Modeller for samarbeid om lovpålagte oppgaver Egenskaper, likheter og forskjeller mellom vertskommune og samkommune Orientering for Stjørdal kommunestyre, 3. februar 2011 Seniorrådgiver Alf-Petter Tenfjord
Status for det interkommunale samarbeidet Kommune Høyere nivå Regionrådsnivå Bilateralt nivå Sum formelle ordninger Midtre Gauldal 13 1 3 17 Oppdal 13 0 5 18 Rennebu 11 2 5 18 Klæbu 9 1 9 19 Melhus 12 1 6 19 Holtålen 13 0 7 20 Frøya 10 1 10 21 Agdenes 10 3 9 22 Røros 12 2 8 22 Trondheim 9 1 13 23 Meldal 10 3 10 23 Hitra 10 3 10 23 Hemne 12 3 9 24 Skaun 11 3 10 24 Tydal 10 10 4 24 Selbu 13 9 3 25 Malvik 12 8 7 27 Snillfjord 11 3 14 28 Orkdal 12 3 15 30 Roan 10 21 3 34 Åfjord 9 21 5 35 Rissa 9 21 6 36 Osen 11 21 6 38 Ørland 8 19 13 40 Bjugn 8 20 13 41 Mosvik 9 17 11 37 Leksvik 7 19 13 39 Sum= 143 Nord-Trøndelag Sum= 147 Fra 17 til 35 tiltak
Utfordringsbildet Voksende reformtrykk innenfor lovpålagte kjerneområder (helse, sosial, skole, plan, miljø osv). Desentralisering av oppgaver synes å forutsette mer forpliktende kommunesamarbeid Veivalg = MER SAMARBEID SIER KOMMUNENE Dagens omfang på samarbeid mellom kommunene om lovpålagte oppgaver er begrenset. Store muligheter for kompetanseheving, kvalitetsforbedring og bedre ressursbruk gjennom samarbeid Omfattende samarbeid om kjerneoppgaver reiser spørsmål om politikernes styringsmuligheter
Hva med styringssystemet Hvorfor ikke bare fortsette med dagens regionråd og kanskje justere litt på arbeidsformer og rutiner? Nei, fordi vi rimelig trygt kan si at: Jo høyere ambisjoner om felles politikkutvikling og felles interessehevding, jo strengere krav stilles til den formelle politiske og administrative organiseringen. Jo flere lovpålagte oppgaver som skal løses interkommunalt, jo strengere krav setter lovgivningen til de interkommunale organer som skal handle på vegne av kommunene.
Oppgavene avgjør modellvalg Lovpålagte => Liten organisasjonsfrihet Helsetjenester Sosialtjenester Skole og oppvekst Planlegging og byggesak Miljøvern og landbruk Tekniske tjenester Ikke lovpålagte => Stor organisasjonsfrihet Kompetansesamarbeid Drift av anlegg og institusjoner IKT og adm støttetjenester Næringsutvikling Regionråd/AU/sekretariat
Hovedregler for valg av samarbeidsform Viss samarbeid om lovpålagte oppgaver der interkommunalt organ skal ha ansvar for offentlig myndighetsutøvelse og politisk styring skal sikres, så: Vertskommunemodellen (ved begrenset samarbeid?) Samkommunemodellen (ved omfattende samarbeid?) Andre former for samarbeid KL 27 IKS AS Stiftelser Avtalebasert samarbeid
Likheter mellom modellene Forskjeller mellom modellene Det som ligger i notatet For hver enkelt modell ses det på: Beskrivelse av prinsipper/bestemmelser Det er tegnet ut modeller basert på eksempel med samarbeid mellom 5 kommuner om helse, sosial, skole- og oppvekst, miljøvern, landbruk, teknisk Vurdering utfra hensyn til innbyggere, politikerne, administrativ ledelse, ansatte, øvrig forvaltning
Konklusjon Vertskommunemodellen Stiller kommunene overfor mange valg mht. deltakelse, organisering og styring Politisk styring og samordning må ivaretas av kommunestyrene, politiske nemnder og evt. regionrådet Politisk og administrativt styringssystem må utvikles, ikke prøvd ut med politisk nemndløsning for omfattende oppgaver Mulig kapasitetsbegrensning mht. tilføring av oppgaver Samkommunemodellen Betyr innføring av et lovregulert styringssystem med fast deltakelse og samme politiske og administrative organisering som i kommunene Politisk styring ivaretas av samkommunestyret og kommunestyrene Framstår som enklere og mer i tråd med ordinære kommunale organisasjons- og styringsprinsipper Har noen erfaringer, men usikkerhet om modellen blir lovfesta Antakelig høy kapasitetsbegrensning mht. tilføring av oppgaver
Vertskommunemodellen Oppgaver, myndighet og arbeidsgiveransvar delegeres til en annen kommune (vertskommune) Krever samarbeidsavtale vedtatt av alle, med klare krav til hva som må avtales Svært fleksibel mht. deltakelse, delegering av myndighet og organisering Ikke nye rettssubjekter Samarbeidskommunene har instruksjonsrett overfor vertkommunen i saker som berører egne innbyggere Sektorielt og oppgavemessig utgangspunkt, ingen bestemmelser om samlet styringssystem
To typer vertskommunemodeller Administrativ vertskommune dersom kun administrativ vedtakskompetanse delegeres (prøvd ut i mange kommuner) Vertskommune med felles folkevalgt nemnd dersom også politisk vedtakskompetanse delegeres Det kan opprettes flere politiske nemnder eller én nemnd for flere oppgaver Ikke prøvd ut i særlig grad Regionrådet opprettholdes i et slikt system
Prinsippskisse administrativ løsning eller skal vertskommunen utøve politisk myndighet? spredning av vertskommuneansvar til flere kommuner eller samling av ansvaret til én av kommunene?
Politisk nemndsmodell (2).med én vertskommune
Samkommunemodellen Alle oppgaver, juridisk ansvar og all myndighet underlegges et felles politisk styringsorgan som opprettes ved siden av kommunene Eget rettssubjekt Hver kommune velger minst tre representanter til samkommunestyret av og blant kommunestyrets medlemmer Krever samarbeidsavtale vedtatt av alle, med klare krav til hva som må avtales Krav til likelydende oppgave/myndighetsoverføring og fast deltakelse Lovregulert styringssystem etter samme prinsipper som i kommunene Erstatter Vk-løsninger, selskaper og særorganisering Erstatter regionrådet (dersom samme kommuner) Ikke instruksjons eller omgjøringsrett
Prinsippskisse
Likheter mellom modellene Trygge juridiske løsninger som kan ivareta kommunenes lovpålagte oppgaveansvar, inkl. rettssikkerhet for innbyggerne og de ansattes rettigheter Kommuneloven, forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder Mulighet for politisk deltakelse og balansert eierrepresentasjon i styringsorganer Gode forutsetninger for oppbygging, rekruttering og lokalisering av fagkompetanse Generelle svakheter sett i forhold til enhetskommunale løsninger Indirekte demokratisk styring og finansiering Kompliserer forvaltningen
Forskjeller mellom modellene (1) Egenskap Vertskommunesystem Samkommune Type kommunesystem Demokratisk styringsløsning Eget rettssubjekt utenfor kommunene Oppgave- og ansvarsfordeling Type ansvarsoverføring Instruksjons- og omgjøringsrett Spesialforvaltning Indirekte og asymmetrisk Nei, oppgavene løses via vertskommuner som rettssubjekter Differensiert (ulik). Kommunene får forskjellig oppgaver, differensieringen gjelder myndighet, arbeidsgiveransvar og fagkompetanse. Delegasjon, begrenset ansvar overført Ja Generalistforvaltning Indirekte og symmetrisk Ja Standardisert (lik). Alle deltakerkommuner sitter igjen med samme oppgaver og myndighet. Oppgaveoverføring, totalansvar lagt til samkommunestyret Nei
Forskjeller mellom modellene (2) Egenskap Vertskommunesystem Samkommune Deltakerkommuner Politisk ansvar Stor geografisk fleksibilitet, kan variere oppgave for oppgave eller være fast for kjerneoppgaver Kan være spredt til flere politiske nemnder eller samlet i 1 nemnd Mindre geografisk fleksibilitet, fast deltakere i samkommunen, ikke anledning til delvis deltakelse fra andre kommuner, men samkommunen kan være vertskommune og det er anledning til kjøp og salg av tjenester Samlet i samkommunestyret Rolleklarhet for lokalpolitikerne Administrativt ansvar Oversiktlighet for innbyggerne Normalt tre politiske arenaer, kommunestyre, politiske nemnder og regionråd (v/nemndsløsning) Integrert og normalt spredt på flere vertskommuner, men kan være samlet i en vertskommune Differensiert fellesforvaltning med spredning av vk-ansvar og myndighetsutøvelse To politiske arenaer, kommunestyre og samkommunestyre Uavhengig og enhetlig administrasjon underlagt samkommunestyret Enhetlig fellesforvaltning med samling av ansvar og myndighet til ett organ
Forskjeller mellom modellene (3) Egenskap Vertskommunesystem Samkommune Grad av forpliktelse og langsiktighet Ansvar for politisk mobilisering og regionbygging Permanent forvaltningsløsning Alternativ til kommunesammenslutning Begrenset og avhengig av hvilke avtaler kommunene inngår Regionråd og vertskommuner, flere aktører og mer delt ansvar Ja, forutsatt begrenset omfang, ved stort omfang oppstår skift til kommunesystem basert på differensiert ansvarsfordeling og spesialkommunesystem Ja, forutsatt at styrings- og kapasitetsutfordringer lar seg løse og kommunene godtar differensiert oppgavefordeling Stor for alle deltakerne En felles regional aktør, samkommunestyrets ansvar Ja, også ved omfattende omfang på samarbeidet, men tvil om kommunenes generalistrolle kan oppstå Ja, ut fra stort oppgavepotensial, lik organisering som i kommunene og samme styringsprinsipper, men modellen krever nasjonal aksept og lovgivning