BAKGRUNN Tilrettelagt skoleskyss Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag Fylkeskommune () fattet følgende vedtak i sak 23/16 på møte den 14.04.2016: 1. Kontrollutvalget bestiller forvaltningsrevisjon av tilrettelagt skoleskyss. 2. Kontrollutvalget ber revisjonen legge fram en prosjektplan med forslag til problemstillinger, ressursforbruk og leveringstidspunkt til kontrollutvalgets neste møte. I saksutredningen skriver KonSek blant annet følgende: Fylkeskommunen er ansvarlig for all skoleskyss i fylket. Siden 2013 har administrasjonen av ordningen vært lagt til AtB, fylkesrådmannen er likevel ansvarlig for at ordningen fungerer i tråd med lovog regelverk. Opplæringslovens 7 regulerer skoleskyssordningen, fylkestinget har i tillegg vedtatt et reglement for denne. ( ) I plan for forvaltningsrevisjon er det pekt på at utgiftene til området har vært i sterk vekst de siste årene og at det har vært utfordrende å holde vedtatt budsjettramme. I 2014 brukte fylkeskommunen eksempelvis 63,9 mill. kr på tilrettelagt skoleskyss, mens budsjettet var på 41,6 mill. kr. Fylkesrådmannen har gjennom en analyse av området kommet fram til at omfanget av transport og kostnader har vært relativt stabile, mens den den årlige variasjonen og den tilsynelatende veksten i utgifter skyldes etterslep i fakturering og bokføring. Det framgår av fylkeskommunens årsmelding for 2015 at fylkeskommunen nå har oversikt over nødvendige tiltak for å få bedre samsvar mellom fakturering og bokføring. Elevene skal søke om tilrettelagt skoleskyss til kommunen dersom de går i grunnskolen, eller til fylkeskommunen dersom de er under videregående opplæring. Når elevene har fått vedtak om tilrettelagt skoleskyss er det en transportør som på vegne av AtB utfører oppdraget. Mange aktører er involvert og det vil nødvendigvis være behov for å utveksle sensitive personopplysninger, noe som i seg selv er en risiko for spredning av opplysninger til uvedkommende. side 1 av 7
For elever i grunnskolen er det kommunene som fatter vedtak om tilrettelagt skoleskyss. Det må utvises skjønn i saksbehandlingen, noe som medfører risiko for at søkere behandles ulikt fra én kommune til en annen. ( ) Vedtakene bygger i mange tilfeller på skjønnsutøvelse, revisjonen bør derfor undersøke om vedtakene er i tråd med regelverket og hvordan fylkeskommunen legger til rette for at skjønnsutøvelsen skal bli mest mulig forutsigbar. Ut fra denne redegjørelsen og etterfølgende dialog med sekretariatet, er revisjonens oppfatning at det er tre adskilte områder innenfor skoleskysstematikken som det kan være grunn til å se nærmere på: 1. økonomi 2. personvern 3. saksbehandling (skjønnsutøvelse) 1.1 OM INDIVIDUELT TILRETTELAGT SKOLESKYSS I SØR-TRØNDELAG 1 Med individuelt tilrettelagt skoleskyss (forkortet ITS) menes individuelt tilrettelagt transport av elever i grunnskole og videregående skole, som skjer utenfor den ordinære skoleskyssen med buss, i hovedsak som følge av: 1. varige medisinske årsaker 2. midlertidige medisinske årsaker 3. avstand til skolen, men hvor traséen gjør transporten uhensiktsmessig utført med buss 4. farlig skolevei, men hvor traséen gjør transporten uhensiktsmessig utført med buss 2 Kostnadene for skyss etter punktene 1 3 over skal dekkes av, mens kostnader til skyss på grunn av farlig skolevei skal dekkes av den aktuelle kommunen. Kostnaden for skyss som ytes på grunnlag av kommunale vedtak (i all hovedsak for farlig skolevei), viderefaktureres fra (i praksis av AtB) til den enkelte kommune. I tillegg har kommunene i skoleåret 2014/2015 betalt en egenandel for den fylkeskommunale skyssen av grunnskoleelever. 1 Kilde: «Retningslinjer for grunnskoleskyssen i Sør-Trøndelag» og «Skyssreglement for elever i den videregående skole i Sør-Trøndelag», 2013 og «Kostnader ved individuelt tilrettelagt skoleskyss», PwC på oppdrag fra AtB, 2015. 2 Ikke aktuelt for elever i den videregående skolen side 2 av 7
AtB har hovedansvar for å organisere og finansiere skoleskyss mellom hjem og skole. har ansvar for rettighetsavklaring og retningslinjer som beskriver rammer for planlegging og tjenestekvalitet. Vedtak om skoleskyss er enkeltvedtak, og er dermed underlagt reglene om omgjøring og klageadgang. Dette ligger til. For grunnskoleelevene har kommunene et naturlig ansvar for å informere alle elever/foresatte om skyssreglene og muligheten for å søke om skyss. I tillegg er det kommunene som i mottar søknader om skoleskyss for grunnskoleelever og registrerer dem i «Cert» - saksbehandlingssystemet for skoleskyss. Revisjonen har foreløpig ikke fått avklart hvorvidt Cert benyttes for saksbehandlingen av tilrettelagt skoleskyss. Saksgangen for de ordinære søknadene beskrives uansett slik: 3 1. Foresatte søker om skoleskyss 2. Skolene registrerer søknader om skyss i Cert (gjelder ikke tilrettelagt skoleskyss?) 4 3. Fylkeskommunen behandler, dvs. vedtar eller avslår, skoleskyss elektronisk. 4. Godkjente søknader/elektroniske vedtak rutes deretter til AtB, som organiserer skyss. 5. AtB produserer t:kort skole og sender dem til skolene som deler ut reisebevis til elevene. Som det fremgår over har også kommunene ansvar for å fatte noen vedtak. Det gjelder søknader på grunn av farlig skolevei etter opplæringsloven 7-1 første ledd tredje setning. avgjør om en elev har rett til skoleskyss på grunn av varig funksjonshemming eller skade etter oppl. 7-3. Ved behov for skyss pga. midlertidig skade eller sykdom etter oppl. 7-3, iverksettes transport inntil 8 uker på bakgrunn av legeattest, uten enkeltvedtak. Det er som håndterer også disse forespørslene. Elever i videregående opplæring har ikke krav eller mulighet til å få - på skoleskyss på grunn av farlig skolevei. 3 Kilde: «Retningslinjer for grunnskoleskyssen i Sør-Trøndelag» 4 Å registrere søknaden blir med andre ord et kommunalt ansvar for grunnskolen, og fylkeskommunalt ansvar i videregående opplæring. side 3 av 7
1.2 ØKONOMI I arbeidet med planleggingen av forvaltningsrevisjonen har revisjonen gjennomgått tilgjengelig dokumentasjon om økonomistyringen på området, blant annet en analyse av kostnadene til individuelt tilrettelagt skoleskyss. 5 Analysen hadde som mål å belyse årsaker til endring i disse kostnadene over tid. Den viser at den faktiske, årlige kostnaden har vært relativt stabil i perioden 2012-2015, og avkrefter dermed teorien om at kostnaden har økt kraftig. Årsaken til at man trodde at kostnaden var økt, var blant annet et betydelig etterslep på viderefakturering av skyss som skulle betales av kommunene. Om dette skiver PwC: Manglende fakturering forklares delvis med at fakturaunderlaget fra STTx og GØB/TB (operatørene/taxiselskap, revisjonens anmerkning) ikke spesifiserer kostnad pr elev, og dermed at kostnaden ikke direkte kan fordeles de respektive kommunene ut fra hvilke elever som har skyss etter kommunale vedtak. Vi mener likevel det burde vært mulig for AtB å estimere og viderefakturere en andel av totalfakturaen til kommunene (basert på informasjon i CERT om andel elever med kommunal skyss). Mangelfulle grunnlag kan ikke forsvare å ikke gjøre et så vesentlig krav gjeldende. Analysen bekrefter at regnskapsføring og oppfølging i AtB er vesentlig forbedret gjennom analyseperioden, men at det fremdeles er noe å hente. I sin årsmelding for 2015 skriver følgende om analysen og det etterfølgende arbeide: Analysen viser at transportomfang og kostnader er rimelig stabile, og at det har vært til dels store etterslep i faktureringer og bokføring som har bidratt til et inntrykk av kraftig økning de siste 4 årene. Prosjektet har avdekket hva som er riktig nivå og hva som må til av forbedringer for å få riktig kostnad på riktig år. En annen faktor var at det for skoleåret 2013/2014 var inngått en svært gunstig avtale med en operatør (taxiselskap), som medførte et kunstig lavt kostnadsnivå i denne perioden, og dermed en økning til etterfølgende periode. 5 «Kostnader ved individuelt tilrettelagt skoleskyss», PwC på oppdrag fra AtB, 2015. side 4 av 7
1.3 PERSONVERN Det finnes flere eksempler på at personvernhensyn ikke har blitt godt nok ivaretatt i forbindelse med håndtering av transportoppdrag for det offentlige. Blant annet ble det i 2013 avdekket at sensitive personopplysninger om barn under offentlig omsorg i Oslo lå åpent fremme i taxier. 6 Revisjonen har ingen indikasjoner på at lignende kan forekomme innen den individuelt tilrettelagte skoleskyssen i Sør-Trøndelag, men slike saker viser at dette kan være et område med risiko for svikt. 1.4 SAKSBEHANDLING I sin saksutredning til kontrollutvalgets bestilling skriver KonSek at det er kommunene som fatter vedtak om tilrettelagt skoleskyss. Ut fra revisjonens foreløpige undersøkelser har vi inntrykk av at det kun er en del av vedtakene om tilrettelagt skoleskyss som fattes av kommunene: de som skyldes farlig skolevei. Vi oppfatter det likevel slik at utvalget er interessert i hva gjør for sikre at det blir en viss forutsigbarhet i saksbehandlingen av disse vedtakene, all den tid de fattes på skjønnsmessig grunnlag og av mange ulike kommuner. AVGRENSING OG PROBLEMSTILLING 2.1 AVGRENSNING Bestillingen og redegjørelsen foran leder fram til en naturlig, tredelt innretning. Vi presiserer at vurderingen av saksbehandling, må innrettes som en kontroll opp mot saksbehandlingsregler. Revisjonen vil ikke overprøve utøvelsen av faglig skjønn i forbindelse med saksbehandling av søknader verken på grunnlag av medisinske årsaker eller på grunnlag av vilkåret om «særlig farlig skolevei». 2.2 PROBLEMSTILLING Ut fra bestillingen og redegjørelsene over, har revisjonen formulert følgende problemstillinger: 1. Hvilke tiltak har og AtB iverksatt for å få mer økonomisk forutsigbarhet på området for tilrettelagt skoleskyss? 2. Har og AtB tilfredsstillende rutiner for håndtering av personopplysninger i forbindelse med planlegging og gjennomføring av tilrettelagt skoleskyss? 3. Sørger for at saksbehandlingen av søknader om tilrettelagt skoleskyss er tilfredsstillende? 6 «Barn på hemmelig adresse blottlagt av dataglipp», Dagbladet, 25.11.2013 side 5 av 7
a. Hvordan legger fylkeskommunen til rette for at skjønnsutøvelsen skal bli mest mulig forutsigbar for de vedtakene som fattes i kommunene? b. Er vedtak om tilrettelagt skoleskyss som fattes av i tråd med regelverket? REVISJONSKRITERIER Rett til skoleskyss følger av opplæringsloven, og reglene er presisert gjennom et rundskriv fra Utdanningsdirektoratet. 7 Opplæringslovens krav til forsvarlig system for opplæringsvirksomheten gjelder også skoleskyssen. Det betyr at skal ha aktiv, planmessig og kontinuerlig styring for å sikre at kravene til skoleskyss etter opplæringsloven blir oppfylt. Fordi vedtak om skoleskyss er enkeltvedtak, stiller forvaltningsloven klare krav til saksbehandlingen. Praksis fra fylkesmannen kan gi bidrag til å vurdere hva som skal til for å oppfylle vilkåret om «særlig farlig eller vanskelig» skolevei, som er det grunnlaget kommunene kan vedta tilrettelagt skoleskyss på. Personopplysninger skal behandles i tråd med personopplysningsloven. Loven stiller blant annet krav om et system for intern kontroll. Kravet utdypes i internkontrollforskriften og Datatilsynet veileder om internkontroll og informasjonssikkerhet. Som en del av sitt internkontrollansvar har fylkesrådmannen ansvar for å sikre at fylkeskommunen har tilstrekkelig oversikt over de økonomiske sidene med tilrettelagt skoleskyss. Lover og forskrifter regulerer flere krav på dette område. Nedenfor følger en oversikt over noen kilder til revisjonskriterier som er relevant i dette prosjektet: I forskrift om årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner er det i 10 satt krav til budsjettstyring, videre er det i 47 føringer på bruk av budsjettet. s økonomireglement COSO-modellen. Revisjonen vil utlede konkrete kriterier fra de kildene nevnt over, og i tillegg fra politiske vedtak i, som «Retningslinjer for grunnskoleskyssen i Sør-Trøndelag» og «Skyssreglement for elever i den videregående skole i Sør-Trøndelag» fra 2013. 7 «Retten til skyss» Udir-3-2009 side 6 av 7
METODE For å svare på problemstilling 1 må vi hente ut dokumentasjon på økonomisk utvikling på området, og dokumentasjon på iverksatte tiltak. Det vil antagelig bli behov for å gjennomføre intervjuer med nøkkelpersoner i både og AtB for å få ytterligere beskrivelser av tiltakene. Problemstilling 2 om håndtering av personopplysninger vil i hovedsak besvares ved gjennomgang av relevante rutiner. Også på dette området må dokumentasjonen antagelig understøttes og utdypes gjennom intervju med nøkkelpersoner i både og AtB, og eventuelt også hos kommuner og operatørselskap. Problemstilling 3 er todelt. Den første delen (hvordan legger til rette for forutsigbar skjønnsutøvelse) vil belyses gjennom gjennomgang av eventuelle rutiner, og intervju med nøkkelpersoner i om hvordan de ivaretar dette ansvaret. Vi vil også innhente informasjon fra et utvalg kommuner, for eksempel ved intervju med skoleskyssansvarlige i kommunene. Vi vil også søke å belyse omfanget av tilrettelagt skoleskyss på ulikt grunnlag, i ulike kommuner, i den grad det finnes tilgjengelig data om det. Den andre delen (om vedtak er i tråd med regelverket) vil belyses ved kontroll av et utvalg vedtak fattet av administrasjonen i (stikkprøvekontroll), holdt opp mot aktuelle saksbehandlingskrav. PROSJEKTORGANISERING OG LEVERING er oppdragsansvarlig, Frode Singstad er prosjektmedarbeider. Forvaltningsrevisjonen gjennomføres innen en ramme på 450 timer. Revisjonen er kjent med at flere forvaltningsrevisjoner på samferdselsområdet er under bestilling. Vi foreslår derfor en lang leveringsfrist, slik at vi har handlingsrom til eventuelt å samkjøre datainnhentingsprosessene, hvis det viser seg å være aktuelt når de nye bestillingene har kommet. Frist for levering til KonSek: 20.2.2017. side 7 av 7