare ett dokument for hver byrådssak i saksbehandlingssystemet, som det foretas eventuelle endringer i til dokumentet er ferdigstilt av byrådet i byrådskonferanse. Det finnes derfor ikke fulltekstversjoner av foreløpige utkast til saker som legges fram til eller drøftes i byrådskonferanser.» Fylkesmannen oppfattet kommunens redegjørelse slik at opplysninger i saksdokumenter fra forberedende byråd og byrådskonferanser i perioden 01.01.2015 30.04.2015 ikke lenger eksisterte. Fylkesmannen fant allikevel at problemstillingen vedrørende ferdigstillelse av dokumentene ville være aktuell i fremtidige saker, og det ble derfor sendt et nytt brev til kommunen 12.01.2016. Fylkesmannen ba kommunen om en ytterligere redegjørelse for sin praksis. I kommunens brev datert 28.01.2016 ble prosessen ved behandling av saksfremlegg beskrevet slik:
Side 2 av 4 «Byrådssaker opprettes og utredes av den aktuelle byrådsavdelingen. Utkast til byrådssak sendes deretter fra avdelingen til sekretariatet for byrådet. Her blir det foretatt en kvalitetssikring av utkastet. Det kan bli gjort endringer - enten av sekretariatet i forståelse med byrådsavdelingen, eller av byrådsavdelingen selv. På bakgrunn av den politiske diskusjonen i byrådskonferansen(e) kan det bli gjort endringer. Det kan også være at byrådet kommer til at saken ikke bør fremmes, slik at den trekkes og sendes tilbake til byråden, eventuelt for bearbeiding med sikte på å fremme den på nytt på et senere tidspunkt. [ ] Saker kan bli endret på alle stadier frem til de er avgitt. Noen endres ikke, og er i praksis ferdig når utkast legges frem for byrådskonferanse, uten at det kan vites på forhånd. Andre blir endret helt frem til de legges på offentlig kart til byråd. Utkastet til sak kan anses for å være ferdigstilt når byrådet har avsluttet sin diskusjon i byrådskonferansen(e), og det er enighet om at saken skal settes på offentlig kart til byrådsmøte.» Fylkesmannen oversendte redegjørelsen til Venli, og mottok 12.02.2016 en e-post fra Venli hvor det ble påpekt at opplysninger som Venli er innrømmet innsyn i ikke lenger eksisterer «fordi kommunen har organisert seg vekk fra innsynet». Det ble samtidig hevdet at det i fremtidige saker innebærer at «opplysninger som allmennheten tidligere hadde rett til å se ikke lenger blir underlagt en reell merinnsynsvurdering, da opplysningene på tidspunktet en merinnsynsvurdering vil kunne komme den som ønsker innsyn til gunst, ikke lenger eksisterer.» Fylkesmannen fant at spørsmålet om lovligheten av kommunens praktisering av offentleglova var av prinsipiell betydning for fremtidige saker. Vi anmodet derfor Justis- og beredskapsdepartementet i brev av 04.04.2016 om å ta stilling til lovligheten av praksisen. Lovavdelingen tok ikke saken til behandling. Spørsmålet er om det er anledning til å holde saksfremlegg elektronisk åpne slik kommunen gjør, eller om kommunen plikter å ferdigstille dokumentet i forbindelse med behandling av saken i forberedende byråd eller byrådskonferanse. Offl. 4 andre ledd lyder: «Saksdokument for organet er dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet. Eit dokument er oppretta når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikkje skjer, skal dokumentet reknast som oppretta når det er ferdigstilt.» I forarbeidene til loven, NOU 2003:30, fremkommer følgende på side 258: «Et dokument vil være ferdigstilt når det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i dokumentet. Et typisk eksempel på dette vil være interne instrukser, retningslinjer og lignende. Et annet eksempel er notater som inneholder saksopplysninger, vurderinger og råd fra en avdeling eller en enkelt saksbehandler som sendes til ledelsen i et organ eller til en annen avdeling eller saksbehandler i organet. Dersom dokumentet
Side 3 av 4 sendes videre til en annen saksbehandler eller avdeling for videre bearbeidelse, vil ikke dokumentet være ferdigstilt i bestemmelsens forstand.» Videre fremkommer følgende av Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 120: «Dersom slike dokument (som ikke skal sendes ut) blir sende vidare for at det skal arbeidast vidare med dei, vil dei likevel ikkje kunne reknast som ferdigstilte.» Fylkesmannen bemerker at saksfremlegg, slike det fremgår av NOU 2003:30, ikke er et typisk eksempel på dokumenter som det ikke vil være aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i. Dette kan etter Fylkesmannens oppfatning tale for at dokumentene kan holdes elektronisk åpent. Sivilombudsmannen har imidlertid i uttalelse av 07.09.2012 (sak 2011/3431 vedrørende offentlighet i byrådet i Oslo under kommunal parlamentarisme) lagt til grunn at saksdokumenter omtalt i offentlighetsloven 16 første ledd bokstav a) er offentlige «fra de oversendes eller legges frem for byrådet». Det siteres videre fra uttalelsen: «Ut fra kommunens opplysninger synes tidspunktet for offentlighet dermed i praksis å være ved innkalling til og forut for avholdelse av byrådskonferansene eller de forberedende byrådsmøtene.» Det bemerkes at hverken loven eller forarbeidene skiller mellom de ulike funksjonene til byrået, og at også byrådskonferansene og det forberedende byråd skal anses som et folkevalgt organ, jf. den nevnte uttalelsen fra Sivilombudsmannen. Fylkesmannen har videre vanskelig for å se at kommunen, på bakgrunn av deres oversendte redegjørelser, har innrettet seg etter Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2011/3431. Dersom kommunen hadde innrettet seg etter uttalelsen, skulle saksfremleggene vært ferdigstilt ved innkalling til og forut for avholdelse av byrådskonferansene eller de forberedende byrådsmøtene. Venli ville da trolig også fått innsyn i langt flere dokumenter enn det han faktisk har fått i tråd med vårt vedtak av 04.12.2015. Slik vi forstår kommunen, eksisterer imidlertid ikke foreløpige versjoner, utkast og andre redigeringer fra perioden 01.01.2015 30.04.2015. Etter ikrafttredelsen av offl. 16 første ledd tredje punktum er det likevel anledning til å unnta «saksframlegg med vedlegg og sakliste til førebuande møte i kommuneråd og fylkesråd der ein ikkje skal gjere vedtak eller leggje fram innstilling». Kommunen kan således etter gjeldende rett lovlig unnta slike saksdokumenter. Fylkesmannen er imidlertid enig med Venli i at manglende ferdigstillelse av disse saksdokumentene vil hindre en reell vurdering av merinnsyn etter offl. 11. Unnlatelse av å ferdigstille dokumenter som det ikke lenger er «aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i», jf. forarbeidene, fremstår således for Fylkesmannen som en omgåelse av reglene i offentleglova. Slik Venli beskriver i sin henvendelse til Fylkesmannen, er konsekvensen av kommunens praksis at «opplysninger og/eller dokumenter som etter at en sak er ferdigbehandlet ellers kunne gitt grunnlag for innsyn etter en merinnsynvurdering, ikke lenger eksisterer». Det anmodes etter dette om at kommunen, basert på det ovennevnte, foretar en vurdering av sin tolkning og praktisering av reglene i offentleglova. * * * * *
Side 4 av 4 Med hilsen Odd Meldal fung. avdelingsdirektør Eva Kjøllesdal seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent.