Axel Dammann Resultatet av fiskeriene hvor hører det hjemme? Kvotesystem og ressursrente Til Eidesenutvalgets høring 15. mars 2016 Oslo, mars 2016
2 Tidligere utgitt om samme emne: Barentshavet og den gylne vei til velstand i nord. 2014 Handlingsrom for kapitalen - eller for fiskerne? 2015 Ressursene må skape velstand i nord. Kyst og Fjord nr. 50, 2015 Fiskeripolitikk for kystens folk. 2015 Fiskeripolitikk for kystens folk II. 2016 Disse og nærværende hefte er fritt tilgjengelige på www.dammann.com/publikasjoner.
3 Til høringsmøtet 15. mars 2016 Utvalget kan synes å ha en meget komplisert oppgave. Det skal for det første rydde opp i et innviklet kvotesystem, og for det annet skal det ta standpunkt til det kompliserte ressursrentespørsmålet. Grunnen til at det siste blir tatt opp nå igjen, er at oppsamlingen ar fiskerettigheter hos færre aktører er gått for langt. Løsningen på dette er imidlertid ikke skattlegging, men reduksjon av konsentrasjonen ved tilbakekjøp av strukturkvoter og en spredning av kvotene til flere. Dette er i tråd med regjeringen Stoltenbergs konklusjon i 2007. Ved å forlate struktureringspolitikken kan myndighetene føre kontrollen med oppfyllelsen av TAC tilbake til det som var utgangspunktet i 1990, nemlig en fastlegging av uttaket av fiskeslagene ved antall kvoter og størrelsen på dem. Det vil være en enklere forvaltningsoppgave enn den som har gått ut på rettighetskonsentrasjon ut fra helt andre motiver. Min optimistiske konklusjon er at det foreliggergode muligheter for en forenkling både av utvalgets oppgave og av hele fiskeriforvaltningen. Dette vil kunne virke befriende på kystens folk, og det må være utvalgets mål og inspirasjonskilde!
4
5 Resultatet av fiskeriene hvor hører det hjemme? Resultatet av fiskeriene hvor er det havnet? I de historiske periodene da resultatet av fiskeriene er blitt i Nord-Norge har det vært velstand og befolkningsvekst i landsdelen. I andre perioder, da resultatet er ført ut av landsdelen har resultatet vært nedgang i befolkningen og til og med hungersnød. Den første av disse begynte med Fredrik II s dekret av 1572 som ga bergenserne monopol på salget av fisk til utlandet. Den endte ved slutten av 1700-tallet, da dette monopolet ble opphevet. Den andre perioden startet i 1948, da omsetningen av fisk ble sentralisert til Bergen og Nord Vestlandet. Også denne førte med seg nedgang i folketallet. Etter pålegg fra EU ble omsetningen igjen frigjort i 1990. Samtidig ble det, på grunn av et forbigående meget dårlig fiske, innført et system med kvoter, eller fangstrettigheter, til dem som hadde vært i aktivitet de foregående år. For Barentshavet gjaldt dette i det alt vesentlig fiskere som var bosatt der. I utgangspunktet innebar dette at resultatet av fisket ble værende i landsdelen. Praktiseringen av kvoteordningen utviklet seg imidlertid slik at resultatet av fisket igjen ble forskjøvet sydover. Det skjedde ved omsetning av kvoter som ledd i fartøysalg. Staten bidro aktivt til dette. Fiskere som hadde gratis tildelte kvoter, ble stimulert til å selge dem med stor fortjeneste. Rettighetene ble solgt ut av landsdelen. Resultatet av fiskeriene er altså ført bort fra landsdelen ved tre metoder: 1) (1572 1800) ved kongelig resolusjon, 2) ( 1948 1990) ved salgsmonopol og 3) (1990 2016)ved salg av rettigheter. Ervervelsen av eiendomsrett til fisken og til resultatet. Fisken i havet er en ressurs uten eier. Den er ikke nasjonalisert, slik som petroleumsressursene er det. Fisken blir fiskerens eiendom idet han lander den i sin båt. Det betyr at også resultatet ved salg av fisken er fiskerens. Retten til å høste denne ressursen er så verdifull at den er sterkt ettertraktet. Den går lett til høystbydende. Det fordres derfor hva vi kan kalle et forvaltningsregime for å beholde resultatet i landsdelen. Et slikt forvaltningsregime kan bestå av mange forskjellige regler. Vi skal se på de som er mest relevante.
6 Forvaltningsregime A. Fiskerkvoter. Kvotene gis til fiskere som oppfyller lovbestemte kvalifikasjonskrav. Det stilles betingelser om at han/hun fisker med fartøy som er godkjent og innført i merkeregisteret Fartøyet kan være eiet eller leiet av fiskeren Fiskeren får tildelt kvoten for en fastsatt tid og kan få den forlenget hvis han/ hun fortsatt oppfyller kvalifikasjonskravene og har benyttet kvoten på foreskreven måte. Tildelt kvote kan ikke overføres til andre. Dersom en etterfølger i familien ønsker å drive aktiviteten videre, må han/hun oppnå ny tildeling av kvote på vanlige vilkår Tildelingen av kvote er gratis Omsetning av fartøy er en fri forretningsmessig aktivitet. Rekruttering til fisket prioriteres ved nye tildelinger Dette er et enkelt forvaltningsregime. Det kan muligens være behov for noen supplerende regler for å sikre at hensikten, som er å beholde resultatet i landsdelen, blir oppnådd. Dette regime svarer til det som er foreslått i vårt hefte: Fiskeripolitikk for kystens folk II. Å ta standpunkt til dette ligger i første del av Eidesenutvalgets mandat. Ressursrenten som problem I utvalgets mandat inngår det videre at ressursrenten skal tas opp til behandling nok en gang, denne gang med særlig tanke på om den bør beskattes. Dette tema ble sist behandlet meget grundig i St.meld. nr 21 (2006 2007). Konklusjonen var at Etter en helhetsvurdering har regjeringen kommet til det standpunkt at hensynet til kystsamfunnene tilsier at verdiskapningen i størst mulig grad bør forbli i næringen og i kystsamfunnene, som samfunnets investering i en videre utvikling av distriktene og næringslivet langs kysten. Regjeringen vil derfor ikke innføre en ressursavgift i fiskeriene. Denne klare konklusjonen har vært basis for resonnementene i skriftene: Fiskeripolitikk for kystens folk, I og II. Grunnen til at saken blir tatt opp på ny, er at rettighetskonsentrasjonen er gått så langt, og er kommet så få til gode at det kan være grunn til å beskatte den. Her kan det først og fremst være grunn til å merke seg de problemer som Stortingsmeldingen pekte på ved en slik beskatning. Mer interessant er det imidlertid å undersøke en alternativ fremgangsmåte, nemlig en som reduserer kvotekonsentrasjonen fremfor å øke den. Det er en slik fremgangsmåte som er foreslått i heftene Fiskeripolitikk for kystens folk og som vil passe i Forvaltningsregime A ovenfor. Den vil oppfylle kravet om at verdiskapningen i størst mulig grad skal forbli i næringen og i kystsamfunnene. Ved behandlingen av denne saken er det viktig å klarlegge om, og hvorledes kvotekonsentrasjonen er et resultat av styring. Og i tifelle, hva har vært og er formålet? At den har vært styrt, er åpenbart. At man ved styringen har vært opptatt av kapitalrentabiliteten er like åpenbart, og er beskrevet i de førnevnte skriftene.
7 Konsentrasjonen er derfor ikke resultatet av en naturlig markedstilpasning; vi står ikke overfor noe slikt marked her. I fiskeripolitikken må aktiviteten styres, og spørsmålet er hvilket mål vi skal styre mot. Hvis man har styrt mot et feil mål en stund, kan man også styre aktiviteten mot et annet mål som er å foretrekke. Slik styringen har vært praktisert har den ført resultatet av fiskeriene ut av landsdelen. En alternativ styring skal føre det tilbake. En mer utførlig omtale av dette finnes i avsnittet: Hva gikk galt? i heftet : Barentshavet (2014), side 34. En skatt på ressursrenten er en særskatt. Når man skal vurdere om den er berettiget, er det viktig å holde det klart at resultatet av fiskeriene til enhver tid er gjenstand for normal inntektsbeskatning. På den måten er også ressursrenten allerede beskattet. Praktiske konsekvenser av en ny kurs. Forvaltningsregime A bygger på en fortsatt tildeling av kvoter, og det er tildelingen av kvotene som bestemmer uttaket av fisk. Man får en uttaksregulering i motsetning til den innsatsreguleringen (tilpasning av kapasiteten til ressursgrunnlaget), som har vært praktisert hittil og ført galt av sted. En første praktisk konsekvens er derfor at strukturpolitikken forlates. En videre praktisk konsekvens er at staten må gi årlige bevilgninger for tilbakekjøp av strukturkvoter. Vi har antydet en periode på 6-10 år. Hvor raskt det kan eller bør skje, avhenger av kystens kapasitet til å ta imot tilbakekjøpte kvoter. Vi forutsetter her at tilbakekjøpet i første omgang vil gjelde fartøygruppene over 15 meter. I 2012 hadde disse gruppene følgende kvoter: Fylke Strukturkvoter Ordinære kvoter Sum Finnmark 232 279 511 Troms 506 455 927 Nordland 653 1049 961 Sum 1391 1783 3174 Det dreier seg altså maksimalt om en tilbakeføring av 1391 strukturkvoter, og da særlig av trålernes, som utgjør nesten halvparten. Disse vil komme i tillegg til de kvotene som er innehatt av flåten under 15 meter. I 2012 var dette 1148 kvoter i Finnmark, 970 i Troms og 1780 Nordland, til sammen 3898 kvoter. Tilbakeføringen vil da maksimalt flytte på en fjerdedel av kvotegrunnlaget, men i praksis selvsagt mindre. Det hersker en optimistisk stemning med hensyn til rekrutteringen. En meget stor andel av de som har fått nye kvoter, er blitt værende i yrket. Det er all grunn til å møte etterspørselen etter rekrutteringskvoter med små restriksjoner. Oslo, 15.03 2016 Axel Dammann
8