PLAN FOR GJENNOMFØRING AV FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT - RESULTATER FRA OVERORDNET ANALYSE 2012-2015 - - 2012
Innholdsfortegnelse 1 Innledning... 3 1.1 Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon... 3 1.2 Om planlegging av forvaltningsrevisjon... 3 1.3 Overordne analyse... 3 1.4 Hvordan den overordende analysen er gjennomført - datainnsamling... 4 1.5 Vurdering av risiko og vesentlighet... 5 2 Resultater fra overordnet analyse: Utviklingstrekk og identifisering av risikofaktorer... 5 2.1 Økonomistyring... 6 2.2 Private barnehager... 6 2.3 Kvalitet på tjenester innefor pleie og omsorg... 7 2.4 Sosialkontor... 7 2.5 Vedlikehold... 8 2.6 Offentlige anskaffelser... 8 2.7 Miljø... 8 2.8 Barnevern... 9 2.9 Samhandlingsreformen... 9 2.10 Arbeidsgiverrolle... 10 3 Revisors forslag til tema for forvaltningsrevisjon 2012-2015 uprioritert liste... 12 2
1 Innledning Dette dokumentet viser hovedresultater fra en overordnet analyse av Nærøy kommune, og som danner grunnlag for plan for forvaltningsrevisjon for 2012-2015. Kapittel 3 inneholder revisors forslag til plan for forvaltningsrevisjon 2012-2015 med prosjekter i uprioritert rekkefølge. Kontrollutvalget skal gjøre en prioritering av forvaltningsrevisjonsprosjekter før saken legges fram for kommunestyret for endelig behandling. Listen over forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter inneholder flere prosjekter enn hva som normalt vil kunne gjennomføres i løpet av 4-årsperioden. I forrige periode ble det gjennomført ett forvaltningsrevisjonsprosjekt: Spesialundervisning i grunnskolen. Omfang og praksis (2011) 1.1 Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon er et viktig verktøy for å føre tilsyn og kontroll med kommuners og fylkeskommuners forvaltning og de resultater som oppnås. Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon blir satt i gang for å redusere risiko for avvik, peke på utfordringer og eventuelt gi forslag til forbedringer. 1.2 Om planlegging av forvaltningsrevisjon Ifølge forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 10, skal det minst én gang i valgperioden, og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert, utarbeides en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Plan for forvaltningsrevisjon skal vedtas av kommunestyret. Ifølge forskriften kan kommunestyret delegere til kontrollutvalget å gjennomføre endringer i planen i løpet av planperioden. I forbindelse med opprettelsen av KomRev Trøndelag IKS ble begrepet minimumsrevisjon utredet. Dette innebærer at det ble laget et anslag på antall timer revisjon, inkl. forvaltningsrevisjon, per kommune per år. For Nærøy kommunes vedkommende er det lagt opp til et estimat på 340 timer til forvaltningsrevisjon og selskapskontroll per år. Avhengig av omfanget på prosjektene, innebærer dette normalt 1-2 prosjekt i året. Forvaltningsrevisjonsprosjekt i selskaper hvor kommunen har eierinteresser blir ikke omtalt her, men omtales i en egen plan for selskapskontroll. 1.3 Overordne analyse Plan for forvaltningsrevisjon bygger på en overordnet analyse av kommunens virksomhet. Den overordnede analysen skal gi svar på hvilke områder det er knyttet stor risiko til, og hvilke områder det er mest vesentlig for kontrollutvalget å undersøke nærmere. Eksempler på risiko kan være: Risiko for at kvaliteten på en tjeneste ikke er god nok Risiko for at kommunen på et område ikke tilfredsstiller lovpålagte krav 3
Risiko for at ressursene ikke utnyttes godt Risiko for at kommunen ikke oppfyller mål fastsatt av kommunestyret/fylkestinget Risiko for at økonomistyringen ikke er tilfredsstillende Risiko for at kommunens eierinteresser ikke forvaltes på en god måte (denne type risiko kan også gi grunnlag til forslag til selskapskontroller) 1.4 Hvordan den overordende analysen er gjennomført - datainnsamling Revisor har i lagt vekt på å sikre bred involvering i innhenting av informasjon for å gjennomføre en overordnet analyse. Hovedkilder for informasjon som har blitt benyttet for å kartlegge og identifisere risiko har vært følgende: Sentrale dokumenter for Nærøy kommune og eller dokumenter som omhandler kommunen er gjennomgått, se referanselista på side 11. Revisor har analysert Nærøy kommunes nøkkeltall i KOSTRA-databasen. Vi har sett på utviklingen over tid og sammenliknet opp mot fylkesgjennomsnitt, landsgjennomsnitt, og kommunegruppen som Nærøy tilhører. Vesenlige avvik i forhold til sammenliknbare kommuner eller store svingninger over tid, er faktorer vi har tatt hensyn i arbeidet med å identifisere risikoområder i kommunen. Vi har gjennomført samtale med rådmann og ordfører om hvilke utfordringer og mulige risiko kommunen står overfor. Erfaringer fra tidligere forvaltningsrevisjon og regnskapsrevisjon ligger også til grunn for vurderinger for risikofaktorer. Oppdragansvarlig revisor har i samarbeid med et revisjonsteam gjennomgått et spørreskjema som omhandler mulige risikofaktorer for Nærøy kommune. I desember 2011 ble det sendt ut en nettbasert spørreundersøkelse til alle kommunestyrepolitikere i KomRev Trøndelags eierkommuner. Spørreundersøkelsen besto av en kombinasjon av standardiserte spørsmål og åpne spørsmål, hvor representantene har kunnet komme med egne vurderinger av risikoområder og innpill til hvor de mener det vil være behov for forvaltningsrevisjon. Vi har hatt problemer med den tekniske gjennomføringen av undersøkelsen, og for Nærøy kommune er svarprosenten for lav til at vi kan trekke generelle slutninger om hvilke tema/områder kommunestyret samlet sett mener det er størst behov for forvaltningsrevisjon. Vi har likevel tatt hensyn til de åpne kommentarene som har blitt gitt. Kontrollutvalget har underveis i arbeidet med overordnet analyse gitt vurderinger av mulige risikoområder i kommunen og kommet med forslag til tema/områder som bør undersøkes nærmere. I kontrollutvalgets møte den 17.01.12 fikk kontrollutvalget framlagt et diskusjonsgrunnlag hvor revisor presenterte foreløpige resultater fra analysearbeidet. På bakgrunn av dette notatet, ga de enkelte kontrollutvalgsmedlemmene sin vurdering av hva de mener er mest relevante prosjekter denne planperioden. 4
1.5 Vurdering av risiko og vesentlighet Data som er samlet inn blir systematisk vurdert i forhold til risiko. Risikovurdering er sammensatt av både vurdering av konsekvens dersom risikofaktoren inntreffer og sannsynligheten for at den inntreffer. I vurderingen av risiko må det tas hensyn til eventuelle risikoreduserende tiltak, som eksempelvis kommunen selv har satt i verk for å redusere avvik. For å kunne prioritere mellom områder i kommunen hvor det identifiseres risiko for avvik, må kontrollutvalget vurdere hvilke områder som er vesentlige. Vesentlighet, det vil si hva som har størst (negativ) betydning kan vurderes ut fra ulike perspektiver, eksempelvis: brukerperspektiv politisk perspektiv samfunnsperspektiv økonomisk perspektiv medarbeidernes perspektiv omdømmeperspektiv miljømessig perspektiv Ifølge Kontrollutvalgsboken, utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet i 2011, vil vesentlighet innenfor regnskapsrevisjon være knyttet til konkrete beløpsstørrelser, mens vurdering av vesentlighet innen forvaltningsrevisjon i mindre grad kan fastsettes etter objektive kriterier. Ofte vil vurdering av vesentlighet være en skjønnsmessig vurdering hvor man må vurdere ulike forhold opp mot hverandre. Revisor har i forbindelse med analysearbeidet diskutert risiko- og vesentlighet med kontrollutvalget. I kontrollutvalgets møte den 17.01.2012 fikk kontrollutvalget lagt fram et diskusjonsgrunnlag, som var utgangspunkt for diskusjon om mulige risikofaktorer. Videre er det kontrollutvalget som gjør den endelige prioritering av prosjekter som bør være gjenstand for forvaltningsrevisjon i 2012-1015, før saken legges fram for kommunestyret. 2 Resultater fra overordnet analyse: Utviklingstrekk og identifisering av risikofaktorer Kapittelet beskriver sentrale utfordringer, utviklingstrekk og mulige risikoområder innen de ulike tjenesteområdene og forhold som går på tvers av tjenesteområdene. Forslag til vinklinger til forvaltningsrevisjon er fremhevet i fet skrift i kulepunkter. Figuren under viser netto driftsutgifter fordelt på ulike områder. Tallene er basert på kommunens budsjettall for 2012. Som det fremgår av figuren er det oppvekst og helse og sosial som står for de desidert største tjenesteområdene i kommunene, med henholdsvis en netto budsjettramme på 88 og 104 millioner kroner 1. 1 Avgifter og gebyrer er her holdt utenfor. 5
2.1 Økonomistyring Nærøy kommune beskriver i sin årsmelding 2010 at kommunen har utfordringer med regnskapsmessig merforbruk. Budsjettet for 2012 peker på at det fortsatt vil være behov for å arbeide videre med målformuleringer. Kontrollutvalget ga i møtet 17.01.12 signaler på at hovedfokus i et slikt prosjekt skal være på interne rutiner for budsjettkontroll. Mulige vinklinger for forvaltningsrevisjon kan være å rette søkelyset på om budsjettet er realistisk, om forutsetningene for god økonomistyring er tilstede, og om rapportering og håndtering av avvik er i henhold til bestemmelsene på området. 2.2 Private barnehager Et av hovedmålene for Nærøy kommunes tjenesteproduksjon er at kommunen skal ha et godt oppvekstmiljø for alle barn og unge i kommunen. Nærøy kommune har flere private barnehager der kommunen i tillegg til økonomiske forpliktelser har et tilsynsansvar. Kommunen er i Lov om barnehager av 17.06.2005 lokal barnehagemyndighet, og skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. I tillegg skal kommunen yte tilskudd til ordinær drift av alle godkjente, ikke-kommunale barnehager i kommunen. I intervju framkommer det at både beregningsmetode for økonomisk godtgjørelse, dokumentasjon og utøvelse av tilsynsmyndighet oppfattes som utfordrende. En forvaltningsrevisjon kan ha som innfallsvinkel hvordan kommunen utøver sin tilsynsrolle og hvorvidt dette er i tråd med gjeldende bestemmelser. 6
Mulig vinkling til forvaltningsrevisjon kan være hvordan kommunen utøver sitt tilsynsansvar, målt opp mot lovens krav. En annen innfallsvinkel er hvordan de økonomiske forpliktelsene håndteres og om dette tilfredsstiller lovens krav. 2.3 Kvalitet på tjenester innefor pleie og omsorg Et hovedmål for kommunal tjenesteproduksjon er at kommunen innenfor helse,-sosial-og omsorgstjenestene skal gi trygghet og livskvalitet for alle innbyggerne i kommunen. Nærøy kommune har ikke utarbeidet serviceerklæringer innenfor dette feltet, og det har ikke vært gjennomført brukerundersøkelser i den senere tid. Aktiv omsorg er fra regjeringens side (St mld nr 25 2005-2006) pekt på som en hovedstrategi for framtidas omsorgstjenester. Kultur, aktivitet og trivsel ses på som helt sentrale og grunnleggende elementer i et helhetlig omsorgstilbud. Mulig vinkling til forvaltningsrevisjon kan være om kommunen har lykkes med å utforme tjenestetilbudet på en slik måte at kravet om aktiv omsorg er ivaretatt. Mulig vinkling til forvaltningsrevisjon kan være brukermedvirkning og ivaretakelse av pasientenes grunnleggende behov. 2.4 Sosialkontor Nærøy kommune har i 2010 et betydelig merforbruk på ansvar NAV (kr 936.000,- i regnskapsmessig merforbuk). Det er en oppfatning i administrasjonen at kommunen bruker vesentlig større økonomiske ressurser på området sammenlignet med nabokommunen. KOSTRA-tall viser at Nærøy sine netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr innbygger ligger under tall for kommunegruppen og gjennomsnittstall for Nord Trøndelag og landet utenom Oslo. Netto driftsutgifter viser hvor stor del av kommunens frie inntekter som benyttes på området, og sier noe om hvor høyt kommunen prioriterer et tjenesteområdet i forhold til sammenligningsgruppa. Tallene viser også at Nærøy har større andel av sosialhjelpsmottakere (i aldersgruppen 20-66 år) sammenlignet med KOSTRA-gruppen og gjennomsnittstall. Samtidig er andelen mottakere som har sosialhjelp som hovedinntektskilde betydelig lavere i forhold til KOSTRA-gruppen og gjennomsnittstallene. Antall sosialhjelpsmottakere går ned fra 2008 til 2010, men antallet er høyere enn gjennomsnittet i Nord Trøndelag (2010-tall). Gjennomsnittlig utbetaling pr stønadsmåned er høyere i Nærøy enn sammenligningsgruppene, mens gjennomsnittlig stønadslenge i måneder er noe lavere enn sammenligningsgruppene. Det er ikke foretatt en dyptgående analyse av statistikken. Det finner likevel indikasjoner på at kommunen har høy dekningsgrad på området, og det er indikasjoner på at det er innslag av supplerende hjelp og at utbetalingene ligger i et øvre sjikt. 7
Mulig vinkling til forvaltningsrevisjon kan være bruk av tildelingskriterier i henhold til lover og regler Mulig vinkling til forvaltningsrevisjon kan være å undersøke innholdet i tjenesten; der fokus kan være bruk av rådgivning og å se på om forebyggende tiltak prioriteres som et tiltak for å redusere sosialstønad 2.5 Vedlikehold Nærøy kommune har ca 50 000 m2 bygningsmasse og det er et stort vedlikeholdsbehov/etterslep. Utfordringene i framtida vil blant annet være forfall av bygningsmassen (stort vedlikeholdsbehov), redusere energiforbruket, vegforvaltning og vedlikeholdsplan for kommunaltekniske anlegg. Mulig vinkling til forvaltningsrevisjon kan være hvordan kommunen jobber med planmessig vegvedlikehold og hvordan hensynet til framtidige vedlikeholdsbehov har blitt ivaretatt når det investeres i kommunale veger. Mulig vinkling for forvaltningsrevisjon kan være å se på samordning av ressurser på området; med et særlig fokus på vintervedlikehold Mulig vinkling til forvaltningsrevisjon kan være å undersøke effekter av ENØKtiltak i kommunale bygg Mulig vinkling til forvaltningsrevisjon kan være hvordan kommunen jobber med planmessig vedlikehold av kommunale bygninger og kommunaltekniske anlegg, og hvordan hensynet til framtidige vedlikeholdsbehov har blitt ivaretatt når det investeres i bygg og anlegg 2.6 Offentlige anskaffelser I intervju har det framkommet at det er behov for bevisstgjøring når det gjelder offentlige anskaffelser. Nærøy kommune har i sitt økonomireglement av 23.06.2010 egne bestemmelser når det gjelder sentrale systemer for kjøp av varer og tjenester, og reglement for investeringsprosjekter. Mulig vinkling til forvaltningsrevisjon kan være implementering og anvendelse av innkjøpsreglementet når det gjelder driftsbudsjettet Mulig vinkling til forvaltningsrevisjon kan være håndtering av investeringsprosjekter målt opp mot Lov om offentlige anskaffelser og kommunens eget reglement 2.7 Miljø Miljøutfordringene i kommunene er på overordnet nivå knyttet til naturforvaltning, kulturminneforvaltning, utvikling av gode nærmiljøer, kommunal avfallshåndtering og vannforsyning, forurensning fra transport, energipolitikk og beredskap mot olje- og kjemikalieforurensning. Offentlig sektor skal være en drivende kraft og gå foran i arbeidet for et økologisk bærekraftig samfunn, noe som også må reflekteres i offentlig sektors drift av egen virksomhet (St.mld nr 58 (1996-97). Å integrere miljøhensyn i virksomheten til det offentlige, både 8
knyttet til rollen som forbruker, produsent, byggherre og eiendomsforvalter vil dermed være sentrale mål. En forvaltningsrevisjon med miljø som tema vil kunne vurdere mål og resultater i miljøarbeidet. 2.8 Barnevern Kommunene Nærøy, Leka og Vikna har fra 01.07.2005 etablert felles barneverntjeneste, med hovedkontor på Rørvik. KOSTRA-tall viser at Nærøy kommune har omtrent tilsvarende driftsutgifter på området sammenlignet med gjennomsnittet i kommunegruppen og landet utenom Oslo, men høyere enn gjennomsnittet i Nord Trøndelag. Det er et hovedmål for kommunens tjenesteproduksjon å gi trygghet og livskvalitet for alle innbyggerne i kommunen. En forvaltningsrevisjon med barnevern som tema vil kunne vurdere hvilke effekter Nærøy kommune har hatt av felles barneverntjeneste, herunder om kommunen tilbyr en tjeneste i henhold til lovkrav og krav i egne reglementer 2.9 Samhandlingsreformen Samhandlingsreformen trådte i kraft 01.01.12. Reformen består av tre hoveddeler. En del er medfinansiering, som betyr at kommunen skal betale 20 % av utgiftene ved medisinsk behandling innen spesialhelsetjenesten. Videre har kommunen fått ansvar for å ta pasienter hjem fra sykehus så snart de er ferdigbehandlet. Den siste delen er at det innen fire år skal være et døgnkontinuerlig tilbud om øyeblikkelig hjelp i kommunene. Med et overordnet sørge-for-ansvar ønsker departementet å sikre at kommunene innenfor de rammer lov og forskrifter setter, selv kan velge hvordan de vil organisere virksomheten og tjenesten ut fra lokale forhold og behov. Kommunens ansvar for å tilby forsvarlige tjenester er tydeliggjort i den nye loven, noe som blant annet vil bety økt fokus på å drive systematisk kvalitetsforbedringsarbeid. Kommunen har også fått to nye oppgaver; plikt til å sørge for tilbud om døgnopphold til pasienter og brukere med behov for øyeblikkelig helse og omsorgstjenester (fra 2016) og plikten til å medvirke og tilrettelegge for forskning. Nærøy kommune har i samarbeid med Leka og Vikna kommunen etablert en prosjektgruppe som skal arbeide med samhandlingsreformen. Staten vil følge samhandlingsreformen fra første stund. Det vil likevel i planperioden være aktuelt å se på konsekvenser for den enkelte kommune. Styringsinformasjon, etterlevelse/oppfølging av inngåtte avtaler, økonomisk ressursbruk, organisering av tjenesten i Leka kommune og avklaring av ansvars- og oppgavefordeling vil kunne være tema for 9
forvaltningsrevisjon. Det er naturlig at et slikt prosjekt eventuelt igangsettes i slutten av planperioden. Styringsinformasjon, etterlevelse/oppfølging av inngåtte avtaler, økonomisk ressursbruk, organisering av tjenesten i Nærøy kommune og avklaring av ansvars- og oppgavefordeling vil kunne være tema for forvaltningsrevisjon. Det er naturlig at et slikt prosjekt eventuelt igangsettes i slutten av planperioden og at det samkjøres med Leka kommunene. 2.10 Arbeidsgiverrolle Nærøy kommune har utarbeidet et eget arbeidsgiverpolitisk dokument som har følgende hovedmål: Nærøy kommune skal være en attraktiv og utviklende arbeidsplass med et godt arbeidsmiljø der medvirkning, ansvar, lojalitet, fleksibilitet og entreprenørskap er grunnlaget for å tilby tjenester med høy kvalitet, og det den tilsatte har mulighet til å få tilpasset sitt arbeidsforhold avhengig av livsfase Kommunens organisasjonsmodell er ikke statisk, og det gjennomføres endringer på flere områder. Kommunen har fire ledernivåer. I forbindelse med endringer i en organisasjon vil det være nødvendig med evaluering av endringen, og om målsettingene med endringen er oppnådd. Kommunen har til enhver tid fokus på sykefravær, og det har vært iverksatt flere tiltak for å redusere sykefraværet. I intervju framkom det at fraværet er redusert i 2011 sammenlignet med tall fra 2010. Mulig vinkling til forvaltningsrevisjon kan være måloppnåelse i forhold til arbeidsgiverpolitisk dokument Mulig vinkling for forvaltningsrevisjon kan være effekter av organisasjonsendring; med særlig fokus på (leder-)kompetanse Mulig vinkling til forvaltningsrevisjon kan være å undersøke om de iverksatte tiltakt for å redusere sykefravær har hatt ønsket effekt. 10
Referanser Årsmelding 2009 og 2010 Intervju med ordfører og rådmann i Nærøy kommune Intervju med oppdragsansvarlig revisor og revisjonsteamet KOSTRA-tall 2008,2009 og 2010 Budsjett 2012 11
3 Revisors forslag til tema for forvaltningsrevisjon 2012-2015 uprioritert liste Prosjekttema Økonomistyring Private barnehager Tjenestekvalitet pleie og omsorg Økonomisk sosialhjelp Vedlikehold Offentlige anskaffelser Miljø Barnevern Aktuelle problemstillinger/innfallsvinkler Å sette søkelyset på om budsjettet er realistisk, om forutsetningene for god økonomistyring er tilstede, og om rapportering og håndtering av avvik er i henhold til bestemmelsene på området. Det er muligheter for ulike avgrensninger; eksempelvis å se på en spesiell enhet eller å velge ut ulike ansvarsområder der det er både mer og mindreforbruk og sammenligne disse. Hvordan utøver kommunen sitt tilsynsansvar, målt opp mot lovens krav. Hvordan håndteres de økonomiske forpliktelsene og om dette tilfredsstiller lovens krav (beregning av tilskuddets størrelse). Har kommunen lykkes med å utforme tjenestetilbudet på en slik måte at kravet om aktiv omsorg er ivaretatt. Måloppnåelse i forhold til brukermedvirkning og ivaretakelse av pasientenes grunnleggende behov. Bruk av tildelingskriterier i henhold til lover og regler Vurdering av innholdet i tjenesten; der fokus kan være bruk av rådgivning og å se på om forebyggende tiltak prioriteres som et tiltak for å redusere sosialstønad Hvordan jobber kommunen med planmessig vegvedlikehold og hvordan hensynet til framtidige vedlikeholdsbehov har blitt ivaretatt når det investeres i kommunale veger. Hvordan samordnes bruk av ressurser på området vegvedlikehold; med et særlig fokus på vintervedlikehold effekter av ENØK-tiltak i kommunale bygg Hvordan jobber kommunen med planmessig vedlikehold av kommunale bygninger og kommunaltekniske anlegg, og hvordan hensynet til framtidige vedlikeholdsbehov har blitt ivaretatt når det investeres i bygg og anlegg Implementering og anvendelse av innkjøpsreglementet når det gjelder driftsbudsjettet Håndtering av investeringsprosjekter målt opp mot Lov om offentlige anskaffelser og kommunens eget reglement Vurdere mål og resultater i miljøarbeidet. Hvilke effekter har Nærøy kommune hatt av felles barneverntjeneste, herunder om kommunen tilbyr en tjeneste i henhold til lovkrav og krav i egne reglementer 12
Samhandlingsreformen Styringsinformasjon Etterlevelse/oppfølging av inngåtte avtaler Økonomisk ressursbruk, Organisering av tjenesten i Nærøy kommune Avklaring av ansvars- og oppgavefordeling. Det er naturlig at et slikt prosjekt eventuelt igangsettes i slutten av planperioden og at det samkjøres med Leka kommunene. Arbeidsgiverrolle Måloppnåelse i forhold til arbeidsgiverpolitisk dokument Effekter av organisasjonsendring; med særlig fokus på (leder-)kompetanse Har de iverksatte tiltak for å redusere sykefravær hatt ønsket effekt 13