TILDELING AV SKOLESKYSS

Transkript

1 TILDELING AV SKOLESKYSS Oppland fylkeskommune Innlandet Revisjon IKS Rapport /RG/KR

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet «Tildeling av skoleskyss» som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Oppland fylkeskommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr 4). Prosjektarbeidet er i hovedsak utført i løpet av høsten 2014, med avslutning i mars 2015 av forvaltningsrevisor Kari Robbestad. Reidun Grefsrud har vært oppdragsansvarlig. Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. Kari Robbestad Prosjektansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 INNHOLDSFORTEGNELSE... 3 SAMMENDRAG INNLEDNING BAKGRUNN KONTROLLUTVALGETS BESTILLING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER ORGANISERING AV ARBEIDET MED SKOLESKYSSEN I OPPLAND FYLKESKOMMUNE KILDER FOR REVISJONSKRITERIER METODE OG GJENNOMFØRING DOKUMENTANALYSE INTERVJUER VURDERING AV PÅLITELIGHET OG RELEVANS PROBLEMSTILLING 1 SAKSBEHANDLING OG VEDTAK PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER KVALITETSSYSTEMET FOR VIDEREGÅENDE OPPLÆRING - SKOLESKYSS RUTINER OG PRAKSIS NÅR DET GJELDER TILDELING AV SKOLESKYSS REVISJONENS VURDERINGER PROBLEMSTILLING 2 SAMARBEID MED KOMMUNENE PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER RUTINER OG PRAKSIS FOR SAMARBEIDET REVISJONENS VURDERINGER PROBLEMSTILLING 3 RESSURSBRUK OG KOSTNADSUTVIKLING PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER KONTROLL MED RESSURSBRUKEN GJENNOM ÅRET RESULTATMÅLING OG RAPPORTERING UTVIKLINGEN I ANTALL SKYSSELEVER REVISJONENS VURDERINGER KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER PROBLEMSTILLING PROBLEMSTILLING PROBLEMSTILLING ANBEFALINGER REFERANSER VEDLEGG UTTALELSE FRA FYLKESRÅDMANNEN Innlandet Revisjon IKS Side 3

4 SAMMENDRAG Formålet med prosjektet er å finne ut i hvilken grad Oppland fylkeskommune har betryggende kontroll med sitt ansvar for skoleskyssen i fylket og om arbeidet med skoleskyssen er organisert på en hensiktsmessig og effektiv måte. Vi har arbeidet etter følgende problemstillinger: 1) Sikrer fylkeskommunen at saker om skoleskyss blir håndtert i samsvar med opplæringsloven og forvaltningsloven? 2) Samarbeider fylkeskommunen og kommunene om skoleskyss for grunnskoleelever i henhold til rammene lagt i opplæringsloven og interne retningslinjer? 3) I hvilken grad er ressursbruken og kostnadsutviklingen for skoleskyssen underlagt tilstrekkelig oppfølging og kontroll fra fylkeskommunens side? Revisjonen er avgrenset til å omhandle skoleskyss for ordinære elever i grunnskolen og videregående skole og er gjennomført med en kombinasjon av dokumentanalyse og intervjuer. Vi har gjennomført intervjuer både blant et utvalg skyssansvarlige i kommunene og blant saksbehandlere i Opplandstrafikk. Nedenfor har vi gjengitt våre konklusjoner og anbefalinger (de står også i kapittel 6). Vi viser videre til kapittel 3-5 der vi for hver av problemstillingene har redegjort mer utfyllende for revisjonskriterier, resultater, innhenting av data, våre vurderinger, samt konklusjoner og anbefalinger. Konklusjoner Sikrer fylkeskommunen at saker om skoleskyss blir håndtert i samsvar med opplæringsloven og forvaltningsloven. Undersøkelsen viser at fylkeskommunens kvalitetssystem inneholder linker til aktuelle lover og forskrifter og også en link til fylkeskommunens håndbok for skoleskyss for elever i videregående skole og for elever i grunnskolen. Håndbok for skoleskyss inneholder lovtekst fra opplæringsloven med forskrift og fylkeskommunens tolkninger og kommentarer. Etter revisjonens vurdering er dette gode verktøy for å sikre at skoleskyssen blir håndtert i samsvar med opplæringsloven og forvaltningsloven. Undersøkelsen vår viser at det ikke alltid fattes enkeltvedtak om tildeling av skoleskyss. Etter revisjonens vurdering er håndboka for skoleskyss for elever i grunnskolen dessuten upresis når det gjelder beskrivelse av rollefordelingen mellom fylkeskommunen og kommunene når det gjelder vedtaksfatting. Dette har medført at det i flere tilfeller er uklarheter om hvem som skal fatte enkeltvedtak for skoleskyssen. Revisjonen kan ikke se at fylkeskommunen har kontrollrutiner for å avdekke at ikke alle elever får vedtak. Vi kan heller ikke se at det finnes gode oversikter over hvor mange elever som har fått vedtak under de forskjellige ordningene. Innlandet Revisjon IKS Side 4

5 Samarbeider fylkeskommunen og kommunene om skoleskyss for grunnskoleelever i henhold til rammene lagt i opplæringsloven og interne retningslinjer? Etter revisjonens vurdering samarbeider fylkeskommunen og kommunene om planlegging og organisering av skyssen i samsvar med det som er lagt til grunn i håndboken. Det gjennomføres årlige skyssmøter og ruteplanleggerne og skysskontaktene sier alle at de har god løpende kontakt. Etter revisjonens vurdering kan det i tillegg til at det gis opplæring på skyssweb også være behov for mer opplæring i opplæringslovens og forvaltningslovens bestemmelser for kommunens skysskontakter. I håndbok for skoleskyss i grunnskolen sies det at det skal utarbeides en rammeavtale mellom fylkeskommunen og kommunene om et forpliktende samarbeid om planlegging og gjennomføring av skoleskyssen. Dette er ikke gjennomført fordi det var flere kommuner som ikke mente dette var nødvendig. I hvilken grad er ressursbruken og kostnadsutviklingen for skoleskyss underlagt tilstrekkelig oppfølging og kontroll fra fylkeskommunens side? Etter revisjonens vurdering har fylkeskommunen god kontroll med den løpende kostnadsutviklingen for skoleskyss. Budsjettkontrollen er god og det er gjennomført tiltak som skal sikre at drosjeskyssen planlegges og organiseres på en måte som sikrer god kapasitetsutnyttelse. Det er en målsetting at skoleskyssen skal være rasjonell, men det er ikke etablert indikatorer eller nøkkeltall som kan belyse denne målsettingen. Anbefalinger Administrasjonen bør gå gjennom rutiner og praksis for å sikre at det etableres en enhetlig rutine/praksis for når det skal fattes enkeltvedtak om tildeling av skoleskyss. Håndboken for skyss til elever i grunnskolen bør gås gjennom og det bør presiseres bedre hva som er kommunens oppgave og hva som er fylkeskommunens oppgaver i forbindelse med innmelding og vedtaksfatting. Administrasjonen bør vurdere om det er mulig å få til en bedre oversikt og kontroll med at vedtak om skoleskyss blir fattet i samsvar med regelverket. Fylkeskommunen bør vurdere om det er nødvendig å gi mer opplæring i regelverket til skysskontaktene i kommunene. Fylkeskommunen bør vurdere om det er hensiktsmessig å etablere indikatorer / nøkkeltall for å vurdere om skoleskyssen er rasjonell, f.eks i sammenheng med etableringen av datavarehus. Innlandet Revisjon IKS Side 5

6 1. INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN Tildeling av skoleskyss var prioritert som tema nr 5 i Plan for forvaltningsrevisjon Her heter det blant annet at «Det er en utfordring for fylkeskommunen at utgiftene til skoleskyss øker. En undersøkelse kan sette fokus på årsakene og hvordan reglene for tildeling blir etterlevd. Pr var det nærmere 9,500 grunnskoleelever og 4,600 videregående elever som fikk skoleskyss 1. Dette tilsvarer ca 40 % av elevene i grunnskolen og 70 % av elevene i videregående skole. Oppland er et av fylkene i Norge med høyest andel skysselever. Grunnen til den høye andelen av skysselever er at det er få byer i fylket, spredt bosetting og en skolestruktur i kommunene/fylket som utløser skyss. Hovedtyngden av skyssretten er begrunnet i avstand. Pr var det 2223 grunnskoleelever og 363 elever i videregående skole som fikk skyss med drosje (lukket skoleskyss). Dette er elever som bor i utkantstrøk uten bussforbindelse, som har farlig skolevei eller som har spesialskyss. Noen av disse elevene har rett til skyss til to bopeler på grunn av at foreldrene har delt omsorg for barnet. Det har vært en økning i antall skysselever som bor hos foreldre med delt omsorg. Det har også vært økning i elever som får skoleskyss på grunn av sykdom og funksjonshemminger. Kostnadene til skolekjøring med buss er ikke skilt fra de samlede kostnader ved rutetilbudet i Oppland. Det er beregnet at kostnader til skoleskyss med buss utgjør i størrelsesorden 80 % av de samlede rutebilkostnadene. Anslåtte kostnader til skoleskyss var i 2014 på nærmere 290 millioner kroner 2. I tillegg kommer utgiftene til skoleskyss med drosje som kostet fylkeskommunen nærmere 59 mill. kroner i Refusjon fra kommunene var på ca 69 mill. kroner. Fylkeskommunens utgifter til skoleskyss med drosje har økt mer de siste 5 år enn utgifter til skoleskyss med buss. 1.2 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Kontrollutvalget bestilte i sitt møte den 2.oktober 2013 en foranalyse med tema: Tildeling av skoleskyss. Foranalysen ble behandlet i sak 31 i møte den 20. november 2013 og kontrollutvalget fattet følgende vedtak: 1. «Kontrollutvalget bestiller gjennomføring av forvaltningsrevisjon innen temaet «Tildeling av skoleskyss» i 2014 med formål å kartlegge og vurdere om fylkeskommunen har a. Betryggende kontroll med sitt ansvar innen skoleskyss generelt i fylket. b. Hensiktsmessig og effektiv organisering av arbeidet med skoleskyss i de videregående skolene. 2. Revisjonens prosjektplan legges fram på neste møte i kontrollutvalget.» 1 Opplysninger fra Opplandstrafikk. 2 Regnskap for 2014, mottatt av Opplandstrafikk. Innlandet Revisjon IKS Side 6

7 Revisjonen utarbeidet en prosjektplan (datert ) som ble oversendt kontrollutvalget og referert for utvalget i deres møte Etter at vi satte i gang arbeidet viste det seg at det var behov for å endre noe på problemstillingene for å tydeliggjøre og strukturere prosjektet og rapporten bedre. Revisjonen vurderte at endringene ikke endrer innretningen av prosjektet på noen vesentlig måte. Endringene førte til at vi utarbeidet en revidert prosjektplan som ble oversendt kontrollutvalgssekretariatet FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Prosjektet tar utgangspunkt i følgende formål og problemstillinger/underproblemstillinger: Formålet med prosjektet er å finne ut i hvilken grad Oppland fylkeskommune har betryggende kontroll med sitt ansvar for skoleskyssen i fylket og om arbeidet med skoleskyssen er organisert på en hensiktsmessig og effektiv måte. Med «ansvar for skoleskyssen» mener vi ansvar i henhold til opplæringsloven. «Hensiktsmessig og effektiv organisering» er i utgangspunktet en upresis formulering. Her har vi valgt å fokusere på samarbeidet med kommunene som er en viktig del av arbeidet med planlegging og organisering av grunnskoleskyssen. Vi har også valgt å fokusere på fylkeskommunens kontroll med ressursbruk og kostnadsutvikling. Økningen i utgiftene til skoleskyss var noe av bakgrunnen for at kontrollutvalget valgte å følge opp dette temaet i plan for forvaltningsrevisjon. Grunnskoleelever og videregående elever benytter det samme buss- og drosjetilbudet og fylkeskommunen organiserer og drifter skoleskysstilbudet for disse elevene i sammenheng. Fylkeskommunen skiller derfor ikke kostnadene til skoleskyss mellom grunnskoleelever og videregående elever. Vi har arbeidet etter følgende problemstillinger: 4) Sikrer fylkeskommunen at saker om skoleskyss blir håndtert i samsvar med opplæringsloven og forvaltningsloven? 5) Samarbeider fylkeskommunen og kommunene om skoleskyss for grunnskoleelever i henhold til rammene lagt i opplæringsloven og interne retningslinjer? 6) I hvilken grad er ressursbruken og kostnadsutviklingen for skoleskyssen underlagt tilstrekkelig oppfølging og kontroll fra fylkeskommunens side? Revisjonen er avgrenset til å omhandle skoleskyss for ordinære elever i grunnskolen og videregående skole. Revisjonen omfatter ikke skyss for førskolebarn eller for voksenopplæringselever. Innlandet Revisjon IKS Side 7

8 1.4 ORGANISERING AV ARBEIDET MED SKOLESKYSSEN I OPPLAND FYLKESKOMMUNE Revisjonen er rettet mot Opplandstrafikk sitt arbeid med skoleskyssen. Opplandstrafikk er en av fjorten fagenheter i Oppland fylkeskommune direkte underlagt rådmannsledelsen. Fagenheten har ansvaret for kollektivtrafikken i Oppland, inkludert skoleskyssordning, tilrettelagt transport for funksjonshemmede, service-, bestillings- og fleksiruter, samt transportløyver. Opplandstrafikk har det administrative ansvar for planlegging og gjennomføring av skoleskyssen. Opplandstrafikk har delt fylket inn i seks regioner med hver sin ruteplanlegger som har ansvaret for planarbeid knyttet til skoleskyssen og organisering av skoleskyssen og rutetilbudet for øvrig i sin region. Det er ingen rene skoleruter. Ruteplanleggerne har også ansvaret for kontakten med kommunene i sin region. Det er også 2 planleggere med ansvaret for skoleskyss med drosje. Kommunene skal ha en skyssansvarlig/kontaktperson i kommunen som kjenner regler, bestemmelser, og rutiner. 1.5 KILDER FOR REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger OPPLÆRINGSLOVENS REGLER OM SKYSSRETT OG FYLKESKOMMUNENS ANSVAR Sentralt for denne revisjonen er opplæringslovens regler om elevers rett til skoleskyss og opplæringslovens regler om fylkeskommunens ansvar i denne forbindelse. Skyssrettighetene for elever er regulert i opplæringsloven kapittel 7 og i forskriften til opplæringsloven, kapittel 10. Elever i grunnskolen og i videregående skole har rett til gratis skoleskyss dersom: Skoleveien er av en viss lengde Eleven har en funksjonshemming Det er trafikkfarlig vei Kommunene har det økonomiske ansvaret for elever med skoleskyss på grunn av særlig farlig eller vanskelig skolevei når avstanden mellom bopel og skole er under 2 km for 1. klasse og under 4 km for 2-10 klasse, og for nødvendig tilsyn og reisefølge. Opplæringsloven 13-4 presiserer fylkeskommunens ansvar. Her står det blant annet: «Ellers er fylkeskommunen ansvarleg for skyss, reisefølgje og tilsyn etter reglane i kapitel 7. Kommunane betaler refusjon etter persontakst for grunnskoleelevar og vaksne som blir skyssa av fylkeskommunen. Fylkeskommunen skal organisere skoleskyssen i samråd med kommunen.» Innlandet Revisjon IKS Side 8

9 1.5.2 FORVALTNINGSLOVENS REGLER OM ENKELTVEDTAK Siden vedtak om tildeling av skyss er enkeltvedtak, er forvaltningsloven også relevant som utgangspunkt for revisjonskriterier KRAV TIL FORSVARLIG SYSTEM OG INTERNKONTROLL I følge kommuneloven 23 nr. 2 skal administrasjonssjefen sørge for at administrasjonen drives i samsvar med gjeldende lover og regler, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Etter opplæringsloven skal fylkeskommunen (skoleeier) ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven blir fulgt gjelder også for arbeidet med tildeling av skoleskyss. Disse to bestemmelsene er sentrale som utgangspunkt for en vurdering av om fylkeskommunen har betryggende kontroll med planlegging og tildeling av skoleskyssen. Utdanningsdirektoratet har gitt ut en veileder der det står noe om hvordan kravet til skoleeiers forsvarlige system skal forstås. Det framgår av veilederen at systemet bl.a. skal beskrive hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling, samt rutiner for å sikre at kompetansen er god nok. Informasjonsflyt for rapportering skal også sikres. Systemet skal kunne dokumenteres skriftlig FYLKESKOMMUNALE DOKUMENTER Følgende fylkeskommunale dokumenter er brukt som utgangspunkt for utledning av revisjonskriterier: Strategisk kollektivplan , vedtatt av FT i Regionalt handlingsprogram for Fylkesrådmannens gjennomføringsdokument Fylkeskommunens håndbok for grunnskoleskyss vedtatt av FT Fylkeskommunens håndbok for skyss i videregående skole, vedtatt av FU Fylkeskommunens økonomihåndbok, fastsatt av fylkesrådmannen, sist revidert i Fylkeskommunens håndbøker for skoleskyssen er brukt som datagrunnlag i problemstilling 1 og delvis som revisjonskriterier i problemstilling 2. Vi har redegjort nærmere for hvordan revisjonskriterier er utledet i behandlingen av hver enkelt problemstilling i kapitlene LITTERATUR OM ØKONOMISTYRING Vi har også benyttet anerkjent litteratur om økonomistyring i forbindelse med utledning av revisjonskriterier for problemstilling 3. Innlandet Revisjon IKS Side 9

10 2. METODE OG GJENNOMFØRING Prosjektet er gjennomført ved hjelp av dokumentanalyse og intervjuer. 2.1 DOKUMENTANALYSE I forbindelse med revisjonen har vi blant annet innhentet disse dokumentene (se også referanseliste bak): Strategisk kollektivplan for Oppland «Kollektivtransport i Oppland». Rapport 1017/2009 fra Transportøkonomisk institutt. (Bakgrunnsdokument for strategiplanen). Regionalt handlingsprogram for Fylkesrådmannens gjennomføringsdokument Fylkeskommunens årsmeldinger for 2012 og 2013 Opplandstrafikk sine årsmeldinger for 2012, 2013 og Håndbok for grunnskoleskyssen i Oppland fra 2013 Håndbok for skoleskyss for elever i videregående skole fra 2014 Søknadsskjemaer og annen informasjon funnet på Vedtak om skoleskyss fattes som administrative vedtak (FR-vedtak) og vi har fått saksbehandler i Opplandstrafikk til å lage en oversikt over disse for Oversikten viser at Oppland fylkeskommune v/opplandstrafikk fattet ca 270 enkeltvedtak i 2014 i forbindelse med søknad om skoleskyss for elever i grunnskolen og videregående skole. På grunnlag av oversikten gjennomførte vi en stikkprøvekontroll av 26 vedtak for å undersøke regeletterlevelsen. Siden det ut fra oversikten over FR-vedtak ikke var mulig å telle hvor mange vedtak som gjaldt henholdsvis grunnskoleelever og videregående elever eller hvor mange vedtak som var gitt med ulike typer begrunnelse (eks delt omsorg, farlig skolevei, varig sykdom, midlertidig sykdom etc) ble det vanskelig å få til et systematisk utplukk av stikkprøver. Vi har også innhentet oversikt over klagesaker (de som er behandlet av Fylkesmannen) for årene oktober Vi har dessuten etterspurt møteinnkallinger og referater fra skyssmøter mellom Opplandstrafikk og de enkelte kommunene. For å få oversikt over utvikling i antall skysselever og kostnader har vi i tillegg til opplysninger funnet i årsmeldingene fått oppdatert disse med tall pr fra Opplandstrafikk. Vi har også brukt KOSTRA-data for å sammenlikne Oppland med andre fylker. Innlandet Revisjon IKS Side 10

11 2.2 INTERVJUER Vi har valgt ut de tre kommunene Lillehammer, Lunner og Østre Toten, der vi har gjennomført intervjuer med skyssansvarlig i kommunen angående rutiner og praksis knyttet til behandling av saker som gjelder skoleskyss. Vi har også intervjuet ruteplanleggerne i Opplandstrafikk som har ansvaret for de samme kommunene. Utvalget av kommuner er skjønnsmessig. Vi har valgt ut kommuner både med sentralisert organisering med skolekontor og kommuner som ikke har dette og hvor oppgavene ligger til de forskjellige skolene. Lillehammer kommune og Østre Toten kommune har eget skolekontor. Østre Toten kommune har lite administrative ressurser ute i skolene så her legges elevene inn i skyss-web av skolekontoret. I Lillehammer kommune skjer i utgangspunktet all ordinær innmelding av skoleskyss og trafikkfarlig skolevei ute på skolene. Vi får opplyst av rådgiver ved skolekontoret at de fleste sekretærene som har oppgaven med å registrere inn elever i skyss-web jobber på to skoler. I Lunner kommune er det andre året hvor skolene selv registrerer elevene som har rett til skoleskyss inn i skyss-web. Skole- og barnehagekonsulenten i Lunner kommune er koordinator. Vi har også intervjuet Opplandstrafikk sin saksbehandler som har ansvar for saksbehandling og vedtak om skoleskyss og som tar seg av saker der det er uenighet mellom foreldre/foresatte og hjemkommunen. Den samme saksbehandleren er også «internt klageorgan» i Opplandstrafikk, dvs i saker der elev evt. foreldre/foresatte i videregående skole er uenig i Opplandstrafikk sin avgjørelse. Vi har videre foretatt intervju med nestleder og teamleder for drift og forvaltning i Opplandstrafikk for blant annet å undersøke hvordan økonomiplanlegging og styring foregår når det gjelder kontroll med ressursbruken. 2.3 VURDERING AV PÅLITELIGHET OG RELEVANS Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001) og revisjonens interne kvalitetssikringsrutiner. Dataenes relevans er knyttet til hvorvidt undersøkelsen representerer den virkelige situasjonen. Det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener data som er samlet inn i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at de opplysninger som framkommer i rapporten nødvendigvis er et utvalg av fakta. Med pålitelighet menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt ved verifisering av opplysninger framkommet i intervju. Faktadelen av rapporten er dessuten sendt til nestleder, teamleder for drift og forvaltning og rådgiver i Opplandstrafikk for gjennomsyn og kommentarer før revisjonen har skrevet ferdig vurderinger og konklusjoner. Utkast til rapport er deretter sendt fylkesrådmannen til uttalelse. Fylkesrådmannens uttalelse er vedlagt rapporten. Innlandet Revisjon IKS Side 11

12 3. PROBLEMSTILLING 1 SAKSBEHANDLING OG VEDTAK 3.1 PROBLEMSTILLING Vi har arbeidet etter følgende problemstilling: Sikrer fylkeskommunen at saker om skoleskyss blir håndtert i samsvar med opplæringsloven og forvaltningsloven? 3.2 REVISJONSKRITERIER OPPLÆRINGSLOVENS REGELVERK OM SKOLESKYSS På bakgrunn av opplæringsloven og Utdanningsdirektoratets rundskriv har vi satt opp følgende oversikt: Tabell 3.1 Oversikt over organisering, finansiering og vedtaksmyndighet når det gjelder skoleskyss Rettighet 1 Ordinær skoleskyss (avstand), grunnskole; oppl.l Ordinær skoleskyss (avstand), videregående opplæring, oppl.l a Elever med særlig farlig eller vanskelig skolevei grunnskoleopplæring oppl.l Over skyssgrensa. 3.b Elever med særlig farlig eller vanskelig skolevei grunnskoleopplæring, oppl.l Under skyssgrensa. 4 Rett til skyss for funksjonshemma, midlertidig skadde eller syke S- elever, oppl.l Gjelder elever både i grunnskole og videregående skole. 5 Delt bopel - Eleven kan ha rett til skyss til begge foresattes bosteder, jfr opplæringslovens 7-1 og 7-3. Skyssretten gjelder fra/til «nærskolen» i den kommunen der eleven er registrert i folkeregisteret. Gjelder elever både i grunnskolen og videregående skole. Ansvar for organisering Ansvar for finansiering Vedtaksmyndighet OFK OFK, kommunen OFK fatter vedtak og refunderer behandler evt klager. Klager persontakst sendes FM hvis avslag. OFK OFK OFK, klager til klagenemd i Oppland fylkeskommune OFK OFK, kommunen OFK refunderer persontakst OFK OFK OFK Kommunene fullt ut OFK, for elever i grunnskolen betaler kommunen persontakst OFK, for elever i grunnskolen betaler kommunen persontakst til begge bosteder. Kommunene OFK. Legeerklæring/bekreftelse fra skolen. OFK Innlandet Revisjon IKS Side 12

13 Vi har kommentert regelverket for hver av radene i tabell 3.1 nedenfor. 1. Ordinær skoleskyss (avstandskriteriet), grunnskoleelever Etter opplæringsloven 8.1 har eleven rett til å gå på den skolen som ligger nærmest eller som eleven sokner til. Elever i grunnskolen som bor mer enn fire kilometer fra skolen har rett til gratis skyss etter opplæringsloven 7-1. For elever i 1 klasse er skyssgrensa to kilometer. I merknadene til 7-1 i Ot.prp. nr. 46 ( ) sies det at skoleskyssen må organiseres slik at elevene får akseptabel reisetid. Hva som er rimelig reisetid må avgjøres etter en konkret vurdering, der det blant blir lagt vekt på alderen til eleven, trafikksikkerheten og hvor framkommelig strekningen er. Utdanningsdirektoratet sier i sitt rundskriv at det er den totale tida som eleven bruker fra eleven går/reiser hjemmefra og til opplæringen starter, og fra opplæringen er slutt til eleven er hjemme om ettermiddagen, som utgjør den samlede reisetida. Fylkeskommunen har ansvaret for å organisere skoleskyssen i samarbeid med kommunene, jfr 13.4 i opplæringsloven. Det er fylkeskommunen som fatter vedtak om skoleskyss og behandler eventuelle klager. Dersom klagen avslås av fylkeskommunen sendes klagen videre til fylkesmannen 3 for avgjørelse. Kommunen betaler refusjon til fylkeskommunen etter persontakst i henhold til opplæringsloven Ordinær skoleskyss (avstandskriteriet), videregående elever Elever i videregående skole som bor mer enn seks kilometer fra skolen har rett til gratis skyss etter opplæringsloven 7-1. I Ot.prp nr. 46 ( ) sies det at vurderingene i opplæringsloven 7-1 i forhold til reisetid og gangavstand til transportmiddel i sammenheng med skyss i grunnskolen, også gjelder for elever i videregående skole. Det er fylkeskommunen som organiserer ordningen, fatter vedtak og behandler eventuelle klager. Dersom klagen avslås av fylkeskommunen sendes klagen videre til klagenemda i fylkeskommunen for avgjørelse. 3.Skoleskyss til elever med særlig vanskelig eller farlig skolevei Grunnskoleelever og voksne elever i grunnskolen som har særlig farlig eller vanskelig skolevei har rett til gratis skyss uten hensyn til veglengde, jfr opplæringsloven 7-1. For å få rett til gratis skyss må det være tale om en «særlig risiko». Dette betyr at ved å ferdes på veien må elevene utsettes for en fare utenom det vanlige. Ved vurderingen av om vegen er «særlig farlig eller vanskelig må alle relevante forhold ved vegen tas med i betraktningen. Deretter må det gjøres en vurdering av om hver enkelt elev har muligheter for å ta seg forsvarlig fram i det aktuelle trafikkbildet. Dersom skolevegen er kortere enn fire kilometer for elever i 2-10 klasse og kortere enn to kilometer for elever i 1.klasse er det kommunen som fatter vedtak og har ansvar for finansieringen. Fylkeskommunen samarbeider med kommunen om organisering av skyssen. Dersom skolevegen er lenger enn skyssgrensa reises spørsmål om farlig skolevei ofte i forbindelse med veien mellom hjemmet og holdeplassen. Det er da fylkeskommunen som har ansvar for eventuelt vedtak om skyss. 3 Opplæringsloven 15-2 Innlandet Revisjon IKS Side 13

14 4.Elever med funksjonshemming eller elever som er midlertidig skadde eller syke Ifølge opplæringsloven 7-3 har elever som på grunn av funksjonshemming eller som er midlertidig skadde eller syke rett på gratis skyss uansett veglengde. I kommentarene til opplæringsloven 7-3 presiseres det at det er funksjonshemmingens betydning for muligheten til å ta seg frem på skoleveien som blir vurderingstema og i denne sammenheng vil også individuelle hensyn kunne bli tatt. For elever i grunnskolen fatter fylkeskommunen vedtak og skoleskyssen organiseres av fylkeskommunen i samarbeid med kommunen. Kommunen betaler refusjon etter persontakst for grunnskoleelever som blir skyssa av fylkeskommunen. Det er fylkeskommunen som behandler eventuelle klager. Dersom klagen avslås av fylkeskommunen sendes klagen videre til fylkesmannen for avgjørelse. For elever i videregående skole er det fylkeskommunen som organiserer ordningen, fatter vedtak og behandler eventuelle klager. Dersom klagen avslås av fylkeskommunen sendes klagen videre til klagenemda i fylkeskommunen for avgjørelse. 5. Elever med delt bopel I henhold til opplæringsloven 13-1 er det den kommunen hvor barnet er bosatt og registrert i folkeregisteret som er ansvarlig for å oppfylle retten til grunnskoleopplæringen. Barnet kan i denne sammenheng bare være bosatt i en kommune. Elever med delt bopel kan ha rett til skyss etter opplæringsloven 7-1 og 7-3 fra begge bosteder til nærskolen i den kommunen eleven er folkeregistrert, så sant barnet faktisk har delt bopel 4. Et barn har delt bosted når det bor tilnærmet like mye på begge steder og dette er et fast og forutsigbart opplegg. Utdanningsdirektoratet presiserer at det likevel er viktig å merke seg at vurderinger knyttet til forsvarlig reisetid vil kunne avgrense rett til skyss fra begge bosteder. Fylkeskommunen har ansvaret for å organisere skyss til begge bosteder for grunnskoleelever når barnet har delt bopel og vilkårene i opplæringsloven 7 ellers er til stede. Fylkeskommunen fatter vedtak om skyss og finansierer skyssen. Kommunen der eleven er folkeregistrert betaler persontakst til begge bostedene. Retten til skyss fra begge foreldrene sine bosted vil gjelde tilsvarende for elever i videregående opplæring. Den fylkeskommune som er ansvarlig for den videregående opplæringen, jfr opplæringsloven 13-3, vil også ha ansvar for skyssen etter opplæringsloven 7-2, selv om det ene bostedet til eleven ligger utenfor fylket FORVALTNINGSLOVENS REGELVERK OM ENKELTVEDTAK Avgjørelsen om en elev har rett til skyss er et enkeltvedtak og skal følge forvaltningslovens regler, jf forvaltningsloven 2 bokstavene a og b. I henhold til forvaltningsloven 2 bokstav b er «enkeltvedtak» 4 Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir Rundskriv Udir Innlandet Revisjon IKS Side 14

15 definert som «avgjørelser som treffes under utøving av offentlig myndighet, og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer». Dette innebærer blant annet at alle enkeltvedtak må ha hjemmel i lov eller forskrift og hjemmelsgrunnlaget skal alltid oppgis. I vedtak som er truffet av organer som har fått delegert myndighet, vil det ofte være hensiktsmessig at det fremgår av vedtakene at myndigheten er delegert. Siden det ikke er saksbehandlingsregler i opplæringsloven, kommer saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven til anvendelse. Her vil blant annet reglene om skriftlighet i 23, begrunnelse i 23, 24 og 25, rett til underretning i 27 og klageadgang i være sentrale regler som har betydning for hvordan fylkeskommunen skal utforme enkeltvedtaket. Skriftlighet Enkeltvedtak skal som hovedregel være skriftlige ( 23), men det kan gjøres unntak fra kravet hvis skriftlighet «av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet.» Begrunnelse 24.1 krever at enkeltvedtak skal «grunngis». Forvaltningsorganet som formelt treffer vedtaket skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes. Begrunnelsen bør være skriftlig 6. Det skal redegjøres for det rettslige grunnlaget og det faktiske forholdet vedtaket bygger på og de hovedhensynene som har vært avgjørende ved utøvelsen av fritt skjønn ( 25). Ifølge 24 andre ledd kan forvaltningsorganet i andre saker enn klagesaker likevel la være å gi samtidig begrunnelse i saker der det er «innvilget en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket» I henhold til forvaltningsloven har dette unntaket størst praktisk betydning der det bare er en part og denne får innvilget søknaden fullt ut. Underretning om vedtaket Ifølge 27 skal det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket sørge for at partene underrettes om vedtaket så snart som mulig. Hovedregelen er at underretning skal gis skriftlig. Er det særlig byrdefullt for forvaltningsorganet å gi skriftlig underretning, eller haster saken, kan underretning gis muntlig eller på annen måte. Det finnes også tilfeller der det kan unnlates å gi underretning. I fvl ledd siste setning sies det at «underretning om vedtaket kan helt unnlates for så vidt underretningen må anses åpenbart unødvendig og vedtaket ikke medfører skade eller ulempe for vedkommende part.» Enkeltvedtak om skoleskyss kan påklages iht opplæringsloven I underretningen skal det alltid opplyses om klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærmere framgangsmåte ved klage (fvl. 27 tredje ledd). 6 Grimstad og Halvorsen 2011: Forvaltningsloven med kommentarer s Innlandet Revisjon IKS Side 15

16 3.2.3 OPPLÆRINGSLOVEN I henhold til opplæringslovens skal skoleeier ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven blir fulgt. Dette kravet omfatter også tildeling av skoleskyss. Fylkeskommunen kan fritt utforme sine egne system så lenge kravet til forsvarlighet er oppfylt. I Utdanningsdirektoratets rundskriv U-dir «Særlege problemstillinger i samband med retten til skyss» vises det til ot.prp nr. 55 ( ) s.21 og 24 hvor det blant annet heter at: «Systemet skal være eigna til å avdekkje eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrift, Systemet skal sikre at det blir sett i verk adekvate tiltak der det er nødvendig. Eit forsvarleg system føreset jamleg resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir fulgt. Skoleeigarane står fritt til å forme ut sine eigne system, tilpassa lokale forhold. Systemkravet betyr aktiv, planmessig og kontinuerlig styring for å sikre at kravene i opplæringslova med forskrifter blir oppfylt, her i forhold til reglene om skyss. Dette forutsetter krav til rutiner for kommunikasjon og samhandling mellom fylkes- og kommuneadministrasjonen sentralt og underliggende og/eller eksterne virksomheter, som bussog drosjebilselskap. Systemet skal være skriftlig for å sikre kontinuitet og at det er tilstrekkelig kjent. Ellers kan fylkeskommunen og kommunen fritt utforme sine egne system, så lenge systemet er forsvarlig i forhold til det som er nemnd over. Hva som er nødvendig av rutiner for å ha et forsvarlig system vil variere, og systemet må utformes slik at det fokuserer mest der det er størst fare for lovbrudd. F.eks må fylkeskommunen og kommunene forsikre seg om at den som er delegert vedtaksmynde også får tilstrekkelig opplæring i regler og forvaltning.» Utdanningsdirektoratet har utarbeidet en veileder som inneholder en del elementer som vi har valgt å benytte som utgangspunkt for revisjonskriterier. Rundskriv Udir viser også til denne veilederen. I veilederen sies det at følgende elementer bør inngå i et forsvarlig system og at systemet skal kunne dokumenteres skriftlig: Oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter i forhold til regelverkets gjennomføring. Beskrivelse av hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling knyttet til opplæringsvirksomheten (eks: delegasjonsreglement). Ansvarslinjene og myndighetsfordelingen mellom de ulike ansvarsnivåene må være klargjort. Rutiner for å sikre kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver de er gitt i systemet som ledd i skoleeiers oppfyllelse av regelverket. Rutiner for å sikre informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger. Beskrivelse av rutiner eller andre tiltak som er egnet for å bekrefte god tilstand og/ eller avdekke og forebygge manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter. Beskrivelse av rutiner for å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget, samt rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger. Beskrivelse av rutiner for oppfølging av kritiske områder i opplæringsvirksomheten. Beskrivelse av ledelsesansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemet for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring. Innlandet Revisjon IKS Side 16

17 3.2.4 UTLEDEDE REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier skal utledes fra autoritative kilder og de skal være gyldige for revisjonsobjektet. De må dessuten være tilstrekkelig konkrete til at vi kan vurdere fylkeskommunens praksis opp mot dem. Vi har valgt ut noen elementer fra veilederen om «forsvarlig system» som vi har vurdert rutiner og praksis opp mot. Vi har i den forbindelse lagt vekt på å undersøke om fylkeskommunen har rutiner som sikrer etterlevelse av opplæringslovens regler om skoleskyss og forvaltningslovens regler om enkeltvedtak. Vi har videre måttet gjøre et utvalg av hvilke konkrete bestemmelser vi har sett på. Utleda revisjonskriterier: 1. Det bør finnes en skriftlig oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter når det gjelder tildeling av skoleskyss. 2. Det bør finnes en beskrivelse av hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling knyttet til arbeidet med tildeling av skoleskyss. 3. Det bør finnes rutiner eller andre tiltak som er egnet til å bekrefte god tilstand og som er egnet til å forebygge og avdekke manglende overholdelse av forvaltningsloven og opplæringsloven. i) Rutinene bør sikre at fylkeskommunen fatter enkeltvedtak i henhold til opplæringsloven og forvaltningsloven i saker om tildeling av skoleskyss. ii) Fylkeskommunen bør ha rutiner for oppfølging og kvalitetssikring av at regelverket for tildeling av skoleskyss blir fulgt. 3.3 KVALITETSSYSTEMET FOR VIDEREGÅENDE OPPLÆRING - SKOLESKYSS KVALITETSSYSTEMET På fylkeskommunens hjemmeside under «Videregående opplæring» er kvalitetssystemet (jfr i opplæringsloven) beskrevet. Her står det innledningsvis at kvalitetssystemet for videregående opplæring er et verktøy for å ivareta at lov og forskrift overholdes. Systemet skal også ivareta at aktiviteten tar utgangspunkt i overordnede målsettinger i Regionalt handlingsprogram (RHP). Fylkeskommunens kvalitetssystem har oversikt over nasjonale styringsdokumenter. Under lov og forskrift ligger opplæringsloven med forskrift, forvaltningsloven og offentlighetsloven. Ved søk på «Skoleskyss» i stikkordsregisteret får vi fram hvilke lov- og forskriftsbestemmelser som gjelder for dette temaet, en link til rundskriv fra Utdanningsdirektoratet og en link til hjemmesiden til Opplandstrafikk som omhandler Skoleskyss. På hjemmesiden til Opplandstrafikk kan en finne linker til fylkeskommunens håndbøker for grunnskoleskyssen og for skoleskyss for elever i videregående skoler. Kvalitetssystemet inneholder en presisering av hvilken instans som har fått delegert myndighet til å treffe avgjørelser innenfor de forskjellige lovbestemmelsene. Her går det fram at Opplandstrafikk har fått delegert myndighet på område «grunnskole og skoleskyss», opplæringsloven Fagenhet samferdsel har fått delegert myndighet på område «skyss og innlosjering», videregående opplæring, opplæringsloven 7-2, 7-3 til 7-4 og 13-4, og til å treffe enkeltvedtak etter opplæringsloven 7-2, 15-1 og 15-2 og forskrift til opplæringsloven kap 10. Innlandet Revisjon IKS Side 17

18 3.3.2 SKRIFTLIGE RUTINER - HÅNDBØKENE Fylkeskommunen har utarbeidet håndbøker 7 for grunnskole og videregående skole 8 hvor det er tatt inn hvordan fylkeskommunen tolker og praktiserer bestemmelsene i opplæringsloven og i forskrift til opplæringsloven. Håndbøkene ligger på Opplandstrafikk sin hjemmeside og er tilgjengelige for alle. Rådgiver ved Opplandstrafikk sier at rammeverket gjennom lov, forskrift og håndbøker gir god struktur og bidrar til forutsigbarhet, men det er daglige problemstillinger hvor det må utøves skjønn. Utdanningsdirektoratet har ikke gitt mange føringer for hvordan regelverket skal tolkes og praktiseres, men har gitt ut et rundskriv som tar for seg særlige problemstillinger i samband med retten til skyss. Opplandstrafikk har tatt hensyn til det som kommer fram i dette rundskrivet i håndbøkene. Fra nestleder i Opplandstrafikk fikk vi opplyst at det ikke finnes andre skriftlige rutiner vedrørende skoleskyssen. Håndbok for grunnskoleskyssen i Oppland er godkjent av fylkestinget Håndboka er delt inn i følgende kapitler; Regler for skoleskyss Skyssplanlegging og rutiner Skysskort og kontroll Økonomisk ansvar Andre forhold i skoleskyssen Fylkeskommunen har også utarbeidet en håndbok for skoleskyss for elever i den videregående skole, vedtatt i fylkesutvalget 24.juni 2014 i sak 85/14. Håndboka er delt inn i følgende hovedkapitler: Regler for skoleskyss Rett til skoleskyss Elevens bosted Elevens skole undervisningssted Søknad om skoleskyss Skyssplanlegging og organisering Skyss-standard Skysskort og kontroll Andre forhold i skoleskyssen Søknadsskjema for skoleskyss 7 Håndbok for grunnskoleskyssen i Oppland 8 Håndbok for skoleskyss for elever i videregående skole Innlandet Revisjon IKS Side 18

19 3.4 RUTINER OG PRAKSIS NÅR DET GJELDER TILDELING AV SKOLESKYSS GENERELT OM SAKSBEHANDLING OG VEDTAK Organisering En av rådgiverne ved Opplandstrafikk er saksbehandler og fatter vedtak vedrørende skoleskyss. Nærmeste leder til saksbehandler som fatter vedtak godkjenner vedtakene om skoleskyss. Rute- og transportplanleggerne i Opplandstrafikk er også saksbehandlere og fatter vedtak vedørende skoleskyss. I 2014 er det fattet i overkant av 270 vedtak vedrørende skoleskyss 9. Rådgiver ved Opplandstrafikk tar seg også av saker om innmelding av elever der kommunene er i tvil eller det er uenighet, jfr håndbok for grunnskolen pkt Den samme saksbehandleren er også «internt klageorgan» i saker der elev evt. foreldre/foresatte er uenig med Opplandstrafikk sin avgjørelse i saker som angår skoleskyss for videregående elever. Opplandstrafikk opplyser at vedtak om skoleskyss fattes som FR-vedtak og arkiveres i sak/arkivsystemet P-360. Dette gjelder også vedtak i forbindelse med klager. Omtale av vedtaksfatting i håndboka for grunnskoleskyss Det går fram av håndboka at fylkeskommunen anser at vedtak om tildeling av skoleskyss er et enkeltvedtak. I kapittel i håndbok for grunnskoleskyssen står det: «Fylkeskommunen fatter vedtak om skoleskyss ut fra dokumentasjon/bestilling. Vedtak om skoleskyss er et enkeltvedtak. Fylkeskommunens vedtak bygger på opplysninger gitt av kommunen/foresatte. Dersom vedtak er gjort på åpenbart feil grunnlag, kan fylkeskommunen omgjøre vedtaket, jfr. Forvaltningslovens bestemmelser». Det går videre fram av kapittel at kommunene fatter vedtak for elever som har særlig trafikkfarlig eller vanskelig skoleveg, og hvor avstanden mellom bosted og skole er under 2 km for 1. trinn og 4 km for trinn. Det samme gjelder for elever som ikke går på nærskolen, samt vinterskyss. I kapittel om innmelding står det at rollefordelingen er slik at kommunen er «bestiller» og melder inn elever i skyssweb etter fastlagte rutiner, mens fylkeskommunen organiserer og tilrettelegger skoleskyssen. I håndbokens pkt om klageadgang er det henvist til forvaltningsloven. Det går fram at klagen sendes til det forvaltningsorganet som først har truffet vedtaket. For elever i grunnskolen vil klageinstansen være Fylkesmannen. Underinstansen kan omgjøre vedtaket til gunst for klager. Opprettholdes vedtaket, oversendes klagen til Fylkesmannen som fatter endelig vedtak». 9 Ifølge oversikt vi har fått fra Opplandstrafikk Innlandet Revisjon IKS Side 19

20 Omtale av vedtaksfatting i håndbok for skoleskyss i videregående skole I håndbok for skoleskyss for elever i videregående skole, kapittel 5.3 sies det at vedtak om skoleskyss er et enkeltvedtak iht forvaltningslovens bestemmelser og at det er Opplandstrafikk som fatter vedtak. I kapittel 5.4 vises det til at klage på tildeling av fri skoleskyss / skysstilskudd sendes Opplandstrafikk. Opplandstrafikk kan omgjøre vedtaket eller oversende klagen til fylkeskommunens klagenemnd til endelig avgjørelse SAKSBEHANDLING OG VEDTAK NÅR SKOLESKYSSEN ER BEGRUNNET I AVSTAND OG ELEVEN KAN BENYTTE BUSS. De fleste elever får tildelt skoleskyss fordi avstand mellom hjem og skole overstiger skyssgrensa. De fleste av disse elevene vil omfattes av det ordinære skyssopplegget med buss. Vi omtaler her hvordan tildeling av skoleskyss skjer for denne gruppen. Grunnskoleelever Håndbokas pkt har gjengitt bestemmelsene i opplæringsloven 7.1 om skyssgrenser. Videre står det hvordan avstanden skal beregnes og at oppmåling skal skje ved bruk av geografisk informasjonssystem (Innlandsgis.no). Oppmålinger skal gjøres av kommunen. Fylkeskommunen avgjør når det er tvil om oppmåling. Kommunene melder inn data i Skyssweb for elever som har rett til skoleskyss. Dette fungerer som en bestilling til Opplandstrafikk. De som har hatt skoleskyss tidligere skoleår, flyttes opp. Listen med elever som har rett til skyss og som er lagt inn i Skyssweb gås gjennom på skyssmøte mellom fylkeskommunen og kommunene. Vi har fått opplyst av Opplandstrafikk at den ferdige listen og skysskortet som elevene får er å betrakte som vedtak for ordinær skoleskyss basert på avstand. Elever i 1.klasse får refleksbrikke som skyssbevis. Elever fra og med 2. klasse som benytter buss får tildelt et elektronisk skysskort som er gyldig i 190 dager, (kortet er sperret i skoleferiene). Skysskortet gjelder for den tiden man er elev i grunnskolen og vilkår for skyss foreligger. (jfr kap.3 i håndboka). Videregående elever I kapittel 2 i håndboken omtales rett til skoleskyss med henvisning til opplæringsloven 7-2. Håndboken inneholder opplysninger om hvordan avstanden skal beregnes og at oppmåling skjer ved bruk av digitale kart. Søknad om skoleskyss er omtalt i kapittel 5 i håndboka. Det går frem av håndboka at der det er kollektivtilbud på strekningen mellom bolig og skole og strekningen er over 6 km, og det er under 3 km mellom bolig og holdeplass trenger ikke eleven å søke. På den videregående skolen i Gausdal er det gjennomført et pilotprosjekt «Min skyss». Her søker elevene elektronisk om skoleskyss. Rådgiver i Opplandstrafikk sier at dette prosjektet så langt har gått bra og meningen er at dette etter hvert skal innføres ved alle videregående skoler i fylket. Poenget er å kunne gjennomføre søknader om skoleskyss på en enklere måte. Det arbeides med hva som skal kreves Innlandet Revisjon IKS Side 20

21 av dokumentasjon av elevene og hvor mye ressurser som skal legges inn på kontroll med detaljer. For skoleåret 2015/2016 blir det endringer i rutinene for søknad om skoleskyss. Da må alle elevene i videregående skole i Oppland selv søke om skoleskyss. Alle søknader gjøres via «Min skyss» som er en nettbasert løsning. 10 Arbeidet med skoleskyssen for elever i videregående skole tar utgangspunkt i inntaket. De videregående skolene har ikke tilgang til skyssweb. Elever som skal ha skoleskyss blir derfor lagt inn i Skyssweb av Opplandstrafikk. For elever som har fått tildelt skoleskyss på grunnlag av avstandskriteriet er det elektroniske skysskortet vedtaket (jfr avsnitt 5.3 i håndboka). Dersom skoleskyss innvilges på grunnlag av søknad om skoleskyss begrunnet i andre forhold (beskrevet i avsnitt i håndboka) vil det bli fattet skriftlig vedtak SKOLESKYSS BEGRUNNET I SAMLET REISETID, FARLIG SKOLEVEI ELLER HVIS DET IKKE GÅR BUSS MELLOM HJEM OG SKOLE. Enkelte elever som i utgangspunktet har rett på skyss i henhold til skyssgrensa kan ha behov for et spesielt tilrettelagt skysstilbud. Det kan være at det ikke går buss på strekningen, at gangavstanden mellom hjem og holdeplass er for lang eller at skolevegen mellom hjem og holdeplass er definert som farlig skoleveg. I slike tilfeller kan det være aktuelt med drosjeskyss. Grunnskoleelever Hvis ikke buss på strekningen Dersom det ikke går buss på strekningen, må det settes inn drosje. Her kreves det samarbeid med skyssplanlegger for å finne riktig skyssopplegg. Elever som får drosjeskyss får ikke skysskort. Fra rådgiver i Opplandstrafikk har vi fått opplyst at det ikke fattes særskilt vedtak dersom eleven får et annet skyssopplegg enn med skolebuss. Reisetid Håndbokens pkt sier at «skoleskyssen må organiseres slik at elevene får en akseptabel reisetid. I denne vurderingen må gangtid og tid med transportmiddel ses i sammenheng, og det er særlig viktig for 6-åringene at reisetiden blir så kort som mulig.» I håndboken sies det videre at «Så vidt mulig skal skoleskyssen organiseres slik at ventetiden ikke er mer enn 15 minutter før skolestart og tilnærmet ingen ventetid ved skoleslutt. I den grad det er ventetid er kommunene ansvarlig for å organisere og finansiere tilsyn.» Vi får opplyst av skysskontaktene at skolene organiserer en eventuell ventetid og at eleven blant annet har mulighet til å være med i SFO. Gangavstand hjem holdeplass I pkt i håndboken sies det at anbefalt norm for gangavstand mellom hjem og holdeplass er 1 km for 1.trinn og 2 km for 2-10 trinn. Det gjøres skjønnsmessige vurderinger om behovet for skysstilbud 10 Fra hjemmesida til Opplandstrafikk Innlandet Revisjon IKS Side 21

22 mellom hjem og holdeplass, blant annet i forhold til vegstandard og trafikale forhold, alder og modenhet hos den enkelte elev. Farlig skolevei (mellom hjem og holdeplass) Håndboka har gjengitt bestemmelsene i opplæringsloven 7.1 om farlig skoleveg. Fylkeskommunen har avgjørelsesmyndighet for eventuell skyss mellom hjem og holdeplass dersom avstanden til skolen overstiger skyssgrensa. I håndbokas pkt står det at «loven krever at for å få krav på gratis skoleskyss pga særlig farlig eller vanskelig skolevei må elevene utsettes for en fare utenom det vanlige. Den risiko skoleeleven til vanlig utsettes for når de ferdes i trafikken, er derfor ikke tilstrekkelig. I de tilfeller hvor det ikke utløses en skyssrett vil foreldrene ha hovedansvaret for trafikkopplæringen av egne barn, samt følge barna til skole/holdeplass hvis de mener det er nødvendig». Det er vanlig at det utarbeides en trafikkplan og at det blir fattet politisk vedtak i kommunene om hvilke strekninger i kommunen som er definert som trafikkfarlig vei. Skysskontaktene i de kommunene vi har vært i kontakt med opplyste at kommunene hadde politiske vedtak på dette. Søknad om skoleskyss med særlig begrunnelse I søknadsskjemaet står det at elever i grunnskolen kan søke om skoleskyss med særlig begrunnelse dersom eleven har særlig trafikkfarlig eller vanskelig skolevei og har mer enn 2 km (1-klassinger) og 4 km (2-10 klassinger) til skolen. Elever som søker om skyss til privat grunnskole og elev på statlig kompetansesenter skal også bruke dette skjemaet ved søknad om skoleskyss. Søknaden sendes Oppland fylkeskommune. Opplandstrafikk sier at det er fylkeskommunen som fatter vedtak. Rådgiver ved Opplandstrafikk sier at det ikke alltid fattes vedtak når elever får innvilget skyss til farlig skolevei, men hvis foreldrene klager fattes det imidlertid vedtak. Alle opplysninger for elever med behov for skoleskyss legges inn i skyssweb, både buss, drosje, delt bolig og avtale om privat kjøring. Skolen tar ansvar for å ha kontakt med eleven om skoleskyss. Videregående elever Det går fram av kapittel i håndboka at det blant annet er nødvendig å søke om skoleskyss når Det ikke er et kollektivtilbud på strekningen mellom bopel og skole og avstanden er over 6 km. Det er over 3 km mellom bopel og holdeplass og det ikke er et kollektivtilbud på strekningen Det er over 55 km mellom bopel og skole Avstand mellom hybel og skole er over 6 km. I pkt 7.1 i håndbok for skoleskyss for elever i videregående skole står det at det kan kreves at eleven går en rimelig distanse fram til holdeplass. Grensa er 3 km. For elever som har over 3 km kan det gis skysstilskudd, eventuelt settes det opp drosje til holdeplass/til skolen. Dette må eleven søke om og fylkeskommunen fatter enkeltvedtak. Skyssrett på grunn av trafikkfarlig vei, gjelder ikke for elever i videregående skole. Innlandet Revisjon IKS Side 22

23 FR-vedtak Revisjonen har fått en liste over FR-vedtak som er fattet av Oppland fylkeskommune for 2013 og Listen inneholder vedtak for både elever i grunnskolen og i videregående skole. Det er ikke mulig å sortere denne listen på grunnskoleelever og videregående elever eller etter hva som er grunnlaget for vedtaket. Skyss på grunn av farlig skolevei Fra Opplandstrafikk har vi fått oversikt over hvor mange elever i grunnskolen som får gratis skoleskyss på grunn av farlig skolevei, skoleåret 2014/2015. I 1-10 klasse er det til sammen elever som får skyss på grunn av farlig skolevei utover skyssgrensa dette skoleåret. Herav er det 31 elever som har fått gratis skoleskyss til og med 1 klasse. Videre er det variasjoner på hvor mange år de forskjellige elevene har fått innvilget gratis skoleskyss for. Det er også 114 elever som har vinterskyss på grunn av farlig skolevei i skoleåret 2014/2015. Gjennomgang av vedtak I listen vi har fått er vedtakene for farlig skolevei gitt benevnelsen tilrettelagt skoleskyss. I 2014 er det fattet 20 enkeltvedtak med benevnelsen tilrettelagt skoleskyss og det kan se ut som at disse er fordelt med 16 i grunnskolen og 4 i videregående skole. I og med at begrepet «tilrettelagt skoleskyss» gjelder mer enn vedtak grunnet farlig skolevei har vi ikke oversikt over hvor mange av vedtakene som gjelder skoleskyss til elever med trafikkfarlig skoleveg. Vi har sett nærmere på seks vedtak om tilrettelagt skoleskyss i Videredelegeringen til fagenhet Opplandstrafikk er tatt inn som en fast tekst i alle de 26 enkeltvedtakene vi har sett på, hvor det sies: «i henhold til fylkeskommunens delegeringsreglement A- 07 gis Fylkesrådmannen myndighet til å ta avgjørelser på fylkeskommunens vegen og til å treffe vedtak i alle enkeltsaker og alle typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, Jfr reglementets A-01 og A- 02. Samferdsel kollektivtransport.» Tre av de 6 vedtakene gjelder elever ved grunnskolen som har fått avslag på søknad om skoleskyss på grunn av trafikkfarlig skolevei fordi veien ikke vurderes som særlig trafikkfarlig, hjemmel er opplæringslovens 7-1. Ett av de seks vedtakene gjelder elev ved videregående skole som har fått innvilget skyss med tog for skoleåret , fordi det ikke finnes kollektivtilbud med buss på strekningen, hjemmel er opplæringsloven 7-2. To vedtak gjelder elever med funksjonshemming eller midlertidig skadde (se neste avsnitt). Tre av vedtakene gjelder avslag på søknad om tilrettelagt skyss. To av vedtakene gjelder farlig skolevei med hjemmel i opplæringsloven 7-1. Her er det gitt begrunnelse for avslaget og det er opplyst om klageadgangen etter opplæringsloven 15-2, med klagefrist 3 uker. Det andre vedtaket om avslag på tilrettelagt skoleskyss gjelder søknad om drosje til elev med delt bopel. Vedtaket er begrunnet og det er opplyst om at klagen på skyssopplegget vil bli sendt til fylkesmannen til endelig avgjørelse. Vedtaket hvor det er innvilget tilrettelagt skoleskyss med hjemmel i opplæringsloven 7-2 er det gitt begrunnelse, men ikke opplyst om klageadgangen i vedtaket. Innlandet Revisjon IKS Side 23

24 3.4.4 ELEVER MED VARIG FUNKSJONSHEMMING ELLER MIDLERTIDIG SKADE ELLER SYKDOM Grunnskoleelever Håndbokas pkt har gjengitt bestemmelsene i opplæringsloven 7.3. Midlertidig skade eller sykdom Midlertidig skoleskyss benyttes når eleven har en skade eller sykdom, og det er nødvendig med transport for en kortere periode. I håndboken sies det «at skyss som iverksettes hvor det ikke foreligger legeattest/rekvisisjon, skal betales av bestiller. Videre sies det at det etablerte skyssopplegget skal så langt som mulig benyttes og at fylkeskommunen forbeholder seg retten til å samordne skyss i slike tilfeller.» På nettsiden til Opplandstrafikk står det følgende: «Midlertidig skoleskyss bestilles når eleven har en skade eller en sykdom som gjør at det er nødvendig med transport i en periode for å komme til og fra skolen. Behovet for skyss skal dokumenteres med legeerklæring. Kommunen/skolen bestiller skyss i Skyssweb. Legeerklæring scannes og lastes opp sammen med bestillingen. Opplandstrafikk organiserer skyssen.» Oppland fylkeskommunen har et eget søknadsskjema for midlertidig skoleskyss og her står det at: «Skoleskyssen blir ikke igangsatt før Kundesenter Opplandstrafikk har mottatt skjema for midlertidig skoleskyss i Oppland og legeerklæring som dokumenterer skyssbehovet og varighet». Det er kommunen/skolen som bestiller skyss i i henhold til fastsatte rutiner i skyssweb. Vi har fått opplyst både fra rådgiver/skyssplanlegger i Opplandstrafikk og skysskontaktene i kommunene at det ikke blir fattet enkeltvedtak ved midlertidig skade eller funksjonshemming. Men dokumentasjonskravet er strengt, her kreves det at det foreligger legeerklæring. Skyssen skal godkjennes av fylkeskommunen og det kreves noe tid til planlegging. Rådgiver ved Opplandstrafikk sier at det også er mange som ordner seg skyss selv ved midlertidig skade eller sykdom. Skyss ved varig funksjonshemming I håndboken pkt sies det at «skyssen gjelder mellom hjem og nærskolen. Elever som er i avlastningsbolig vil ha skyss både til bopel og avlastningsbolig. Vilkåret for skyss er at funksjonshemmingen, skaden eller sykdommen tilsier at eleven har et reelt behov for skyss. Dette skal dokumenteres». Det sies videre i håndboken at «varig funksjonshemmede elever skal innmeldes av kommunen til fylkeskommunen sammen med øvrige elever med skyssrett. Elever som søker skyss på grunn av varig funksjonshemming/sykdom, eks astma, sendes kommunen. Fylkeskommunen avgjør søknad når kommunen er i tvil om skyssretten». Oppland fylkeskommune sitt søknadsskjema om skoleskyss ved spesielle behov, benyttes for å søke om skoleskyss på grunn av funksjonshemming eller midlertidig skade. Ved søknaden må det legges ved Innlandet Revisjon IKS Side 24

25 dokumentasjon. Dette kan være legeerklæring, eller bekreftelse fra skolen. I søknadsskjemaet står det at søknaden sendes til Oppland fylkeskommune. Rådgiver ved Opplandstrafikk sier at det er fylkeskommunen som fatter vedtak og han mener at fylkeskommunen har gode rutiner for å fange opp varige og tunge funksjonshemminger. For elever med varig funksjonshemming og permanent skyss kreves det legeerklæring. Videre opplyser rådgiver at dersom fylkeskommunen mener at legeerklæringene er for diffuse, kan de kreve legeerklæring fra en spesialist. Gråsoner kan være psykisk sykdom, ME, sosial angst o.l. Her finnes det elever som har en ordning hvor de kan bestille drosje selv, dersom de må reise hjem i løpet av dagen. Noen elever må ha spesialskyss fordi de ikke kan reise sammen med andre på grunn av sosial angst. Denne spesialtilrettelagte skyssen legger beslag på en del ressurser, rådgiver ved Opplandstrafikk sier at denne problematikken forekommer mest på videregående skole. Vi fikk noe varierende svar på hvem som fatter vedtak for elever med varig funksjonshemming. En transportplanlegger og en skysskontakt sier at det er kommunen som fatter vedtak, i tvilstilfeller sendes saken til avgjørelse hos fylkeskommunen. En av skysskontaktene sa at søknaden med dokumentasjon sendes fylkeskommunen til avgjørelse, men i opplagte saker sendes det ikke med dokumentasjon. Ellers ble det sagt at det kan være tvilstilfeller hvor det kan foreligge uttalelser fra PPT, BUP eller andre. En av skysskontaktene sier at i praksis får alle som har diagnose gratis skyss. En annen transportplanlegger sier at søknaden sendes fylkeskommunen som fatter vedtak. Videregående elever I håndbokas kapittel 2.3 vises det til bestemmelsene i opplæringsloven 7-3. Det står videre at funksjonshemmingen må dokumenteres med erklæring fra lege eller behandlende psykolog. Erklæringen må inneholde en vurdering av skyssbehovet relatert til funksjonshemmingen / skaden og for hvilken periode det er nødvendig med spesialskyss. Bekreftelse fra PPT kan i enkelte tilfeller aksepteres. Alle elever som har behov for spesialskyss må søke på fastlagt skjema. Søknad sendes fylkeskommunen, legeerklæring vedlegges. Midlertidig funksjonshemming/skade (spesielle behov) Skolene bestiller midlertidig skyss. Bestillingen sendes til Opplandstrafikk som planlegger og organiserer skyssen. I håndboken sies det at skyssen må strekke seg over minimum 2 dager. Vi har fått opplyst at det ikke fattes vedtak for elever med midlertidig skade eller sykdom. Men her kreves det legeattest/rekvisisjon. Skyss som iverksettes uten at det foreligger legeattest /rekvisisjon skal betales av bestiller (håndboka kap 2.3.2). Opplandstrafikk forbeholder seg retten til å samordne skyss. Skyss for varig funksjonshemming I håndboka kap står det: «For elever med varig funksjonshemming kan en sakkyndig uttalelse gjelde som dokumentasjon for inntil 5 år. Skyssopplegget skal i størst mulig grad være fast og forutsigbart.» Innlandet Revisjon IKS Side 25

26 Gjennomgang av vedtak Vi har fått en oversikt fra Opplandstrafikk om antall elever som har fått tildelt skoleskyss fordelt på årsak. i skoleåret 2014/2015 var det 336 elever i grunnskolen som har gratis skyss på grunn av spesielle behov. Tilsvarende antall elever i videregående skole var 123. I følge oversikten over FR-vedtak for 2014 ble det fattet 28 vedtak hvor det ble innvilget skoleskyss til elever med spesielle behov. Det kan se ut til at 16 av sakene gjelder elever i videregående skole og 12 elever i grunnskolen. Vi har her forutsatt at vedtak som ikke er merket med «videregående skole» på oversikten over vedtak i 2014, er vedtak for elever i grunnskolen. Vi har sett på 6 av disse vedtakene, 4 gjelder elever i videregående skole og 2 i grunnskolen. 5 av vedtakene er innvilget, 4 av disse gjelder elever i videregående skole. I alle disse vedtakene sies det at skyssopplegget varer så lenge det er et dokumentert behov. For innvilget skoleskyss til elev i grunnskolen er vedtaket fattet for skoleåret Hjemmelen for disse 5 vedtakene er opplæringslovens 7-3. En av elevene har fått avslag på søknaden som var begrunnet med at vilkårene for skyss i henhold til opplæringslovens 7-3 ikke er til stede. Begrunnelse i henhold til forvaltningsloven 23 er i utgangspunktet ikke tatt inn i vedtak hvor søknad er innvilget. I sak hvor eleven har fått avslag er det gitt begrunnelse i vedtak. Enkeltvedtak kan påklages i henhold til opplæringsloven 15-2 og forvaltningsloven 28. Det er kun i vedtaket hvor søknaden er avslått at det er tatt inn opplysning om klageadgangen. Det er her henvist til forvaltningsloven, klagefristen og hvor klagen kan sendes. Enkeltvedtaket inneholder imidlertid ikke henvisning til paragraf i forvaltningsloven. I tillegg har vi kommentert to av vedtakene som ble gitt som tilrettelagt skyss, men gjelder elever i grunnskolen som har fått innvilget skoleskyss etter opplæringsloven 7-3, elev med funksjonshemming eller som er midlertidig skadd. Begge disse vedtakene er tidsbegrenset, et så lenge det foreligger dokumentert behov, mens den andre eleven har fått en ordning for skoleåret Det ene vedtaket inneholder beskrivelse av organisering av skyssen, begge vedtakene gir informasjon om hvilken person i Opplandstrafikk som kan kontaktes for å få nærmere informasjon om skyssopplegget ELEVER MED DELT BOPEL Grunnskoleelever For elever med delt bopel sies det i håndboka i pkt at «det gis skyss til begge bosteder når eleven bor tilnærmet lik tid hos hver av foreldrene, og det er et fast og forutsigbart opplegg». Delt bopel må dokumenters ved: Avtale undertegnet av begge foresatte. Adresse iht. Folkeregisteret gjelder både foreldre og barn. Kommunen melder inn elever med delt bopel. I tvilstilfeller skal fylkeskommunen kontaktes før skyss bestilles. Har barnet bopel i to kommuner, skal den kommunen hvor barnet har folkeregisteradresse betale skysskostnaden, persontakst. Dersom det blir særdeles lang/uforsvarlig reisetid eller særlig byrdefullt, kan fri skyss avslås av hensyn til barnet. Innlandet Revisjon IKS Side 26

27 Fylkeskommunen kan i spesielle tilfeller vurdere kostnadene for skyssopplegget. Det eksisterende transport/kollektivtilbudet skal i utgangspunktet benyttes. Drosjeskyss vurderes kun i enkelttilfeller. Søknad om skyss ved delt bosted sendes bostedskommunen.» Fylkeskommunen har utarbeidet et søknadsskjema som skal benyttes ved søknad om skoleskyss ved delt bopel. Her sies det at søknad om delt bopel for elever i grunnskolen skal sendes barnets bostedskommune. Elever i videregående skole sender søknaden til Oppland fylkeskommune. Når det gjelder hvem som fatter vedtak for delt bopel fikk vi noe varierende svar. Rådgiver ved Opplandstrafikk sier at det er fylkeskommunen som skal fatte vedtak om skyss til barn i delt bolig og har ansvaret for å organisere skyss til begge bostedene når barnet har delt bopel og vilkårene ellers er til stede. Søknad om skyss for elever i delt bolig i grunnskolen sendes til barnets bostedskommune, dersom saken er helt grei settes ordningen i gang og fylkeskommunen er ikke inne i avgjørelsen av saken. Vi fikk opplyst av rådgiver på Opplandstrafikk at de har valgt å gjøre det på denne måten, selv om det ikke fattes vedtak i henhold til forvaltningsloven. Dersom kommunen synes det er vanskelig å ta en avgjørelse så kan kommunen sende saken til fylkeskommunen til avgjørelse. I slike tilfeller fatter fylkeskommunen et FR-vedtak. Alle de tre skysskontaktene i de kommunene vi hadde kontakt med sa at det var kommunen som fattet vedtak for skoleskyss til elever med delt bopel. De gir også uttrykk for at regelverket på området er greit å forholde seg til. En av skysskontaktene viste til en bestillingsrutine fra Oppland fylkeskommune til kommunene i Oppland, datert Dette er en forenkling av rutinene for bestilling av skoleskyss for elever med to bopeler. Det forutsettes at denne rutinen kun gjelder kurante søknader, hvor det åpenbart foreligger en skyssrett i forhold til opplæringslovens bestemmelser. I henhold til denne rutinen er det kommunen som behandler søknaden om skyss. Vi får opplyst av rådgiver i Opplandstrafikk at denne rutinen er lagt inn i håndboka for grunnskolen. Fra en skysskontakt i en annen kommune innhentet vi et enkeltvedtak som var fattet etter søknad om skoleskyss ved delt omsorg. Også en av ruteplanleggerne vi snakket med mente at det var kommunen som fattet vedtak om skoleskyss ved delt bopel. Teamleder drift ved Opplandstrafikk sier at det er kommunene som bestiller skyssen, men det er fylkeskommunen som fatter vedtak/organiserer skyssen. Vi fikk opplyst av Opplandstrafikk at skyssutgifter til delt bopel har økt, men ikke dramatisk. Enkelte ganger kan det være vanskelig avgjørelser, spesielt i de tilfellene hvor det er lang reisevei for barna. Disse sakene sendes til fylkeskommunen til avgjørelse. Rådgiver sier at de har mulighet for å avslå dersom reiseveien blir for lang og ikke er til barnets beste. Innlandet Revisjon IKS Side 27

28 Videregående elever For elever med delt bopel sies det i håndbok for skoleskyss for elever i videregående skole i pkt 3.1 at det gis skyss til begge bosteder når eleven bor tilnærmet lik tid hos hver av foreldrene, og det er et fast og forutsigbart opplegg. Elever med delt bopel i videregående skole må søke fylkeskommunen om skoleskyss. Det gis ikke noe tidsavgrensning i vedtaket, men rådgiver ved Opplandstrafikk sier at dette er tidsavgrenset til den tid de bor på adressen og går på skolen. Gjennomgang av vedtak Oversikten vi har fått fra Opplandstrafikk over enkeltvedtak som er fattet i 2014 viser at det ble fattet 35 vedtak hvor det ble innvilget skyss til elev med delt bopel. For 18 av disse vedtakene var det registrert i oversikten at eleven gikk på videregående skole. Oversikten viste også at det ble gitt avslag på 3 søknader om skoleskyss i delt bopel. 7 av vedtakene som er med i våre stikkprøver gjelder skyss for elever med delt bopel. 6 er elever i videregående skole, 4 av disse fikk innvilget søknad, mens 2 fikk avslag. Den siste antok vi var elev ved grunnskolen som fikk innvilget søknad om skyss, men hjemmelen som er brukt er opplæringsloven 7-2, dermed ser det ut til at alle de 7 elevene er fra videregående skole. Alle vedtakene i stikkprøvene inneholder opplysninger om hvilken lovhjemmel som er brukt. Det er vist til bestemmelsen i opplæringsloven, i et av vedtakene er det i tillegg vist til håndbok for skoleskyss i videregående skole i Oppland fylkeskommune. Et av vedtakene sier noe om varigheten av vedtaket, de andre seks vedtakene har ingen opplysninger om dette. I tre av vedtakene sies det at det forutsettes at eksisterende kollektivtilbud benyttes. Alle vedtakene som har innvilget skoleskyss opplyser at Opplandstrafikk kan gi nærmere informasjon om skyssopplegget, det er også oppgitt navn på hvilke personer de kan kontakte. Disse vedtakene inneholdt ikke opplysninger om klageadgangen. Opplysninger om klageadgang var kun med i de to vedtakene hvor det ble gitt avslag på søknaden. I disse vedtakene er det opplyst når og til hvem en eventuell klage skal sendes. Det er ikke vist til gjeldende paragrafer i forvaltningsloven HÅNDBOKAS FORMULERINGER OM AT FYLKESKOMMUNEN SKAL KONTAKTES HVIS KOMMUNEN ER I TVIL. Det går fram av ulike bestemmelser i håndboka at fylkeskommunens vedtak bygger på opplysninger gitt av kommunen/foresatte. Videre går det fram av håndboka at kommunene er tildelt oppgaver, eventuelt tar avgjørelser i ulike saker. Revisjonen har sett at det ved flere anledninger er formuleringer i håndboka om at fylkeskommunen skal avgjøre en sak hvis kommunen er i tvil: Oppmålinger av avstand gjøres av kommunen, mens fylkeskommunen avgjør når det er tvil om oppmåling (kap håndboka). Søknader om skyss på grunn av funksjonshemming/sykdom, sendes kommunen. Her står det i kap at fylkeskommunen avgjør søknad når kommunen er i tvil om skyssretten. Innlandet Revisjon IKS Side 28

29 Søknad om skyss ved delt bopel sendes bostedkommunen. Kommunen melder inn elever med delt bopel i skyssweb. I tvilstilfeller skal fylkeskommunen kontaktes før skyss bestilles (kap håndboka). I håndboka kap om innmelding står det følgende: «I tvilstilfeller, eller saker hvor det er uenighet mellom foreldre/foresatte og kommunen, eller ukurante» saker, og fylkeskommunen er vedtaksmyndigheter, sendes disse til fylkeskommunen til avgjørelse. Dette kan være spørsmål om avstand mellom bopel og skole, skysstandard, reisetid med mer.» KLAGER Saksbehandler ved Opplandstrafikk sier at fylkeskommunen mottar få klager. Dersom det kommer en henvendelse på e-post, svares det på denne. Saksbehandler sier videre at det hender at de får henvendelser pr. telefon på f.eks skyssopplegget, som også løses pr. telefon, eller det tas kontakt med transportør for å få til endring. Vi får opplyst at slike henvendelser på telefon ikke alltid registreres i saksbehandlingssystemet. Ellers registreres mottatte klager i saksbehandlingssystemet P360. Opplandstrafikk opplyser at klager i hovedsak kommer fra foreldre som klager på skyssopplegget og på trafikkfarlig vei til holdeplass. I mange tilfeller dreier klagene seg om saker knyttet til krav om skyss med drosje med henvisning til at buss tar for lang tid, tilgjengelighet av busstilbud og hvor lang tid som skal aksepteres til bytte av transportmiddel, saker knyttet til at det påstås å være beregnet feil avstand mellom bopel og skole, f.eks om den skolevegen Opplandstrafikk har lagt til grunn er farbar for skoleeleven. Vi får videre opplyst at når fylkeskommunen mottar en klage prøver de først å finne en løsning sammen med foresatte. Hvis uenighet mellom kommunen og foreldre/foresatte ikke blir avgjort til de sistnevntes favør, kan de bringe saken inn for fylkesmannen. Opplandstrafikk opplyser at de fleste saker blir avgjort av dem. I ca 2 5 saker pr. år blir vedtak omgjort på bakgrunn av klager, i disse sakene klarer opplandstrafikk å tilrettelegge et bedre skyssopplegg uten store økonomiske konsekvenser. Saksbehandler mener at det er godt tegn at det er få klager, men har merket seg en endring ved noe økt kravmentalitet. Det er også en dreining mot elever som trenger mer spesialskyss, dette har også økt i videregående skole. Det er en økning av elever med psykiske problemer. Mange elever kan ikke bruke den ordinære skoleskyssen og det er elever som trenger skyss fordi de av helsemessige årsaker ikke kan være på skolen hele dagen. Vi fikk opplyst av teamleder i Opplandstrafikk at det i perioden oktober 2013 ble sendt inn 11 klagesaker til fylkesmannen. Tabellen under viser type klagesak og utfall av klagen hos fylkesmannen. Innlandet Revisjon IKS Side 29

30 Tabell 3.2 Oversikt over klagesaker til fylkesmannen Kolonne utfall klage 2012 utfall klage utfall klage3 Klager fikk Klager fikk ikke en klage fikk ikke medhold, mens en Skyssopplegget 4 medhold 1 medhold 2 klage fikk delvis medhold Klager ikke Trafikkfarlig vei til til holdeplass 2 medhold 1 Klager fikk ikke medhold Trafikkfarlig vei 1 Klager ikke medhold I 2014 er det registrert 14 klagesaker hvorav:. I åtte av sakene ble det fattet vedtak om omgjøring av vedtak I fem av sakene opprettholdes tidligere vedtak (saken sendes videre) I en sak ble det fattet nytt vedtak med avslag på klage. Av de 26 sakene vi har sett på for 2014 var det 8 klagesaker. Tre av klagene førte til omgjøring av vedtaket, mens i de andre fem vedtakene opprettholder fylkeskommunen sitt vedtak. Disse vedtakene er sendt fylkesmannen til endelig avgjørelse OPPFØLGING OG KONTROLL Revisjonen har ikke fått informasjon om at det foreligger skriftlige rutiner eller etablert praksis med sikte på å sikre at tildeling av skoleskyss skjer i henhold til regelverket. Fylkeskommunens saksbehandling skjer i sak- arkivsystemet P360. Det er imidlertid ikke mulig å foreta noen «sortering» av vedtak i dette systemet som kan gi oversikt over hvor mange vedtak som er fattet med ulike typer begrunnelser. 3.5 REVISJONENS VURDERINGER Ifølge Standard for forvaltningsrevisjon skal revisor analysere de innsamlede dataene i forhold til revisjonskriteriene og vurdere om praksis eller tilstand er i tråd med kriteriene. I dette kapitlet har vi vurdert fylkeskommunens rutiner og praksis opp mot kriteriene vi har formulert i kapittel OVERSIKT OVER LOVER, FORSKRIFTER OG STYRINGSDOKUMENTER Revisjonen har undersøkt fylkeskommunens oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokument. Det er viktig å presisere at det ikke er foretatt en vurdering av det helhetlige kvalitetssystemet som er laget for fagområdet videregående opplæring, men for det avgrensede området «skoleskyss». Fylkeskommunen har utarbeidet et kvalitetssystem som inneholder oversikt over og linker til lover, forskrifter og styringsdokumenter. Det inneholder videre oversikt over hvem som har fått delegert myndighet etter opplæringsloven når det gjelder skoleskyss. Her finnes også en link til håndbøkene om skoleskyss som fylkeskommunen har utarbeidet. Innlandet Revisjon IKS Side 30

31 Basert på de oversikter som finnes i fylkeskommunens kvalitetssystem, håndbøkene og nettsiden til Opplandstrafikk vedrørende skoleskyss til elever i grunnskolen og videregående skole er vår vurdering at fylkeskommunens kvalitetssystem inneholder en tilfredsstillende oversikt over lover, forskrifter og styringsdokumenter BESKRIVELSE AV HOVEDOPPGAVER, ORGANISERING OG MYNDIGHETSFORDELING Fylkeskommunen har utarbeidet to håndbøker, henholdsvis for grunnskole og videregående skole som gir en beskrivelse av oppgaver, organisering og myndighetsfordeling. Revisjonen vurderer at dette er i tråd med kravene til kvalitetssystemet. Revisjonen har imidlertid noen vurderinger knyttet til innholdet i rutinene i håndbok for grunnskoleskyssen som er nærmere redegjort for nedenfor RUTINER NÅR DET GJELDER VEDTAKSFATTING Avgjørelsen om en elev har rett til skyss er et enkeltvedtak og skal følge forvaltningslovens regler. I fylkeskommunens håndbøker slås det også fast at tildeling av skyss er et enkeltvedtak. De fleste elevene som får skyss får innvilget skoleskyss på grunn av avstand. Her fattes det et forenklet vedtak, hvor skysskortet fungerer som underretning. Etter revisjonens vurdering er det anledning til dette etter forvaltningslovens 24 og 27. Andre elever får en skyssrettighet som følge av egenskaper ved skolevegen eller samlet reisetid, på grunn av skyssbehov ved delt bosted og/eller på grunn av sykdom eller skade. Ofte må skyssen organiseres særskilt for eleven, for eksempel ved hjelp av drosje. Vurderingen av om en elev skal få tildelt skyss og hvordan denne skal organiseres vil til dels være en skjønnsmessig vurdering der både forhold knyttet til eleven og til skolevegen må tas i betraktning. Vår gjennomgang viser at det ikke alltid fattes enkeltvedtak i disse sakene. Revisjonen vurderer at fylkeskommunen bør fatte enkeltvedtak i saker hvor det utøves skjønn, dette er viktig i forhold til å sikre at alle elevene blir behandlet likt. Det er fylkeskommunen som skal fatte vedtak om skoleskyss dersom avstand mellom hjem og skole overstiger skyssgrensene og ved sykdom eller midlertidig skade. Dette gjelder også ved skyss ved delt bolig der skolevegen overstiger skyssgrensa. Det står også klart i håndboka for grunnskoleskyssen at det er fylkeskommunen som vanligvis er vedtaksmyndighet når det gjelder skoleskyss-saker. Våre samtaler med skysskontakter i kommunene viste imidlertid at de mente at kommunene fattet enkeltvedtak om skyss ved delt omsorg. Dette har vi også fått verifisert ved å få tilsendt et eksempel på et slikt vedtak. Revisjonen vurderer at kommunene ikke har hjemmel til å fatte vedtak om skoleskyss når avstanden overstiger skyssgrensa. Det går fram av håndboka at søknader om skyss med dokumentasjon av skyssbehovet vanligvis skal sendes kommunen. Kommunen melder så inn elevens skyssbehov i skyssweb. Dette omtales i håndboka som å bestille skyss. Revisjonen har oppfattet at dersom saken oppfattes som «kurant» av kommunen vil det ikke alltid bli fattet enkeltvedtak. Det går fram av flere avsnitt i håndboka at fylkeskommunen kun skal kontaktes, evt avgjøre saken i tvilstilfeller. Disse formuleringene er etter revisjonens vurdering upresise og de gir ingen god anvisning på når det skal fattes et enkeltvedtak. Etter revisjonens vurdering Innlandet Revisjon IKS Side 31

32 er innmelding av elever/bestilling av skyss å betrakte som en søknad til fylkeskommunen, som så fatter et vedtak om skoleskyss. Etter revisjonens vurdering burde det vært klarere presisert i håndboka hva som ligger i begrepet «bestilling av skyss» og hva som er henholdsvis kommunens og fylkeskommunens ansvar og oppgaver i forbindelse med saksbehandling og vedtak om skoleskyss. De konkrete vedtakene vi har gjennomgått viser til hjemmel i opplæringsloven. Vedtakene har også en fast tekst hvor det opplyses om at myndigheten til å fatte vedtak er delegert. Vedtakene som er innvilget i henhold til søknad inneholderikke begrunnelse, noe som det er gitt anledning til i fvl 24 andre ledd. Ikke alle vedtakene inneholder opplysninger om klageadgang, dette er etter revisjonens vurdering en opplysning som alltid skal være med i vedtaket. Selv om søknad om skoleskyss er innvilget så kan det være at foresatte/elev ønsker å klage på f.eks organisering av skyssen. I de vedtak hvor det er opplyst om klageadgang opplyses det om hvor klagen kan sendes, at vedtaket kan påklages i henhold til forvaltningslovens regler og at fristen for å klage er 3 uker. Her burde det etter revisjonens mening også vært vist til de spesielle paragrafene i forvaltningsloven KONTROLLRUTINER OPPFØLGING Det er ikke utarbeidet spesielle rutiner for oppfølging av at regelverket for tildeling av skoleskyss blir fulgt. Etter revisjonens vurdering burde det vært rutiner for å følge opp at enkeltvedtak faktisk blir fattet i samsvar med regelverket. I forbindelse med denne revisjonen innhentet vi oversikt over antall FR-vedtak vedrørende skoleskyss som er fattet i Oppland fylkeskommune i 2013 og Det viste seg at det var vanskelig å lese ut av oversikten hvilke type vedtak som var fattet og dermed få oversikt over hvor mange vedtak som er fattet med henvisning til de ulike bestemmelsene i opplæringsloven som gir rett til gratis skoleskyss. Vår vurdering er at fylkeskommunen mangler gode oversikter over hvilke elever som har fått tildelt skoleskyss og hvilke elever som har fått enkeltvedtak ut fra de ulike bestemmelsene. Innlandet Revisjon IKS Side 32

33 4. PROBLEMSTILLING 2 SAMARBEID MED KOMMUNENE 4.1 PROBLEMSTILLING Vi har arbeidet etter følgende problemstilling: Samarbeider fylkeskommunen og kommunene om skoleskyss for grunnskoleelever i henhold til rammene lagt i opplæringsloven og interne retningslinjer? 4.2 REVISJONSKRITERIER Utgangspunktet for revisjonen er opplæringslovens 13-4 der det står følgende: «Fylkeskommunen skal organisere skoleskyssen i samråd med kommunen. Dersom kommunen og fylkeskommunen ikkje blir samde om korleis skoleskyssen skal organiserast og finansierast, kan departementet gi pålegg.» I Ot.prp. nr 46 ( ) sies det om bestemmelsen i opplæringslovens andre ledd første punktum - Fylkeskommunen skal organisere skoleskyssen i samråd med kommunen - at «Regelen fører inn en plikt til å samarbeide om skyssen, blant anna skal kommunen ta med skyssorganiseringa i vurderingane sine når ein fastset timeplanen og skoleruta.» I Utdanningsdirektoratets rundskriv sies det at «Kva som er naudsynt av rutiner for å ha et forsvarlig system vil variere, og systemet må utformast slik at det fokuserer mest der det er størst fare for lovbrot. Til dømes må fylkeskommunane og kommunane sjå til at den som er delegert vedtaksmynde også får tilstrekkeleg opplæring i regler og forvaltning». Opplæringsloven er lite konkret når det gjelder hvordan et slikt samarbeid skal organiseres og hva innholdet i det skal være. Vi har omtalt kravet til et forsvarlig system (jfr i opplæringslova) i kapittel Systemkravet betyr aktiv, planmessig og kontinuerlig styring for å sikre at kravene i loven blir oppfylt. Systemet skal være skriftlig og det må være kjent. Som vi har omtalt i kapittel 3.2 omfatter dette blant annet krav til rutiner for kommunikasjon og samhandling mellom fylkes- og kommuneadministrasjonen sentralt og underliggende virksomheter. Ansvarslinjer og myndighetsfordeling mellom de ulike ansvarsnivåene må være klargjort og det bør være rutiner for å sikre informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger. Siden kommunene er delaktig i fylkeskommunens arbeid i forbindelse med søknader om skoleskyss, mener vi at det er relevant å ha rutiner som sikrer kompetanse også i kommunene. I Strategisk kollektivplan for Oppland er det utformet visjon og mål for kollektivtrafikken. Det er videre utformet 4 strategier. Strategi nr 4 er «Kollektivtrafikken som et samarbeidsprosjekt». Her vises det til at kommunene har en sentral rolle for beslutninger vedrørende framkommelighet, kjøremønster, holdeplasser, parkering, skoletilbud og utbyggingsplaner. I strategien legges det opp til å invitere hver av kommunene i Oppland til å inngå et forpliktende samarbeid med fylkeskommunen om Innlandet Revisjon IKS Side 33

34 utvikling av kollektivtrafikktilbudet og tilliggende oppgaver. Formålet med en samarbeidsavtale er å utvikle og effektivisere kollektiv- og skoletransporten og informasjonen om dette til beste for Opplands befolkning, og få et kollektivtilbud som er lokalt/regionalt tilpasset. Formalisert samarbeid vil sikre bedre dialog og gi økt kompetanse og samordningsperspektiv til deltakerne. Utvikling og effektivisering skal skje ved å skape en arena for informasjon og beslutninger rundt kollektivtrafikkspørsmål, og derigjennom bedre koordineringen på områder som kollektivtransporten er avhengig av. Dette gjelder blant annet for Skoleskyss der det står at en formalisert samhandlingsarena vil sikre at alle berørte parter får gi innspill til beslutningsprosesser ved endring av skolestruktur, skoleruta (skoleåret) og skoledagen (timeplanen) på riktig tidspunkt» I vurderingen av samarbeidet har vi også valgt å bruke enkelte bestemte elementer fra fylkeskommunens håndbok som utgangspunkt for revisjonskriterier. I håndbok for grunnskoleskyssen i Oppland finner vi følgende i kapittel 2.1.4: «Det utarbeides rammeavtale mellom den enkelte kommune og fylkeskommunen om et forpliktende samarbeid om planlegging og gjennomføring av skoleskyssen. Det skal i størst mulig grad legges opp til felles skyssordning og skolerute for grunnskole og videregåendeskole. Det er av stor betydning at ferie, fridager, planleggingsdager og skoletider samordnes regionalt. Fylkeskommunen har kun ansvar for et skyssoppsett på 190 dager i hver kommune med utgangspunkt i skoleruta. I den grad kommuner og skoler ikke følger felles skolerute for ferie, fridager og skoletid, eller endrer skolerute etter fristen, må de selv organisere og bære kostnadene for de dager/tider som ikke er med i den opprinnelige skoleruta.» I kapittel om årlig plangjennomgang sies det: «Det gjennomføres årlige regionale/kommunale kontaktmøter mellom fylkeskommunen, skyssansvarlig i kommunene og transportører. Andre planmyndigheter inviteres med etter behov» Konkrete revisjonskriterier: Det bør foreligge rammeavtaler mellom kommunene og fylkeskommunen om et forpliktende samarbeid. Det skal gjennomføres årlige regionale/kommunale kontaktmøter mellom fylkeskommunen, skyssansvarlig i kommunene og transportører. Samarbeidsrutinene bør sikre at ansvarslinjer og myndighetsfordeling er klargjort og i samsvar med opplæringsloven. Fylkeskommunen må sikre at kommunene har nødvendig kompetanse når de utfører oppgaver som har betydning for fylkeskommunen som vedtaksmyndighet. Rutinene må sikre informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger Innlandet Revisjon IKS Side 34

35 4.3 RUTINER OG PRAKSIS FOR SAMARBEIDET RAMMEAVTALER I håndboken for grunnskoleskyssen i Oppland sies det at «Det utarbeides rammeavtale mellom den enkelte kommune og fylkeskommunen om et forpliktende samarbeid om planlegging og gjennomføring av skoleskyssen». Rådgiver i Opplandstrafikk sier at dette var intensjonen, men det viste seg at det ikke lot seg gjennomføre på grunn av at flere kommuner ikke ønsket dette. Disse kommunene mente at det ikke var nødvendig å utarbeide slike avtaler, men viste til at det ble gitt gode nok føringer og informasjon i opplæringsloven og gjeldende betalingsmodell ROLLEFORDELING - OPPGAVEFORDELING Ansvarsfordelingen mellom kommunene og fylkeskommunen er definert innledningsvis i håndboka ved henvisning til 13-4 i opplæringsloven. Kapittel 2.2. i håndbok for grunnskoleskyssen inneholder opplysninger om rollefordelingen mellom kommunen og fylkeskommunen. I kapittel er rollefordelingen mellom fylkeskommunen og kommunene omtalt. Her går det fram at kommunen har rolle som «Bestiller», og melder inn/bestiller skyss for elever i Skyssweb etter fastlagte rutiner. Dette er ordinære skysselever, elever ved delt bosted, funksjonshemmede elever med skyssrett og andre med skyssrett iht. opplæringslovens bestemmelser. Fylkeskommunen har rolle som «Tilrettelegger» og organiserer og tilrettelegger skoleskyssen. Vi får opplyst fra Opplandstrafikk at rollefordelingen i skoleskyssen er blitt klarere; kommunene bestiller og fylkeskommunen planlegger og tilrettelegger. Hvis det er uenighet mellom kommune og fylkeskommunen sendes dette til Fylkesmannen til endelig avgjørelse. Dette kan f.eks være spørsmål om det økonomiske ansvaret i skoleskyssen og skyssopplegget (jfr kap i håndboka). Ifølge rådgiver ved Opplandstrafikk sier han at han kun kjenner til en slik sak som er brakt videre til fylkesmannen SAMARBEID I FORBINDELSE MED PLANLEGGING AV SKOLESKYSSEN I forbindelse med ruteplanleggingen er Oppland fylke delt inn i 6 regioner. De to byregionene Gjøvik og Lillehammer med omland omfatter over halvparten av fylkets befolkning. Hadeland har mer enn halvparten av befolkningen boende i tettsteder. Regionene med mest spredt bosetting er Valdres, Nordog Midt-Gudbrands-dal 11. Figur 4.1 viser oversikt over årlig plangjennomgang av skoleskyssen, hentet fra håndbok for grunnskoleskyssen i Oppland. Vi fikk opplyst fra Opplandstrafikk at det var enighet om at denne følges. 11 Oppland fylkeskommune, Strategisk kollektivplan for Oppland Innlandet Revisjon IKS Side 35

36 FIGUR 4.1 ÅRLIG PLANGJENNOMGANG. KILDE: HÅNDBOKA FOR GRUNNSKOLESKYSSEN I OPPLAND. Vi har fått opplyst at både fylkeskommunen og kommunene benytter datasystemet, Skyssweb, ved innmelding og endringer av elever med skoleskyss. En konsulent i Opplandstrafikk har oversikten over elever som er registrert i Skyssweb og sørger for fakturering av kommunene. Transportplanleggerne i Opplandstrafikk samarbeider med skyssansvarlig/kontaktpersonen i kommunene om planlegging av skoleskyssen. Det er noe ulik organisering i de forskjellige kommunene, i noen kommuner arbeider kontaktpersonen ved skolekontoret, i andre kommuner er oppgaven fordelt på skolekontakter på de forskjellige skolene. I Opplandstrafikk sin årsmelding for 2013 sies det at for skoleåret 2012/2013 ser det ut som om flere og flere kommuner velger å legge Skyssweb ut på skolene. Vi jobber fortsatt med tilpasninger i systemet, og det har gjennom året kommet flere nye versjoner. For ruteplanleggerne er Skyssweb en god hjelp, og de får inn hver minste detalj på elevene. Transportplanleggerne planlegger ut i fra informasjon fra kommunene og starter prosessen med å planlegge en mest mulig kostnadseffektiv skoleskyss i henhold til timeplanen på nyåret Skyssplanleggingsmøte Opplandstrafikk har skyssmøter (i håndboka er disse kalt kontaktmøter) med hver kommune, her er også transportør til stede. Det er viktig at kommunene også har et godt samarbeid med dem, selv om det er Opplandstrafikk som er oppdragsgiver til transportør. Møtene avholdes i mars/april. Timeplanen diskuteres grundig før skyssmøte, dette starter rett etter jul. Opplandstrafikk opplyser at de har satt strek for innmelding av elever til 1. mars. Kommunen kan ikke foreta endringer i ordinær Innlandet Revisjon IKS Side 36

37 start/slutt tid på klassetrinn etter denne datoen. Det er utfordrende for planleggingen av skoleskyssen dersom skolene kommer etter skolestart og endrer timeplan/skolerute. Etter at timeplanen er klar sender transportplanleggerne en formell innkallelse til skyssmøte på e-post til kommunene og transportørene. Sammen med innkallingen sender transportplanleggerne med detaljerte skysslister som viser hvordan skyssen er planlagt. Skyssmøtet gjennomføres så sammen med representanter fra busselskapene, fra drosjesentralen og en fra skolekontoret, eventuelt fra flere skoler. Opplandstrafikk og kommunene blir enige om det som ligger i skyss-web. Det skrives ikke referat fra skyssmøtene, det er de korrigerte skysslistene som er referatet. Fylkeskommunen v/opplandstrafikk jobber så med de korrigerte listene fram til mai. Listene sendes ut som bestilling til transportørene, busselskap og drosje. Ruteplanen skal innleveres før 1.juni. Den årlige plangjennomgang inneholder også et punkt om evaluering av skoleskyssen, som skal gjennomføres hver høst hvis det er behov. Vi har fått opplyst av Opplandstrafikk at det ble gjennomført en evaluering av skoleskyssen for to år siden med representanter fra alle kommunene og Opplandstrafikk. Etter dette har denne evalueringen blitt noe nedprioritert. I årsmeldingen for 2013 sies det at det er en balansegang å få til et skyssopplegg som imøtekommer både skolens hverdag og behov og Opplandstrafikk sitt ønske om en rasjonell, effektiv og økonomisk skoleskyss SAMARBEID OG KONTAKT GJENNOM ÅRET - INFORMASJONSFLYT. Fra nestleder og rådgiver i Opplandstrafikk får vi opplyst at Opplandstrafikk og kommunene samarbeider om trafikksikkerhet og det å ha en så god og strukturert skyss som mulig. De diskuterer også tolkning av regelverk og vanskelige saker. Fra transportplanleggerne i Opplandstrafikk og skysskontaktene i kommunene får vi opplyst at kommunikasjonen med kommunene, utover skyssmøtene i hovedsak skjer på telefon. I perioden hvor nye skysslister blir sendt ut har transportplanlegger mye kontakt med kommunene. Dette kan f.eks være på grunn av at elever har flyttet, delt omsorg hvor det er to hjemadresser, eller elever som har trafikkfarlig skolevei. Dersom det skjer noe angående skoleskyssen hvor det er nødvendig med ekstra møte, avholdes dette. Ved endring av skolestruktur skjer det ofte at det er nødvendig å holde møter med kommunen. Omlegging av timeplaner er også et forhold hvor det kan være en del utfordringer. Transportplanlegger sier at de også har tatt det opp politisk at de ønsker å bli informert dersom det er planer om store endringer så som endringer i skolestruktur. Innlandet Revisjon IKS Side 37

38 4.3.4 OPPLÆRING OG KOMPETANSE Skysskontaktene i kommunene har blitt kurset i Skyssweb, vi får opplyst at det har vært avholdt flere kurs på systemet. En av transportplanleggerne sier at han har forventninger om at de personene i kommunene som jobber med skoleskyss, kjenner best mulig til regelverket og til skyss systemet. Han føler tidvis at det hadde vært en fordel med mer drilling av personene i kommunene. Det at de kjenner best mulig til regelverket på området gjør at arbeidet utføres mer effektivt. Det er noe forskjellig kompetanse i kommunene, han har erfaring med at i store kommuner med mange skoler, er det mye komplisert skyss, det er f.eks mye drosjeskyss. Farlig skoleveg er også et område som kan være noe komplisert. En av transportplanleggerne nevner eksempel på at det er skiftet en del personale ute på skolene som ikke er så godt kjent med og ennå ikke har god nok forståelse for system og regelverk. En annen av transportplanleggerne sier at i noen kommuner er oppgaven med skoleskyss lagt ut på skolene og det kan være en utfordring med kompetanse i disse tilfellene. Men transportplanlegger sier at hun har gode erfaringer med sine kommuner og at de besitter god kompetanse og ressurser. Fra skysskontaktene i kommunene får vi opplyst at de har fått opplæring i å bruke systemet Skyssweb. Ellers sier de at de at de har fått mindre opplæring i regelverket som gjelder skoleskyss, men har lest seg opp på dette selv. Alle sier at dette har gått greit og de mener at regelverket ikke er så komplisert. Opplevelser av samarbeidet Nestleder og rådgiver ved Opplandstrafikk sier at de har et bra samarbeid med kommunene og de mener at dette samarbeidet oppleves godt fra begge sider. Da håndboka ble utarbeidet var det med representanter fra noen av kommunene. Alle kommunene har den nye håndboka. Skysskontaktene i kommunene opplever å ha godt samarbeid med Opplandstrafikk, en av dem sier at Opplandstrafikk er meget serviceinnstilt og er flinke til å ordne opp. En annen skysskontakt sier at oppgavefordelingen mellom kommunen og Opplandstrafikk er klar, det er også klart hvem som utfører oppgavene i Opplandstrafikk. Kommunikasjonen og samarbeidet oppleves godt. 4.4 REVISJONENS VURDERINGER På bakgrunn av de innsamlede data/fakta skal revisor vurdere om kommunens / virksomhetens praksis er i tråd med revisjonskriteriene RAMMEAVTALE Revisjonen antar at formuleringen i håndboka om at det skal utarbeides en rammeavtale mellom fylkeskommunen og den enkelte kommune har sitt utspring i strategisk kollektivplan der «Kollektivtrafikken som et samarbeidsprosjekt» var en av strategiene. Det var ønske om å få til et mer forpliktende samarbeid med kommunene. En kan si at håndboka for grunnskoleskyssen er et resultat av arbeidet med å få til en mer formalisert samarbeidsarena. Fylkeskommunen har imidlertid ikke lyktes i å Innlandet Revisjon IKS Side 38

39 utarbeide samarbeidsavtaler med kommunene. Revisjonen har forstått at dette er fordi kommunene ikke har ønsket eller ment at slike avtaler er nødvendige KONTAKTMØTER I håndboka for grunnskoleskyssen er det lagt opp til årlige regionale kontaktmøter mellom kommuner, fylkeskommunen og transportører der grunnskoleskyssen planlegges. Det er lagt opp til en plangjennomgang med datoer for når ulike oppgaver skal være gjennomført. Slik revisjonen ser det blir disse møtene gjennomført i henhold til forutsetningene og de oppleves nyttige for alle parter ANSVARSLINJER OG MYNDIGHETSFORDELING Håndboka for grunnskoleskyssen angir hva som er fylkeskommunens oppgaver og hva som er kommunenes oppgaver. Håndboka er et godt grunnlag for samarbeid om planlegging og organisering av skoleskyssen. Som vi har omtalt i kapittel 3 mener vi at rollefordelingen synes å være upresis når det gjelder vedtaksfatting. Her kunne håndboka vært klarere i å presisere at innmelding av elever er å betrakte som en søknad til fylkeskommunen, og at innmeldingen skal følges av at fylkeskommunen fatter et vedtak om skoleskyss KOMPETANSE De som arbeider med skyss i kommunene har fått opplæring i Skyssweb. Ellers får vi opplyst at det har vært lite opplæring på regelverket i opplæringsloven med forskrift. Utviklingen er slik at i flere kommuner blir oppgavene med skoleskyss lagt ut til skolene. Etter revisjonens vurdering hadde det kanskje vært behov for noe mer opplæring i opplæringsloven og forvaltningsloven. Vi ser også at det kunne vært behov for å gå gjennom håndboken for skoleskyss for å sikre seg at alle har lik forståelse av regelverket, for å sikre likebehandling ved tildeling av skyss INFORMASJONSFLYT Etter revisjonenes vurdering er det god informasjonsflyt mellom skyssansvarlige i kommunene og ruteplanleggerne i Opplandstrafikk, spesielt når det gjelder informasjon om endringer, nye elever etc. Innlandet Revisjon IKS Side 39

40 5. PROBLEMSTILLING 3 RESSURSBRUK OG KOSTNADSUTVIKLING 5.1 PROBLEMSTILLING Vi har arbeidet etter følgende problemstilling: I hvilken grad er ressursbruken og kostnadsutviklingen for skoleskyssen underlagt tilstrekkelig oppfølging og kontroll fra fylkeskommunens side? 5.2 REVISJONSKRITERIER SENTRALE FYLKESKOMMUNALE STYRINGSDOKUMENTER Den overordnede målsettingen for grunnskoleskyssen i fylket finner vi i kap i håndboka om grunnskoleskyss: Fylkeskommunen har som målsetting å legge til rette for en sikker, miljøvennlig og trivelig skoleskyss som er rasjonell og økonomisk forsvarlig. Vi har gått gjennom ulike styringsdokumenter for å se om det finnes mål, strategier eller tiltak som er relevante for skoleskyssen og som kan være et utgangspunkt for å vurdere oppfølging og kontroll av ressursbruk og kostnadsutvikling. I strategisk kollektivplan for , vedtatt av Fylkestinget i sak 31/11 er det utformet visjon og følgende fem målsettinger for kollektivtrafikken: Øke andel kollektivreiser Velferdsmessige mål ved «Transport for alle» Økt tilgjengelighet innen, til og fra regionale sentre Miljøeffektiv transport Pålitelig og trygt tilbud. Det er utarbeidet følgende fire strategier for å nå målene: 1. Brukeren skal stå i sentrum 2. Kostnadseffektiv drift og forbedret tilbud 3. Påvirke statlige instanser til å gi bedre og mer stabile rammebetingelser 4. Kollektivtrafikken som et samarbeidsprosjekt. I Regionalt handlingsprogram (RHP) for ble det formulert ett mål som gjelder spesielt for skoleskyssen: «10. God og effektiv skoleskyss.» Her står det at fylkeskommunen vil sikre en trygg, rasjonell og miljøvennlig skoleskyss. Innlandet Revisjon IKS Side 40

41 Som grunnlag for regionalt handlingsprogram for er det vedtatt en ny planstrategi (Regional planstrategi ). I RHP for er et av målene for kollektivtransporten knyttet til et «effektivt kollektivtransporttilbud». Det er ikke konkretisert mål eller strategier som gjelder skoleskyss spesielt. I regionalt handlingsprogram for er det under kapittel 1.3 Samferdsel framhevet oppgaver som skal ha særlig prioritet i Dette gjelder blant annet: «Opprettholde og utvikle effektive kollektivtransporttilbud til og mellom regionsentra, mellom bo- og arbeidsmarkedene i Lillehammer, Gjøvik og Hamar, samt mellom Oppland og Stor-Oslo.» Det går fram av RHP for at dette også er en prioritert oppgave i Det er ikke formulert tiltak som går direkte på skoleskyssen. Fylkesrådmannens gjennomføringsdokument 12 inneholder fagenhetens tiltak for gjennomføring av de prioriteringer som framkommer i vedtatt RHP. Fylkesrådmannen forventer blant annet at fagenhetene disponerer ressurser i tråd med føringer, prioriteringer og rammer i RHP og at status og avvik rapporteres gjennom året som grunnlag for rapportering til politisk nivå. Vi har ikke funnet konkrete føringer som gjelder skoleskyss i disse dokumentene. Videre er det innledningsvis i gjennomføringsdokumentet en forventning til enhetene om å ha «Orden i eget hus». Dette innebærer at enhetene: Når overordnede mål med effektiv ressursbruk Driver kontinuerlig forbedrings- og effektiviseringsarbeid Baserer virksomheten på risikovurderinger og internkontroll At virksomheten overholder lover/regler og fellesrutiner At virksomheten har en pålitelig rapportering og økonomistyring FYLKESKOMMUNENS ØKONOMIHÅNDBOK OM ØKONOMISTYRING For å realisere en rasjonell og økonomisk forsvarlig skoleskyss er det nødvendig med økonomistyring. Det er derfor relevant å undersøke hva som står i fylkeskommunens økonomihåndbok om økonomistyring. I kapittel 4 i økonomihåndboka 13 defineres økonomistyring som «De beslutninger som påvirker ressursdisponeringen og/eller er rettet mot oppnåelse av økonomiske mål». Det står videre i samme kapittel: «Økonomistyring i fylkeskommunen innebærer at fellesskapets ressurser skal disponeres til beste for innbyggerne i fylket. Formålet er å dekke innbyggernes behov for tjenester som politiske organer har prioritert. Ressursene vil alltid være begrensede, og utfordringen blir å utnytte de tilgjengelige ressurser mest mulig effektivt». Overordna styringsprinsipper er beskrevet i kapittel 3 i håndboka. Det går fram at fylkeskommunen benytter mål- og resultatstyring som ledelses- og styringsform. Mål- og resultatstyring defineres som det 12 Vi har sett på dokumentene for 2013, 2014 og Versjon revidert august Innlandet Revisjon IKS Side 41

42 å sette mål for hva fylkeskommunen skal oppnå, måle resultater og sammenligne dem med målene, og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og læring for å utvikle og forbedre virksomheten. Mål- og resultatstyring setter krav til ledelsen om å sette klare mål og følge opp resultatene underveis GENERELT OM ØKONOMISTYRING Busch, Johnsen og Vanebo (2009) 14 definerer økonomistyring som ledelse rettet mot å realisere økonomiske mål. Økonomistyring utøves av alle i en virksomhet som tar beslutninger som medfører bruk av ressurser. God økonomistyring betinger ifølge Busch m.fl. at det utvikles realistiske økonomiske mål som kan danne utgangspunkt for økonomistyringen og at ledelsen tildeles nødvendig myndighet til å utøve økonomistyring. Det må bygges opp økonomiske styringssystemer som er tilpasset den økonomistyringen som skal utøves. Økonomistyring er en prosess som kan illustreres med en styringssirkel. Styringssirkelen forutsetter en form for målstyring. I Busch m.fl defineres målrettet ledelse som å sette mål, gjennomføre tiltak og følge opp resultatet gjennom en samspillprosess på alle nivåer i organisasjonen. FIGUR 5.1 EKSEMPEL PÅ STYRINGSSIRKEL Det kan skilles mellom ressursstyring, produktivitetsstyring og effektivitetsstyring. Ressursstyring er rettet mot virksomhetens bruk av ressurser og det skilles mellom kontraktsoppfølging, ressurstilpasning og ressurskontroll. Ressurstilpasning innebærer å sørge for at virksomheten har tilgang på de ressurser som er nødvendig (behovsanalyse) for å kunne gjennomføre en effektiv produksjon. Ressurskontroll innebærer at ledelsen må sørge for å holde seg innenfor ressursrammene. Gjennom budsjettet setter fylkestinget en ramme for hvor mye ressurser som tillates brukt i løpet av budsjettåret. Budsjettet er utgangspunktet for å kontrollere ressursforbruket, eventuelt i sammenheng med kontroll av måloppnåelse. Gjennom styringsprosessen må ledelsen ta stilling til eventuelle avvik. 14 Tor Busch, Erik Johnsen og Jan Ole Vanebo: Økonomistyring i det offentlige, Universitetsforlaget Innlandet Revisjon IKS Side 42

43 Produktivitetsstyring betyr styring med ressursutnyttelsen. Ressursutnyttelsen kan måles ved å se på ressursforbruket pr produsert enhet. Effektivitet kan defineres som verdiskaping i forhold til ressursforbruket (Busch m.fl 2009). I praksis er det vanskelig å måle verdiskapingen i offentlig sektor. En må derfor måle ulike egenskaper som antas å samvariere med underleggende effektivitet. Målrettet ledelse forutsetter at resultater kan måles. Det er derfor nødvendig med en fortløpende registrering av resultater i form av systematisk kartlegging og rapportering. Gjennom en sammenlikning mellom forventede, planlagte resultater og oppnådde resultater gis en mulighet for å kartlegge hvilke tiltak som er nødvendige for å holde kursen og bli enige om hvordan disse skal gjennomføres KONKRETE REVISJONSKRITERIER Målformulering i håndbok for skoleskyssen, gjennomgangen av sentrale styringsdokumenter, økonomihåndboka mv ovenfor viser at det forventes at skoleskyssen skal være økonomisk forsvarlig og rasjonell. Revisjonen tolker dette til å bety at det skal være kontroll med ressursbruk og ressursutnyttelse. Økonomihåndboka og gjennomføringsdokumentet stiller krav til budsjettkontroll, det vil si at ressursbruken skal holdes innenfor tilgjengelige økonomiske rammer. Fylkeskommunen benytter mål- og resultatstyring som styringsform og det er i økonomihåndboka uttalt krav til ledere og medarbeidere om å sørge for en effektiv forvaltning av fylkeskommunens ressurser. Det skal settes klare mål og resultatene skal måles underveis. Det går fram av anerkjent litteratur om økonomistyring at mål- og resultatstyring forutsetter systematisk kartlegging, evt måling av resultater. Dette krever at det er utformet styringsindikatorer/resultatmål som et grunnlag for rapportering. Det er få konkrete målformuleringer eller strategier i fylkeskommunens styringsdokumenter som går direkte på skoleskyssen. Revisjonen kan ikke se at det er stilt spesielle krav til rapportering til politisk nivå når det gjelder ressursbruk og effektivitet for skoleskyssen. Revisjonen mener likevel at det er relevant å legge til grunn at det bør foreligge styringsindikatorer/resultatmål med tilhørende data/rapportering som er egnet til å si noe om skoleskyssen er rasjonell. Vi har etter dette lagt til grunn følgende konkrete revisjonskriterier: Fylkeskommunens oppfølging skal sikre at ressursbruken når det gjelder skoleskyss holdes innenfor tilgjengelige økonomiske rammer. Det bør være utformet styringsindikatorer/resultatmål med tilhørende data/rapportering som er egnet til å vurdere om skoleskyssen er rasjonell og økonomisk forsvarlig. Fylkeskommunens oppfølging skal bidra til at skoleskyssen drives på en rasjonell måte; det vil si med god ressursutnyttelse. Innlandet Revisjon IKS Side 43

44 5.3 KONTROLL MED RESSURSBRUKEN GJENNOM ÅRET Opplandstrafikk får en økonomisk ramme å forholde seg til som styrer budsjetteringen og forbruket for fagenheten. Regnskapene for 2012, 2013 og 2014 viser at Opplandstrafikk har holdt kostnadene innenfor tildelt ramme totalt sett. I 2014 var det isolert sett en merkostnad på 1 mill. kroner i forhold til budsjett når det gjaldt skoleskyss med drosje. Merkostnaden skyldtes ifølge fagenheten at alle drosjeog turbilkontrakter ble fornyet pr , noe som medførte 6 % prisøkning. Som følge av dette vil det også bli en kostnadsøkning i Vi har fått opplyst at det er lagt opp til en månedlig regnskapsrapportering og budsjettoppfølging ved enheten. Alle som har behov for det ved fagenheten har tilgang til regnskapssystemet der budsjettet er lagt inn detaljert. Nestleder og rådgiver ved Opplandstrafikk gir overfor revisjonen uttrykk for at de ikke kan se at det foreligger noen spesiell risiko ved planlegging og gjennomføring av skoleskyssen. Endring i elevgrunnlaget har betydning for kostnadsutviklingen. Opplandstrafikk mener de har god kontakt med skolene om utvikling i antall elever. Det er f.eks aktuelt å sjekke ut om første trinn har flere elever enn 10. trinn som går ut. Nye anbud for buss og drosje medfører endring i prisene. For øvrig vil kostnadsutviklingen for skoleskyss avhenge av hvor godt Opplandstrafikk klarer å organisere skyssen og hvordan behovet for skyss utvikler seg blant elevene, eksempelvis om det blir flere elever med behov for skyss til to boliger. Som grunnlag for utforming av strategien engasjerte fylkeskommunen Transportøkonomisk institutt (TØI) til å gjennomføre en analyse av kollektivtransporten i Oppland 15. I rapporten ble det anbefalt at fylkeskommunen i samarbeid med kommunene skulle ta en gjennomgang av rammer, praktisering av regler, skolenes organisering og utforming av skoleskyssen. Det ble i rapporten hevdet at det var vesentlig å organisere finansieringen slik at bestiller av transporttjenester har ansvaret for kostnadene som bestillingene medfører. I TØI-rapporten anbefales at gjennomgangen bør medføre at fylkeskommunens utøverrolle presiseres, samtidig som blant annet kommunene som bestiller transporttjenester får et ansvar for kostnadene. Det går fram av fylkeskommunens årsmelding for 2012 at fylkeskommunen har ført forhandlinger med kommunene med sikte på å få til en avtale om ny betalingsmodell for skoleskyss, men at forhandlingene ble resultatløse. For å holde budsjettet ble det blant annet gjennomført en ekstraordinær takstøkning som bidro til at ordinære billettinntekter og skoleskyssinntekter økte. Fagenheten sier at det er vanskelig å få kommunene til å ta på seg økt økonomisk ansvar dette måtte eventuelt komme som nasjonalt pålegg/endret lov. Skoleskyss med buss utgjør en betydelig del av kollektivtrafikken i fylket. Revisjonen har tidligere 16 undersøkt kontraktsoppfølgingen overfor buss-selskapene. Opplandstrafikk sier at de har stort fokus på rasjonell kjøring når det gjelder skoleskyss med drosje. Det blir brukt mye ressurser på planlegging av samkjøring, og utnytting av bilen på en best mulig måte. Vi 15 Gustav Nielsen og Tanja Loftsgarden; Kollektivtransport i Oppland, TØI-rapport 1017/ Kontraktsoppfølging i kollektivtransport. Forvaltningsrevisjonsrapport 4/2014 Innlandet Revisjon IKS Innlandet Revisjon IKS Side 44

45 har fått opplyst at de har nedfelt i avtalen med drosjeselskapene at de skal planlegge mest mulig økonomisk. Planleggingen skjer i et planleggingsverktøy; Trapeze PASS. Dette verktøyet planlegger elevene på drosje/minibuss med gitt kapasitet ut ifra hvor mange elever som skal til/fra det området de bor, samt at det planlegger vognløp ut over dagen. Dette er besparende da drosja blir utnyttet maksimalt på lengre ruter og det blir flere elever i bilen. Rådgiver ved Opplandstrafikk sier at de planlegger drosjeskyssen sammen med kommunene. For å skaffe seg mest mulig kunnskap på dette området har Opplandstrafikk hvert år vært inne og planlagt drosjeskyssen i noen kommuner, basert på en rullerende plan. De har nå gjennomført denne jobben i nesten alle kommunene. Opplandstrafikk mener også at de har god oppfølging av faktureringen av drosjeskyssen og kostnadene. De legger inn opplysninger i datasystemet, når fakturaen kommer blir denne sammenlignet med det som faktisk er kjørt. Dette er en god oppfølging for å kontrollere at drosjene faktisk har kjørt de turene de fakturerer for. 5.4 RESULTATMÅLING OG RAPPORTERING Regnskapsrapportering og avvik i forhold til budsjett er rapportert årlig i fylkeskommunens årsmelding og i årsmeldingen for Opplandstrafikk. Som omtalt i kapittel 5.2 er det i strategiplanen ikke utformet konkrete mål eller strategier for skoleskyssen spesielt. En av strategiene går på «Kostnadseffektiv drift og forbedret tilbud» En annen strategi er «Kollektivtrafikken som et samarbeidsprosjekt». Denne strategien er omtalt i kapittel 4. I kapittel 7.3 i rapporten fra TØI; «Hvordan måle om en er på rett vei?» uttalte TØI at det var viktig å få etablert noen indikatorer som kan bidra til å måle resultater av det en gjør. De uttalte at i tillegg til indikatorer som skal måle graden av måloppnåelse, trenger en også indikatorer på kollektivtilbudets produksjonsomfang og kvalitet, samt ressursbruk og økonomi. Det ble foreslått en rekke indikatorer, men ingen spesielle for skoleskyssen. Når det gjaldt økonomi var aktuelle indikatorer blant annet «kroner pr reise» eller «krone pr vognkilometer». Som vi har vist til i kapittel 5.2 er det få konkrete målsettinger i regionalt handlingsprogram som går direkte på skoleskyssen. I RHP for 2012 var det imidlertid formulert en målsetting «God og effektiv skoleskyss». I den forbindelse ble det i årsmeldingen for 2012 satt opp to indikatorer med tilhørende indikatormål som kan si noe om hvor rasjonell skoleskyssen er. Samordningsgrad for skoleskyss med drosje (utnyttelse av kapasitet). Her var målet å opprettholde samordningsgrad fra Kostnad pr elev for skoleskyss med drosje pr år. Her var målet maks 3,25 % økning fra Det ble imidlertid ikke rapportert på disse indikatorene fordi de ikke var målbare på grunn av overgang til nytt web-basert administrasjonssystem (Skyssweb). Innlandet Revisjon IKS Side 45

46 Prosent Tildeling av skoleskyss I årsmeldingen for Opplandstrafikk for 2012 er det kommentert verbalt at kostnad pr elev med drosjeskyss nærmest er uforandret siden For øvrig er det ikke resultatrapportering når det gjelder ressursutnyttelse/produktivitet i årsmeldingen. Som grunnlag for RHP for 2013 og 2014 er det utarbeidet en ny planstrategi og målsettingene er noe endret. Det er en generell målsetting om at kollektivtransporttilbudet skal være effektivt, men det står ikke noe spesielt om skoleskyssen. Det er ikke utviklet indikatorer/resultatmål som sier noe om effektivitet i skoleskyssen i 2013 eller I Opplandstrafikks årsmelding for 2013 er det blant annet rapportert på utviklingen i antall reiser, ruteproduksjon, rutetilbudet, skoleskyss, miljø og årsregnskap. Når det gjelder skoleskyss spesielt er det under overskriften i kapittel 3 «En trygg, sikker og trivelig skoleskyss» rapportert på antall elever med skoleskyss, endringer i behovene, samarbeid i skoleskyssen, sikker skoleskyss, skyssweb og skoleskyss med drosje. Det er ikke rapportert på indikatorer for ressursutnyttelse. Vi har fått opplyst at Opplandstrafikk er i ferd med å ta i bruk et datavarehus, og dette gir vesentlig forbedrede muligheter til å sammenstille data fra flere kilder. Datavarehuset er etablert nettopp for å få økt og effektivisert oppfølging av nøkkeltall, også innen skoleskyss, som er et svært viktig område for opplandstrafikk. Benchmarking mot spesielt Hedmark, som Opplandstrafikk samarbeider tett med, vil bli brukt i mye større grad enn i dag. Data fra og med 2015 blir lagt inn, og også en god del historiske data. 5.5 UTVIKLINGEN I ANTALL SKYSSELEVER SKYSSELEVER I PROSENT AV ALLE ELEVER Oppland Hedmark Øst-Norge Landet , ,6 29, ,2 46, , ,2 45,9 32,3 31,1 FIGUR 5.2 ANDEL SKYSSBERETTIGEDE ELEVER I GRUNN- OG VIDEREGÅENDE SKOLE AV ALLE ELEVER, KILDE KOSTRA Tall fra KOSTRA viser at omtrent halvparten av elevene i grunnskolen og videregående skole i Oppland har rett på gratis skoleskyss. Dette er langt høyere enn landsgjennomsnittet (ekskl Oslo) og Øst-Norge, der andelen er i overkant av 30 %. I nabofylket Hedmark er det også en høy andel som har rett til skoleskyss, ca 45 % av elevene. Andelen elever med rett til skoleskyss har vært relativt stabil de siste tre årene. Innlandet Revisjon IKS Side 46

47 Prosent Prosent Tildeling av skoleskyss ANDEL SKYSSELEVER MED DROSJESKYSS I figur 5.3a og b har vi vist andel elever med drosjeskyss («lukket skoleskyss») i prosent av alle skysselever for årene 2011, 2012, 2013 og 2014 (foreløpige kostra-tall). Vi har ikke kvalitetssikret tallene. Figur 5.3 viser at over 23 % av grunnskoleelevene som har rett til skoleskyss fikk skoleskyss med drosje (lukket skoleskyss) i Oppland i Tilsvarende tall for videregående elever var 7,9 %. Sammenlikningen med andre fylker viser at Oppland har en relativt høy andel elever med såkalt «lukket» skoleskyss. Dette gjelder både elever i grunnskole og videregående skole. Tallene viser en økende tendens i andel elever med «lukket skoleskyss» Oppland 20, ,4 Hedmark 15 21,1 16,5 21,8 Øst-Norge 18,7 19,9 19,1 Landet eks Oslo 10, , Oppland 5,8 7,7 8,5 7,9 Hedmark 14 4,7 3,8 6 Øst-Norge 9,1 6,2 6 Landet eks Oslo 7 6,4 5,3 FIGUR 5.3 A OG B. ANDEL ELEVER I HENHOLDSVIS GRUNNSKOLE OG VIDEREGÅENDE SKOLE MED LUKKET SKOLESKYSS I PROSENT AV ALLE SKYSSBERETTIGEDE ELEVER. KILDE KOSTRA/SSB ANTALL SKYSSELEVER I OPPLAND Tabell 5.1 viser utviklingen i antall elever med skoleskyss i Oppland de siste fire årene. Tallene er hentet fra Opplandstrafikks årsmeldinger. Tallene er ikke helt like de som er publisert i KOSTRA. Revisjonen antar at det kan ha sammenheng med at det kan være ulikt registreringstidspunkt for tallene. Vi har ikke tatt med tall for antall skysselever før Dette har sammenheng med at Skyssweb fra og med 2011 har en mer fullstendig registrering av elever som har drosje til/fra skole eller har drosje til/fra buss enn tidligere år, slik at tallene ikke blir sammenliknbare. Pr er det ca elever med skoleskyss i Oppland. Tallene svinger litt fra år til år. Det har vært en nedgang i videregående elever med skoleskyss siden 2011, mens det har vært en mindre økning av grunnskoleelever. Antall elever med skoleskyss påvirkes særlig av utviklingen i antall elever totalt sett. Endringer i skolestruktur kan også virke inn. Skoleåret 2013/14 var det ca elever som fikk skoleskyss med drosje. De fleste av disse er grunnskoleelever. Elever med drosjeskyss er elever som bor i utkantstrøk uten bussforbindelse, elever Innlandet Revisjon IKS Side 47

48 som har behov for drosjeskyss på grunn av farlig skolevei og elever som har spesialskyss som følge av sykdom eller midlertidig skade. Økningen i elever med drosjeskyss har vært sterkere enn elever med skyss totalt. Fra årsmeldingene og våre intervjuer med administrasjonen i Opplandstrafikk har vi fått opplyst at en viktig årsak til økningen er at flere skysselever bor hos foreldre med delt omsorg og har rett til skyss til to bopeler. Skyssopplegget kan ifølge årsmeldingen for 2013 fra Opplandstrafikk være ressurskrevende for noen av disse det må settes opp drosjer fordi det ikke fins noe kollektivtilbud eller fordi bruk av kollektivtilbudet medfører svært lang reisetid og/eller et vanskelig bytte av skyssmiddel. Opplandstrafikk opplyser også at det har vært en økning i elever som får drosjeskyss pga psykiske plager, sosial angst, o.l. Det foreligger imidlertid ikke noen statistikk som viser antallet elever med skyss på grunn av ulike årsaker og utviklingen for ulike grupper av skysselever. Tabell 5.1 Antall skysselever i Oppland. Kilde: Årsmelding 2011/2012/2013/2014 Opplandstrafikk % årlig endring % årlig endring Grunnskoleelever ,3 % 1,00 % Videregående elever ,2 % -1,90 % Herav skoleskyss med drosje ,3 % - Herav grunnskole ,9 % - Herav videregående ,2 % Elever med drosjeskyss i pst av alle skysselever 16,9 % 18,2 % 18,4 % - Herav grunnskole 22,3 % 23,1 % 23,7 % - Herav Videregående 6,6 % 8,2 % 7,8 % 5.6 UTVIKLING I KOSTNADER TIL SKOLESKYSS UTVIKLINGEN I KOSTNADER OG INNTEKTER TIL SKOLESKYSS Utviklingen i kostnader og inntekter til skoleskyss er vist i tabell 5.2 nedenfor. 17 De samlede rutedriftskostnadene var nærmere 362 mill. kroner i Kostnadene til skolekjøring med buss er ikke skilt fra de samlede kostnadene ved driften av rutetilbudet i Oppland. Fylkeskommunen har beregnet at kostnadene til skoleskyss utgjør anslagsvis 80 % av de samlede rutedriftskostnadene. I 2014 var dette nærmere 290 mill. kroner. I tillegg kommer utgiftene til skoleskyss med drosje som var på nærmere 59 mill. kroner i Se vedlagte høringsuttalelse fra OFK for utdypende kommentarer til kapittel 5.6 Innlandet Revisjon IKS Side 48

49 Skoleskyssinntektene fra kommunene var i 2014 på 69 mill. kroner. I utgangspunktet betaler kommunene persontakst for skyss av elever. Dersom fylkeskommunen organiserer skoleskyssen, men det er kommunene som har ansvaret må kommunene imidlertid betale full kostnadsdekning. Ekstra refusjon fra kommunene etter kommunale vedtak; som betyr at kommunene dekker hele kostnaden, var på ca 2,6 mill. kroner i Det aller meste av refusjonen fra kommunene skjer etter persontakst, noe som betyr at inntektsutviklingen er avhengig av utviklingen i persontakstene. Tabell 5.2 Skoleskysskostnader og inntekter i Oppland. Tall i tusen kr. Kilde: Opplandstrafikk Samlede rutedriftskostnader Anslåtte kostnader knyttet skoleskyss* årlig endring årlig endring endring ,02 % 2,38 % 5,90 % ,02 % 2,38 % 5,90 % Skoleskyssinntekter** ,50 % 3,26 % 2,20 % «Lukket» skoleskyss ,13 % 6,53 % 7,40 % (drosje) * 80 prosent av de samlede rutedriftskostnadene. ** Inntekter fra kommunene for kjøring av grunnskoleelever. Tabell 5.2 viser at fra 2009 til 2014 økte utgiftene til drosjeskyss fra 36 mill. kr. til nær 59 mill. kr, noe som tilsvarer en årlig prosentvis økning på ca 10 % prosent. I perioden var den årlige økningen 6,5 %. Økningen skyldes dels økt antall elever som blir transportert med drosje. Dette utgjorde i overkant av 2 %. En annen viktig årsak til høyere utgifter er økte kostnader knyttet til drosjetransporten. Hovedforklaringen til økte kostnader til lukket skoleskyss i 2014 er opplyst å være nytt drosjeanbud gjeldende fra Anbudet medførte 6 % prisøkning. Som følge av dette vil kostnadene også øke i 2015, når det blir helårsvirkning av høyere prisnivå. Inntektene fra kommunene økte fra 64 mill. kroner i 2009 til 69 mill. kroner i 2014, dvs en årlig økning på 1,5 %. Fra 2011 til 2014 økte inntektene med 3,2 % årlig. Veksten i busskostnadene er lavere enn for kostnadene til drosjeskyss på fem år har de økt med 3 prosent årlig og de siste 3 årene med 2,4 %. Kostnadsutviklingen styres av generell prisutvikling, lønnsutgifter, kostnader til drivstoff mv. Fra 2013 til 2014 var økningen 5,9 %. 2 store nye kontrakter medførte 5-6 mill. kroner økning i Nye kontrakter medfører ofte en større prisøkning som følge av at busselskapene da legger inn kostnader til nye busser etc i anbudet, og dette gir en «trappetrinnsøkning» i kostnaden for bussdrift.. Opplandstrafikk splitter ikke kostnadene for skoleskyss mellom grunnskoleelever og videregående elever. Dette har sammenheng med at både grunnskoleelever og videregående elever benytter det samme busstilbudet og drosjetilbudet. Siden kostnadene ikke splittes vet vi ikke hvor stor del av kostnadene til grunnskoleskyssen som dekkes av kommunene. Revisjonen har laget et enkelt regnestykke der vi forutsetter at kostnadsfordelingen tilsvarer fordelingen av elever med skyss i grunnskole og videregående skole. Regnestykket er vist i Innlandet Revisjon IKS Side 49

50 tabell 5.3. Denne forutsetningen er ikke helt korrekt, siden vi har fått opplyst at vgs-elevene transporteres i gjennomsnitt lengre enn grunnskoleelevene. Ut fra dette noe unøyaktige regnestykket kan det se ut til at kostnadene til skyss av grunnskoleelever utgjør i størrelsesorden 70 % av de totale kostnadene og at fylkeskommunen må dekke % av kostnadene til skoleskyss i grunnskolen. Fylkeskommunene får for øvrig en kompensasjon for kostnader til kollektivtransport gjennom inntektssystemet. Kompensasjonen bygger på såkalt objektive kriterier, det vil si faktorer knyttet til innbyggertall og geografiske forhold. TABELL 5.3 ENKEL BEREGNING FORETATT AV REVISJONEN AV ANSLAGSVIS FORDELING AV KOSTNADER PÅ SKYSS AV GRUNNSKOLEELEVER OG VIDEREGÅENDE ELEVER. Grunnskole Videregående I alt Rutedrift Antall elever Prosentfordeling 67 % 33 % 100 % Anslått Kostnadsfordeling (= fordeling av elever) Drosjeskyss Antall elever Prosentfordeling 86 % 14 % 100 % Anslått Kostnadsfordeling (= fordeling av elever) Anslåtte Kostnader i alt Prosentfordeling 70 % 30 % 100 % Inntekter fra kommunene Inntekter i % av kostnadene 23 % ENHETSKOSTNADER MV SAMMENLIKNING MED ANDRE FYLKER Skoleskyssen skal ifølge fylkeskommunens håndbok være rasjonell og økonomisk forsvarlig. Revisjonen har ikke sett at det står noe i styringsdokumentene hvordan det skal måles om skoleskyssen er rasjonell og økonomisk forsvarlig. Det er heller ingen rapportering av enhetskostnader eller andre forholdstall som kan belyse kostnadseffektivitet i fylkeskommunens årsmeldinger eller i de årlige årsmeldingene fra Opplandstrafikk. Vi viser ellers til omtale i avsnitt 5.4. Fagenheten kommenterer til revisjonen at kravet om effektivitet krever mest mulig samordning, men dette står i motsetning til muligheten til å kunne få gode indikatorer for enkeltenheter, for eksempel skoleskyss versus ordinær kollektivtrafikk. Kostnadseffektivitet måles gjerne ved å se på enhetskostnader. Enhetskostnader kan være kostnader til skoleskyss pr elev, pr reise eller pr kilometer. Siden kostnader til skoleskyss med buss ikke er skilt fra de samlede rutedriftskostnadene, kan vi ikke finne tall for enhetskostnader for skoleskyss med buss. Enhetskostnader for rutedriften totalt sett kan imidlertid bidra til å belyse effektiviteten. Innlandet Revisjon IKS Side 50

51 Prosent Kroner Tildeling av skoleskyss Det finnes en statistikk i KOSTRA som viser forskjeller mellom fylkeskommunene når det gjelder kostnader til drosjetransport pr elev, jfr figur 5.4 nedenfor Oppland Hedmark Øst-Norge Landet eks Oslo FIGUR 5.4 BRUTTO DRIFTSUTGIFTER TIL LUKKEDE SKOLETRANSPORTER I ALT PER ELEV TRANSPORTERT. KOSTRA. Tallene for 2011 og 2012 er ikke helt de samme som de som står i fylkeskommunens årsmelding. Vi har ikke undersøkt årsak til dette nærmere. Statistikken viser at driftsutgiftene til drosjetransport er en god del lavere for Oppland enn for Hedmark, landet og gruppen «Øst-Norge». Vi har ikke funnet relevante nøkkeltall i KOSTRA som viser enhetskostnader for skoleskyss med buss. Figur 5.5 viser kapasitetsutnytting for bilruter, målt som passasjerkilometer/setekilometer. Denne statistikken viser en relativt høy kapasitetsutnytting for Oppland. Statistisk sentralbyrå har også en statistikk «Fylkesintern kollektivtransport med buss» som blant annet viser kapasitetsutnytting og driftskostnader målt pr vognkilometer og passasjerkilometer. Statistikken viser at Oppland kommer litt bedre ut enn landsgjennomsnittet når det gjelder driftskostnader pr vognkilometer og passasjerkilometer i Vi har ikke gått nærmere inn på kostnadene til kollektivtransporten, da det først og fremst er selve skoleskyssen vi er opptatt av i dette prosjektet Oppland Hedmark Øst-Norge Landet eks Oslo , ,8 28, ,2 35,9 29, ,4 21,9 35,5 29,7 FIGUR 5.5 KAPASITETSUTNYTTING MÅLT SOM PASSASJERKM/SETEKM, BILRUTER, KILDE KOSTRA Innlandet Revisjon IKS Side 51

52 5.7 REVISJONENS VURDERINGER RESSURSBRUK INNENFOR TILGJENGELIGE RAMMER Opplandstrafikk får en økonomisk ramme fra Fylkestinget som de skal holde seg innenfor. Etter revisjonens vurdering har enheten en god budsjettkontroll. Vi har ikke opplysninger som tyder på at utgiftene til skoleskyss har bidratt til at ressursbruken ikke er holdt innenfor rammene RESULTATMÅL INDIKATORER FOR HVA SOM ER EN RASJONELL SKOLESKYSS Målsettingen i håndboken var å legge til rette for en sikker, miljøvennlig og trivelig skoleskyss som er rasjonell og økonomisk forsvarlig. I Opplandstrafikks årsmelding er det rapportert på rutetilbud og ruteproduksjonen, årsregnskap mv. Når det gjelder skoleskyss spesielt er det under overskriften i kapittel 3 «en trygg, sikker og trivelig skoleskyss» skrevet noe om ulike sider ved utviklingen og forhold som har betydning for kostnadsutviklingen. Fylkeskommunen har imidlertid ikke utviklet resultatmål eller indikatorer som konkretiserer hva som er en rasjonell skoleskyss. Revisjonen har forståelse for at det kan være vanskelig å finne gode indikatorer som sier noe om skoleskyss spesielt, siden skoleskyss er en integrert del av kollektivtrafikken. Revisjonen mener likevel at det bør vurderes om det er mulig å utvikle indikatorer. Her viser vi også til at fylkeskommunen er i gang med å ta i bruk et datavarehus som kan bidra til å bedre oppfølgingen av nøkkeltall og eventuelt få til en benchmarking mot andre fylkeskommuner RASJONELL SKOLESKYSS Siden det ikke er utviklet noen rapporteringer resultatmål som sier noe om hvordan dette skal måles er det vanskelig å ha noen sikker formening om skoleskyssen drives på en rasjonell måte. Vi har funnet noen få kostra-nøkkeltall som sier litt om skoleskyssen. Disse nøkkeltallene viser at Oppland kommer relativt godt ut. Som vi har omtalt over, har Opplandstrafikk god budsjettkontroll, det vil si at de driver virksomheten innenfor tilgjengelige rammer. Etter revisjonens vurdering har Opplandstrafikk kontroll med kostnadsutviklingen og de synes å ha bevissthet rundt faktorer som er kostnadsdrivende. Dette gjelder f.eks drosjeskyssen der det er lagt stor vekt på å planlegge for å utnytte kapasiteten best mulig. Innlandet Revisjon IKS Side 52

53 6. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER 6.1 PROBLEMSTILLING 1 I problemstilling 1 spør vi om fylkeskommunen sikrer at saker om skoleskyss blir håndtert i samsvar med opplæringsloven og forvaltningsloven. Undersøkelsen viser at fylkeskommunens kvalitetssystem inneholder linker til aktuelle lover og forskrifter og også en link til fylkeskommunens håndbok for skoleskyss for elever i videregående skole og for elever i grunnskolen. Håndbok for skoleskyss inneholder lovtekst fra opplæringsloven med forskrift og fylkeskommunens tolkninger og kommentarer. Etter revisjonens vurdering er dette gode verktøy for å sikre at skoleskyssen blir håndtert i samsvar med opplæringsloven og forvaltningsloven. Undersøkelsen vår viser at det ikke alltid fattes enkeltvedtak om tildeling av skoleskyss. Etter revisjonens vurdering er håndboka for skoleskyss for elever i grunnskolen dessuten upresis når det gjelder beskrivelse av rollefordelingen mellom fylkeskommunen og kommunene når det gjelder vedtaksfatting. Dette har medført at det i flere tilfeller er uklarheter om hvem som skal fatte enkeltvedtak for skoleskyssen. Revisjonen kan ikke se at fylkeskommunen har kontrollrutiner for å avdekke at ikke alle elever får vedtak. Vi kan heller ikke se at det finnes gode oversikter over hvor mange elever som har fått vedtak under de forskjellige ordningene. 6.2 PROBLEMSTILLING 2 Samarbeider fylkeskommunen og kommunene om skoleskyss for grunnskoleelever i henhold til rammene lagt i opplæringsloven og interne retningslinjer? Etter revisjonens vurdering samarbeider fylkeskommunen og kommunene om planlegging og organisering av skyssen i samsvar med det som er lagt til grunn i håndboken. Det gjennomføres årlige skyssmøter og ruteplanleggerne og skysskontaktene sier alle at de har god løpende kontakt. Etter revisjonens vurdering kan det i tillegg til at det gis opplæring på skyssweb også være behov for mer opplæring i opplæringslovens og forvaltningslovens bestemmelser for kommunens skysskontakter. I håndbok for skoleskyss i grunnskolen sies det at det skal utarbeides en rammeavtale mellom fylkeskommunen og kommunene om et forpliktende samarbeid om planlegging og gjennomføring av skoleskyssen. Dette er ikke gjennomført fordi det var flere kommuner som ikke mente dette var nødvendig. Innlandet Revisjon IKS Side 53

54 6.3 PROBLEMSTILLING 3 I hvilken grad er ressursbruken og kostnadsutviklingen for skoleskyss underlagt tilstrekkelig oppfølging og kontroll fra fylkeskommunens side? Etter revisjonens vurdering har fylkeskommunen god kontroll med den løpende kostnadsutviklingen for skoleskyss. Budsjettkontrollen er god og det er gjennomført tiltak som skal sikre at drosjeskyssen planlegges og organiseres på en måte som sikrer god kapasitetsutnyttelse. Det er en målsetting at skoleskyssen skal være rasjonell, men det er ikke etablert indikatorer eller nøkkeltall som kan belyse denne målsettingen. 6.4 ANBEFALINGER Administrasjonen bør gå gjennom rutiner og praksis for å sikre at det etableres en enhetlig rutine/praksis for når det skal fattes enkeltvedtak om tildeling av skoleskyss. Håndboken for skyss til elever i grunnskolen bør gås gjennom og det bør presiseres bedre hva som er kommunens oppgave og hva som er fylkeskommunens oppgaver i forbindelse med innmelding og vedtaksfatting. Administrasjonen bør vurdere om det er mulig å få til en bedre oversikt og kontroll med at vedtak om skoleskyss blir fattet i samsvar med regelverket. Fylkeskommunen bør vurdere om det er nødvendig å gi mer opplæring i regelverket til skysskontaktene i kommunene. Fylkeskommunen bør vurdere om det er hensiktsmessig å etablere indikatorer / nøkkeltall for å vurdere om skoleskyssen er rasjonell, f.eks i sammenheng med etableringen av datavarehus. Innlandet Revisjon IKS Side 54

55 REFERANSER Kunnskapsdepartementet: Opplæringslova, av nr. 61. Kunnskapsdepartementet: Forskrift til opplæringslova, vedtatt nr Pedlex Norsk skoleinformasjon: Opplæringslova og forskrifter, med forarbeid og kommentarer, 2014 Justis- og beredskapsdepartementet: Forvaltningsloven, av Kyrre Grimstad og Siri Halvorsen: Forvaltningsloven i kommunene, veiledning og kommentarer, Kommuneforlaget 1. utgave, 2011 Kommunal- og moderniseringsdepartementet: Kommuneloven, av , nr. 107 Utdanningsdirektoratet : Veileder om Kravet til skoleeiers «forsvarlige system i henhold til opplæringsloven 13-10». Utdanningsdirektoratet 2009: Særlige problemstillingar i samband med retten til skyss. Rundskriv Udir Utdanningsdirektoratet: brev av til Fylkesmannen i Rogaland T. Busch, E. Johnsen og J. O. Vanebo 2009: Økonomistyring i det offentlige. Universitetsforlaget 2013 G. Nielsen og T.Loftsgarden 2009: Kollektivtransport i Oppland. Transportøkonomisk institutt. TØI rapport 1027/2009. Fylkeskommunale dokumenter: Strategisk kollektivplan , vedtatt av FT i sak 31/11. Regionalt handlingsprogram for årene Fylkesrådmannens gjennomføringsdokument for årene Håndbok for grunnskoleskyssen i Oppland, godkjent av FT Håndbok for skyss i videregående skole, vedtatt av FU Fylkeskommunens økonomihåndbok, sist revidert i Årsmelding for Oppland fylkeskommune Opplandstrafikk Årsrapport for årene Diverse dokumenter hentet fra hjemmesiden til Opplandstrafikk. Innlandet Revisjon IKS Side 55

56 VEDLEGG UTTALELSE FRA FYLKESRÅDMANNEN Fra: Skaaraaen Randi, Sent.adm OFK Sendt: 28. april :26 Til: Innlandet Revisjon IKS Postmottak; Robbestad Kari, Innlandet Revisjon IKS Emne: Høringsutkast, forvaltningsrevisjonsrapport "tildeling av skoleskyss". Fylkesrådmannens tilbakemelding. Hei Vedlagt oversendes fylkesrådmannens svar til høringsutkast til forvaltningsrapport om tildeling av skoleskyss. Vennlig hilsen Randi Skaaraaen Økonomileder Opplandstrafikk E-post:randi.skaaraaen@oppland.org Mob: Tlf: Oppland fylkeskommune, Postboks 988, 2626 Lillehammer Innlandet Revisjon IKS Side 56

57 Innlandet Revisjon IKS Side 57

58 Innlandet Revisjon IKS Side 58