Rapport forvaltningsrevisjon Overholdelse av innkjøpsavtalen med Fylkeskommunen Agdenes kommune År 2003
Innholdsfortegnelse side 1. SAMMENDRAG... 3 1.1 PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER...3 1.2 REVISORS KONKLUSJONER...3 1.3 REVISORS ANBEFALINGER...3 2. INNLEDNING... 4 2.1 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET...4 2.2 HJEMMEL FOR FORVALTNINGSREVISJON...4 2.3 HØRING...5 3. PROBLEMSTILLING OG VURDERINGSKRITERIER... 5 4. METODE OG GJENNOMFØRING... 5 4.1 METODE...5 4.2 GJENNOMFØRING...6 4.3 AVGRENSNINGER AV PROSJEKTET...6 5 REVISORS FUNN OG VURDERINGER... 6 5.1 PROBLEMSTILLING BENYTTER INNKJØPERNE I KOMMUNEN FYLKESAVTALEN FOR DE AKTUELLE VARER OG TJENESTER?...6 5.2 GENERELLE VURDERINGER OG KOMMENTARER...9 6 REVISORS KONKLUSJON... 9 7 REVISORS ANBEFALINGER... 10 VEDLEGG Vedlegg I - Unntatt offentlighet jfr. Offentlighetsloven 6.2 Orkanger, 30. mai 2003 Inge Storås Revisjonssjef Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 2 av 10
1. SAMMENDRAG Agdenes kommune er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes (STFK) innkjøpsavtale. Dette innebærer at kommunen kan benytte STFKs sentrale rammeavtaler og rabattavtaler som STFK har forhandlet frem med leverandører. Agdenes kommune er forpliktet til å benytte STFKs sentrale rammeavtaler. Formålet med denne undersøkelsen er å finne ut om Agdenes kommune ved anskaffelser følger vedtatte innkjøpsavtaler. 1.1 Problemstillinger og revisjonskriterier Benytter innkjøperne fylkesavtalen for de aktuelle varer og tjenester? Vurderingskriterier Problemstillingen belyses ved hjelp av følgende vurderingskriterium: - Rammeavtaler Kriteriet rammeavtale konkretiseres i to delkriterier: 1. Kjennskap til fylkesavtalen 2. Om ansatte følger fylkesavtalen 1.2 Revisors konklusjoner Spørreundersøkelsen viser at innkjøperne har kjennskap til fylkesavtalen. Denne kjennskapen er uavhengig av anvisningsmyndighet og hvor hyppig innkjøperne foretar bestillinger. De fleste av innkjøperne henter opplysninger om fylkesavtalen i egen perm som viser hvilke firma, og varer som fylkesavtalen dekker. Denne permen har ikke vært ajour i den forstand at alle innkjøpere har vært oppdaterte på nye leverandører og endringer i avtalen. Fylkesavtalen blir nå kun oppdatert elektronisk fra fylket og sendes ikke ut i papirformat. Det er ikke alle innkjøperne i Agdenes kommune som har tilgang til den elektroniske utgaven av fylkesavtalen. Spørreundersøkelsen viser at halvparten av de spurte sier at de fleste bestillinger foretas etter fylkesavtalen. Kommunen har ikke vedtatt noen unntaksbestemmelser når det gjelder spesielt gunstige engangstilbud, fritak på grunn av lite volum eller ekstraordinære situasjoner pga. tidsaspekt, supplering av eksisterende utstyr m.m. Spørreundersøkelsen viser at mange oppgir disse som årsaker til at man ikke foretar innkjøp etter rammeavtaler. Kommunen har inngått en innkjøpsavtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune, noe som innebærer en kjøpeplikt for oppdragsgiver. Stikkprøver av bilag under varegrupper som er tilsluttet fylkesavtalen viser at kommunen også har handlet hos leverandører som ikke er tilsluttet fylkesavtalen. Ut fra den samlede størrelsen på innkjøpene som er foretatt hos leverandører utenfor fylkesavtalen kan vi med sikkerhet konstatere at det foreligger avtalebrudd. 1.3 Revisors anbefalinger Revisor anbefaler at Agdenes kommune går igjennom sine rutiner med å sikre at en oppdatert fylkesavtale blir gjort kjent i kommunen, samt at innkjøperne følger avtalen som kommunen har inngått. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 3 av 10
2. INNLEDNING 2.1 Bakgrunn for prosjektet Agdenes kommune foretar anskaffelser og innkjøp for store beløp hvert år. I 2002 ble det kjøpt varer og tjenester for 18 mill. Kommunen er som offentlig oppdragsgiver forpliktet til å følge det regelverket som er gitt gjennom lov og forskrift til lov om offentlige anskaffelser. Ny lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter ble iverksatt 01.07.2001. Hensikten med regelverket var å fremme konkurranse om kommunale oppdrag, unngå at kommunene favoriserer lokalt næringsliv ved større anskaffelser og samtidig bidra til effektive innkjøp og kostnadsbesparelser. Konsekvensene av den nye loven er strengere krav til innkjøpsfunksjonen. Brudd på loven medfører til dels strenge reaksjoner i form av bøter til kommunene, og kan også medføre krav om erstatning fra aktører som lider økonomiske tap som følge av bruddet. Loven blir fra 01.01.2003 fulgt opp med opprettelse av en nasjonal klagenemd for offentlige anskaffelser. Loven og dens betydning for offentlige innkjøp, stiller både kommunale innkjøpere og revisorer overfor nye utfordringer. Forskriften gjelder for alle offentlige anskaffelser av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider. Dette er et område hvor det tidligere har vært ulike regelverk. Reglene er ment å oppfylle Norges forpliktelser i henhold til EØS-avtalen, og bygger på direktiver gitt av EU. Reglene regulerer hvordan en anskaffelsesprosess skal foregå, og setter en del grunnleggende krav til prosessen gjennom lovens 5. I tillegg gir forskriften om offentlige anskaffelser nokså detaljerte regler for prosessens forskjellige faser. Kommunen er gjennom lov om offentlige anskaffelser forpliktet til å følge grunnleggende prinsipper om effektive anskaffelser, forretningsbaserte disposisjoner og likebehandling. Forskriften om offentlig anskaffelser har ikke særskilte bestemmelser om rammeavtaler. En rammeavtale kan defineres som en avtale mellom oppdragsgiver og en eller flere leverandører, som har til formål å fastlegge vilkårene, særlig med hensyn til priser og eventuelt planlagt mengde, for kontrakter som skal tildeles i løpet av en bestemt periode. Rammeavtaler, som innebærer en kjøpeplikt for oppdragsgiver og en tilsvarende plikt for leverandør til å tilby, er gjensidig forpliktende. Foreligger en rammeavtale skal selve avtalen inngås etter prosedyrene i lov og forskrift, mens det enkelte kjøp kan skje direkte i henhold til rammeavtalens betingelser. Formålet med denne undersøkelsen er å undersøke nærmere om kommunen overholder inngåtte innkjøpsavtaler. Kommunen er gjennom avtale tilknyttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsordning (fylkesavtalen). Revisjonen har undersøkt om kommunens anskaffelser i 2002 er i samsvar med fylkesavtalen for berørte varer og tjenester. 2.2 Hjemmel for forvaltningsrevisjon Revisjonen skal i følge kommuneloven 60 pkt. 7 og forskrift om revisjon 5 og 8 utføre forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 4 av 10
Formålet med forvaltningsrevisjon er å bidra til:! Økt produktivitet, effektivitet og måloppnåelse for kommunen! At kommunal virksomhet drives i samsvar med regelverk! Å skaffe fram informasjon som gir grunnlag for kommunestyrets og kontrollutvalgets tilsyn med forvaltningen 2.3 Høring Delrapport ble sendt til høring til kommunen v/ass. rådmann og innkjøpsansvarlig som ikke hadde noen kommentarer til delrapporten. Foreløpig rapport ble sendt rådmann den 30.04.2003 med svarfrist 26.05.2003. Rådmannen har ikke gitt skriftlig svar på høringen, men bekrefter muntlig den 28.05.2003 at de ikke har noen bemerkninger til rapporten som påvirker konklusjonene i rapporten. 3. PROBLEMSTILLING OG VURDERINGSKRITERIER Fra 1.1.1994 ble Agdenes kommune tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes (STFK) innkjøpsavtale. Dette innebærer at kommunen kan benytte STFKs sentrale rammeavtaler og rabattavtaler som STFK har fremforhandlet med leverandører. Agdenes kommune er forpliktet til å benytte STFKs sentrale rammeavtaler. STFK er ansvarlig for at anskaffelsesprosedyre og avtaleinngåelsen er i tråd med de gjeldende lover og regler. Fylkesavtalen omfatter en rekke leverandører av varer og tjenester. Fylkesavtalen er unntatt offentlighet etter offentlighetsloven 6.2 Etablering av en kommunal innkjøpsordning ble vedtatt av kommunestyret i forbindelse med behandlingen av "FDV-planen den 09.03.93 med oppstart januar 1994. Administrasjonen finner ikke en underskrevet avtale, men flere ved adm. mener at avtalen er inngått. Info.brev tyder på at avtalen er inngått: Kommunen er pålagt å benytte de leverandører fylkeskommunen har inngått avtaler med. Med utgangspunkt i fylkesavtalen og enkelte varegrupper vil revisor undersøke om kommunens innkjøpere benytter fylkesavtalen. Problemstillingen er på denne bakgrunn: Benytter innkjøperne fylkesavtalen for de aktuelle varer og tjenester? Vurderingskriterier Problemstillingen belyses ved hjelp av følgende vurderingskriterium: - Rammeavtaler Kriteriet rammeavtale konkretiseres i to delkriterier: 1. Kjennskap til fylkesavtalen 2. Om ansatte følger fylkesavtalen 4. METODE OG GJENNOMFØRING 4.1 Metode Det ble gjennomført et intervju med innkjøpsansvarlig i kommunehuset, i tillegg til en spørreundersøkelse blant innkjøpere i kommunen. I denne undersøkelsen har vi har kartlagt kjennskapen til fylkesavtalen og overholdelsen av den. Vi sendte ut 22 spørreskjema, og fikk svar fra 20 personer. Dette gir en svarprosent på 91%, som gir et godt grunnlag for evaluering. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 5 av 10
Vi har også foretatt en regnskapsanalyse der vi har tatt ut enkelte varegrupper som omfattes av fylkesavtalens rammeavtaler og sett på om innkjøpene i 2002 er i samsvar med denne. 4.2 Gjennomføring Prosjektet er gjennomført av Vestre Revisjonsdistrikt ST. Hovedansvarlig har vært revisor Sissel Myrvoll. VRD har utarbeidet tilsvarende prosjekt i Orkdal kommune. 4.3 Avgrensninger av prosjektet Loven med forskrift trådte i kraft 01.07.01. Vi har sett på fylkesavtalen hvor det er inngått rammeavtaler, dvs avtaler som kommunen er forpliktet til å følge. I regnskapsanalysen er det sett på innkjøp foretatt i 2002. Prosjektet er basert på informasjon innhentet høsten 2002. Prosjektet omfatter ikke en økonomisk analyse av sparte kostnader ved at innkjøp gjennomføres i samsvar med fylkesavtalen, sammenlignet med innkjøp utenfor avtalen. 5. REVISORS FUNN OG VURDERINGER 5.1 Problemstilling Benytter innkjøperne i kommunen fylkesavtalen for de aktuelle varer og tjenester? 5.1.1 Kjennskap til fylkesavtalen For å svare på om ansatte har kjennskap til fylkesavtalen og hvor de henter opplysninger om innkjøpsavtalen fra, benytter vi data fra spørreskjemaundersøkelsen. Vi ser videre på om det er en sammenheng mellom bestillinger, anvisningsmyndighet og kjennskap til fylkesavtalen. 5.1.1.1 Revisors funn 1 19 av 20 svarskjema har svart at de hadde kjennskap til fylkesavtalen. 7 av de 20 spurte foretar bestillinger ukentlig og 7 svarskjema hadde krysset av for at de foretok bestillinger månedlig. 9 av de 20 har anvisningsmyndighet. 19 av de spurte henter opplysninger om fylkesavtalen i egen perm. 1 svarte blankt på spørsmålet. Innkjøpsansvarlig i kommunehuset opplyser at fylkesavtalen ikke har vært ajour i papirform med hensyn til nye leverandører og endringer i avtalen. Det er ikke vedtatt noen unntak fra å følge fylkesavtalen Fylkeskommunens innkjøpsavdeling har i 2002 arbeidet med elektronisk utgave av innkjøpsavtalen. Dette har vært årsak til at endringer ikke er utsendt til kommunen før lenge etter endringer er foretatt, og da i elektronisk form. Det har i 2002 vært vanskelig for kommunen å holde seg oppdatert på leverandører. 5.1.1.2 Revisors vurdering Agdenes kommune har inngått en avtale med Fylkeskommunen og formidlet denne avtalen til innkjøpsansvarlige i kommunen. Som oppslagsverk har de innkjøpsansvarlige en perm som viser hvilke firma, og varer som fylkesavtalen dekker. Innkjøpere i kommunen har for- 1 Resultat av spørreskjema og intervju Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 6 av 10
holdt seg til en papirversjon av fylkesavtalen som ikke er ajourført, siden ringpermen som er utdelt ikke har blitt oppdatert. Fylkesavtalen blir oppdatert elektronisk. Det er ikke alle innkjøperne i kommunen som har tilgang til den elektroniske utgaven av fylkesavtalen. Og har derfor ikke hatt tilgang til den sist oppdaterte versjon. Revisor anbefaler at Agdenes kommune går igjennom sine rutiner med å sikre at innkjøperne i kommunen foretar bestillinger fra en fylkesavtale som er oppdatert på hvilke leverandører som er tilsluttet fylkesavtalen Spørreundersøkelsen viser at de ansatte har kjennskap til fylkesavtalen. Kjennskapen er uavhengig av anvisningsmyndighet eller hvor hyppig de spurte foretar innkjøp. 5.1.2. Om ansatte følger fylkesavtalen For å svare på om ansatte følger fylkesavtalen benytter vi data fra spørreundersøkelsen for å kartlegge hvor stor andel av bestillingene som gjøres innenfor gjeldene rammeavtaler. I spørreundersøkelsen ble det også spurt om mulige årsaker til at rammeavtaler ikke benyttes. Vi har også foretatt en regnskapsanalyse der vi har tatt ut enkelte varegrupper som omfattes av fylkesavtalens rammeavtaler, og sett på om innkjøpene i 2002 er i samsvar med denne. 5.1.2.1. Revisors funn 2 På spørsmål om hvor stor andel av bestillingene som blir foretatt gjøres innenfor gjeldende rammeavtaler i fylkesavtalen, svarte alle følgende: Bestillinger innenfor fylkesavtalen 12 10 8 6 4 2 0 Alle De fleste Halvparten Noen få Ingen Figur: Antall, andel av bestillinger som blir foretatt innenfor fylkesavtalen Halvparten av de som svarte krysset av for at de foretok de fleste bestillingene innenfor fylkesavtalen. To personer svarte at alle innkjøp ble foretatt innenfor fylkesavtalen. To personer svarte at halvparten av bestillingene ble foretatt innenfor avtalen mens 6 personer foretok noen få innkjøp innenfor avtalen. Mottakerne av spørreskjemaet ble også bedt om å angi de tre viktigste årsakene til at rammeavtalen ikke benyttes. Når vi holder de som svarte at alle innkjøp ble gjennomført innenfor gjeldende rammeavtaler utenfor, fordeler de tre viktigste årsakene til at rammeavtalen ikke benyttes som vist i figuren under. 2 Resultat av spørreskjema og stikkprøver Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 7 av 10
Fylkesavtalen benyttes ikke grunnet Fritak pga lite volum Handle lokalt Andre situasjoner Spesielt gunstig engangstilbud Ekstraordinære situasjoner Andre innkjøpsavtaler Dårlig kvalitet 1 3 5 7 7 8 10 Figur: Årsaker til at rammeavtalen ikke benyttes. Antall, 18 personer har oppgitt de 2 3 viktigste årsaker til at fylkesavtalen ikke ble benyttet. Fritak for lite volum, er den årsaken som flest krysser av for. 10 av dem som besvarte dette spørsmålet har krysset ut dette alternative som en av de tre viktigste årsakene til at det de ikke benytter fylkesavtalen. Den nest hyppigste årsaken som angis er enklere å handle lokalt. Åtte personer oppgir dette som årsak. Deretter følger Andre situasjoner og spesielt gunstig engangstilbud For begge disse årsakene gjelder det at 7 personer rapporterer disse som en av de tre viktigste årsakene til at de går utenom gjeldende avtaleverk. Mottakerne av spørreskjemaet ble også bedt om å angi hva de betegner som andre situasjoner. Her ble det anført som årsaker svarte tre at produktet inngår ikke i rammeavtalen, to svarskjema har svart: Anbud og tar det billigste hvis bra kvalitet. En kontroll på om kommunen holder seg til fylkesavtalen ble foretatt ved at det fra regnskapet for 2002 ble plukket ut artene som vedr. datarekvisita, kontorrekvisita, inventar og utstyr ved hjelp av analyseverktøyet IDEA. Stikkprøver innenfor hvert område ble foretatt. Stikkprøvene ga følgende resultat: Datarekvisita: Da revisjonen foretok stikkprøver hadde kommunen belastet kontoen for ca kr 113 000. Kontrollen avdekket at Agdenes kommune også har handlet datarekvisita hos leverandører som ikke er tilsluttet fylkesavtalen Kontorrekvisita: Da revisjonen foretok stikkprøver hadde kommunen belastet kontoen for ca kr 268 000. En stikkprøvekontroll avdekte at kontorrekvisita også ble handlet hos leverandører som ikke er tilsluttet fylkesavtalen. Inventar og utstyr: Da revisjonen foretok stikkprøver hadde kommunen belastet kontoen for ca kr 619 000. I dette beløpet inngår også brune- og hvitevarer. Ved en stikkprøvekontroll ble det avdekket at kommunen handlet inventar og utstyr også hos leverandører som ikke er tilsluttet fylkesavtalen Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 8 av 10
Brune- og hvitevarer: Brune- og hvitevarer er ikke splittet i en egen art i regnskapet, noe KOSTRA heller ikke legger opp til, og revisor kan derfor ikke fastslå beløpet på innkjøp. Brune- og hvitevarer inngår i arten til inventar og utstyr. En bilagskontroll avdekket at kommunen handlet inn bruneog hvitevarer hos leverandører som ikke er tilsluttet fylkesavtalen. 5.1.2.2. Revisors vurdering Agdenes kommune er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes (STFK) innkjøpsavtale. Det vil si at Agdenes kommune er forpliktet til å benytte STFKs sentrale rammeavtaler og får de rabattavtaler STFK har forhandlet seg frem til. Ved rammeavtaler, som innebærer en kjøpeplikt for oppdragsgiver og en tilsvarende plikt for leverandør til å yte, vil man ha en gjensidig forpliktende avtale. Fylkesavtalen omfatter en rekke leverandører av varer og tjenester, men dekker ikke fullt ut behovet til en kommune. Det kan være flere årsaker til at fylkesavtalen ikke benyttes. Blant annet er den ikke tilpasset alle innkjøpsområdene i kommunen. Spørreundersøkelsen viste at 2 av de 20 forespurte foretar alle bestillinger innenfor fylkesavtalen og 10 av de spurte foretar de fleste bestillingene. På spørsmål om den mest vanlige grunnen til at fylkesavtalen ikke benyttes svarer 4: spesielt gunstige engangstilbud. Til sammen 6 stk, fordelt på 2 hver, svarer: Andre innkjøpsavtaler, fritak pga lite volum eller ekstraordinære situasjoner. Dette er årsaker som til sammen får en høy svarprosent i undersøkelsen. 5.2 Generelle vurderinger og kommentarer Revisjonen vil gi en positiv tilbakemelding til de involverte for godt samarbeid under arbeidet med rapporten. 6 REVISORS KONKLUSJON Spørreundersøkelsen viser at innkjøperne har kjennskap til fylkesavtalen. Denne kjennskapen er uavhengig av anvisningsmyndighet og hvor hyppig innkjøperne foretar bestillinger. De fleste av innkjøperne henter opplysninger om fylkesavtalen i egen perm som viser hvilke firma, og varer som fylkesavtalen dekker. Denne permen har ikke vært ajour i den forstand at alle innkjøpere har vært oppdaterte på nye leverandører og endringer i avtalen. Fylkesavtalen blir nå kun oppdatert elektronisk fra fylket og sendes ikke ut i papirformat. Det er ikke alle innkjøperne i Agdenes kommune som har tilgang til den elektroniske utgaven av fylkesavtalen. Spørreundersøkelsen viser at halvparten av de spurte sier at de fleste bestillinger foretas etter fylkesavtalen. Kommunen har ikke vedtatt noen unntaksbestemmelser når det gjelder spesielt gunstige engangstilbud, fritak på grunn av lite volum eller ekstraordinære situasjoner pga. tidsaspekt, supplering av eksisterende utstyr m.m. Spørreundersøkelsen viser at mange oppgir disse som årsaker til at man ikke foretar innkjøp etter rammeavtaler. Kommunen har inngått en innkjøpsavtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune, noe som innebærer en kjøpeplikt for oppdragsgiver. Stikkprøver av bilag under varegrupper som er tilsluttet fylkesavtalen viser at kommunen også har handlet hos leverandører som ikke er tilsluttet fylkesavtalen. Ut fra den samlede størrelsen på innkjøpene som er foretatt hos leverandører utenfor fylkesavtalen kan vi med sikkerhet konstatere at det foreligger avtalebrudd. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 9 av 10
7. REVISORS ANBEFALINGER Revisor anbefaler at Agdenes kommune går igjennom sine rutiner med å sikre at en oppdatert fylkesavtale blir gjort kjent i kommunen, samt at innkjøperne følger avtalen som kommunen har inngått. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 10 av 10