Notat Multikriterieanalyse av sedimenttiltak med innbyggerpanel og interessenter utprøving i Bergen Havn Multikriterieanalyse er brukt av Sediment og Samfunn prosjektet som en formidlingsprosess om konsekvenser, et verktøy for å dokumentere interesseforskjeller, og et beslutningsstøttesystem for å rangere komplekse sedimenttiltak. Bakgrunn Dette notatet oppsummerer resultatene fra multikriterie-analysen (MKA) gjennomført med et innbyggerpanel og en interessentgruppe i Bergen Havn, høsten 2009. Møtene ble gjennomført som en del av forskningsprosjektet Sediment og Samfunn, finansiert av Norges Forskningsråd, under ledelse av Norges Geotekniske Institutt (NGI). Det overordnede målet for bruk av MKA i Sediment og Samfunn prosjektet er å sammenligne og forklare hvilke sedimenttiltak som er foretrukket av innbyggere, interessenter og fageksperter. I forhold til høringsprosessen i KU er innbyggerne mer aktivt involvert i denne prosessen ved at de deltar aktivt i et innbygger-panel. Vi skal vurdere hvordan de to gruppene vektlegger ulike kriterier i valg av sediment-tiltak, og forsøke å forklare eventuelle forskjeller med bl.a. kunnskapsnivå og risiko-forståelse. Arbeidet ble fullførtmed en MKA gjennomført med fageksperter som rapporteres separat. har flere effekter, og til nytte-kostnadsanalyse når flere konsekvenser ikke lar seg kvantifisere eller verdsette i kroner. MKA er (i) en prosess for å hjelpe beslutningstagere vurdere de ulike konsekvensene mot hverandre, (ii) et dokumentasjonsverktøy for å kunne identifisere konsekvensrelaterte grunner til eventuelle interesse-motsetninger og (iii) en vektingsmetodologi som kombinert med KU informasjonen, gjør at man kan identifisere prosjektalternativer som er best sett i forhold til preferanser for ulike konsekvenser. Hva er en MKA beslutningsprosess? MKA er et generelt verktøy for å hjelpe beslutningstagere prioritere mellom prosjektalternativer som skal oppfylle flere miljø-, sosiale og økonomiske mål samtidig på norsk kalles det også flermålsbeslutningsanalyse. MKA er et alternativ til kostnadseffektivitetsanalyse når et prosjekt Figur 1. Eksempel på illustrasjoner av tiltaksalternativer presentert i MKA en. Lokaliseringene av deponeringslokaliteter er illustrative, tenkte alternativer.
variasjonen mellom deltakerne var stor (Figur 2). Foto: www.visitnorway.com Sedimenttiltak til vurdering Uttesting av MKA er bygget på konsekvensvurderinger i Bergen Havn Tiltaksplan Fase I og Fase II (Fylkesmannen i Hordaland), samt tilleggsvurderinger knyttet til sosiale effekter. Tiltaksalternativene og konsekvensvurderingene som ligger til grunn for MKA en er forklart nærmere i prosjektnotatet Anvendelse av borgerpanel metoden for å vurdere sediment-tiltak i Bergen Havn (Barton og Sparrevik 2009). Alternativene som ble vurdert var: Figur 2 Direkte rangering av tiltaks-alternativer i interessentgruppen før MKA (5= best ; 1= verst ). Etter ytterligere informasjon fra fageksperter, og en diskusjon i gruppen, ble interessentene bedt om å vekte de ulike konsekvensene mot hverandre. Multikriterie-analysen av interessentenes individuelle svar viste at alle foretrakk alt. 2.1 mudring med strandkantdeponi (Figur 3). 0. Ingen tiltak (null-alternativet) 1. Tildekking av alle områder med høyt forurenset sjøbunn 2. Tildekking og mudring i delområder med 2.1 strandkantdeponi, eller 2.2 lokalt fjelldeponi, eller 2.3 nasjonalt deponi NOAH Resultater rangering av tiltak Resultatene fra MKA prosessen viste relativt store likheter mellom gruppene med innbyggere og interessenter. I interessegruppen foretrakk flertallet av deltagerne alt. 1 tildekking, selv om Figur 3 Rangering av tiltaksalternativer med MKA. Sammenlagt skår for hvert tiltaksalternativ vises med søylene i hver kollonne; radene viser hovedkriteriene miljø(rødt), sosiale(grønt) og økonomiske(gult) konsekvenser; kakediagrammene viser en følsomhetsanalyse for vekting av hovedkriteriene ; første rad viser faktisk vekting av innbyggerne; de neste radene viser skår når alternative kriteries tillegges mest vekt
Den direkte rangeringen basert på magefølelsen - for innbyggerne var relativ lik som for interessentene. Flertallet av deltagerne i innbyggerpanelene prioriterte i utgangspunktet tildekking (alt. 1) men også til dels mudring med lokalt fjelldeponi (alt. 2.2), før de fikk ytterligere informasjon fra fageksperter, gruppediskusjoner og gjennomførte MKA prosessen med vekting av konsekvenser. InnbyggerpaneIet ble så delt i fire grupper. Gruppene med innbyggere ble bedt om å diskutere seg frem til en konsensus på vegne av samfunnets interesser, både mht: en direkte prioritering av tiltak, og vektingen av ulike konsekvenser. Etter gruppediskusjoner, foretrakk 3 av 4 grupper alt. 2.1 med strandkantdeponi (Figur 4) som direkte prioritert løsning. Dette valget viste seg også å stemme helt med MKA resultatene som var baserte på den vekting av ulike konsekvenser som gruppene kom frem til gjennom gruppediskusjon. Figur 5. Kriteriehierarki i MKA. MKA prosessen har som overordnet mål å identifisere det mest bærekraftige tiltak mot forurenset sjøbunn rundt Bergen, og vurderes mot delmål på miljø/helse, sosial og økonomi; tiltaksalternativene konsekvensvurderes så på spesifikke kriterier under hvert delmål. Merverdi av MKA i forhold til direkte vekting Argumentasjonen for å bruke MKA er bl.a. at vektlegging av konsekvensene er dokumentert og kan sammenlignes. Alle gruppene i innbyggerpanelet vektla for eksempel miljøog helsekonsekvenser foran sosiale konsekvenser; minst viktig var tiltakskostnader for prioritering av tiltak. Dette var også tilfellet i interessentgruppen. Figur 4. Sammenligning av direkte rangering før MKA prosess (øvre tabell) og rangering basert på MKA (nedre panel) fra én av gruppene i innbyggerpanelet. Rangeringene for verste (rød pil) og beste alternative (grønn pil) er de samme. Rangeringen av tiltak avhenger av gruppens faktisk vekting (øverste pai-diagr.) sammenlignet med tenkt vektinger (neste tre paidiagrammer) av henholdsvis mest på miljø- og helse (rød), mest på sosiale (grønn), og mest på økonomiske (gul) konsekvenser. I tillegg blir den subjektive verdivurderingen som gjøres, korrigert med faktiske konsekvensen i metoden og på den måten blir valget tatt på et mer helhetlig og objektivt beslutningsgrunnlag enn en ved direkte vekting. Begrensninger med MKA prosessen For at MKA skal fungere som beslutningsstøtte, også for innbyggere og
interessenter som ikke er fageksperter, må konsekvensene av hvert tiltak presenteres på en overordnet og oversiktelig måte, leses og forstås i forkant av vekting. Med hhv. 2 og 3 møter i interessentgruppen og innbyggerpanelet på 2 timer hver var det begrenset tid til å sette seg inn i 5 tiltaksalternativer, vurdert i forhold til 10 konsekvenskriterier hver (figur 5). Det ble lagt vekt på å gi innbyggerpanelet muligheten til å intervjue fageksperter på de ulike konsekvensene i løpet av to møter. Likevel meldte innbyggerne tilbake at de trengte mer tid til spørsmål og svar med ekspertene. Vekting av konsekvenser i en MKA er en tankeprosess som også er uvant for de fleste. For å gjøre vekting mulig er den forenklet ved å først foreta en overordnet vekting av delmålene miljø/helse, sosial og økonomi vurdert parvis mot hverandre (figur 6). Så er alle kriteriene under hvert delmål også vurdert Figur 6. Parvis vekting av kriterier i MKA parvis. Innbyggerpanelet foretok i alt tre slike vektinger over to møter; interessentgruppen foretok bare én MKA vekting. En sammenligning viser at vektingen blir mer konsistent med repetisjon og øvelse. Konsistens kan måles ved å sammenligne betydningen av ett kriterium, for eksempel økonomi - totale tiltakskostnader på tvers av flere parvise vektinger. En sammenligning av innbyggerpanelets første MKA vekting med interessentgruppen viser at innbyggerne var mer konsistente i sin vekting av kriteriene enn delmålene. I interessentgruppen var de mer konsistente i sin vekting av delmålene enn de underliggende konsekvenskriteriene. En mulig forklaring på dette er at interessentene også hadde større fagekspertise. Med større fagekspertise har man også større innsikt i hvordan konsekvens-kriteriene kan henge sammen. Noen interessenter ville ikke gå med på å vekte noen av kriteriene, mens dette ikke vist seg å være problematisk for deltagere i innbyggerpanelet. For eksempel mente noen interessenter at miljøkriterier som redusert spredning av miljøgifter og redusert helserisiko var like viktige, eller korrelerte. Generelt kan man si at korrelasjon mellom konsekvenskriterier for eksempel når kriteriene er i samme årsaks-virkning kjede - utgjør en utfordring for vekting i MKA. Det kan kontrolleres for i vurderingen, men man bør i så stor grad som mulig bruke ukorrelerte konsekvenskriterier (dette er for øvrig et generelt problem for beslutninger basert på vanlig KU også). En annen utfordring er behandling av usikkerhet og manglende svar i MKA vekting. Deltagerne ble oppfordret til å sette flere kryss dersom de var usikre dette forekom oftere blant interessentene enn innbyggerne. En slik usikkerhet i vektingen kan håndteres ved følsomhetsanalyser, for å se om rangeringen av tiltak endres ved ulike vekter. Det kan for eksempel gjøres følsomhetsanalyse på hvert delmål som er vist i figur 4. I våre analyser ble manglende vekter vurdert som et nøytralt svar (at kriteriene er like viktige). I fremtidige MKA prosesser blir det viktig å skille mellom nøytrale svar, usikre svar, og protest svar (for eksempel der man er uenig i konsekvenskriteriene).
Figur 7 Forskjeller i risikoopplevelse mellom innbyggerpanel og interessentgruppen. (10= stor risiko, 1= liten risko ) Videre analyse av faglig kunnskapsnivå som avgjørende for tiltaksprioritering Andre arbeid i Sediment og Samfunn forskningsprosjektet vil inkludere vurderinger av i hvilken grad gruppenes bakgrunn påvirker deres vurderinger av ulike konsekvenser og prioriteringer. I utgangspunktet kan man for eksempel ikke bruke risiko-oppfatning som en forklaring på forskjellene mellom interessentgruppen og innbyggerpanelet opplevelsen av risiko i sedimenter i forhold til andre risiki er i stor grad sammenfallende (figur 7). For individer i innbyggerpanelet var det også liten forskjell på personlig eksponering til forurensning, som eventuelt kunne ha forklart forskjeller i risikoopplevelse. Bergenserne i vårt panel konsumerte stort sett ikke lokal fisk. Faglig kunnskapsnivå virker i utgangspunktet som den sterkeste forklaring på standpunkt, og vil være en rød tråd videre i forskningsprosjektet. Referanser Barton, D.N. og M. Sparrevik 2009 Anvendelse av borgerpanel metoden for å vurdere sediment-tiltak i Bergen Havn Prosjektnotat