Finnmarkskommisjons mandat kartlegging av rettigheter til fiskeplasser i sjø Foto: F.Ingilæ Innlegg på konferanse om sjøsamenes rettighetssituasjon 25. mai 2016 v/jon Gauslaa Rettighetskartlegging i Finnmark Stortingets Justiskomité la i 2005 til grunn at finnmarksloven måtte suppleres med regler om rettighetskartlegging for å oppfylle statens forpliktelser etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14. Finnmarkskommisjonen ble opprettet for å kartlegge rettighetsforholdene på FeFo-forvaltet (tidligere statsforvaltet) grunn i Finnmark. Utmarksdomstolen for Finnmark ble opprettet for å pådømme tvister som oppstår i kjølvannet av kommisjonens kartlegging. Med unntak av laksefiske i sjøen med faststående redskap, gjaldt dette rettighetsforholdene på landjorden, ikke i sjøen. I motsetning til annet fiske i saltvann, er laksefiske i sjø med slike redskap en rettighet som etter norsk rett er ansett å ligge til eieren av strandlinjen/den nærmest tilstøtende sjøgrunnen. Når det gjelder det øvrige saltvannsfisket, begrenset flertallet i Justiskomiteen seg til noen ikke spesielt forpliktende utsagn i Innst. O. nr. 80 (2004-2005) s. 30-31. 1. 1
Uttalelser om sjøfiske i Innst. O. nr. 80 "Det kan ikke utelukkes at det foreligger føringer i folkeretten og norsk rett for å ta særlige hensyn til fisket i sjøsamiske områder i utformingen og praktiseringen av fiskeriforvaltningen." " sjøfiske er en viktig del av det næringsmessige grunnlaget for samisk kultur." "De sjøsamiske tradisjonene med kystfiske har i dagens regelverk et usikkert vern. Det er derfor viktig at mulighetene for fortsatt sjøsamisk kystfiske sikres." " Finnmarkskommisjonens mandat [kan] på et senere tidspunkt utvides til å omfatte rettigheter til saltvannsfiske dersom man finner at det er tilstrekkelig rettslig grunnlag for slike rettigheter, ". "Stortinget ber Regjeringen snarest mulig foreta en utredning av samer og andre rett til fiske i havet utenfor Finnmark, ". 2. Kystfiskeutvalget NOU 2008:5 Utvalget foreslo en ny lov om retten til fiske i havet utenfor Finnmark. Ifølge lovforslaget skulle det: Lovfestes at folk bosatt ved fjordene og kysten i Finnmark har rett til fiske i havet utenfor Finnmark på grunnlag av historisk bruk og folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Retten skulle blant annet gi rett til å fiske til eget forbruk, til å starte som næringsfisker og til å fiske en mengde som gir økonomisk grunnlag for en husholdning uten å måtte kjøpe kvote. Gjelde en særlig rett til fiske i fjordene for folk bosatt ved den enkelte fjord (fjordretten). Etableres et regionalt styringsorgan (Finnmark fiskeriforvaltning) der Sametinget og fylkestinget hver valgte tre medlemmer. Organet skulle blant annet motta og fordele kvoter, og gi regler om redskapsbruk ut til fire nautiske mil utenfor grunnlinjene. Kunne fremmes krav om anerkjennelse av særlige rettigheter til fiske i Finnmarks kyst- og fjordområder for Finnmarkskommisjonen. 3. 2
Lovforslaget i Prop. 70 L (2011-12) Ingen finnmarksfiskelov eller lovfesting av historiske rettigheter. Et par justeringer i deltakerloven 1 a (henvisning til folkerettens regler om urfolk og minoriteter) og 21 tredje ledd (bestemmelse om at fiskere i sjøsamiske områder ikke kan utestenges fra fisket). Et par justeringer i havressursloven 8 b (om at det kan oppnevnes en fjordfiskenemnd for de tre nordligste fylkene) og 11 sjette ledd (vektlegging av samiske hensyn ved kvotetildeling). Finnmarksloven fikk 29 følgende tilføyelse (understreket): Det opprettes en kommisjon som på grunnlag av gjeldende nasjonal rett skal utrede bruks- og eierrettigheter til den grunnen som Finnmarkseiendommen overtar. Kommisjonen skal også utrede krav om kollektive eller individuelle rettigheter til fiskeplasser i sjø- og fjordområder i Finnmark dersom noen med rettslig interesse i en avklaring krever det". Endringene ble vedtatt 21. september 2012. I kraft 1. januar 2013. 4. 29 første ledd "gjeldende nasjonal rett" Tillegget til 29 innebærer at krav om særlige "rettigheter til fiskeplasser i sjøen" kan fremmes for kommisjonen. Foto: FK Ordet "fiskeplasser" er ikke helt heldig. Det bringer tanken mot lakseplasser i sjø, som hele tiden har vært omfattet av kommisjonens mandat. Endringen gjelder ikke laks, men saltvannsfisk (kyst- og fjordfiske). Ordvalget er ikke kommentert i proposisjonen, men det siktes antakelig til at eventuelle rettighetskrav må knyttes til et bestemt område eller fiskeplass (for eksempel en fjordarm eller fiskegrunne), på samme måte som krav om erverv av rettigheter på land på knyttes til et område. 5. 3
29 første ledd "gjeldende nasjonal rett" I likhet med krav om eier- og bruksrettigheter på land, skal krav om særrett til fiske utredes på grunnlag av "gjeldende nasjonal rett". Kommisjonen skal bygge på alminnelige prinsipper for rettserverv ved langvarig bruk. Selbu- og Svartskogdommen er viktige. En annen dom av interesse er Kåfjord-dommen (Rt. 1985 s. 247). I hvilken grad er det med grunnlag i langvarig bruk ervervet rettigheter til kyst- og fjordfiske i Finnmark som ikke har blitt rettslig anerkjent? Foto: FK F 6. "Nasjonal rett" generelt Tre hovedvilkår må være oppfylt for at noen kan erverve rettigheter i kraft av "gjeldende nasjonal rett" Tidsvilkåret. Det må ha pågått langvarig bruk i sammenheng. Ved alders tids bruk, som kanskje er det mest aktuelle rettsgrunnlaget, må bruken ha pågått mellom 50 og 100 års bruk uten avbrudd av betydning. Ved hevd kreves det mindre varighet, men større intensitet. Bruksvilkåret. Bruken må ha hatt et visst innhold og omfang. Sporadisk bruk er ikke tilstrekkelig. Det kreves en viss fasthet/intensitet. Erverv av enerett til fiske forutsetter dominerende/eksklusivt fiske. Rt. 1986 s. 583: Den som i et område har andel i en alminnelig rett, må ha utøvd en bruk som klart har oversteget det som har kunnet skje i kraft av den alminnelige retten for å erverve rettigheter ut over dette. Rettsoppfatning. Krav om "god tro". For å ha eksklusiv fiskerett i et område, må kravsfremsetteren ha hatt en rettsoppfatning om å være eneberettiget til å fiske i dette området.. 7. 4
Nasjonal rett samiske sedvaner og folkerett Uttrykket "nasjonal rett" (i motsetning til "norsk rett"), er brukt i 29 (1) for å markere at også samiske sedvaner og rettsoppfatninger skal vektlegges ved vurderingen (Innst. O. nr. 80 (2004-05) s. 18-19). Folkeretten kan få betydning ved rettsanvendelsen i konkrete saker. Folkeretten er et viktig moment ved tolkningen og anvendelsen av interne regler, jf. presumsjonsprinsippet (Innst. O. nr. 80 s. 19). 3: Loven gjelder med de begrensninger som følger av ILO 169 og skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Dette innebærer at særlig vilkårene om brukens innhold/omfang og brukernes rettsoppfatning, jf. ILO art 8 og 14, må anvendes relativt lempelig. Dette gjelder også i saker om rettigheter til kyst- og fjordfiske. Fordi det dreier seg om rettigheter til fiske i sjø, kan den konkrete anvendelsen av vilkårene for rettserverv by på utfordringer. Norske domstoler har vært tilbakeholdne med å anerkjenne tinglige rettigheter til sjøfiske (bortsett fra laksefiske med faststående redskap). Dette gjelder både i Finnmark og ellers i landet. 8. Vilkåret om "rettslig interesse" Det er (på samme måte som ved saksanlegg for domstolene) et vilkår for at kommisjonen skal behandle krav om rett til kyst- og fjordfiske at kravsfremsetteren har "rettslig interesse" i å få avklart spørsmålet. Dette gjelder også for kommisjonens utredning av spørsmålet om interne rettsforhold i reindriften, jf. 5 i forskriften om FK og UTMA. Vilkåret om "rettslig interesse" innebærer at kommisjonen ikke skal utrede spørsmålet av eget tiltak, men bare dersom det er reist av noen med et reelt behov for rettsavklaring. 9. 5
Vilkåret om "rettslig interesse" Kommisjonen har ennå ikke mottatt slike krav, men Tana er første "fjordfelt" den utreder etter lovendringen. Feltavgrensningen her følger derfor ikke kommunegrensen, men dekker hele Tanafjorden. Når slike krav blir mottatt vil de bli vurdert etter de samme kriteriene som de kravene kommisjonen ellers får (varighet, bruk, rettsoppfatning). For å få anerkjent særlige fiskerettigheter må den som står bak kravet derfor ha utøvd fiske i lang tid i samme område ("fiskeplass"), fisket må ha hatt et relativt betydelig omfang, og hatt et dominerende preg. 10. Vilkåret om "rettslig interesse" Vilkåret om "rettslig interesse" setter begrensninger med hensyn til hvem som har rett til å få utredet spørsmål om fiskerettigheter. Ved vurderingen av vilkåret må kommisjonen ta utgangspunkt i rettspraksis, men vi vil ikke legge oss på en streng linje. Eksempler på personer/grupper som oppfyller kravet: Enkeltpersoner/familier som i lang tid har drevet fiske i samme område. Grupper av fiskere, for eksempel fiskere hjemmehørende i ei fjordbygd eller fiskere fra ulike steder som har drevet fiske i samme fjordarm). Ved krav fremmet av foreninger, kan det være et spørsmål om foreningen er representativ for de fiskerne den opptrer på vegne av. Spørsmål om foreningers partsevne kommer ikke på spissen når saken behandles i kommisjonen (behandlingen her medfører ingen økonomisk risiko), men kan bli et spørsmål ved Utmarksdomstolens behandling. Krav som er fremmet av ren akademisk interesse, for eksempel av et juridisk fagmiljø, vil ikke oppfylle vilkåret om rettslig interesse. 11. 6
Andre mulige begrensninger Finnmarksloven 30 (3) om at kommisjonen kan "unnlate å utrede rettigheter som åpenbart ikke egner seg for utredning av kommisjonen", gjelder også for krav om rett til fiske i sjøen. Dette må vurderes konkret ut fra de kravene kommisjonen mottar. Er vilkåret om rettslig interesse oppfylt og saken gjelder en bestemt fiskeplass som noen anfører å ha brukt i lang tid, er 30 (3) ikke aktuell. Virkeområdet for bestemmelsen om utredning av rettigheter til kystog fjordfiske er "sjø- og fjordområder i Finnmark". Dette går ut over finnmarkslovens generelle virkeområde ("så langt ut i sjøen som privat eiendomsrett strekker seg", jf. finnmarksloven 2). Hva som er "sjø og fjordområder i Finnmark" er ikke kommentert i proposisjonen, men dette går neppe ut over norsk territorialfarvann (som 1. januar 2004 ble utvidet fra 4 til 12 nautiske mil fra grunnlinjene). 12. Konklusjonene er ikke rettslig bindende Krav om særlige rettigheter til kyst- og fjordfiske kunne tidligere og kan fortsatt fremmes for de alminnelige domstolene, men kan i Finnmark nå også fremmes for Finnmarkskommisjonen. Kommisjonens konklusjoner er ikke rettslig bindende. For å få stadfestet konklusjoner parten er enig i, eller endret konklusjoner parten er uenig i, må sakene derfor reises for Utmarksdomstolen for Finnmark, jf. Prop. L nr. 70 (2011-2012) s. 124. I NOU 2008: 5 peker Kystfiskeutvalget på at det er behov for særlige saksbehandlingsregler for kommisjonens behandling av krav om rettigheter, til kyst- og fjordfiske, men dette er ikke fulgt opp. Et spørsmål som kunne vært regulert er behandlingen av tilfeller der kommisjonen avviser en sak pga. manglende rettslig interesse. Et annet spørsmål som kunne vært regulert, er hvem som er motpart (og som dermed må saksøkes) i disse sakene. FeFo har ikke rettigheter i havet ut over det som følger av den såkalte "strandretten" (som blant annet omfatter sjølaksefiske med faststående redskap), og vil derfor ikke (eller bare helt unntaksvis) være motpart. 13. 7
Laksefiske i sjø Foto: FK Kommisjonens hovedmandat er å utrede rettigheter til "den grunnen som Finnmarkseiendommen overtar Dette omfatter også lakseplasser på FeFo-forvaltet sjøgrunn. Kommisjonen har i alle "kystfelt" den har utredet lagt til grunn at sjølaksefiske er en rettighet for lokalbefolkningen i feltet. Kommisjonen har i ett tilfelle konkludert med at en person/familie har ervervet en særrett til to lakseplasser (i Berlevåg). 14. Laksefiske i sjø Kommisjonen har vurdert inndragningene av "statlige" lakseplasser rundt 1980, og lagt til grunn at inndragningene manglet lovhjemmel. Det var et inngrep i en ekspropriasjonsrettslig vernet rettighet. Det faller utenfor mandatet å vurdere hvilke rettsvirkninger dette har. Blant annet kan det være spørsmål om å beregne den enkelte laksefiskers økonomiske tap. Slike spørsmål er åpenbart ikke egnet for behandling i kommisjonen. Spørsmål om erstatning for ekspropriasjon behandles normalt etter særlige regler inntatt i skjønnsprosessloven av 1917. Utvidelsen av kommisjonens mandat i 2013 endrer ikke dette. Henvisingen til "fiskeplasser" i 29 (1) gjelder ikke lakseplasser, men steder/plasser der det har vært drevet kyst- og fjordfiske. 15. 8
Kommisjonens utredning av sjøfiske Kommisjonen har etter lovendringen trådte i kraft 1. januar 2013 utlyst to felt med kystlinje, jf. finnmarksloven 30: Felt 6 Varangerhalvøya vest (Båtsfjord og Berlevåg) som ble utlyst i mai 2013, og hvor rapporten ble offentliggjort i oktober 2015. Her mottok kommisjonen ingen krav om rettigheter til kyst- og fjordfiske. Mesteparten av fisket herfra foregår ikke i fjordene, men ute på havet. Felt 7 Tana som ble utlyst i september 2014, og hvor en sakkyndig feltutredning er under utarbeidelse (avsluttes høsten 2016). Feltet omfatter hele Tanafjorden, også de delene av fjorden som ligger i Berlevåg og Gamvik. Det har ikke kommet inn noen krav, men det er fortsatt tidlig i utredningsfasen. I de feltene kommisjonen hadde utlyst før lovendringen trådte i kraft (Stjernøya/Seiland, Nesseby, Sørøya og Varangerhalvøya øst) er det et "etterslep" som kan hentes inn i senere utredninger. For eksempel er det aktuelt at utlysningen av Sør-Varanger omfatter hele Varangerfjorden, også de delene som ligger i Nesseby, Vadsø og Vardø. 16. Kommisjonens utredning av sjøfiske 31: Feltene skal kunngjøres med oppfordring til rettighetshavere om å melde seg; særskilt varsel til representanter for brukerinteresser i feltet, Sametinget, fylkestinget, FeFo og berørte kommuner. Varsel sendt også til foreninger og lag knyttet til kyst- og fjordfiske. Kommisjonen arrangerer i hvert felt folkemøter der vi informerer om utredningsarbeidet i feltet, og opplyser at krav kan fremmes for kommisjonen også når det gjelder kyst- og fjordfiske. Møtene er et bidrag til å nå ut til befolkningen med relevant informasjon. Kommisjonen hadde i Båtsfjord/Berlevåg to folkemøter der dette ble opplyst, og har hatt ett i Tana. Det er aktuelt med flere folkemøter her. 17. 9
Kommisjonens utredning av sjøfiske Skjema for melding av rettigheter ligger på kommisjonens nettside. Det stilles lave krav til innholdet i en rettighetsmelding. Det er tilstrekkelig at det fremgår hvem kravsfremsetteren er, og hva slags bruk og i hvilket område kravet gjelder. Krav kan også fremsettes muntlig. Er noe uklart, følges dette opp. Kommisjonen har veiledningsplikt. 18. Kommisjonens utredning av sjøfiske 32: Kommisjonen har ansvaret for sakens opplysning, og må derfor selv fremskaffe det faktiske og historiske grunnlaget for konklusjonene. Oppdragsbeskrivelsen for den sakkyndige feltutredningen for Tana omfatter også en fremstilling av fisket i Tanafjorden. Kommisjonen skal ikke utrede kyst- og fjordfiske av eget tiltak, men kun om den mottar krav. Det meste av arbeidet vil derfor være knyttet til kravene og skje etter at kommisjonen har mottatt dem. Hovedfokus vil være så langt som mulig å bringe på det rene hvor lenge fisket har pågått i området, i hvilket omfang og av hvem. Det er blant annet aktuelt å undersøke arkiver og litteratur (lokalhistorie og andre skriftlige fremstillinger), innhente muntlige forklaringer, og foreta særskilte bevisopptak og avholde åpne høringsmøter. Kommisjonen har i hvert felt oppnevnt interesserepresentanter for ulike brukergrupper, jf. 32 (3). Dette vil vi også gjøre i Tana og senere kyst/fjordfelt. En av disse vil representere kyst- og fjordfisket. Interesserepresentantene er en nyttig kilde til informasjon om bruken av feltet, og også viktige for å nå ut til befolkningen med informasjon. 19. 10
Kommisjonens rapport 33: Når et felt er utredet skal kommisjonen avgi en rapport. Rapporten skal redegjøre for de saksforholdene kommisjonen har bygget på, og for hvem som etter kommisjonens mening er eier av grunnen i feltet, og hvilke bruksrettigheter som eksisterer der. Når det gjelder kyst- og fjordfiske vil konklusjonene være knyttet til mottatte krav. De vil føre frem helt eller delvis, eller ikke føre frem. At kommisjonen ikke har utredet et spørsmål, betyr ikke at eventuelle rettigheter har gått tapt. Krav kan fortsatt fremmes for domstolene. 20. Videre behandling 34: FeFo plikter å ta stilling til kommisjonens konklusjoner. Lite aktuelt når det gjelder kyst- og fjordfiske. FeFo er ikke part. 35: Partene kan som alternativ til å bringe konklusjonene inn for Utmarksdomstolen, be kommisjonen om å mekle. 38: Tvister om konklusjonene kan reises for Utmarksdomstolen innen 18 måneder etter at rapporten er offentliggjort. For at kommisjonens konklusjoner skal få rettskraft, må kravsfremsetter reise sak, også når vedkommende har fått medhold. 42: Utmarksdomstolens konklusjoner kan ankes til Høyesterett. 21. 11
Mer informasjon www.finnmarkskommisjonen.no Takk for oppmerksomheten! 23. 12