ENDELIG TILSYNSRAPPORT

ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunens virkemidler for å påse etterlevelse av kravene i barnehageloven jf. barnehageloven 8. Skånland kommune 28. august 2015

Side 2 av 14 Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1. Om tilsynet med Skånland kommune... 4 1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 1.2 Tema og formål med tilsyn... 4 1.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 2. Kommunens tilsynsansvar jf. 8, jf. 16... 5 2.1 Rettslige krav... 5 2.2 Fylkesmannens undersøkelser... 7 2.3 Fylkesmannens vurderinger... 8 2.4 Fylkesmannens konklusjon... 9 3. Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 18... 9 3.1 Rettslig krav... 9 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 9 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 10 3.4 Fylkesmannens konklusjon... 10 4. Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven 22... 10 4.1 Rettslige krav... 10 4.2 Fylkesmannens undersøkelser... 10 4.3 Fylkesmannens vurderinger... 11 4.4 Fylkesmannens konklusjon... 11 5. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak... 11 5.1 Rettslig krav... 11 5.2 Fylkesmannens undersøkelser... 12 5.3 Fylkesmannens vurderinger... 12 5.4 Fylkesmannens konklusjon... 13 6. Frist for retting av påleggg... 13 7. Kommunens frist til å rette... 14

Side 3 av 14 Sammendrag Dette er en endelig rapport etter Fylkesmannens tilsyn med Skånland kommune som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har i perioden fra 6.2.2015 til dags dato gjennomført tilsyn med Skånland kommune som barnehagemyndighet I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 1.12.2015. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Troms vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Tema for Fylkesmannens tilsyn er kommunens plikt til å påse etterlevelse av kravene i barnehageloven jf. barnehageloven 8, jf. 16. Vi har i tillegg sett spesielt på kommunens håndtering av opplysningsplikten til barneverntjenesten (barnehageloven 22) og kommunens håndtering av regelverk om pedagogisk bemanning(barnehageloven 18 med tilhørende forskrifter). Fylkesmannen har avdekket tre lovbrudd i forbindelse med tilsynet: 1. Skånland kommune påser ikke at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven, jf. barnehageloven 8 jf. 16. 2. Skånland kommune påser ikke at barnehagene etterlever opplysningsplikten, jf. barnehageloven 8, jf. 16. 3. Skånland kommune oppfyller ikke forvaltningslovens krav til innhold i enkeltvedtak jf. forvaltningsloven kapittel IV - VI.

Side 4 av 14 1. Om tilsynet med Skånland kommune 1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Etter kommuneloven kap.10 A og barnehageloven 9 andre ledd fører Fylkesmannen tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven. Vårt tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 1.2 Tema og formål med tilsyn Det ble gjennomført tilsyn med at Skånland kommune påser regelverketterlevelse i barnehagene i kommunen jf. 8, jf. 16. I tillegg ble det satt et spesielt fokus på følgende underpunkter: 1. Opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22 2. Pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 18. jf. forskrift om pedagogisk bemanning og midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke Skånland kommunes lovforståelse for, og etterlevelse av, ansvaret for å påse regelverketterlevelse i alle barnehagene i kommunen. Herunder at kommunen innhenter nødvendig informasjon om barnehagene for å vurdere om de drives lovlig. Fylkesmannen ønsket å se på hvordan barnehagemyndigheten fanger opp, eventuelt skaffer seg opplysninger om og sikrer at barnehagene drives i tråd med barnehageloven. 1.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Skånland kommune ble åpnet gjennom brev av 6.2.2015. Kommunen har fremlagt dokumentasjon for Fylkesmannen, jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på den skriftlige dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: 1. Organisasjonskart 2. Delegasjonsreglement for kommunen 3. Barnehagenes årsmeldinger for barnehageområdet 2014 4. Administrativt årshjul, barnehager i Skånland kommune 5. Kommunens plan for tilsyn 6. Maler for tilsyn 7. Varsel, rapporter og oppfølging for de to gjennomførte tilsyn med barnehagene 8. Dokumentasjon som viser oversikt barnegrupper og bemanning 9. Kopi av søknader og kommunal behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet (de 4 siste) 10.Skriv fra barnehagene om oppfølging av barnehageloven 22 om opplysningsplikten.

Side 5 av 14 11.Årsmeldinger fra barnehagene/basil skjema Det ble gjennomført stedlig tilsyn 17.6.2015 med intervjuer av 9 personer innenfor barnehagesektoren i kommunen. Det ble avholdt intervjuer med: 1. Rådmann Torbjørn Simonsen 2. Fagrådgiver Trude Hagland 3. Styrer Astrid Pia Stensaker, Evenskjer barnehage 4. Pedagogisk leder Connie Mohaug, Evenskjer barnehage 5. Assistent Anne Lise Pedersen, Evenskjer barnehage 6. Styrer Trine Eriksen, Márkománák barnehage 7. Omsorgsarbeider Hilda Eilertsen, Márkománák barnehage 8. Styrer Vigdis Hågensen, Sandstrand barnehage 9. Pedagogisk leder Guro Nystad Markussen, Sandstrand barnehage Det ble etter dette avholdt sluttmøte den 18.6.2015 hvor Fylkesmannen presenterte funn og konklusjoner i tilsynet. 2. Kommunens tilsynsansvar jf. 8, jf. 16 2.1 Rettslige krav Kommunen har etter barnehageloven 8 en plikt til å gi veiledning og påse regelverketterlevelse. Det vil si at Skånland kommune gjennom aktiv veiledning og tilsyn skal påse at barnehagene i kommunen drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Vi presiserer at ansvaret for å påse regelverketterlevelse omfatter også barnehagens innhold og kvalitet. Det følger av barnehageloven 16 at det er kommunen som barnehagemyndighet som fører tilsyn med at den enkelte barnehage drives etter reglene i barnehageloven med tilhørende forskrifter, jf. barnehageloven 16. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette skal legges til jf. kommuneloven 10, 12 og 23 nr. 4. Tilsyn etter barnehageloven 16 er en sentral del av det kommunale ansvaret for å påse regelverketterlevelse, og ett av flere virkemidler kommunen har for å sikre kvaliteten i barnehagene. For at kommunen skal oppfylle plikten til å påse regelverksetterlevelse, og å sikre kvaliteten, må kommunen som barnehagemyndighet ha oversikt over barnehagene i kommunen, og vite hvilke lovkrav det skal føres tilsyn med etter barnehageloven. Dette betyr at kommunen må ha kjennskap til alle eierpliktene i loven og forskriftene til loven. I tillegg må myndigheten jevnlig skaffe seg tilstrekkelig kunnskap om barnehagene. Som et minimum må kommunen ha oversikt over bekymringsmeldinger/klagesaker, årsregnskap og årsmeldinger fra barnehagene. Kommunen må videre ha tilstrekkelig informasjon om barnehagene til å få et bilde av regelverketterlevelsen på barnehagenivå. Den informasjonen som myndigheten får om barnehagene, må brukes til å vurdere risikoen for lovbrudd og hvilket behov barnehagene har for veiledning/tilsyn. I dette ligger også at myndigheten må foreta en kritisk vurdering av hvilke tema det skal veiledes i/føres tilsyn med. Kommunen må altså foreta en risiko- og sårbarhetsvurdering. Kommunens veiledning og tilsyn må være av et slikt omfang at det sikrer at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven og tilhørende forskrifter.

Side 6 av 14 Når myndigheten bruker tilsyn som virkemiddel for å påse regelverketterlevelse må den ta stilling til om barnehagens praksis er lovlig eller ikke (innenfor de angitte temaer). Konklusjoner og vurderinger i tilsynet skal formidles skriftlig til barnehagen i tilsynsrapport. Dersom kommunen avdekker ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan kommunen følge opp enten gjennom å gi pålegg eller veiledning. Kommunen må som et minimum innhente erklæring om at ulovlige forhold er rettet. Hvis kommunen treffer enkeltvedtak om pålegg etter barnehageloven 16, må forvaltningslovens regler om enkeltvedtak følges, jf. forvaltningsloven kapittel IV og V. Dette betyr at et enkeltvedtak om pålegg eller stenging må forhåndsvarsles og parten må gis anledning til å uttale seg før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven 16. Enkeltvedtak med pålegg om retting eller stengning må inneholde: Det rettslige grunnlaget for pålegget Det faktiske grunnlaget for pålegget Kommunens vurdering av faktiske forhold opp mot rettslige krav Opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage Opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter Opplysninger om adgangen til å be om utsatt iverksetting En plan for tilsyn som i størst mulig grad sikrer en kontroll av at barnehagene følger de enkelte kravene i barnehageloven, og som faktisk gjennomføres som planlagt, kan være en vesentlig del av barnehagemyndighetens arbeid med å påse regelverketterlevelse i barnehagene i kommunen. En slik plan bør evalueres og revideres jevnlig. Det er av avgjørende betydning for å oppfylle kommunens ansvar for å påse regelverketterlevelse, at barnehagemyndigheten også følger opp at eventuelle avdekkede lovbrudd blir rettet, uavhengig av om kommunen treffer vedtak om pålegg eller ikke. Som et minimum må myndigheten innhente erklæring om at ulovlige forhold er blitt rettet. I tillegg til planmessig tilsyn må kommunen foreta hendelsesbaserte tilsyn når det er nødvendig. Barnehagemyndigheten må ha virkemidler som sikrer at den fanger opp foreldres og andres bekymring knyttet til barnehagetilbudet. Slike bekymringer fra foreldre (og fra andre hold), som gir kommunen grunnlag for å stille spørsmål ved om en konkret barnehage følger barnehageloven, gjør at kommunen etter nærmere vurdering av den konkrete saken, kan måtte gjennomføre et hendelsesbasert tilsyn med hjemmel i barnehageloven 16. Videre saksgang i et hendelsesbasert tilsyn blir den samme som i de planlagte tilsynene. Mulige tema for det kommunale tilsynet: styrer/pedagogisk bemanning jf. 17 og 18 og forskrift om pedagogisk bemanning barnehagens vedtekter jf. 7 barnehagens innhold og kvalitet i forhold til lov og rammeplan, herunder årsplan jf. 2 barns rett til medvirkning jf. 3 foreldreråd og samarbeidsutvalg jf. 4 foreldrebetaling jf. 15 politiattester jf. 19 regler om taushetsplikt jf. 20 opplysningsplikt til sosialtjenesten jf. 21 opplysningsplikten til barneverntjenesten jf. 22 erklæring om barnets helse jf. 23

Side 7 av 14 2.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har fått tilsendt organisasjonskart over Skånland kommune hvor det framgår at kommunen er organisert som en tonivåkommune. Fagrådgiver for barnehage er plassert i administrasjonsavdelingen, og utfører oppgaver på barnehagesektoren på vegne av rådmannen. Vi har og mottatt delegeringsreglement for Skånland kommune, vedtatt i kommunestyret 10.6.2015. I reglementets punkt 4 heter det: «Med hjemmel i kommuneloven 23 nr. 4 gis rådmannen myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker og i sakstyper som ikke er av prinsipiell betydning. Delegeringen gjelder også kompetanse etter særlovgivningen, med mindre annet følger av vedkommende lov eller delegasjonsvedtak». Videre heter det i punkt 4: «Rådmannen kan videredelegere sin myndighet slik han finner det hensiktsmessig innenfor rammene av lover, forskrifter, avtaleverk eller direkte delegasjonsvedtak fra politisk nivå. Gjeldende delegasjonsbestemmelser fra rådmannen skal fremgå av delegeringsreglementet.» Ifølge reglementets del 2 er rådmannen delegert myndighet etter blant annet barnehageloven 8 kommunens ansvar, 16 - tilsyn og 18 - barnehagens øvrige personale. Fylkesmannen kan ikke finne at det er gjort videre delegasjon fra rådmannen. Ut fra delegasjonsreglementet er det rådmannen som er delegert barnehagemyndigheten i Skånland kommune, og som har ansvar for å påse regelverketterlevelse gjennom veiledning og tilsyn, samt ansvar for saksbehandling av dispensasjoner fra utdanningskravet. Vi gjør i det følgende rede for de funn som fremkom i forbindelse med vårt tilsyn med kommunens ansvar for å påse regelverketterlevelse på barnehageområdet: Det går fram av mottatte dokument «Rullering av tilsyn med barnehager i Skånland kommune for perioden 2011-2019» at det skal føres tilsyn med den enkelte barnehage i Skånland kommune omtrent hvert fjerde år. Det var ikke planlagt tilsyn i årene 2012, 2014 og 2015. Det går videre fram av dokumentet at tema for samtlige tilsyn i perioden skal være barnehagens innhold, utforming og rammebetingelser. I mottatt plan for tilsyn fremgår det at det i kommunens arbeid er mange aktiviteter som inngår under tilsynsbegrepet, som muntlig kontakt, innhenting av informasjon gjennom årsplaner, evalueringsrapporter, årsmeldinger, vedtekter, brukerundersøkelser og lignende. Det fremgår også av planen at det kan være behov for å gjennomføre hendelsesbaserte tilsyn basert på bekymringsmeldinger. Som vedlegg til planen fulgte prosedyre/fremgangsmåte for tilsyn, skjema 1 (egenvurderingsskjema som den enkelte styrer fyller ut før tilsynsbesøk) og rapportmal. Fylkesmannen har og mottatt administrativt årshjul for barnehager i Skånland kommune med vedlegg som viser oversikt over barnehagemyndighetens oppgaver og mulige tema for det kommunale tilsynet. I tillegg har vi mottatt: varsel om tilsyn med Márkománák barnehage 5.1.2012, oversendelsesbrev med tilsynsrapport og varsel om pålegg etter tilsyn, samt barnehagens redegjørelse for oppfølging av lovbrudd og kommunens oppfølging,

Side 8 av 14 varsel om tilsyn med Sandstrand barnehage i epost av 6.3.2014, tilsynsrapport av 29.4.2015 etter tilsyn 24.3.2014 og barnehagemyndighetens kommentarer til tilsynsrapporten av 30.4.2015. Gjennom innsendt dokumentasjon og i intervju fremkommer det at tilsyn som skulle vært gjennomført i 2011 og 2013, ikke ble gjennomført før henholdsvis i 2012 og 2014. I intervjuene fremkom det at barnehagemyndigheten gjennomfører faste møter med styrerne i de kommunale og den private barnehagen en gang per måned. Det kom videre fram at barnehagemyndigheten ikke har faste rutiner for å gjennomgå barnehagenes årsplaner, for å fange opp bekymringsmeldinger og klager fra foreldre og at det ikke er gjennomført hendelsesbaserte tilsyn med barnehagene. Fagrådgiver for barnehageområdet foretar ikke selv kontroll av årsmeldingene i BASIL. 2.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen finner at kommunen har mange kilder til informasjon om barnehagene (årsmeldinger i BASIL, faste møter med alle styrerne, mulighet til gjennomgang av årsplaner m.v.). En kontroll av ovennevnte dokumenter vil, slik Fylkesmannen ser det, gjøre barnehagemyndigheten bedre i stand til å vurdere sannsynligheten for en eventuell manglende overholdelse av barnehageloven med forskrifter. På bakgrunn av informasjon om regelverketterlevelsen på barnehagenivå vil kommunen kunne vurdere behovet for veiledning og tilsyn. Vi finner videre at tilsyn i 2012 og 2014 ikke har vært gjennomført likt. Det er ikke gitt kommentarer til funn, eller foretatt konklusjon på lovlig/ikke lovlig til hvert enkelt lovkrav i rapporten fra tilsynet i 2014, mens dette er gjort i rapport fra 2012. Fylkesmannen forstår det slik at det først ved forberedelse til Fylkesmannens tilsyn våren 2015 ble oppdaget at det ikke var sendt ut tilsynsrapport etter tilsyn i 2014. Vi finner samtidig at de to gjennomførte tilsynene ikke har vært basert på en risiko- og sårbarhetsanalyse av den enkelte barnehage. Dette ble bekreftet i intervju. Tilsynene kan likevel ha gitt kommunen verdifull informasjon om den enkelte barnehage. Fylkesmannen ser at barnehagemyndigheten i Skånland kommune gjennom faste styrermøter og annen uformell kontakt med barnehagene til en viss grad får kunnskaper om den enkelte barnehage. Vi kan imidlertid ikke finne at dette er tilstrekkelig til at kommunen har nok kunnskaper om risiko for lovbrudd i den enkelte barnehage. Kommunen synes å blande rollene som myndighet og som eier når de har møter med barnehagene. Dette representerer ikke lovbrudd, men kommunen kan med fordel rydde i dette, sånn at det klart skilles mellom rollen som myndighet og rollen som eier av egne barnehager. Det er nødvendig at kommunen i større grad legger opp til en risiko- og sårbarhetsanalyse av den enkelte barnehage ved planlegging av stedlige tilsyn, i tillegg til at det foretas hendelsesbaserte tilsyn ut fra konkrete bekymringsmeldinger/klager. For å gjøre dette må kommunen ha en viss kjennskap til regelverketterlevelsen på barnehagenivå. Hvilke temaer kommunen skal veilede eller føre tilsyn med, må bygge på kommunens kjennskap til den enkelte barnehage. Det går ikke fram av intervju eller skriftlig dokumentasjon at tema for planlagte tilsyn frem til 2019 skal baseres på en risiko- og sårbarhetsanalyse.

Side 9 av 14 Etter en helhetsvurdering av de ovennevnte funn Fylkesmannen har gjort, finner vi at Skånland kommune som barnehagemyndighet ikke har tilstrekkelig kunnskap om barnehagene til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn. 2.4 Fylkesmannens konklusjon Etter en samlet vurdering finner Fylkesmannen at Skånland kommune gjennom veiledning og tilsyn ikke påser at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven, jf. barnehageloven 8 og 16. 3. Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 18. 3.1 Rettslig krav Kommunen skal sørge for at den pedagogiske bemanningen oppfyller kravene som er satt i forskrift om pedagogisk bemanning 1 og 2. I forskrift om pedagogisk bemanning 1 står det at: Det skal være minimum en pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over 3 år og en pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under 3 år og barnas oppholdstid er over 6 timer. Som hovedregel skal det ikke være flere enn 9 barn under 3 år eller 18 barn over 3 år per førskolelærer. Pedagognormen innebærer at pedagogisk leder må inneha full stilling som pedagogisk leder dersom han/hun skal ha ansvaret for 9/18 barn. I praksis betyr det at ved 10/19 barn utløses ny pedagogisk leder (førskolelærer). Styrers tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning. Normen er ikke en norm for gruppestørrelse, men normen skal være oppfylt for barnehagen totalt. Ved utregning av bemanningskravet i denne forskrift er forholdet slik at ett barn under tre år tilsvarer to barn over 3 år. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder (heretter: forskrift om dispensasjon fra utdanningskrav) gir kommunen mulighet til å innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen, etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. De reelle kvalifikasjonene hos den det søkes for skal vurderes av barnehagemyndigheten. Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen som barnehagemyndighet innvilge og evt. stille vilkår for innvilgelse av dispensasjonen. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har fått tilsendt dokumentasjon på fire saker om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder. I følge den innsendte dokumentasjonen er pedagognormen, ved at det er gitt dispensasjoner, oppfylt i alle barnehagene i Skånland kommune. Kommunen har laget standard skjema for søknad om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder. Styrerne har benyttet dette skjemaet ved søknad om dispensasjon i de fire innsendte sakene. Enkeltvedtak om dispensasjon er gitt av barnehagemyndigheten. Fylkesmannen finner at stillingene som pedagogisk leder har vært utlyst og at myndigheten i hvert tilfelle har foretatt en konkret vurdering av de reelle kvalifikasjonene hos den det søkes dispensasjon for.

Side 10 av 14 3.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen finner at Skånland kommune påser at alle barnehagene har tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse jf. krav i forskrift om pedagogisk bemanning 1. Fylkesmannen finner og at kommunen under saksbehandlingen av dispensasjonssøknadene har foretatt en vurdering av de reelle kvalifikasjonene hos den det søkes dispensasjon for. Skånland kommune har også, etter de opplysninger Fylkesmannen har mottatt, riktig lovforståelse ved behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet. Enkeltvedtak om dispensasjon har imidlertid ikke alt det innhold som forvaltningsloven 27 krever at et enkeltvedtak skal ha. Det gjelder opplysning om klageinstans og om retten til å se sakens dokumenter. Dette betyr at vi har funnet et lovbrudd etter forvaltningsloven og vil varsle pålegg om retting av dette. Dette vil fremkomme i eget punkt i tilsynsrapporten. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen er etter en samlet vurdering kommet til at Skånland kommune som barnehagemyndighet har en riktig lovforståelse og anvendelse av barnehageloven 18 og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. 4. Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven 22 4.1 Rettslige krav Kommunen som barnehagemyndighet skal etter barnehageloven 8 påse at den enkelte barnehage etterlever barnehageloven 22 om opplysningsplikt til barneverntjenesten. Plikten etter barnehageloven 22 er todelt ved at første ledd pålegger en oppmerksomhetsplikt og andre ledd meldeplikten: «Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov 4-24.» Styreren er den som normalt skal gi slike opplysninger, men alle ansatte har en personlig plikt til å melde. Det er viktig at alle ansatte i barnehagen har kunnskap om at opplysningsplikten gjelder alle ansatte og at barnehagepersonalet plikter å gi opplysninger av eget tiltak og etter pålegg fra barneverntjenesten. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har fått tilsendt skjema 1 (egenvurdering) til bruk ved tilsyn med barnehagene, hvor det fremgår et spørsmål om barnehagen har rutiner når det oppstår situasjoner der det er mistanke om omsorgssvikt eller mishandling overfor barn (avkrysning ja/nei, hvis ja skal rutinene fremvises under tilsynet).

Side 11 av 14 Vi har i tillegg fått tilsendt rutiner for melding til barneverntjenesten fra Sandstrand, Evenskjer, Ressan og Márkománák barnehager, samt lysark utarbeidet av styrer/styrerassistent i Evenskjer barnehage til bruk for opplæring om opplysningsplikten. I intervju ble det opplyst at lysarkene vedrørende opplæring på temaet som er utarbeidet av Evenskjer barnehage er delt med de øvrige barnehagene i kommunen. Dette er gjort på barnehagenes/styrernes eget initiativ. Det ble i tillegg opplyst at barneverntjenesten har gitt informasjon om opplysningsplikten i styrermøte. Det ble og opplyst i intervju at barnehagemyndigheten ikke har gjennomført tilsyn med barnehagenes opplysningsplikt til barneverntjenesten, og at barnehagemyndigheten ikke etterspør skriftlige rutiner for barnehagenes arbeid med opplysningsplikten. Kommunen som barnehagemyndighet har ikke gitt tilbud om veiledning eller opplæring på temaet. På åpningsmøtet fikk Fylkesmannen opplyst at det er satt i gang en satsning i kommunen på tverrfaglig samarbeid mellom etater som yter tjenester til barn og unge (tverrfaglig råd). Kommunelegen har tatt initiativet til dette arbeidet. Målet med arbeidet er at de ulike etatene/tjenestene i kommunen skal vite hva andre etater/tjenester kan bidra med og hva de kan samarbeide om. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Vi finner riktignok at myndigheten i noen grad veileder om opplysningsplikten overfor ledelsen i barnehagene, både den private og de kommunale, og ser det som positivt at det er igangsatt et tverrfaglig samarbeidsforum i kommunen. Fylkesmannen mener likevel at barnehagemyndigheten ikke har tilstrekkelig kunnskap til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn med at opplysningsplikten er kjent og etterleves i barnehagene 4.4 Fylkesmannens konklusjon Skånland kommune påser ikke at barnehagene etterlever regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 8, jf. 16. 5. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak 5.1 Rettslig krav Fylkesmannen har gjennom å føre tilsyn med barnehagemyndighetens behandling av dispensasjoner fra utdanningskravet for pedagogisk leder, avdekket mangler vedrørende forvaltningslovens krav til enkeltvedtak. Vi finner det hensiktsmessig å skille dette ut som et eget kapittel i rapporten. Nedenfor har vi gjort rede for noen sentrale rettslige krav som gjelder generelt for saksbehandling av enkeltvedtak. Vi viser også til hvilke bestemmelser i barnehageloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Barnehagen skal varsles før det fattes enkeltvedtak om pålegg/stenging. Part (her: barnehage) som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles før vedtak treffes og gis høve til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven 16. Formålet med

Side 12 av 14 forhåndsvarselet er at parten skal kunne imøtegå kommunens anførsler og få anledning til å uttale seg før det fattes vedtak. Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold som er grunnlaget for vedtaket. Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at parten skal kunne ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven 16. Kommunen må være spesielt oppmerksom på dette med forhåndsvarsel når den for eksempel skal treffe vedtak med pålegg om retting av lovbrudd. Slike vedtak skal som utgangspunkt alltid forhåndsvarsles. Videre skal enkeltvedtak inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage. Det er et krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom parten vil klage, jf. forvaltningsloven 27 (nærmere regler for saksbehandling ved klage går frem av forvaltningsloven 28 33). Enkeltvedtaket må opplyse at klagefristen er tre uker fra parten fikk vedtaket, at klagen skal sendes til barnehagemyndigheten, og opplyse hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer enkeltvedtak går frem av de enkelte bestemmelser i barnehageloven, eventuelt i forskrifter til loven. Enkeltvedtaket skal videre inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter, jf forvaltningsloven 27. Parten har som utgangspunkt rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i saken, jf. forvaltningsloven 18 19. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har undersøkt innsendte tilsynsrapporter etter gjennomførte tilsyn med barnehager i Skånland kommune. I oversendelsesbrev etter tilsyn gjennomført med Márkománák barnehage er det opplyst at det er gitt avvik og at kommunen kan gi pålegg om retting dersom eier ikke retter opp ulovlige forhold. Det er i oversendelsesbrevet opplyst at eventuelle pålegg vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og at et evt. vedtak kan påklages. Det er ikke opplyst om partens anledning til å uttale seg før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven 16. I tillegg til ovennevnte rapport, har vi mottatt fire vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder. I disse vedtakene er det ikke opplyst om rett klageinstans og om retten til å se sakens dokumenter. Vi finner for øvrig at det ikke er oppgitt riktig hjemmel for retten til å klage over kommunens vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet. Riktig hjemmel er forskrift om midlertidig og varig dispensasjon (...) 4. 5.3 Fylkesmannens vurderinger Ut fra det som ble avdekket i våre undersøkelser, er det Fylkesmannens vurdering at kommunens enkeltvedtak om dispensasjon fra utdanningskrav for pedagogisk leder har mangler vedrørende forvaltningslovens krav til hva et enkeltvedtak skal inneholde, jf. forvaltningsloven kapittel IV og V. For ordens skyld presiserer vi at vi ikke ser det som et lovbrudd at kommunen har opplyst feil hjemmel for klagerett vedrørende nevnte vedtak, men vi anmoder likevel om at kommunen retter dette i vedtaksmalen.

Side 13 av 14 5.4 Fylkesmannens konklusjon Skånland kommune oppfyller ikke forvaltningslovens krav til saksbehandling og innhold i enkeltvedtak med pålegg om retting etter barnehageloven 16, jf. forvaltningsloven kapittel IV og V. Enkeltvedtak om dispensasjon har ikke alt det innhold som forvaltningsloven 27 krever at et enkeltvedtak skal ha. Dette gjelder opplysning om klageinstans og om retten til å se sakens dokumenter. 6. Frist for retting av pålegg Fylkesmannen har i kapitlene 3 til og med 5 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Skånland kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 1.12.2015. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Pålegg 1 Skånland kommune skal påse at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 jf. 16. Lovbruddet innebærer at Skånland kommune som barnehagemyndighet må: innhente tilstrekkelig kunnskap om barnehagene i kommunen på bakgrunn av innhentet kunnskap, vurdere i hvilke barnehager, og innenfor hvilke tema, det er størst risiko for lovbrudd(risiko- og sårbarhetsvurdering) gjennomføre nødvendig veiledning og/eller tilsyn ut fra risiko- og sårbarhetsvurderingen for å sikre regelverketterlevelse i den enkelte barnehage. Pålegg 2 Skånland kommune skal påse at barnehagene etterlever opplysningsplikten, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Lovbruddet innebærer at: Barnehagemyndigheten må ha tilstrekkelige kunnskaper om barnehagene til å kunne vurdere behovet for veiledning og tilsyn med at opplysningsplikten er kjent og etterleves i barnehagene, jf. barnehageloven 22. Pålegg 3 Skånland kommune må oppfylle forvaltningslovens krav til enkeltvedtak når den treffer enkeltvedtak med pålegg om retting av lovbrudd etter barnehageloven

Side 14 av 14 16, og ved behandling av dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder. Lovbruddet innebærer at: Barnehagemyndigheten må i forhåndsvarsel om pålegg om retting av lovbrudd gi aktuell barnehage anledning til å uttale seg til forhåndsvarselet innen en nærmere angitt frist. Enkeltvedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder må inneholde: o Opplysninger om klageinstans og om retten til å se sakens dokumenter. 7. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 6 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 1.12.2015. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Solveig Bjørn tilsynsleder Remi A. Møller seniorrådgiver