Forvaltningsrevisjon Time kommune - Økonomisk likeverdig handsaming av kommunale og ikkje-kommunale barnehagar

Forvaltningsrevisjon Time kommune - Økonomisk likeverdig handsaming av kommunale og ikkje-kommunale barnehagar Audit & Advisory Februar 2010

Innhald 1. Innleiing... 3 2. Føremål og problemstillingar... 3 3. Lesarrettleiing... 4 4. Metode... 4 4.1 Dokumentanalyse... 4 4.2 Intervju... 4 4.3 Verifisering og høyring... 4 5. Vurderingar... 5 5.1 Oversikt over økonomiske forhold i dei ikkje-kommunale barnehagane... 5 5.2 Berekningsgrunnlag for tildeling av tilskot... 5 5.3 Berekning av kommunalt tilskot til ikkje-kommunale barnehagar... 7 5.4 Etterleving av minimumskravet... 8 5.5 Tilskot og rettar ut over krava i regelverket... 8 5.6 Statstilskot... 8 5.7 Oversyn over klageprosessen... 9 6. Forslag til tiltak... 10 Referansar... 11 Vedlegg 1: Revisjonskriterium... 13 Vedlegg 2: Data... 20 Vedlegg 3: Rådmannen sine kommentarar... 29 2

1. Innleiing I samsvar med vedtak i kontrollutvalet den 22. oktober 2009, saksnr 23/09, har Deloitte gjennomført forvaltningsrevisjon av økonomisk likeverdig handsaming av ikkje-kommunale og kommunale barnehagar i Time kommune. Prosjektet er gjennomført i samsvar med RSK 001, Standard for forvaltningsrevisjon. 2. Føremål og problemstillingar Føremålet med forvaltningsrevisjonen har vore å undersøke om kommunale og ikkje-kommunale barnehagar i Time kommune får ei økonomisk likeverdig handsaming, og om kommunen har rutinar og prosedyrar for å sikre etterleving av relevant regelverk. Med bakgrunn i føremålet er det formulert følgjande problemstillingar: 1. I kva grad har kommunen etablert rutinar og prosedyrar som sikrar at minimumskrava i forskrifta om likeverdig handsaming 1 vert etterlevd? 2. I kva grad har kommunen etablert rutinar som sikrar at dei får informasjon om alle naudsynte økonomiske forhold i dei ikkje-kommunale barnehagane? a. Vert det gjennomført analyser for å fange opp om det er forhold i barnehagen som gjer at kommunen kan redusere tilskotet ( 4 i forskrift om likeverdig handsaming)? b. Er foreldrebetalinga i ikkje-kommunale barnehagar lågare enn i dei kommunale barnehagane? 3. I kva grad har kommunen rutinar som sikrar oversyn over statlege tilskot til barnehagar som kjem inn under forskrifta om likebehandling? 4. I kor stor grad tek Time kommune sin berekningsmodell omsyn til likeverdig handsaming av barnehagane, og korleis vil Kunnskapsdepartementet sin modell slå ut? 5. I kva grad er data som inngår i reknearkmodellen (berekningsgrunnlaget) fullstendige og i samsvar med regelverket? 6. I kva grad vert kostnader som ikkje-kommunale barnehagar har til tiltak for funksjonshemma og andre born med særlege behov behandla særskilt (skal ikkje inngå i den ordinære berekninga av tilskot)? 7. I kva grad har kommunen gjort vedtak som gjev ikkje-kommunale barnehagar rettar ut over krava i forskrifta om likeverdig handsaming? 8. I kva grad vert statlege tilskot til ikkje-kommunale barnehagar forvalta i samsvar med føremålet? 9. I kva grad har kommunen sett vilkår for kommunalt tilskot som er rimelege og relevante, jf regelverket? 10. I kva grad har kommunen oversyn over klagar på vedtak om tilskot, og er behandlinga i samsvar med regelverket? 11. I kva grad er det etablert arenaer for dialog, informasjonsutveksling og evaluering mellom kommunen og dei ikkje-kommunale barnehagane? 1 Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd. 3

3. Lesarrettleiing Forvaltningsrevisjonsrapporten er vidare strukturert på følgjande vis: I kapittel fire blir det gjort greie for metode for innsamling av datamateriale. I kapittel fem blir revisjonen sine vurderingar presentert. Vurderingane byggjer på ei analyse av datagrunnlaget opp mot revisjonskriteria, med bakgrunn i problemstillingane for prosjektet. I kapittel seks presenterer revisjonen sine forslag til tiltak. I vedlegg ein blir revisjonskriteria presentert. I vedlegg to blir datagrunnlaget for forvaltningsrevisjonen presentert. Vedlegg ein om revisjonskriteria og vedlegg to om datagrunnlaget kan nyttast som oppslagsverk som samla sett gir bakgrunn for vurderingane. 4. Metode 4.1 Dokumentanalyse Revisjonen har gått gjennom styringsdokument, rutinar mv som omhandlar Time kommune si tildeling av tilskot til barnehagar. Vidare har revisjonen mellom anna gått gjennom Time kommune sin berekningsmodell for tildeling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar, og data som ligg til grunn for berekningane. Revisjonen har gjennomgått klageprosessen knytt til to klagar moteke frå ein ikkje-kommunal barnehage og dokument som syner Time kommune og Fylkesmannen si handsaming av klagane. Dokumentasjonen er nytta som bakgrunnsinformasjon og som grunnlag for analyse av kommunen sin praksis. 4.2 Intervju Det blei gjennomført tre intervju i samband med forvaltningsrevisjonen. Dei som er intervjua er fagleiar planseksjon, barnehagerådgjevar i fagstaben og kommunalsjef for oppvekst. Intervjua er verifisert av intervjuobjekta. Ytterlegare informasjon er henta inn gjennom telefonsamtalar og e-postkorrespondanse i forkant og etterkant av intervju. 4.3 Verifisering og høyring Rapportutkast med revisjonskriterium, datadel, vurderingar og forslag til tiltak blei sendt til Time kommune ved rådmannen for verifisering og høyring. Rådmannen sine kommentarar til datadelen er tatt til følgje, og faktafeil er retta opp. På eit punkt førte dette til endringar i vurderingar og forslag til tiltak. Rådmannen sine kommentarar til revisjonen sine vurderingar og forslag til tiltak er lagt ved rapporten (vedlegg 3). Nokre av kommentarane er også tatt inn i vurderingsdelen. 4

5. Vurderingar 5.1 Oversikt over økonomiske forhold i dei ikkje-kommunale barnehagane 2 Det er revisjonen si vurdering at Time kommune i praksis har tilfredstillande rutinar for innhenting, registrering og kontroll av dei økonomiske data som ligg til grunn for berekning av tilskot til dei ikkjekommunale barnehagane. Etter revisjonen si vurdering er det etablert gode arenaer for dialog, informasjonsutveksling og evaluering mellom kommunen og dei ikkje-kommunale barnehagane. Dette bidrar til at kommunen får oversikt over dei økonomiske forholda i dei ikkje-kommunale barnehagane, at feil i innmelde tal eller i berekningane blir avdekt, og at kommunen får kjennskap til endringar i barnehagane som kan verke inn på berekninga av tilskotet. Kommunen har til no ikkje gjennomført fullstendige analyser av økonomiske forhold i dei ikkjekommunale barnehagane for å fange opp om det er forhold som gjer at kommunen kan redusere tilskotet. Det er revisjonen si vurdering at kommunen burde analysere dei ikkje-kommunale barnehagane sine overskot i samanheng med den eigenkapitalen som eigaren har bunde opp i barnehagen og gjere ei vurdering av om det er grunnlag for avkorting i tilskotet. I høyringsuttala frå rådmannen i Time kommune går følgjande fram: Dette er me ikkje einige i. Me veit ut frå kjennskapen til barnehagane at alle barnehagane med unntak av Ree har ei bemanning som er om lag den same som kommunale barnehagar. Skal me gjera avkorting, er første vilkår at barnehagen har minst 20 % lågare bemanning pr opphaldstime enn gjennomsnittet av kommunale barnehagar. Avkorting er difor ikkje aktuelt for andre enn Ree. Dessutan meiner me at heile spørsmålet om avkorting er lite logisk ved bruk av einingskostnadsprinsippet særleg ved bruk av ABC-modell. Poenget her er å gi den enkelte ikkje-kommunale barnehage dei ressursane dei treng verken for mykje eller for lite til å driva barnehagen med same kostnader og standard som kommunale barnehagar. ( ) Revisjonen er einig i at det er ein føresetnad for avkorting av tilskotet at bemanninga er vesentleg lågare enn gjennomsnittet i dei kommunale barnehagane. Dette går også fram av revisjonskriteria, jf pkt. 3 i vedlegg 1 til rapporten. Revisjonen meiner likevel at det ikkje kjem tydeleg fram i dokumentasjonen frå Time kommune at det er gjort ei vurdering av bemanningssituasjonen, og dermed heller ikkje om det kan vere grunnlag for å gjere ei nærare vurdering av overskotet til barnehagane. Slik revisjonen vurderer det bør slike vurderingar dokumenterast for å sikre etterprøvbarheit. Det er vidare riktig at avkorting av tilskotet ikkje er aktuelt ved bruk av einingskostnadsprinsippet, men så har heller ikkje Time kommune basert seg berre på einingskostnadsprinsippet ved berekning av tilskot til dei ikkje-kommunale barnehagane. Dette gjev seg mellom anna utslag i at fleire barnehagar mottar eit tilskot på over 100 % av det dei kommunale barnehagane mottar i snitt. Sjølv om det i praksis ikkje er aktuelt å gjere ei avkorting, er det revisjonen si vurdering at ei nærare analyse av desse forholda kan vere relevant for å gje kommunen ei fullstendig oversikt over dei økonomiske forholda i dei ikkje-kommunale barnehagane. Når det gjeld foreldrebetaling er denne lik for kommunale og ikkje-kommunale barnehagar, og Time kommune handterar difor ikkje temaet særskilt. 5.2 Berekningsgrunnlag for tildeling av tilskot til dei ikkje-kommunale barnehagane 3 Time kommune har valt ein berekningsmetode som i stor grad følgjer prinsippet om einingskostnad. Det vil seie at kommunen bereknar tilskotet til dei ikkje-kommunale barnehagane ut frå kostnadene i dei kommunale barnehagane. For dei direkte kostnadsgruppene der Time kommune har valt å nytte 2 I dette avsnittet blir problemstilling 2 og 11 vurdert 3 I dette avsnittet blir problemstilling 5 og 6 vurdert 5

prinsippet om einingskostnad, blir berekningsgrunnlaga henta frå kommunen sin rekneskap. Dette er i samsvar med ein av dei nemnde framgangsmåtane i rundskrivet frå departementet. For både indirekte kostnader, kapitalkostnader og pensjonskostnader nyttar Time kommune berekningsmetodar som ikkje er skildra i departementet sine retningslinjer. Berekninga av dei indirekte kostnadene til dei ikkje-kommunale barnehagane er ikkje i samsvar med verken einingskostnadsprisnippet eller kostnadsdekningsprinsippet, og dermed ikkje i samsvar med regelverket. Time kommune nyttar vidare kostnadsdekningsprinsippet for kalkulasjon av kapitalkostnader, og legg investeringsverdien angitt frå Husbanken som grunnlag for berekningar av dei ikkje-kommunale barnehagane sine kostnader til renter og avskrivingar. Dette gjeld også barnehagar som leiger barnehagebygg frå søster- eller morselskap. Revisjonen kan ikkje sjå at denne praksisen er i samsvar med at kostnader rekna ut frå kostnadsdekningsprinsippet skal hentast direkte ut frå dei ikkjekommunale barnehagane sine rekneskap. Regelverket gir rom for reduksjon av kostnadspostar der dei ikkje-kommunale barnehagane nyttar ein urimeleg avskrivingsperiode eller saldomessig avskrivingprosent, eller viss eigaren fakturerar barnehagen med ei husleige som ligg over vanleg marknadspris. For pensjonskostnader nyttar Time kommune element frå begge kostnadsprinsippa (kostnadsdekning og einingskostnad). Kommunen nyttar barnehagen sitt reelle prosentvise påslag på løn for pensjonskostnader, multiplisert med lønskostnaden berekna ut frå kostnad per opphaldstime i dei kommunale barnehagane. Slik revisjonen vurderer det opnar ikkje regelverket for å nytte ei blanding av dei to kostnadsprinsippa på same kostnadselement. I høyringsuttale frå rådmannen i Time kommune går det fram at kommunen er ueinig i overnemnde vurdering: Dette kan me ikkje sjå at det er grunnlag for å seia etter regelverket. Regelverket seier at ein bør bruka enten kostnadsdekningsprinsippet eller einingskostnadsprinsippet. Men i vedtak frå fylkesmannen har me fått medhald i tolkinga av at ein kommune også kan bruka ein kombinasjon. At ein slik kombinasjon ikkje kan brukast på same kostnadselement, står det etter vår meining ingen ting om i regelverket. Revisor vil i denne samanheng kommentere at det er riktig at Fylkesmannen opnar for at kommunen kan nytte element både frå kostnadsdeknings- og einingskostnadsprinsippet i si berekning av tilskot til dei ikkje-kommunale barnehagane. Det går også fram av vedtak frå Fylkesmannen at dette føreset at kommunen kan dokumentere at dei følgjer bestemmingane, og kommunen har til dømes ikkje anledning til å endre/oppdatere enkelte kostnadskomponentar. Det er revisjonen si vurdering at når Time kommune kombinerer element frå begge prinsippa på eit og same kostnadselement, følgjer ein verken bestemmingane for einingskostnad eller for kostnadsdekning i berekninga av dette kostnadselementet. Revisor stiller spørsmål ved Time kommune si berekning av forventa lønsauke og kostnadsvekst, og viser til merknadene til forskrift om likeverdig handsaming der det går fram at departementet sin rettleiar angir kor mykje ordinær vekst i prisar og kostnader utgjer for kommunesektoren kvart år. Time kommune har nytta andre berekningar av forventa vekst i prisar og kostnader enn dei som går fram av departementet sin rettleiar (Rundskriv F-07/2009). Vidare har Time kommune mot slutten av året gjort ny berekning av tilskotet på bakgrunn av at reell vekst i prisar og kostnader ikkje var i samsvar med forventningane som var lagt til grunn for opphavlege berekningar. Revisor kan ikkje sjå at regelverket opnar for slik ny berekning av tilskotet. Time kommune sin praksis på dette området fører også til at berekninga av tilskotet blir lite føreseieleg for dei ikkje-kommunale barnehagane. Revisor viser i den samanheng til rundskriv F-07/2009 der det går fram at bruk av rekneskapen frå året før nettopp skal føre til forenkling og ein meir føreseieleg situasjon for barnehagane. I høyringsuttale frå rådmannen i Time kommune går det fram at kommunen er ueining i ovannemnde vurdering. Rådmannen gjer greie for bakgrunnen for Time kommune sitt val av berekningsmetode knytt til løns- og prisauke. Revisjonen er einig i at kommunen si berekning gir eit realistisk bilete av dei faktiske økonomiske forholda. Vår vurdering er likevel at berekninga ikkje er i samsvar med prinsippa som går fram av rundskrivet. 6

Undersøkinga viser at Time kommune har rutinar for at kostnadsposter knytt til tiltak for barn med særlege behov blir utelate ved berekning av dei kommunale barnehagane sine kostnader. 5.3 Berekning av kommunalt tilskot til ikkje-kommunale barnehagar 4 Revisjonen vurderer Time kommune sin berekningsmodell som uoversiktleg og lite intuitiv. Dette gjer det vanskeleg for dei ikkje-kommunale barnehagane å etterprøve berekningane. I høyringsuttale frå rådmannen i Time kommune går følgjande fram: Me er einige i at modellen i nokon grad er uoversiktleg. Men det gjeld først og fremst sjølve hovudreknearket. Kvar barnehage får tilsendt kvart sitt rekneark som viser detaljutrekninga for barnehagen. Dette reknearket meiner me er ganske oversiktleg og lett å forstå. Derimot er det noko komplisert å rekna ut einingsprisane og prosenttillegget for indirekte kostnader. Det er ikkje noko vilkår så langt me forstår at alle barnehagane på ein enkel måte skal kunna etterprøva desse utrekningane. Me har vore opne på at dei som ønskjer det, kan få tilgang til alt grunnlagsmateriale og utrekningar. Me er ikkje einige i at modellen er lite intuitiv. Aktivitetsbasert kostnadsmodell (ABC-modell) er ein vel kjend og akseptert metode for mange problemstillingar. Revisor vil presisere at vår vurdering av modellen som lite intuitiv, er basert på at den framstår som uoversiktlig, og at den i intervju blir beskrive som ikkje særleg brukarvennleg (jf pkt 6 i vedlegg 2 til rapporten). Av forskrifta om likeverdig handsaming går det fram at kommunen bør nytte enten kostnadsdekningsprinsippet eller utmåle eit likt nominelt tilskotsbeløp basert på einingskostnader. Fylkesmannen har i klagesaka mellom Time kommune og ein av dei ikkje-kommunale barnehagane i kommunen lagt til grunn at likt nominelt tilskotsbeløp blir utrekna per opphaldstime, og konkluderer med at kommunen ikkje bruker denne reknemåten ved sin bruk av einingskostnadsprinsippet. Time kommune sin bruk av fleire ulike einingskostnader er dermed ikkje i samsvar med regelverket for likeverdig handsaming av barnehagar. Dersom Time kommune ønskjer å nytte einingskostnadsprinsippet må dei bruke prinsippet i samsvar med regelverket. Dersom Time kommune er av den oppfatning at dette ikkje vil føre til likeverdig handsaming fordi det er store forskjellar mellom dei kommunale og dei ikkje-kommunale barnehagane i kommunen, bør dei vurdere å nytte kostnadsdekningsprinsippet. Dersom Time kommune vidare er av den oppfatning at bruk av kostnadsdekningsprinsippet i nokre tilfelle kan føre til at ikkje-kommunale barnehagar får for høgt tilskot, og at dei i mindre grad vil ha eit insentiv for å redusere kostnadene, vil revisor minne om dei moglegheiter som finst for avkorting i tilskotet. Kommunen bør i ein slik situasjon vurdere om ein i større grad enn i dag skal gjennomføre kostnadsanalysar som kan avdekke rom for avkorting i tilskotet til dei ikkje-kommunale barnehagane. Revisjonen har samanlikna Time kommune si berekning av tilskot utført med kommunen sin modell og utført med departementet sin modell. Denne samanlikninga viser at dei fleste barnehagane får eit høgare tilskot ved bruk av kommunen sin modell enn med departementet sin modell, men éin barnehage får ein vesentleg auke i sitt tilskot ved bruk av departementet sin modell. Revisjonen har ikkje gjort eigne berekningar på tilskotet til dei ikkje-kommunale barnehagane ved bruk av departementet sin modell. Dei berekningane Time kommune har gjort er ikkje fullstendige og kan difor ikkje brukast til å vurdere korleis kommunen si tildeling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar totalt sett vil endre seg ved å gå over til departementet sin modell. I høyringsuttale frå rådmannen i Time kommune går det fram at kommunen ikkje kan forstå at utrekningane dei har gjort på dette punktet er ufullstendige. 4 I dette avsnittet blir problemstilling 4 vurdert 7

Revisjonen vil presisere at vurderinga av at utrekningane er ufullstendige er basert på informasjon frå Time kommune om at berekningane for nokre av barnehagane inneheldt misvisande budsjett- og/eller rekneskapsdata (jf pkt 4 i vedlegg 2 til rapporten). 5.4 Etterleving av minimumskravet 5 Time kommune sin berekningsmodell sikrar at dei ikkje-kommunale barnehagane får eit tilskot på minimum 85 % av det dei kommunale barnehagane i snitt får i tilskot. Kommunen sikrar såleis at minimumskravet i forskrifta om likeverdig handsaming blir etterlevd. 5.5 Tilskot og rettar ut over krava i regelverket 6 Time kommunen har ikkje gjort vedtak som gir ikkje-kommunale barnehagar rettar ut over krava i forskrift om likeverdig handsaming. Kommunen har heller ikkje sett særskilte vilkår for kommunalt tilskot. Undersøkinga viser at det i praksis er fleire ikkje-kommunale barnehagar i Time kommune som mottar eit tilskot på over 100 % av det dei kommunale barnehagane mottar i snitt. Fram til 2009 har kommunen likevel ikkje vurdert overskotet til barnehagane og ei eventuell avkorting av tilskotet. Kommunen gir såleis i praksis dei ikkje-kommunale barnehagane rettar utover maksimumskravet på 100 % av det dei kommunale barnehagane mottar i offentleg tilskot. Revisjonen vil tilrå at Time kommune analyserer dei ikkje-kommunale barnehagane sine overskot, og vurderer dette opp mot eigenkapitalen og løn per opphaldstime. Vidare bør kommunen gjere ein fullstendig kostnadsanalyse av dei barnehagane som likevel mottar eit tilskot på over 100 %, og dokumentere kvifor barnehagen skal ha eit tilskot som er over det kommunale snittet. Dersom kommunen meiner at det er riktig at enkelte barnehagar får eit tilskot på meir enn 100 % bør slike vurderingar gjerast med bakgrunn i fastsette kriterium. Etter revisjonen si vurdering vil det vere ein fordel dersom ein slik praksis er fastsett gjennom politiske eller administrative vedtak. Dette for å sikre lik handsaming og føreseielegheit for dei ikkje-kommunale barnehagane i kommunen. I høyringsuttale frå rådmannen i Time kommune går det fram at rådmannen er ueinig i revisjonen si vurdering, og at kommunen meiner ABC-modellen i seg sjølv gir dokumentasjon på barnehagane sine faktiske ressursbehov. Revisjonen vil presisere at ikkje-kommunale barnehagar ifølgje regelverket ikkje har rett på eit tilskot på meir enn 100% av det dei kommunale barnehagane i snitt mottar i offentleg tilskot. Når kommunen etablerer ein praksis som gir barnehagane rettar utover krava i regelverket, bør slik praksis vere basert på eit politisk vedtak. 5.6 Statstilskot 7 På bakgrunn av det som kjem fram i undersøkinga, er det revisjonen si vurdering at handsaminga av det statlege driftstilskotet og tilskot til barn med særlege behov til dei ikkje-kommunale barnehagane er forvalta i samsvar med føremålet. Kommunen har gode rutinar for innhenting og kontroll av datagrunnlaget. Kommunen har ut frå det som kjem fram i undersøkinga godt oversyn over statlege tilskot til barnehagane i kommunen. 5 I dette avsnittet blir problemstilling 1 vurdert 6 I dette avsnittet blir problemstilling 7 og 9 vurdert 7 I dette avsnittet blir problemstilling 3 og 8 vurdert. 8

5.7 Oversyn over klageprosessen 8 Time kommune har mottatt to klagar på tilskot til ikkje-kommunale barnehagar. På bakgrunn av gjennomgått dokumentasjon vurderer revisjonen at klageprosessen er handtert i samsvar med regelverket. 8 I dette avsnittet blir problemstilling 10 vurdert 9

6. Forslag til tiltak Revisjonen vil tilrå at Time kommune: 1. Sørgjer for at berekningsmodellen kommunen nyttar for tildeling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar er i samsvar med regelverket. 2. Utarbeider prosedyrar som sikrar at kommunen får informasjon om alle naudsynte økonomiske forhold i dei ikkje-kommunale barnehagane. 3. Vurderer om det kan vere føremålstenleg å gjennomføre analyser av økonomiske forhold i dei ikkje-kommunale barnehagane for å fange opp om det er forhold som gjer at kommunen kan redusere tilskotet. 4. Klargjer kommunen sin praksis med omsyn til å tildele tilskot til ikkje-kommunale barnehagar ut over krava i regelverket. I høyringsuttale frå rådmannen i Time kommune går det fram at kommunen som følgje av vedtak frå Fylkesmannen har vedteke å leggje kostnadsdekningsprinsippet til grunn for utmåling av kommunalt tilskot til private barnehagar for 2010. Rådmannen viser vidare til at kommunen vil bruke staten sitt regneopplegg fullt ut når dei går over til bruk av kostnadsdekningsprinsippet. 10

Referansar Regelverk Justis- og politidepartementet: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). LOV-1967-02-10. Sist endra: LOV-2009-06-19-103 frå 2009-12-28 Kunnskapsdepartementet: Lov om barnehager (barnehageloven). LOV-2005-06-17-64. Sist endra: LOV-2008-08-08-73 frå 2009-01-01. Kunnskapsdepartementet: Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd. FOR-2004-03-19-539. Sist endra: FOR-2005-06-24-690 frå 2005-08-01. Andre kjelder Fylkesmannen i Rogaland, Utdanningsavdelinga: Kommunalt tilskott til ikkje-kommunale barnehagar avklaring om kommunen sin modell for økonomisk likeverdig behandling. Datert 15.12.2009. Ref.nr. 2009/5821. Fylkesmannen i Rogaland, Utdanningsavdelinga: Medhold i klage på kommunalt vedtak om tilskott til Ree barnehage 2009. Datert 16.12.2009. Ref.nr 2009/5821. Fylkesmannen i Rogaland, Utdanningsavdelinga: Klage på kommunalt tilskot til Ree barnehage i 2008 utdjupande forklaring. Datert 10.03.2009. Ref.nr. 2008/5681 Fylkesmannen i Rogaland, Utdanningsavdelinga: Klage på kommunalt tilskudd til Ree Barnehage i 2008. Datert 31.10.2008 Ref.nr 2008/5681 Kunnskapsdepartementet: Utmåling av kommunalt tilskudd til ikkje-kommunale barnehager (2009). Veileder til regneark. Rundskriv F-07/2009, januar 2009. Kunnskapsdepartementet: Statstilskudd til drift av barnehager. Rundskriv F-02-09, januar 2009. Dokument frå Time kommune Staten sitt rekneark 2009. Utrekning Time mai 09.xls, Regneark, Time kommunes berekning av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar ved bruk av departementet sin modell Modell ABC 2009 febr 09.xls, Regneark, Time kommune berekningsmodell for tildeling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar Klage kommunalt tilskudd til Ree barnehage 2008, 135854_1_P.pdf, 27.04.2007 Svar på klage på kommunalt tilskudd til Ree barnehage i 2008 fra Time Kommune til Fylkesmannen, Filnavn: 142832_1_A.pdf, Dato: 03.06.2008 Svar på medhald til klage på kommunalt tilskudd til Ree barnehage i 2008 fra Time Kommune til Fylkesmannen, Filnavn: 158104_1_A.pdf, Dato: 21.11.2008 Klage kommunalt tilskudd til Ree barnehage 2009, Filnavn: 171603_1_P.pdf, 20.04.2008 Svar på klage på kommunalt tilskudd til Ree barnehage i 2009 fra Time Kommune til Fylkesmannen, Filnavn: Svar på klage 174266_1_A.pdf, Dato: 19.05.2009 11

Justering av kommunalt tilskot 2009 Spødarbakken Barnehage, Filnavn: 191094_1_P_O (3), Dato: ikke angitt Brev om tildeling av kommunalt tilskot 2009 Spøderbakken barnehage, Filnavn: 170419_1_A (5), Dato 03.04.2009 Budsjett for barnehagene utarbeidet av Time kommune, Filnavn: Budsjett ABC Jærbarnehagen 2009, Dato: Ikke angitt. 12

Vedlegg 1: Revisjonskriterium 1. Innleiing Innsamla data er vurdert opp mot revisjonskriterium i form av lovar og anna regelverk. Kriteria er utleia frå autoritative kjelder i samsvar med krava i gjeldande standard for forvaltningsrevisjon 9. Revisjonskriteria er henta frå følgjande kjelder: Lov om barnehager Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd Departementet sine merknader til forskrift om likeverdig handsaming av barnehagar Rundskriv F-07/2009 om utmåling av kommunalt tilskot til ikkje-kommunale barnehagar Rundskriv F- 02/2009 om statstilskot til drift om barnehagar 2. Lov om barnehager (barnehagelova). Av barnehagelova 8 går det mellom anna fram at kommunen er lokal barnehagemynde. Dette inneber at kommunen skal gje rettleiing og sjå til at barnehagane vert drive i samsvar med gjeldande regelverk. I den samanheng har kommunen rett til innsyn i dokument og tilgang til barnehagane sine lokale i den utstrekning dette er naudsynt for å ivareta kommunen sine oppgåver. Vidare går følgjande fram av 8 sjette ledd: Kommunen forvalter tilskuddene til ikke-kommunale barnehager i kommunen. Det går fram av 14 i barnehagelova at godkjente barnehager skal behandles likeverdig i forhold til offentlige tilskudd. 10. 3. Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd Forskrifta skildrar krav til likeverdig handsaming og kommunen sitt ansvar i den samanheng. Av 1 i forskrifta går følgjande fram: Godkjente barnehager skal behandles likeverdig i forhold til offentlige tilskudd. Med offentlige tilskudd menes tilskudd til ordinær drift av barnehager fra stat, kommune og fylkeskommune. Med likeverdig behandling menes at alle godkjente barnehager uavhengig av eierskap skal motta offentlig finansiering etter prinsippene fastsatt i denne forskrift. I departementet sine merknader til forskrifta blir det vist til at tilskot til særskilde føremål som til dømes tiltak for barn med nedsett funksjonsevne eller tiltak for å betre språkforståinga blant minoritetsspråklege barn, ikkje inngår i tilskot til ordinær drift. 9 RSK 001, Standard for forvaltningsrevisjon 10 8 og 14 i barnehagelova er vedtekne endra i Lov om endringer i barnehageloven (finansiering av ikkekommunale barnehager). Loven vert vedteken 19. juni 2009, og skal etter planen trå i kraft frå 2011, jf. St.mld. nr. 41 (2008-2009). 13

Vidare kjem følgjande fram av 3: Det er kommunen som skal sørge for at alle godkjente barnehager i kommunen mottar offentlig tilskudd på en samlet sett likeverdig måte. Kommunen skal dekke kostnader til ordinær drift i barnehagene som ikke dekkes av andre offentlig tilskudd og foreldrebetaling. Settes foreldrebetalingen i ikke-kommunale barnehager lavere enn foreldrebetalingen i kommunens egne barnehager, har kommunen ikke plikt til å dekke differansen. Kommunen har plikt til å gi tilskudd slik at det samlede offentlige tilskuddet utgjør minst 85 prosent av det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlige tilskudd. Kommunen har ikke plikt til å dekke kostnadsvekst som overstiger normal pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren, dersom betingelsene i denne paragrafs tredje ledd er oppfylt. Kommunen har ikke plikt til å gi tilskudd slik at den samlede offentlige finansieringen av barnehagen overstiger det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlige tilskudd. Det går fram av merknadene til forskrifta at departementet sin rettleiar angir kor mykje ordinær vekst i prisar og kostnader utgjer for kommunesektoren kvart einskild år. Vidare står følgjande i departementet sine merknader: Kommunen gis etter 3 andre og femte ledd en adgang til å velge mellom å utmåle tilskuddet ut fra et kostnadsdekningsprinsipp (2. ledd), eller utmåle et likt nominelt tilskuddsbeløp basert på enhetskostnader (5. ledd). Kommunen bør benytte en av disse framgangsmåtene for utmåling av tilskudd for ikke-kommunale barnehager i kommunen. 4 i forskrifta skildrar situasjonar der kommunen har moglegheit til å redusere tilskotet. Forskrifta om likeverdig handsaming føreset at det ikkje er eit offentleg ansvar å finansiere eit urimeleg overskot/utbytte, dersom ein barnehage samtidig har vesentleg lågare bemanning eller lønskostnader enn ein tilsvarande kommunal barnehage. Dette kan gi grunnlag til å avkorte eit eventuelt kommunalt tilskot til ein ikkje-kommunal barnehage. Det blir rekna som urimeleg utbytte og godtgjersle for arbeid når normal kompensasjon for arbeid og kapitalinnsats i barnehagen blir overstige. Ifølgje 5 kan kommunen setje rimelige og relevante vilkår knyttet til barnehagedriften for kommunalt tilskudd. I departementet sine merknader til 5 går det fram at eit rimeleg og relevant vilkår til dømes kan vere krav om tilsvarande løns- og arbeidsforhold som i kommunen sine eigne barnehagar. 4. Berekningsmodell og rundskriv frå departementet Kunnskapsdepartementet har utarbeidd eit rundskriv for 2009 (F-07/2009) og eit medfølgjande rekneark som kommunane kan nytte for å berekne det kommunale tilskotet til ikkje-kommunale barnehagar. Rundskrivet gir ytterlegare retningslinjer for utmåling av kommunalt tilskot til ikkje-kommunale barnehagar, i tillegg til det som går fram av forskrift om likeverdig handsaming. Det går fram av innleiinga at hovedregelen for likeverdig behandling defineres som at kommunen skal sørge for kostnadsdekning i alle godkjente barnehager. Det betyr at kommunen skal dekke kostnader til drift av barnehager som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling. 14

Rundskrivet stadfestar vidare følgjande: Kommunene kan også velge å legge seg generelt på maksimumskravet, det vil si at man uavhengig av barnehagens kostnadsnivå sikrer alle ikke-kommunale barnehager det samme offentlige tilskudd som tilsvarende kommunale barnehager får (enhetskostnadsprinsippet). Dersom kommunene velger å utmåle tilskudd etter enhetskostnadsprinsippet, [vil det] i hovedsak bare være de deler av veilederen og regnearket som angår kostnadene i kommunens barnehager som vil være relevant. 11 Av rundskrivet går det fram kva kostnader som vanlegvis inngår i ordinær drift av barnehagar og kva rekneskapsår som skal leggjast til grunn for berekning av tilskot, anten ein nyttar kostnadsdekningsprinsippet eller einingskostnadsprinsippet. Det vert også vist til ulike postar i kommunerekneskapen der direkte kostnader og inntekter knytt til barnehagane skal førast, og det går fram korleis ein kan berekne ein kommune sine indirekte kostnader knytt til drift av kommunale barnehagar. Vidare vert det mellom anna drøfta kva som ligg i urimeleg overskot/utbytte og korleis kommunen skal berekne og handsame kapitalkostnader. 4.1 Handsaming av overskot i barnehagane Når kommunen skal berekne kostnadene i ikkje-kommunale barnehagar, går det fram av rundskriv F- 07/2009 at kommunen i tillegg til å sørgje for at dei ikkje-kommunale barnehagane får dekkja kostnadene sine, har ei plikt til å ta med heile eller delar av eit eventuelt rekneskapsmessig overskot i barnehagane ved berekning av det kommunale tilskotet. Det blir vist til at bakgrunnen for dette er at eigaren kan ta ut eit overskot som ei godtgjering for eigen arbeidsinnsats i barnehagen, eller som avkastning på den eigenkapitalen som eigaren har skote inn i barnehagen. Kommunen har ikkje plikt til å dekkje overskot i tilfelle kor overskot blir nytta til å styrke barnehagen sin eigenkapital. 4.2 Berekning av kapitalkostnader Av rundskriv F-07/2009 går det fram at kommunen har plikt til å dekkje rentekostnader og avskrivingar som følgje av bruk av lokale og inventar/utstyr. Rentekostnader omfattar den kontraktsfesta avkastninga på framandkapital. Avskrivingar inneber at verdireduksjon som følgje av bruk av varige driftsmiddel blir tatt med som ein del av verksemda sine kostnader. 4.3 Berekning av barnehagen sine inntekter frå statstilskot og foreldrebetaling Rundskriv F-07/2009 skildrar korleis kommunen skal berekne kostnader som ikkje blir dekkja av statstilskot eller foreldrebetaling: Satsene for det statlige, ordinære driftstilskuddet til private, ordinære barnehager og familiebarnehager for 2009 er å finne i rundskriv F-01/2009 Statstilskudd til barnehager. Regnearket beregner statstilskuddet til ikke-kommunale barnehager med utgangspunkt i antall barn etter alder og oppholdstid som er registrert i henhold til barnehagenes årsmelding per 15.12.2008. 12 Om foreldrebetaling går følgjande fram av rundskrivet: Dersom foreldrebetalingen i ikke-kommunale barnehager settes lavere enn i kommunens egne barnehager, har kommunen ikke plikt til å dekke denne differansen. Ved beregning av 11 Rundskriv F-07/2009. Pkt. 1.1 Kommunens plikt til å sørge for likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd 12 Rundskriv F-07/2009. Pkt. 2.3.1 Statstilskudd. 15

foreldrebetalingen i ikke-kommunale barnehager må kommunen derfor ta utgangspunkt i den gjeldende maksimalgrensen for foreldrebetaling i barnehage eller kommunens betalingssats dersom denne er lavere enn maksimalprisen. 13 4.4 Berekning av kostnader i og den offentlege finansieringa av kommunale barnehagar Både minimums- og maksimumskravet til finansiering av ikkje-kommunale barnehagar blir berekna med grunnlag i kommunen si finansiering av tilsvarande kommunale barnehagar. Rundskriv F-07/2009 gjer greie for korleis kommunen kan berekne kostnadene og finansieringa av dei kommunale barnehagane for å fastslå plikta til finansiering av ikkje-kommunale barnehagar. Ved berekning av kommunen sine kostnader i 2009 skal kommunen ifølgje rundskrivet ta utgangspunkt i prisjusterte kostnader med utgangspunkt i rekneskapen for 2008. Rekneskapstal blir lagt til grunn mellom anna for å oppnå forenkling og meir føreseielege utmålingar av tilskot for dei ikkje-kommunale barnehagane. Ved bruk av budsjettal ville det vore naudsynt med nye berekningar av tilskot ved tilleggsbevillingar eller avvik mellom budsjett og rekneskap. Dette er ikkje aktuelt så lenge ein nyttar rekneskapen frå 2008 som berekningsgrunnlag, men endingar som nemnd over vil verke inn på berekninga av tilskotet for året etter. I rundskrivet blir det vist til at prisjusteringa for 2009 er på 4,4 %. Dei samla kostnadene til barnehagar i kommunane kan som regel ikkje trekkast direkte ut av kommunen sin rekneskap. Kommunane skal ifølgje rundskrivet velje mellom tre ulike framgangsmåtar for å berekne dei samla kostnadene: Etter oppsett i reknearkmodellen Sjølvkostkalkyle Fullstendig kostnadsbasert intern rekneskap I rundskrivet blir det vidare vist til at kommunen må gjennomføre ei fullstendig sjølvkostberekning i samsvar med retningslinjer frå Kommunal- og regionaldepartementet, dersom dei ikkje har ein fullstendig, kostnadsbasert internrekneskap eller vil nytte berekninga som er definert i reknearkmodellen. Det er ikkje rom for å gjere eit skjønnsmessig anslag på indirekte kostnader. 4.5 Avkorting av tilskotet Rundskriv F-07/2009 viser til at forskrift om likeverdig handsaming opnar for at kommunen kan avkorte tilskotet til ikkje-kommunale barnehagar dersom det føreligg ein situasjon der barnehagen har vesentleg lågare bemanning eller lønskostnader per årsverk enn det som er vanleg i tilsvarande kommunale barnehagar, samtidig som eigar budsjetterer med urimeleg utbytte eller godtgjersle. I rundskrivet blir det spesifisert at departementet legg til grunn at personalkostnader per årsverk eller opphaldstimar per årsverk som avvik meir enn 20 % frå nivået i kommunale barnehagar er eit vesentleg avvik. Når kommunen skal vurdere nivået på utbyttet/overskotet, skal ein sjå dette i samanheng med den eigenkapitalen som eigaren har bunde opp i barnehagen. Kommunen må difor få opplyst frå barnehageeigaren kor mykje den bokførte eigenkapitalen var per 31.12 det året som blir lagt til grunn for berekninga av tilskotet. Vidare går det fram av rundskrivet at ein vidarefører retningsliner om at det blir tatt ut urimeleg utbytte/overskot dersom beløpet overstig 10 % av eigenkapitalen. Av rundskrivet går det fram at eigaren sitt uttak av midlar frå ein barnehage også kan skje gjennom å føre urimeleg høge kostnader som så gir grunnlag for høgre tilskot. Dette gjeld til dømes ei husleige som ligg over vanleg marknadsleige, kortare avskrivingsperiode enn 40 år (ved bruk av lineær 13 Rundskriv F-07/2009. Pkt. 2.3.2 Foreldrebetaling 16

avskriving) eller avskrivingar betydeleg over 2,5 % av verdien iht. barnehagen sin balanse (ved bruk av saldoavskrivingar). Vidare går følgjande fram av rundskrivet: I den grad slike poster representerer en slik oppblåsing av kostnader, bør kommunen ta kontakt med barnehagen og be om en dokumentasjon av grunnlaget for disse kostnadene, og eventuelt redusere de aktuelle postene i regnearket og føre tilsvarende beløp på posten for utbytte. Justert beløp av utbytte skal undersøkes opp mot hvorvidt dette kan utgjøre et urimelig utbytte, jf 4 i forskriften. 14 4.6 Justering av tilskotet i samband med endra aktivitetsnivå Vesentlege endringar i aktiviteten i ein barnehage i løpet av året kan føre til behov for justeringar av tilskotet i løpet av året. Dette gjeld både for statleg driftstilskot og for kommunalt tilskot. Det kommunale tilskotet skal ifølgje rundskriv F-07/2009 endrast frå og med den månaden driftsendringa har funne stad. Vidare går det fram av rundskrivet 15 : Dersom barnehagen ikke har aktivitetsendringer i løpet av året som utløser ny beregning av det kommunale tilskuddet ( ) vil det gjennom året bare gjøres én beregning av kommunens kostnader og tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene. 5. Rundskriv om statstilskot til drift av barnehagar I rundskriv F-02/2009 vert det gitt retningslinjer og opplysningar om mål, tildelingskriterier, saksbehandlingsregler, tidsfrister og klageadgang for det ordinære statlige driftstilskuddet til barnehager i 2009. 5.1 Tildelingskriterium Følgjande går fram av rundskriv om statstilskot til drift av barnehagar: Opplysningene barnehageeier gir på Årsmelding for barnehager per 15.12 er en del av tjenesterapporteringen i KOSTRA. Denne årsmeldingen er også grunnlag for søknad om statstilskudd til drift av barnehager. På grunnlag av årsmelding frå eigarane av barnehagane, skal kommunen søkje fylkesmannen om statstilskot til drift av barnehagar på vegne av alle barnehageeigarar i kommunen. Kommunen skal også betale ut tilskot til alle ikkje-kommunale eigarar. Barnehageeigar har plikt til å gje kommunen melding om endringar som har betyding for berekninga av driftstilskotet, og kommunen skal sørgje for at eventuelt for mykje utbetalt tilskot vert betalt tilbake. Kommunen har også ansvar for å gi barnehagane informasjon knytt til prosessen for innmelding av data og utbetaling av tilskot: Kommunen skal informere den enkelte barnhageeier om tidspunkt og rutiner for utbetaling. Kommunen kan selv bestemme antall terminer for utbetaling av statstilskudd til de ikkekommunale barnehagene, men det skal alltid utbetales forskuddsvis. 16 14 Rundskriv F-07/2009 side 22. 15 Rundskriv F-07/2009. Pkt. 3 Beregning av kostnader i og den offentlige finansieringen av kommunale barnehager. 16 Rundskriv F-02/2009: 2.3.1.1 Årsmelding fra barnehager 17

Rundskrivet omtalar vidare dei krav som kommunen har som barnehagemynde til å kontrollere at opplysninger gitt av eier av barnehager om antall barn, barnas alder og oppholdstid, er i overensstemmelse med de faktiske forhold og godkjenningen, jf. barnehageloven 8, 10, 11 og 16. 17 5.2 Tilskot til tiltak for barn med nedsett funksjonsevne For tiltak for barn med nedsett funksjonsevne vert det gitt eit ekstra statleg tilskot i tillegg til det ordinære driftstilskotet. Kommunen treng ikkje søkje særskilt om dette tilskotet, som vert berekna etter talet på barn i kommunen i alderen 1-5 år. Tilskotet er øyremerka tiltak for barn med nedsett funksjonsevne i barnehagane, og skal nyttast til ei generell styrking av barnehagar der det er barn med nedsett funksjonsevne. Av rundskrivet går det vidare fram at det er kommunen sitt ansvar å yte det som er naudsynt av eigne midlar, i tillegg til tilskotet frå staten, for å gje barn med nedsett funksjonsevne eit tilbod i anten ikkjekommunale eller kommunale barnehagar. Tilskotet til tiltak for barn med nedsett funksjonsevne skal fordelast av kommunen på bakgrunn av søknad frå den einskilde barnehage. 5.3 Tilskot til tiltak for å betre språkforståinga blant minoritetsspråklege barn og nykomne flyktningar Av rundskrivet går det fram at tilskot til tiltak for å betre språkforståinga blant minoritetsspråklege barn vert tildelt kommunen ut frå talet på minoritetsspråklege barn som går i barnehage. Talet kjem fram i årsmeldingane for barnehagane per 15. desember kvart år. Kommunen skal fordele midlane til barnehagane på grunnlag av søknad frå den einskilde barnehageeigar. Tilskot til barnehagetilbod til barna til nykomne flyktningar vert også skildra i rundskrivet. Tilskotet omfattar eit barnehagetilbod på 15 timar kvar veke over ein periode på 8 månadar. Ein er definert som nykomen i den første busettingskommunen etter mottaksperioden. Tilbodet må omfatte minst 3 barn for at ein skal kunne få dette tilskotet. Tilskotet kan mellom anna dekke løn, materiell m.v., og noko av det ordinære tilskotet kjem til frådrag. Kommunen kontrollerer opplysningane barnehageeigar gjev i søknaden, og sender søknaden vidare til fylkesmannen for vedtak. 6. Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova) I samband med klagesaker er kommunen underlagt forvaltningslova kapittel VI. Av 28 går følgjande fram: Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen). 17 Rundskriv F-02/2009: 2.3.1.2 Saksbehandling i kommunen 18

For enkeltvedtak som er truffet av forvaltningsorgan opprettet i medhold av lov om kommuner og fylkeskommuner, er klageinstansen kommunestyret eller fylkestinget, eller etter disses bestemmelse, formannskapet eller fylkesutvalget eller en eller flere særskilte klagenemnder oppnevnt av kommunestyret eller fylkestinget. Departementet er likevel klageinstans når vedtak er truffet av kommunestyret eller fylkestinget. Vedkommende statlige organ er klageinstans når vedtak er truffet i henhold til myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan. ( ) Er det klagerett over et vedtak om å avvise en klage som er truffet av et kommunalt eller fylkeskommunalt organ som klageinstans, går klagen til fylkesmannen. Av 29 går det fram at fristen for å klage er 3 uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part. Skjer underretningen ved offentlig kunngjøring, begynner klagefristen å løpe fra den dag vedtaket første gang ble kunngjort. Av 33 går følgjande fram om saksførebuinga i ein klagesak: Om forberedelse m.m. av klagesaker gjelder kapittel IV og V tilsvarende, når ikke annet følger av reglene i denne paragraf. Underinstansen skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til. Den kan oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet. Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal underinstansen avvise saken, jfr. dog 31. ( ) Blir det ikke truffet avgjørelse som nevnt i annet ledd, skal sakens dokumenter sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt. Dersom underinstansen gir til klageinstansen uttalelse som partene kan kreve å få se uten hinder av 19, skal den sende kopi til partene med mindre Kongen er klageinstans. 19

Vedlegg 2: Data 1. Bakgrunn - Time kommune sin berekningsmodell for tildeling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar Kommunestyret i Time kommune vedtok i 2006 å utarbeide ein eigen berekningsmodell for utmåling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar. Frå saksgangen kjem det fram at bakgrunnen for å ikkje nytte departementet sin berekningsmodell var at den var for komplisert og uoversiktleg, og det vart rekna som vanskeleg for dei ikkje-kommunale barnehagane å vurdere om tilskotet var rimeleg. Prinsippa i kommunen sin modell er fastsett i samråd med fagleiaren i planseksjonen, kommunalsjef for oppvekst, rådgjevar i fagstab og økonomisjef i Time kommune. Det er fagleiaren som har hatt hovudansvaret for utvikling og modellering av modellen. Under utarbeiding av modellen i 2006 gjennomførte kommunen møte med både ikkje-kommunale og kommunale barnehagar der kommunen inviterte til innspel. 2. Berekningsmodellen sin struktur og oppbygging Time kommune har valt ein berekningsmodell ut frå prinsippet om einingskostnad berekna ut frå kostnadene i dei kommunale barnehagane. Det kjem fram i intervju at kommunen vurderte at det var fleire problem ved å utelukkande basere berekninga på einingskostnader (kostnader per opphaldstime), og difor ynskja kommunen å byggje opp ein aktivitetsbasert kostnadsfordelingsmodell (ABC-modell) med element av full kostnadsdekning. Gjennom sin modell bereknar Time kommune eit anslag på dei ikkje-kommunale barnehagane sine kostnader. Hovudgrunnlaget for anslaget er dei kommunale barnehagane sitt kostnadsnivå. Dei totale estimerte driftskostnadene til dei ikkje-kommunale barnehagane skal dekkjast gjennom statlege driftstilskot, foreldrebetaling og kommunalt tilskot. I modellen vert det kommunale tilskotet berekna ut frå dei attverande kostnadene etter at barnehagane har mottatt statleg driftstilskot og foreldrebetaling. I avsnitta under blir ulike element som inngår i Time kommune sin berekningsmodell skildra. 2.1 Kostnader berekna ut frå einingskostnadsprinsippet Ved utrekning av kostnadsestimatet for dei ikkje-kommunale barnehagane nyttar Time kommune aktivitetsbasert kostnadsfordeling for berekning av lønskostnader og driftskostnader. Dette er ei vidareføring av departementet sitt forslag til einingskostnadsprinsipp. Departementet nyttar berre einingskostnaden kostnad per opphaldstime berekna ut frå dei kommunale barnehagane sine kostnader føregåande rekneskapsår for fordeling av alle kostnadselement. Ifølgje intervju nyttar Time kommune forskjellege einingssatsar for dei ulike kostnadsgruppene der dei meiner at dette gir ei meir riktig og rettferdig fordeling av kostnadene. Det blir vist til at døme på slike einingssatsar er lønskostnad per opphaldstime eller driftskostnad tilsette per årsverk. Desse satsane saman med tilhøyrande kostnadsdrivar hos dei ikkje-kommunale barnehagane, høvesvis talet på opphaldstimar eller talet på årsverk, blir nytta for å kalkulere eit anslag på kostnadene til dei ikkje-kommunale barnehagane. Lønskostnader Einingssatsane for lønskostnader bereknar Time kommune ut frå talet på opphaldstimar i dei kommunale barnehagane for høvesvis store og små barn; 0 2 år og 3 5 år. Dei yngste barna vert 20

tildelt ei dobbelt så stor vekt i forhold til dei eldste barna. Etter justering for forskjellen i arbeidskraftbehov mellom store og små barn blir einingskostnad knytt til løn for kvar av aldersgruppene for førre rekneskapsår berekna. Desse tala vert korrigert for forventa lønsauke komande år før dei saman med dei ikkje-kommunale barnehagane sine forventa opphaldstimar gir eit anslag på barnehagane sine lønskostnader. Lønskostnadene for styrarar vert behandla med talet årsverk som kostnadsdriver. Talet årsverk for styrarar i dei ikkje-kommunale barnehagane blir basert på eit anslag som kommunen bestemmer i samråd med dei ikkje-kommunale barnehagane. Tabell 1 Lønskostnader Type lønskostnad Kostnadsgrunnlag Kostnadsdrivar Lønskostnad styrar Overordna adm/leiing Talet på årsverk styrar Lønskostnad for barn 0 2 år Alt arbeid med barn 0-2 år Opphaldstimar pr år for barn 0-2 år Lønskostnad for barn 3-5 år Alt arbeid med barn 3-5 år Opphaldstimar pr år for barn 3-5 år Driftskostnader Driftskostnader for tilsette er kostnader relatert til kursaktivitet, reise og kost. Kostnadsestimatet for dei ikkje-kommunale barnehagane vert berekna ut frå dei kommunale barnehaganes sine kostnader per årsverk multiplisert med dei ikkje-kommunale barnehagane sine årsverk for føregåande år. For driftskostnader barn og administrasjon nyttar kommunen talet på barn per dag som grunnlag for berekning av einingssatsen. Kostnader relatert til drift av bygg blir drive av storleik på bygget. Tabell 2 Driftskostnader Type driftskostnad Kostnadsgrunnlag Kostnadsdrivar Driftskostnad tilsette Kursutgifter, reise- og kostutgifter Årsverk Driftskostnad barn Driftskostnader administrasjon Forbruksmateriell, matvarer, skyssutg. barn, inventar, utstyr, leige av utstyr Kontor- og datamatr., post, bank, telefon, annonsar utstyr, leige av utstyr Talet på barn pr dag Talet på barn pr dag Drift av bygg Reinhald, energi, forsikring, kommunale avgifter Kv.m. reinhaldsareal Indirekte kostnader Kommunen nyttar ein eigen berekningsmetode for å komme fram til dei indirekte kostnadene i dei kommunale barnehagane. Dette inneber at dei bereknar ein sjablongmessig faktor basert på 21

kommunen sine lønskostnader til administrasjon i prosent av kommunen sine totale lønskostnader. Ein bereknar så dei ikkje-kommunale barnehagane sine indirekte kostnader ut frå barnehagane sine totale lønskostnader og andre driftskostnader utanom kapitalkostnader, ved å bruke nemnde faktor. Fordelingssatsen er 5,2 %. Denne satsen har kommunen ikkje oppdatert dei siste åra. 2.2 Kostnader berekna ut frå kostnadsdekningsprinsippet I intervju blir det vist til at ein for enkelte kostnadsgrupper vil få til dels store avvik i forhold til dei ikkjekommunale barnehagane sine reelle kostnader dersom ein berre nyttar einingskostnadsprinsippet som grunnlag for tildelinga. Time kommune har difor valt å fordele kapitalkostnader og pensjonskostnader etter kostnadsdekningsprinsippet. Kapitalkostnader I intervju kjem det fram at det er store skilnader på kor gamle barnehagebygga i Time kommune er. Dei kommunale barnehagebygga er i snitt eldre enn dei ikkje-kommunale. Dette gjer at dei kommunale barnehagane har lågare kapitalkostnader knytt til lån enn det dei ikkje-kommunale barnehagane har. Dersom kommunen nyttar einingskostnadsprinsippet på kapitalkostnader vil ikkje dei ikkje-kommunale barnehagane få dekt sine reelle kostnader. Time kommune sin modell legg til grunn netto investeringsverdi (dvs brutto investering minus statstilskot og momsrefusjon) som dei ikkje-kommunale barnehagane har meldt inn til Husbanken når dei søkte om finansiering til å starte barnehage. Det blir vist til at prinsippet bak berekninga til Time kommune inneber at barnehagane får dekning for eit estimat på dei reelle kostnadene sine relatert til bygget. Det vil seie renter og avdrag på lån som tilsvarer avskrivingane. Ei forenkling som kommunen gjer er at dei føreset 100 % lånefinansiering. Kommunen nyttar ein avskrivingsperiode på 30 år, som er 10 år lågare enn den kommunen nyttar på sine kommunale bygg. I berekninga bruker dei lineær avskriving som er prinsippet for alle kommunale bygg. Dei sett gjennomsnittleg rente ut frå Husbanken sine kvartalsvise justeringar. Kapitalkostnadene blir ut frå nemnde føresetnader berekna som ein sum av rentekostnader og avdrag på lån. Avskriving på kapitalkostnad blir også brukt som grunnlag for kostnadstildeling i tilfelle der den ikkjekommunale barnehagen leiger bygg av eit søster- eller morselskap. Kommunen nyttar ikkje reell husleige i desse tilfella. Også for desse barnehagane har kommunen investeringsverdien på barnehagane angitt frå Husbanken, og kan difor nytte tilsvarande berekningsmetode som er skildra over. Pensjonskostnader Påslaget på løn for å dekkje pensjonskostnader er betydeleg høgare i mange av dei kommunale barnehagane enn kva snittet er i dei ikkje-kommunale barnehagane. Nokre kommunale barnehagar har eit påslag på over 14 %, mens dei fleste ikkje-kommunale barnehagane har eit påslag på 6,5 %. Kommunen legg difor til grunn reelt prosentvis påslag på løn for kvar barnehage. Pensjonskostnadene vert så berekna ut frå dei ikkje-kommunale barnehagane sitt lønskostnadsestimat, som er fastsett ved bruk av einingskostnadsprinsippet. 2.3 Berekning av samanlikningssats (offentleg tilskot til ikkje-kommunale barnehagar i % av tilskot til kommunale barnehagar) I berekningsmodellen blir det berekna ein samanlikningssatsen for å vurdere offentleg tilskot til ikkjekommunale barnehagar i prosent av tilskotet til kommunale barnehagar. Med bakgrunn i berekninga kontrollerer kommunen at tilskota til dei ikkje-kommunale barnehagane er innanfor 85 %-regelen i forskrifta om likeverdig handsaming. 22