Tematiske konfliktvurderinger av vindkraft Miljø og kulturminner

NVE 05/5866 ARE-PI-MLS 30.09.2005 Deres ref.: Vår ref. ( bes oppgitt ved svar): Dato: 361.6/2 Arkivkode: Tematiske konfliktvurderinger av vindkraft Miljø og kulturminner Vi viser til brev fra Olje-og Energidepartementet datert 20. juni 2005, hvor det går fram at NVE gis ansvaret for å koordinere og sikre gjennomføringen av tematiske konfliktvurderinger av vindkraft. Gjennomføringen er beskrevet i notat vedlagt brevet. Direktoratet for naturforvaltning (DN) og Riksantikvaren (RA) er positive til at det nå er igangsatt et arbeid som vil bidra til å bedre beslutningsgrunnlaget i forhold til utbygging av vindkraft. Med dette oversendes konfliktvurderinger av 15 konsesjonssøkte vindkraftverk for tema miljø og kulturminner. Brevet redegjør for konfliktvurderingen som er gjort og grunnlaget for den. Brevet har følgende vedlegg: Tabeller for hvert enkelt prosjekt med verdi- og konfliktvurderinger og konfliktkategori for våre undertema og en samlet konfliktkategori for hovedtema med en kortfattet begrunnelse. Kortfattede redegjørelser for de faglige problemstillingene og vurderingsgrunnlaget som er anvendt for de tre undertemaene naturmiljø, kulturmiljø og landskap. Direktoratenes arbeid med konfliktvurderingen Tema miljø og kulturminner er et felles ansvar for Direktoratet for naturforvaltning (DN) og Riksantikvaren (RA). DN har hatt ansvaret for å koordinere arbeidet. Tema miljø og kulturminner er delt i tre undertema; naturmiljø, kulturmiljø og landskap, der DN har ansvar for naturmiljø, RA for kulturmiljø og de to direktorater har et felles ansvar for landskapstemaet. DN og RA har samarbeidet tett når det gjelder både metodebruk og rangering. Både RA og DN har tatt i bruk de respektive etaters kompetanse i konfliktvurderingen. I tillegg har fylkeskommunens og Sametingets kulturminneforvaltninger og fylkesmannens miljøvernavdeling hatt en viktig rolle som bidragsytere i konfliktvurderingen. For temaet landskap har direktoratene gjennomført et metodisk verksted med inviterte eksterne kompetansemiljø. I det følgende vil vi kommentere en del forutsetninger som de to direktoratene har basert konfliktvurderingene på, samt en del begrensninger for arbeidet. Besøksadresse: Tungasletta 2 Postadresse: N-7485 Trondheim Telefon: 73 58 05 00 Telefaks: 73 58 05 01 Videokonf: 73 90 51 40 Internett: www.dirnat.no E-post: Postmottak@dirnat.no Saksbehandler: Mari-Lise Sjong Telefon: 73 58 05 00

Avgrensning av oppgaven De to direktoratene har fått i oppgave å foreta konfliktvurderinger på tema miljø og kulturminner, delt i undertemaene naturmiljø, kulturmiljø og landskap. Tema dekker direktoratenes ansvarsområder. DN har et statlig forvaltningsansvar for biologisk mangfold og friluftsliv, og for landskapets betydning for friluftsliv, naturtyper og leveområder. RA har et tilsvarende ansvar for det samlete kulturminnefeltet der alle typer kulturminner og kulturmiljøer er inkludert samt landskapets kulturhistoriske dimensjon. I forhold til vindkraftutbygging er også andre miljøtemaer relevante, det gjelder kanskje i første rekke konflikter knyttet til støy og konflikter for nærmiljø. Det ligger ikke innenfor vårt mandat å vurdere disse temaene. Støy kan evt i enkelte tilfeller komme inn i vurderingen av konflikt for eksempel med friluftsliv. Direktoratene er satt til å vurdere konflikter med nasjonale miljømål og nasjonalt viktige miljøverdier innenfor sine temaer, jf brevet fra OED av 20.06.05. Det innebærer at konsesjonsmyndigheten i tillegg må støtte seg til uttalelser fra andre høringsparter, først og fremst regionale miljøvernmyndigheter og kommuner når det gjelder konflikt med lokale og regionale miljømål og miljøverdier. Det er også behov for en presisering og avgrensing i forhold til undertema landskap. DN og RA har begge et forvaltningsmessig ansvar for dette temaet. I denne sammenheng er vi bedt om å gi en felles vurdering av konflikt med landskap. Denne vil bygge på de nasjonale miljømål for landskap og basere seg på en forståelse av landskapet som en helhet av naturgitte og menneskeskapte forhold og samspillet mellom disse. En nærmere redegjørelse for vurderingsgrunnlaget på landskap er gitt i vedleggs form. Konfliktvurdering miljø og kulturminner Direktoratet for naturforvaltning og Riksantikvaren har gjort følgende faglige vurdering av konfliktnivået på de ulike prosjektene i fase 1. Prosjektene er i oversikten nedenfor rangert ut fra samlet konfliktnivå for miljø og kulturminner der E er høyeste konfliktnivå. Prosjekt Naturmiljø Kulturmiljø Landskap Sum Fræna E E E E Lista D E E E Røst B E E E Båtsfjord D C E E Frøya D D D D Haramsfj. D C D D Andmyran D C C D Digermulen D D C D Selbjørn D C B C Stolmen C B B C Kvalvåg C C B C St. Kalsøy C C B C Laksefjorden C B B B Fakken C B B B Tysvær C B B B 2

Kategori A: Liten eller ingen konflikt. Tiltaket medfører liten eller ingen konflikt i forhold til nasjonale miljømål. Kategori B: Mindre konflikt. Tiltaket medfører mindre konflikt i forhold til nasjonale miljømål. Konfliktnivået kan reduseres med mindre justeringer. Kategori C: Middels konflikt. Tiltaket medfører middels konflikt i forhold til nasjonale miljømål. Konfliktnivået kan reduseres med justeringer av tiltaket. Kategori D: Stor konflikt. Tiltaket medfører stor konflikt i forhold til nasjonale miljømål. Reduksjon av konfliktnivået er kun mulig gjennom omfattende endringer av tiltaket. Kategori E: Svært stor konflikt. Tiltaket innebærer svært stor konflikt i forhold til nasjonale miljømål. Avbøtende tiltak kan ikke redusere konflikten. Politisk avklaring og prioritering nødvendig. Bruk av konflikt-skalaen Temaet miljø og kulturminner er svært sammensatt. Så vidt ulike fagområder som eksempelvis fornminner, fugl og friluftsliv skal vektes sammen i én eneste konfliktkategori. Når det gjelder fagtemaet naturmiljø, er dette sammensatt av fem ulike undertema: fugl, naturtype, økologisk funksjon, friluftsliv og INON (inngrepsfrie naturområder). Disse undertemaene kan slå svært ulikt ut når det gjelder konfliktnivå innenfor ett og samme planområde. Dette gjelder også de tre fagtemaene naturmiljø, kulturmiljø og landskap et område med lav landskaps- og kulturmiljøkonflikt kan ha maksimal konflikt med naturmiljø og vise versa. Det er derfor en stor utfordring å komme fram til én karakter på konfliktnivå. For noen av anleggene med høyeste konfliktkategorier er det likevel verdt å merke seg at konflikten er høy for alle undertema. Vi har brukt hele skalaen fra A til E på flere av undertemaene. Etter en summering på de enkelte fagtema og til slutt på tema miljø og kulturminner får imidlertid ingen av anleggene i denne runden sum-rangering A, da det alltid vil være flere av undertemaene som kommer ut med høyere konflikt enn A. Blant annet vil vindmøllenes størrelse gjøre at det i svært få tilfeller vil være aktuelt å vurdere et prosjekt til ingen/liten konflikt i forhold til landskap. Det er brukt stor grad av skjønn i sammenvektingen av de ulike undertema. Relevante nasjonale miljømål (Hentet fra St. meld. 21, 2004-2005 og St.meld. 16, 2004-2005) I konfliktvurderingen har vi hatt som mål å relatere verdier og konflikter til nasjonale miljømål. Flere av målene er relativt generelle i formen, men de gir rammene for vår utøvelse av faglig skjønn både på verdivurdering og på konfliktvurdering. Biologisk mangfold: Naturen skal forvaltes slik at arter som finnes naturlig sikres i levedyktige bestander, og slik at variasjonsbredden av naturtyper og landskap opprettholdes. Norge har som mål å stanse tapet av biologisk mangfold innen 2010. (Fysiske inngrep og endret arealbruk framstår som den viktigste årsak til tap av arter og livsformer). I truede naturtyper skal inngrep unngås, og i hensynskrevende naturtyper skal viktige økologiske funksjoner opprettholdes. Kulturlandskapet skal forvaltes slik at kulturhistoriske og estetiske verdier, biologisk mangfold og tilgjengelighet opprettholdes. 3

Friluftsliv: Alle skal ha mulighet til å drive friluftsliv som helsefremmende, trivselsskapende og miljøvennlig aktivitet i nærmiljøet og i naturen for øvrig. Områder av verdi for friluftslivet skal sikres slik at miljøvennlig ferdsel, opphold og høsting fremmes, og naturgrunnlaget bevares. Landskap: Norges arealer skal forvaltes slik at natur- og kulturmiljøer, landskap og viktige kvaliteter i omgivelsene blir tatt vare på i hele landet. Miljøkvalitetene i landskapet skal sikres og utvikles gjennom økt kunnskap og bevisst planlegging og arealpolitikk. Etablering av arealkrevende energianlegg skal skje gjennom samordnede planprosesser der bruker- og miljøinteresser er vurdert. Sikre at gjenværende naturområder blir tatt vare på (om inngrepsfrie naturområder fra St.prp nr. 1, 2004-2005). Kulturminner/kulturmiljø: o Mangfoldet av kulturminner og kulturmiljøer skal forvaltes og tas vare på som bruksressurser og som grunnlag for kunnskap, opplevelse og verdiskaping. Et representativt utvalg av kulturminner og kulturmiljøer skal tas vare på i et langsiktig perspektiv. o Det årlige tapet av verneverdige kulturminner og kulturmiljøer som følge av at de fjernes, ødelegges eller forfaller, skal minimaliseres. Innen 2020 skal tapet ikke overstige 0,5 prosent årlig. Om kunnskapsgrunnlaget Konsesjonssøknadene med utredninger er det viktigste kunnskapsgrunnlaget for våre vurderinger. Kunnskapsgrunnlaget varierer fra prosjekt til prosjekt. For noen av prosjektene mangler det grundige miljøundersøkelser og konfliktvurderinger. For fire av prosjektene har det pga. prosjektenes størrelse ikke vært krav om konsekvensutredning. For andre av prosjektene har det vært bedt om tilleggsutredninger. Noen av disse har foreligget før ferdigstilling av konfliktvurderingen, mens andre i skrivende stund ennå ikke er sendt ut på høring. Både vurdering av verdi og konflikt på de ulike prosjektene vil derfor være beheftet med ulik grad av sikkerhet, avhengig av tilgjengelig dokumentasjon og det faglige nivået på utredningene. Vi gir en kort kommentar til kunnskapsgrunnlaget i den vedlagte konflikttabellen. I den grad vi har hatt anledning, har vi til hjelp i vurderingene innhentet kunnskap og vurderingskompetanse fra annet hold til støtte for våre vurderinger. I enkelte tilfeller vil direktoratenes faglige vurdering både av verdi og konflikt kunne avvike fra det som kommer fram i konsekvensutredningene både i positiv og negativ retning. Dette må ses i lys av den rollen vi har som fagmyndighet og formålet med å gjøre en nasjonal vurdering av flere prosjekter. Utreder vil ha en annen rolle, vil forholde seg til enkeltprosjekter og ha andre referanserammer. De regionale miljøvernmyndighetene vil ha sitt fylke eller sin region som referanseramme. Det har ført til at direktoratene i enkelte tilfeller har måttet kalibrere vurderinger mellom de ulike regionene. For tema kulturmiljø er det for flere av prosjektene mangler ved kunnskapsgrunnlaget pga at det ennå ikke er gjennomført undersøkelser hjemlet i kulturminnelovens (kml) 9. Formålet med slike 4

undersøkelser er å avklare om det finnes hittil ukjente automatisk fredete kulturminner som vindkraftanleggene kan komme i konflikt med og å kartlegge omfanget av disse. Der slike undersøkelser ikke er gjort, vil en del av vurderingene på tema være basert på vurdering av potensialet for å finne slike fredete kulturminner. Det innebærer samtidig en grad av usikkerhet i verdi- og konfliktvurderingene. Dersom undersøkelser etter kml 9 avdekker konflikt med planene, må det søkes Riksantikvaren om dispensasjon for tiltaket fra den automatiske fredningen eller tiltaket må endres slik at konflikten unngås. Små vs store vindkraftanlegg Små vindkraftanlegg vil ofte føre til mindre konflikt enn store anlegg, dersom en kun ser på de absolutte konfliktene. Imidlertid vil konflikt pr KWh kunne være mye større for små anlegg enn for de større. Innenfor rammen av den tematiske konfliktvurderingen har vi ikke funnet det mulig å vurdere annet enn de absolutte konfliktene. DN og RA vil peke på at ut fra et mål om å minske miljøkonfliktene, er det prinsipielt uheldig å anlegge mange små anlegg langs kysten. Slike anlegg bidrar lite til energibalansen og nasjonale mål om produksjon av fornybar energi. Samtidig vil sum-virkningene på miljø og kulturminner kunne bli svært store. Samlet sett vil store vindkraftanlegg plassert på lokaliteter uten store miljøkonflikter være den klart beste løsningen både samfunnsøkonomisk i et totalt miljø- og ressursregnskap og for å oppnå effektiv produksjon av ren, fornybar energi. Den tematiske konfliktvurderingen gir ikke mulighet til å balansere konfliktene i forhold til mengde produsert energi. Om sum-virkninger Med det store antall planer om vindkraftanlegg som til nå er lagt fram enten som søknader eller meldinger, blir spørsmålet om sum-virkning på naturmiljø, kulturmiljø og ikke minst landskapet i stor skala relevant å ta tak i. Gitt at vi i denne fasen kun vurderer de 15 omsøkte prosjektene, har tilnærmingen og metodikken visse begrensninger. Det vil ikke være mulig i særlig grad å vurdere sum-virkningene av flere anlegg innenfor et større område. Heller ikke vil det være mulig å vurdere effektene i forhold til målene for enkelte miljøverdier og forekomster. Det gjelder for eksempel sum-virkningene på enkeltarter av mange anlegg innenfor samme naturtype, uten samtidig å se på alle de idriftsatte, konsesjonsgitte og meldte prosjektene. Slike sum-virkninger kan vise seg å bli svært store, dersom mange av de planlagte anleggene blir realisert. Eksempelvis ser vi allerede nå at mange prosjekter berører kystlynghei, INON-områder, områder for hubro og havørn, og aktuelle/potensielle områder for sørlig myrsnipe og snøugle. De stramme tidsfristene i fase 1 har ikke gitt rom for å gå i dybden på denne problematikken. 5

Kraftlinjer Direktoratene har lagt hovedtyngden av sin vurdering på selve planområdene og influensområdene for vindkraftanleggene. Konfliktnivået for kraftledningstraseer er ikke vurdert separat, og heller ikke systematisk bakt inn i konfliktvurderingen. Grunnlagsmaterialet varierer her mye, men i mange tilfeller foreligger det ikke søknader om nødvendige overføringsanlegg. I de tilfeller der vi ser at det knytter seg spesielt store konflikter til kraftlinjetraseen, er dette imidlertid tatt inn som tilleggselement på de fagtema det har vært relevant. Avsluttende kommentarer Karakter-rekken vi har presentert tidligere i brevet er resultatet av mye arbeid innenfor kort tid, med begrensede ressurser. Vi har lagt vekt på gjennom vedlagte tabeller og metodebeskrivelse å gjøre våre vurderinger så transparente som mulig. Som vi har beskrevet ovenfor, vil en slik karakterrekke imidlertid være beheftet med en viss grad av usikkerhet. Denne angrepsmåten vil kun si noe om de aktuelle prosjektene og forskjeller i konfliktnivå mellom disse. Konfliktvurderingen vil likevel bidra til et bedre beslutningsgrunnlag enn om man kun vurderte ett og ett prosjekt. Vi ser fram til en dialog med NVE før vi setter i gang med konfliktvurdering av de meldte anleggene, slik at både de problemstillinger vi har reist i brevet og den måten vi har valgt å presentere resultatene på, kan diskuteres. Vi regner med at vurderingsunderlaget for tema miljø og kulturminner gjøres tilgjengelig via NVEs nettsider, samtidig som det også legges en link til våre høringsuttalelser. Med hilsen Janne Sollie Direktør Berit Lein Vedlegg Vurderingsskjema for enkeltprosjekter Metodisk tilnærming 6

Kopi med vedlegg til: Miljøverndepartementet Postboks 8013 Dep 0030 Oslo Riksantikvaren Postboks 8196 Dep 0034 Oslo Fylkesmannen i Finnmark Statens Hus 9815 Vadsø Fylkesmannen i Troms Postboks 6105 9291 Tromsø Fylkesmannen i Nordland Statens Hus 8002 Bodø Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Statens Hus 7468 Trondheim Møre og Romsdal fylke Fylkeshuset 6404 Molde Møre og Romsdal fylke Fylkeshuset 6404 Molde Fylkesmannen i Hordaland Postboks 7310 5020 Bergen Fylkesmannen i Rogaland Postboks 59 Sentrum 4001 Stavanger Fylkesmannen i Vest-Agder Serviceboks 513 4605 Kristiansand S Finnmark fylkeskommune Henry Karlsens pl. 1 9800 Vadsø Troms fylkeskommune Postboks 6600 9296 Tromsø Nordland fylkeskommune Prinsens g. 100 8048 Bodø Sør-Trøndelag fylkeskommune Postboks Fylkeshuset, 7004 Trondheim Postuttak Hordaland fylkeskommune Postboks 7900 5020 Bergen Rogaland fylkeskommune Postboks 130, 4001 Stavanger Sametinget, Miljø og kulturvernavdelinga Sentrum Postboks 103 9820 Varangerbotn Kopi uten vedlegg Andøy kommune Storg. 68 8480 Andenes Båtsfjord kommune Hindbergg. 18 9990 Båtsfjord Gamvik kommune Postboks 174 9770 Mehamn Karlsøy kommune 9130 Hansnes Fræna kommune Kommunehuset 6440 Elnesvågen Frøya kommune 7260 Sistranda Haram kommune Storgt. 19 6270 Brattvåg Austevoll kommune 5392 Storebø Lebesby kommune Postboks 38 9790 Kjøllefjord Farsund kommune Postboks 100 4552 Farsund Røst kommune 8064 Røst Tysvær kommune Postboks 94 5575 Aksdal Fylkesmannen i Østfold Statens Hus 1532 Moss Fylkesmannen i Oslo og Postboks 8111 Dep 0032 Oslo Akershus Fylkesmannen i Hedmark Postboks 4034 2306 Hamar Fylkesmannen i Oppland Serviceboks 2626 Lillehammer Fylkesmannen i Buskerud Postboks 1604 3007 Drammen Fylkesmannen i Vestfold Postboks 2076 3103 Tønsberg Fylkesmannen i Telemark Statens Hus 3708 Skien Fylkesmannen i Aust-Agder Serviceboks 606 4809 Arendal Fylkesmannen i Sogn og Fjordane Njøsavegen 2 6863 Leikanger 7

Fylkesmannen i Nord- Statens Hus 7734 Steinkjer Trøndelag Akershus fylkeskommune Schweigaards g. 4 0185 Oslo Aust-Agder fylkeskommune Serviceboks 606 4809 Arendal Buskerud fylkeskommune Hauges g. 89 3020 Drammen Hedmark fylkeskommune Fylkeshuset, Parkg. 2317 Hamar 64 Nord-Trøndelag Fylkets Hus 7735 Steinkjer fylkeskommune Oppland fylkeskommune 2626 Lillehammer Sogn og Fjordane Fylkeshuset 6863 Leikanger fylkeskommune Telemark fylkeskommune Fylkeshuset 3706 Skien Vestfold fylkeskommune Svend Foyns gt. 9 3126 Tønsberg Østfold fylkeskommune Postboks 220 1702 Sarpsborg 8