Forvaltningsrevisjonsplan

Forvaltningsrevisjonsplan 2016-2017 Halden kommune Østfold kontrollutvalgssekretariat ØKUS

Innhold: 1. Innledning... 2 2. Om den overordnede analysen... 3 2.1 Kravene i forskriften ( 10)... 3 2.3 Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon... 4 2.4 Resultat etter overordnet analyse i Halden kommune... 4 3. Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden 2016-20174 3.1 Kontrollutvalgets prioriteringer... 4 Barnevernets oppfølging av barn i hjelpetiltak, institusjon og fosterhjem... 5 Mottak av flyktninger... 5 Refusjoner... 6 3.2 Kommunestyrets vedtak 11.2 2016:... 6 3.2 Rammetimetallet for forvaltningsrevisjon... 6 3.3 Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen... 6 3.4 Rapportering til kommunestyret... 7 3.5 Delegering til kontrollutvalget... 7 Vedlegg... 8 1

1. Innledning Kommunelovens kapittel 12, Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner og Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. inneholder bestemmelser vedrørende forvaltningsrevisjon. Det er kontrollutvalget som har ansvaret for at det utføres forvaltningsrevisjon i kommunen. Dette framgår av 77, nr. 4 som har følgende ordlyd: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Gjennom denne bestemmelsen blir forvaltningsrevisjon definert som systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger... Forvaltningsrevisjonens innhold er ytterligere utdypet i forskrift om revisjon 7, første ledd: Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Herunder om a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c) regelverket etterleves, d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav f) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd. Forvaltningsrevisjonen skal altså foreta systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet og måloppnåelse med utgangspunkt i kommunestyrets vedtak og forutsetninger. I tillegg kommer vurdering av om regelverket etterleves, om kommunens styringssystemer og virkemidler er hensiktsmessige, og om beslutningsgrunnlaget som legges fram for politiske organer, er i samsvar med offentlige utredningskrav. Forvaltningsrevisjonen er med andre ord et viktig verktøy for kommunens øverste politiske organ for å føre tilsyn og kontroll med kommunens totale forvaltning og de resultater som oppnås. Kapittel 5 i forskrift om kontrollutvalg inneholder utfyllende bestemmelser om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon. Ifølge forskriftens 9 er det kontrollutvalgets ansvar å påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon. Av departementets merknader til paragrafen framgår det at det i siste 2

instans påhviler kommunestyret å sørge for at det blir mulig for kontrollutvalget å oppfylle forskriftens krav på dette punktet, blant annet ved å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget. Forskriftens 10 omhandler plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon og lyder som følger: Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter. Bestemmelsen pålegger kontrollutvalget å utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon, og denne planen skal baseres på en overordnet analyse ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger. Bestemmelsen innebærer at kommunestyret gjennom å vedta en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon skal bestemme innholdet i og omfanget av forvaltningsrevisjonsarbeidet. Det medfører at kommunestyret får en mer aktiv, bestemmende rolle i forvaltningsrevisjon og knytter forvaltningsrevisjonsarbeidet nærmere til kommunestyret. Det framgår av lovforarbeidene at dette er ment å styrke forvaltningsrevisjon i kommunene. 2. Om den overordnede analysen 2.1 Kravene i forskriften ( 10) I departementets merknader til bestemmelsen omtales overordnet analyse nærmere. Her framgår det at hensikten med analysen er å framskaffe relevant informasjon om kommunens virksomhet slik at kontrollutvalget settes i stand til å legge en plan for forvaltningsrevisjon, og foreta en prioritering av aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekter. Det framgår av merknadene at analysen kan bygge på relevant informasjon fra andre dokumenter som er utarbeidet som ledd i kommunens plan- og analysearbeid. Det heter videre at kontrollutvalgets prioritering må ta utgangspunkt i de avvik eller svakheter i forvaltningen sett i forhold til lover, forskrifter og kommunestyrets vedtak og forutsetninger, som analysen avdekker. Departementets merknader utdyper hva som menes med uttrykket risiko- og vesentlighetsvurderinger slik: I uttrykket risiko- og vesentlighetsvurderinger ligger at det skal gjøres en vurdering av på hvilke områder av kommunens/fylkeskommunens virksomhet det er risiko for vesentlige avvik i forhold til de vedtak, forutsetninger og mål som er satt for virksomheten. 3

Når det gjelder spørsmålet om hvem som kan gjennomføre den overordnede analysen, sier departementet at kontrollutvalget står fritt med hensyn til hvem som skal utføre analysen. Det kan være kontrollutvalgets sekretariat, kommunens/ fylkeskommunens revisor, eller andre. 2.3 Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon Østfold kommunerevisjon IKS har gjennomført overordnet analyse. Kartlegging av risiko gjøres gjennom flere ulike handlinger. Revisjonen skriver på side 6 i analysen: Sentrale styringsdokumenter, slik som siste handlingsplan med budsjett, siste årsrapport og andre nye kommuneplaner, spiller en sentral rolle i kartleggingen. Gjennomgang av kommunens egne dokumenter bidrar dessuten til å kartlegge hva kommunen selv oppfatter som relevante risikofaktorer i kommende planperiode. Løpende dialog med forvaltningen i forbindelse med prosjektarbeid er en viktig kanal for informasjon. Det forekommer for eksempel at vi avdekker risikoområder som går utover det som revideres i den enkelte forvaltningsrevisjon. Ytterligere kan kontakt med øvrig fagmiljø, litteratur og publikasjoner på området, samt nyhetsbildet bidra til å kartlegge forhold som det kan være grunn til å se nærmere på. Det gjennomføres analyser av KOSTRA tall på overordnet nivå for å avdekke om kommunen skiller seg nevneverdig ut fra sammenlignbare kommuner. 2.4 Resultat etter overordnet analyse i Halden kommune Flere områder er identifisert som aktuelle til forvaltningsrevisjon i perioden 2016-2017. Se KU-sak, vedlegg l: Overordnet analyse, Halden kommune, 2.12 2015. 3. Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden 2016-2017 3.1 Kontrollutvalgets prioriteringer Kontrollutvalget har i møtet 15.12 2015 vurdert det slik at følgende områder bør være gjenstand for forvaltningsrevisjon i perioden 2016-2017: I prioritert rekkefølge: 1 Barnevernets oppfølging av barn i hjelpetiltak, institusjon og fosterhjem 2 Mottak av flyktninger 3 Refusjoner 4 (Velges i slutten av planperioden) Kontrollutvalget tar forbehold om at igangsetting av alle prosjektene i planperioden vil være avhengig av hvordan kontrollutvalget vurderer omfanget på hvert av prosjektene. Det vil kontrollutvalget løpende ta stilling til når prosjektplanene legges fram til behandling. 4

Barnevernets oppfølging av barn i hjelpetiltak, institusjon og fosterhjem Revisjonens omtale er hentet fra overordnet analyse: Barnevernet må følge nøye med på barn og foreldre etter at tiltak er iverksatt. Dette innebærer både evaluering av tiltak, oppfølging av barn i institusjon og oppfølging av fosterhjem. Økt press på barnevernet i form av økning i antall barn med behov for barnevernets tjenester medfører en risiko for at tjenestene ikke er tilfredsstillende. Barnevernets arbeid er på mange områder regulert av krav til frister. I en hektisk arbeidshverdag medfører dette etter revisjonens vurdering en risiko for at oppgaver som reguleres av frister prioriteres foran for eksempel arbeidet med oppfølging av hjelpetiltak til det enkelte barn. Fylkesmannen peker også på at ungdom i institusjon opplever at de ikke får god nok oppfølging av barneverntjenesten. Videre peker Fylkesmannen i Østfoldrapporten på at 185 av 709 fosterbarn ligger an til å ikke få den oppfølgingen fra kommunen som er lovens minstekrav. Tallene er ikke brutt ned på kommunenivå, men det er sannsynlig at noen av disse barna også hører til Halden. Det fremkommer av årsmelding 2014 at: «Det er stort press på tjenestene i barnevernet og aktivitetsnivået gjennom 2014 har økt. Antall bekymringsmeldinger har økt med om lag 15 % i løpet av 2014 etter noen år med mer stabile tall». Ifølge helse og omsorgsplan 2010-2015 fremkommer det videre at tjenesten har betydelige utfordringer med å håndtere saksmengden på en slik måte at en holder seg innenfor lovens krav. Barnevernstjenesten ble også omtalt som et risikoområde i overordnet analyse 2012. Her fremkommer det at: «Kommunen har en markant økning i antall bekymringsmeldinger og målet om reduksjon av fristoverskridelser i undersøkelsessaker er ikke nådd. Barnevernet i Halden har ekstra stor belastning på grunn av grensesaker, og i forbindelse med saker knyttet til Evangeliesenterets institusjon på Ørebro. Tjenesten fikk også i 2010 ansvaret for å etablere bofellesskap for enslige mindreårige flyktninger. I tillegg er det gjennom kommunens økonomiplan 2013-2016 vedtatt å avvikle kjøp av saksbehandlingstjenester med kr 300.000,- pr. år i perioden.» Omsorgssvikt kan gi alvorlige konsekvenser for det enkelte barn. Mangler på dette området har stor betydning for barns rettsikkerhet, og faktorene ovenfor øker sannsynligheten for svikt. Samtidig er området av vesentlig betydning i et samfunnsperspektiv, samt for kommunens økonomi fordi mangler på området kan gi et økt behov for kostbare tjenester på et senere tidspunkt. Mottak av flyktninger Kontrollutvalget ønsker et prosjekt som belyser om kommunen er rustet til å ta i mot et økt antall flyktninger, både voksne og mindreårige. Stikkord som ble nevnt i møtet 15.12 er: kostnader, ressursinnsats, boligtilbud, arbeidsmarked, integreringstiltak og språkopplæring. Kontrollutvalget nevnte utover dette at mottak av flyktninger vil påvirke kommunens tjenester for øvrig; helsetjenester, barnevern etc. Kontrollutvalget vil komme tilbake til avgrensningen av prosjektet når Østfold kommunerevisjon har utarbeidet et forslag til prosjektplan Svakheter i mottak og integrering vil ha betydning både for flyktningene, Halden-samfunnet og for kommunens økonomi. 5

Refusjoner Revisjonens omtale er hentet fra overordnet analyse: Refusjoner utgjør en sentral del av inntektssiden i kommunens budsjett. Det handler for det første om sykepengerefusjoner, men også refusjoner fra andre kommuner eksempelvis som følge av vertskommunesamarbeid, eller ulike refusjoner fra statlig nivå. Det er sentralt at kommunen har et system som sikrer berettiget refusjon i tide, og at refusjonskrav registreres i fakturasystemet. Erfaringer fra andre kommuner viser at det er sannsynlighet for at refusjonskrav ikke sendes. Konsekvensene vil kunne være store med hensyn til økonomisk effektivitet. 3.2 Kommunestyrets vedtak 11.2 2016: Kontrollutvalgets forslag ble enstemmig vedtatt I prioritert rekkefølge: 1 Barnevernets oppfølging av barn i hjelpetiltak, institusjon og fosterhjem 2 Mottak av flyktninger 3 Refusjoner 4 (Velges i slutten av planperioden) Se omtalen over. 3.2 Rammetimetallet for forvaltningsrevisjon Av departementets merknader til 9 i Forskrift om kontrollutvalg framgår det at det i siste instans påhviler kommunestyret å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget. Kontrollutvalget har sendt samlet forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet til kommunestyret. I vedlegg til budsjettforslaget for 2016 er det satt av til sammen 700 timer til forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. 75 timer settes av til en selskapskontroll i 2016 og 75 timer til overordnet analyse for forvaltningsrevisjon i 2017. 3.3 Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen De overordnede føringene for forvaltningsrevisjon vil ligge i plan for forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjonen skal videre underlegges de eksisterende bestemmelser om gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon kan utføres av andre enn den som er ansvarlig for revisjon av kommunens årsregnskap (jf 9 i forskrift om kontrollutvalg). Østfold kommunerevisjon IKS er valgt til å gjennomføre forvaltningsrevisjonen 2016. Kontrollutvalget har fullmakt til å foreta nærmere planlegging av forvaltningsrevisjonen, herunder vedta de enkelte undersøkelser/prosjektbeskrivelser og inngå avtaler om gjennomføring med revisjonen. Kontrollutvalget har en egen rutinebeskrivelse for bestilling av konkrete prosjekt. 6

3.4 Rapportering til kommunestyret Forvaltningsrevisjonsrapporter skal fortløpende sendes til kommunestyret. Generell rapportering fra kontrollutvalget til kommunestyret vil ellers skje gjennom kontrollutvalgets årsrapport til kommunestyret. I årsrapporten vises kontrollutvalgets aktivitetsnivå, revisjonens rapporteringer samt resultater/oppfølging av forvaltningsrevisjonsprosjektene. 3.5 Delegering til kontrollutvalget Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon er etter forskrift om kontrollutvalg 10 vedtatt av kommunestyret. Etter samme paragraf har kommunestyret delegert til kontrollutvalget å vurdere eventuelle behov for endringer i planen i planperioden. 7

Vedlegg BESTILLING av FORVALTNINGSREVISJON Rutinebeskrivelse 1. Bestilling av prosjektplan I følge lovverket skal arbeidsfordelingen mellom kontrollutvalget og revisjonen organiseres etter bestiller-utførermodellen. Det innebærer at kontrollutvalget bestiller oppdrag for forvaltningsrevisjon hos revisjonen, som leverer etter bestilling. På bakgrunn av kontrollutvalgets vedtatte prioriteringer i Forvaltningsrevisjonsplanen, skal det sendes bestillinger til Østfold kommunerevisjon IKS. I Forvaltningsrevisjonsplanen er det beskrivelsene av prosjektene som utgjør bestillingen til revisjonen. 2. Utarbeidelse av en prosjektplan Prosjektplanen utarbeides av revisjonen i henhold til prioriteringene i Forvaltningsrevisjonsplanen og avtalt tidsplan. Det forutsettes at revisjonen foretar enkelte forundersøkelser i forbindelse med utarbeidelse av prosjektplanen. Et mulig utfall etter en slik forundersøkelse kan være at revisjonen konkluder med at prosjektet ikke bør iverksettes. Forhold som ga grunnlag for å påpeke risikofaktorer i Forvaltningsrevisjonsplanen kan være fjernet etc. I en slik situasjon skal revisjonen utarbeide et notat som legges fram for kontrollutvalget til behandling. 3. Prosjektplanens innhold - Prosjektnavn - Bakgrunn for undersøkelsen: Hvorfor temaet skal undersøkes? Risiko- og vesentlighetsvurderinger fra den overordnede analysen, aktualitet, prioriteringer - Formål med undersøkelsen: Følger av bakgrunn. - Avgrensning av undersøkelsen: Hvilke saksområder undersøkelsen ikke skal omhandle. - Mulige problemstillinger og metode: Problemstillingene for de prosjekter som skal iverksettes, vil endelig fastsettes gjennom kontrollutvalgets behandling av revisjonens prosjektplaner. - Metode: Hvilket databehov er nødvendig for å besvare problemstillingene og hvilken metode vil bli benyttet ved datainnsamling? - Kriterier/Kildegrunnlag: Aktuelle kilder og revisjonskriterier som vil være nyttige i undersøkelsen, for eksempel tidligere saker og vedtak, reglement, planer etc. - Ressursbruk: antall timer som avsettes til prosjektet - Milepælsplan: hvilke tidsmessige forventninger revisjonen selv mener er realistiske og når prosjektet kan forventes ferdigstilt. Tidsperspektivet i en undersøkelse vil alltid være veiledende, da det kan komme opp saker som må 8

gis prioritet på bekostning av løpende prosjekter. I slike tilfeller skal milepælplanen oppdateres iht. realistisk forventing om videre utvikling. 4. Kontrollutvalgets behandling av prosjektplan Før prosjektplanen legges fram for kontrollutvalget til behandling, er det sekretariatets oppgave å vurdere om prosjektplanen er i henhold til formalkravene i pkt. 3. Sekretariatet vurderer også om problemstillingene er relevante og om metodevalget vil gi tilfredsstillende pålitelighet (nøyaktighet) og gyldighet 1 til å trekke konklusjoner om temaet. Ved behandling av prosjektplanen kan kontrollutvalget selv komme med innspill på ønsket retning for undersøkelsen mulige problemstillinger. 5. Statusrapporteringer/styringsgruppe Ved gjennomføring av store prosjekter som går over lang tid kan det være nyttig med rapporteringer til kontrollutvalget eller en styringsgruppe underveis. Kontrollutvalget gir selv instrukser om slik rapportering ved behandling av prosjektplanen. Revisjonen bør også gis anledning til å foreslå slik rapportering i milepælsplanen. 6. Endringer underveis Revisjonen skal underrette sekretariatet når det skjer avvik i forhold til vedtatt prosjektplan. Med avvik menes her både endringer i forhold til problemstilling, undersøkelsesgrunnlag og milepælplan. 7. Ferdig rapport Revisjonen leverer ferdig rapport til sekretariatet iht. milepælsplan, der ikke annet avtales underveis. Saken legges så frem for behandling i utvalget, som oversender saken til kommunestyret med innstilling til vedtak. 1 metodene måler hva de er tiltenkt å måle 9