Fiskeripolitikk for kystens folk II

Transkript

1 Fiskeripolitikk for kystens folk II Til Stortingets næringskomité Verdiskapning i % av salget Gjennomsnitt under 11 m m m over 21 m over 28 m Trål Oslo, januar 216

2 2 Til Stortingets næringskomité. Høringen 2. februar 216 Sammendrag og konklusjoner Det er skjedd et rollebytte i fiskeripolitikken. Kvotefordelingen som er en politisk oppgave er overlatt til et marked, mens bruken av kvotene, som er en markedsoppgave, blir styrt politisk. Kvotefordelingens oppgave er å sørge for at fisket gir størst mulig bidrag til nasjonalproduktet, og at resultatet havner hos kystens folk. Vi viser at struktureringen fra 27 til 214 har redusert bidraget til nasjonalproduktet, og ført resultatet bort fra kysten. Rettighetene til å delta i det kommersielle fisket, som i dag fordeles med kvoter, er i for stor grad havnet hos trålerne, og det meste av disse kvotene bør føres tilbake til kystflåten. Bruken av kvotene, selve fisket, er derimot gjenstand for en omfattende administrativ og politisk styring. Det har skapt et uoversiktlig system av kvoter og en kvoteomsetning der en antatt fremtidig privat kontroll over havets ressurser har ført til uhyrlige priser på fritt tildelte kvoter. Stortinget bør be regjeringen om å legge til rette for en fordeling av kvotene som gir maksimal verdiskapning (bidrag til nasjonalproduktet). Det bør legges en plan for tilbakekjøp av kvoter/ strukturkvoter for omfordeling over 6 8 år. Det må være en betingelse for tildeling av kvote til en fisker at den ikke kan selges videre, men bare leveres tilbake til staten. Dersom dette ikke skjer blir resultatet at konsentrasjonen fortsetter, avkastningen går til kapitalen og et viktig bidrag til velstand i nord ofres til fordel for ubetydelig bidrag til velferd i syd. Denne og tidligere publikasjoner om samme emne er fritt tilgjengelige på

3 3 Fiskeripolitikk for kystens folk. Innledning Resonnementene i dette notatet gjelder spesielt for det som kalles torskefiskeriene og er lokalisert i Barentshavet, havet utenfor Finnmark, Troms og Vesterålen/Lofoten. Komiteen vil kanskje tenke at argumentasjonen går langt utenom det som er hovedsaken i Meld. St 1, som den har til behandling. Meldingen handler om sjømatindustrien og dens lønnsomhet. Men denne industrien er bare et mindre ledd i en større enhet, som er hele fiskerinæringen. Industriens lønnsomhet er viktig, men i stor grad et tema for industrien selv. Fiskerinæringens totale lønnsomhet er viktigere, og det er et tema for Stortinget. Rollene forbyttet I fiskeripolitikken er det skjedd en merkelig forbytting av politikkens og markedets roller. Fordelingen av fiskerettighetene, kvotene, som opprinnelig og egentlig er statens oppgave, er langsomt glidd over til å foregå i et slags marked. Gjennomføringen av fisket, som er oppgaven til de som har fått kvoter og som er en markedsoppgave, er derimot gjenstand for mye politisk styring. Dette er illustrert i figur 1. Figur 1. Rollebytte Kvotefordelingen er en Politisk oppgave Bruken av kvotene er Markedets oppgave mens forholdet i dag er at: Kvotefordelingen er Overlatt til markedet Bruken av kvotene Styres politisk Dette rollebyttet er kommet i stand ved at kvotene etter hvert ble omsettelige, fordi de ble gitt til et fartøy, som kunne selges. Kvoteomsetningen ble ikke bare tillatt. Den ble også, og blir fortsatt, stimulert av staten under betegnelsen strukturering. Dette blir fremstilt som et middel til å begrense flåtekapasiteten til naturgrunnlaget. Til dette var struktureringen aldri effektiv, og staten har derfor måttet styre fiskeriene ved et kvotesystem som er blitt stadig mer komplisert.

4 4 Om kvotefordelingen Hvorfor fordelingen av kvotene er en politisk oppgave. Fisken i havet er en fri ressurs som i prinsippet kan tas opp av alle. Hvis man tillot det, ville fiskebestanden fort bli utryddet, og derfor begrenser vi fisket ved internasjonale avtaler. I denne næringen blir produksjonsvolumet fastsatt av staten. Fordi denne ressursen produseres gratis i naturen, gir den en grunnrente som er meget stor. Knappheten og grunnrenten gjør fiskeriene til en meget lønnsom næring for de som får adgang til den. Hvem er det så som bør få adgang til den? Vi kan se på dette som et rent økonomisk spørsmål, men det blir jo også sett på som et politisk spørsmål. Det økonomiske spørsmålet er Hvorledes får vi det beste resultat ut av fiskeriene? Det politiske spørsmålet er: Hvor skal resultatet havne? På det første spørsmålet er svaret normalt at vi oppnår det beste økonomiske resultatet ved at alle arbeider for å oppnå det best mulige resultat for seg. Slik regner vi med at det er i et vel fungerende marked. Men i fiskeriene har vi langt fra et slikt marked. Her blir produksjonsvolumet fastsatt av staten. En fri konkurranse om å få størst mulig andel av dette ville føre helt galt av sted. Staten kunne fordele produksjonsvolumet ved auksjon, slik at det gikk til høystbydende, eller selge kvoter til en fast pris. Dette ville gi en stor inntekt som ville havne hos staten. Kjøperne ville arbeide for å oppnå størst mulig avkastning på den kapitalen de hadde satt inn, og resultatet ville havne hos kapitalen. Politisk sett er det mer ønskelig å fordele resultatet på arbeid og kapital. Det oppnår man ved å fordele produksjonsvolumet til de som gir det største bidraget til nasjonalproduktet. Vi står overfor to ulike mål for lønnsomhet: Verdiskapningen (bidraget til nasjonalproduktet) og Totalkapitalrentabiliteten Ordet verdiskapning blir flittig brukt når det gjelder fiskerinæringen. Ordet er umiddelbart positivt. Vi bør jo alle skape verdier. Men ordet har også en helt presis definisjon i fagterminologien. Her defineres verdiskapning som summen av tre faktorer:

5 5 Figur 2 Verdiskapningen definisjon Netto finanskostnad + Lønn + Resultat før skatt = Verdiskapning Det betyr at verdiskapningen, slik definert, er bidraget til nasjonalproduktet fra arbeid og kapital. Det skiller seg fra begrepet kapitalrentabiliteten, som viser avkastningen av kapital. Siden ordet verdiskapning blir brukt i mange mindre presise betydninger enn den som er definert ovenfor, er det hensiktsmessig å finne et nytt ord som ikke kan misforstås. Et slikt ord kan være nasjonalavkastningen eller nasjonalgevinsten Vi skal bruke dem i fortsettelsen. Nasjonalavkastningen er det som øker nasjonalproduktet. Vi skal nå ta for oss noen hovedtall fra Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelser som leder frem til mer bestemte konklusjoner om fordelingen av fangstvolumet. Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelser. Direktoratets lønnsomhetsundersøkelser bygger på oppgaver fra et utvalg på vel 155 fartøy av et samlet antall registrerte fartøy på vel 62. Resultatene er fordelt på seks fartøygrupper etter fartøyets lengde.

6 6 Figur 3 Antall fartøy i undersøkelsen < 11m 11-14,99 m 15-2,99 m 21 m - over Konv>28 m Trål Antall fartøy Fartøy < 11 m 11-14,99 m 15-2,99 m 21m - over Konv > 28 m Trål Den norske fiskeflåten består av et stort antall fartøy under 11 meter, sjarkene, og med synkende antall ned mot trålerne.

7 7 Figur 4 Antall tonn fisk < 11m 11-14,99 m 15-2,99 m 21 m - over Konv>28 m Trål Tonn fisk (i 1) Fartøy < 11 m 11-14,99 m 15-2,99 m 21m - over Konv > 28 m Trål Trålerne fisker på den annen side store kvanta i forhold til gruppen av mindre båter. Til sammen fisket allikevel de under 21 meter like mye som trålerne i 214.

8 8 Figur 5 Salgsverdi for alle fartøy (mill kr) < 11m 11-14,99 m 15-2,99 m 21 m - over Konv>28 m Trål Salgsverdi (mill kr) Fartøy < 11 m 11-14,99 m 15-2,99 m 21m - over Konv > 28 m Trål Dette fører selvsagt til at trålflåtens totale salg er stort, men allikevel bare omtrent like mye summen av de øvrige.

9 9 Figur 6 Salgsverdi pr kilo (kr) 15 11,25 7,5 3,75 < 11m 11-14,99 m 15-2,99 m 21 m - over Konv>28 m Trål Salgsverdi (kr pr kilo) Fartøy < 11 m 11-14,99 m 15-2,99 m 21m - over Konv > 28 m Trål 21 1,3 8,39 7,56 6,17 11,8 1, ,54 9,7 8,85 8,42 12,26 1, ,27 9,2 8,13 8,96 14,43 12,67 Men når vi ser på salgsverdien pr kilo blir bildet et helt annet. Det meste av ulikheten forsvinner. Vi ser allikevel at hav- og trålflåten har hatt gode salgsverdier pr kilo i 214.

10 1 Figur 7 Verdiskapning (nasjonalavkastning ) pr fartøy (i 1 kr) < 11m 11-14,99 m 15-2,99 m 21 m - over Konv>28 m Trål Verdiskapning pr fartøy Fartøy < 11 m 11-14,99 m 15-2,99 m 21m - over Konv > 28 m Trål Verdiskapningen pr. fartøy stiger jevnt med størrelsen på fartøyet. Oppfisket kvatum øker. Vi ser også at den har steget år for år.

11 11 Plansje 8 Verdiskapning (nasjonalavkastning) pr tonn < 11m 11-14,99 m 15-2,99 m 21 m - over Konv>28 m Trål Verdiskapning pr tonn (kr) Fartøy < 11 m 11-14,99 m 15-2,99 m 21m - over Konv > 28 m Trål Siden det er antall tonn oppfisket som er knapphetsfaktoren i fiskeriene, er det statens oppgave og ansvar å se til at nasjonalgevinsten pr tonn blir høyest mulig. Vi ser at den har vært ganske høy for de mindre fartøygruppene, men også ganske høy for havfisket i 214.

12 12 Figur 9 Verdiskapning (nasjonalavkastning) i % av salg < 11m 11-14,99 m 15-2,99 m 21 m - over Konv>28 m Trål Verdiskapning (% av salg) Fartøy < 11 m 11-14,99 m 15-2,99 m 21m - over Konv > 28 m Trål I figur 9 ser vi videre på verdiskapningen pr salgskrone, som etter vår mening gir et riktigere resultat. Her er nasjonalavkastningen størst for flåtegruppene under 15 meter.

13 13 Figur 1 Nasjonalavkastningen i % av salget. Gjennomsnitt <11 m m m <21 m Konv<28 m Trål I figur 1 ser vi at denne størrelsen har hatt en jevnt avtagende tendens fra de mindre til de større fartøyene. I denne samme perioden har politikken gått ut på å strukturere fiskeflåten i retning av en lavere nasjonalavkastning. Her står vi ved sakens kjerne. Her har vi hovedargumentet for at kvotene bør fordeles tilbake til dem som gir den høyeste nasjonalavkastningen. Tilleggsmomenter Selv om det bildet vi her har fått i seg selv er tilstrekkelig til å starte en tilbakeføring av kvoter fra trål til kyst, er det andre faktiske forhold som forsterker denne konklusjonen. Det viktigste av dem er at trålernes bruk av energi og dermed utslipp av CO 2 gass pr kilo fisk er langt høyere enn kystflåtens. Utslippene fra trålerne er ca 5 ganger så høyt som det er fra sjarkene. Denne ulikheten forsterkes ved at staten subsidierer fiskeflåtens bunkersolje med 2,22 kr pr liter. Dette hjelper da mest til dem som har det største forbruket pr kilo fisk. 1 1 Trondsen og Luther i Fiskeribladet Fiskaren 6. januar 216

14 14 Et annet moment er at den salgsverdien som vi opererer med i statistikken gjelder en ulik bearbeidingsgrad. Salgsverdien av kystflåtens fangst gjelder betalingen ved landing på kai. Salgsverdien for trålerne inneholder i tillegg sløying og ising eller frysing om bord i fartøyet. Dette betyr at de salgstallene som er vist i figur 1 gjelder ulike stadier i produksjonen. De er for gunstige for trålerne, sammenlignet med de for kystflåten. Tallene for nasjonalavkastningen, korreksjonen for energiforbruket og korreksjonen for den ulike bearbeidingsgraden er til sammen en klar begrunnelse for omfordeling av kvotene fra trål til kyst. Dette blir da også svaret på spørsmålet om hvor resultatene skal havne, og dermed også om hvor grunnrenten skal havne. De vil havne hos de kystnære fiskerne. Dette er et resultat som er helt i tråd med vår politiske tankegang. Det er naturlig at resultatet av fiskeriene, inklusive grunnrenten, havner i kystdistriktene og skaper velstand der. Det skjedde før dansketiden og det skjedde etter Det spesielle ved å bruke nasjonalavkastningen som styringsnål er at vi får et sammenfall mellom økonomiske og politiske mål. Godt resultat fører til lokal velstand. Distriktspolitikken blir lønnsom, og ikke et spørsmål om bistand. Om bruken av kvotene Marked eller politikk? Hvordan vil bruken av kvotene kunne påvirkes av en slik totalstyring som er foreslått ovenfor? Vil det være mulig å forenkle, eller helt å oppløse det blandete styrings- og markedssystem vi har i dag? Hvis totalstyringen blir flyttet til en maksimering av nasjonalproduktet, kan da detaljstyringen forenkles? Kan denne erstattes med et friere marked? Hvorledes og hvorfor oppsto dagens kombinerte styrings- og markedssystem? Jo, det oppsto ved en kombinasjon av sterkt press fra markedsaktørene og imøtekommenhet ovenfra. Som vi har påpekt ovenfor har fiskere med god tilgang på kapital en sterk interesse av å få tak på så mye som de kan overkomme av fiskeriets avkastning. De vil da presse på for å få økt sin adgang. Regjeringene Bondevik og Stoltenberg var åpne for å imøtekomme dette presset, især fra de mest kapitalsterke. De fant en slage faglig begrunnelse for å imøtekomme presset for konsentrasjon ved å erklære dette som et virkemiddel til å tilpasse fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget. For dette formålet var denne politikken ineffektiv. Den introduserte imidlertid en helt ny og stor kostnadsfaktor kostnaden ved kvotekjøp. Dette er et fremmedlegeme i et marked. Det har skapt et kvasimarked som ikke er tjenlig verken for overordnet styring eller for driftsøkonomisk tilpasning. Vi skal belyse dette systemet med noen ytterligere hovedtall fra Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelser. Vi knytter først forbindelsen tilbake til analysen av den

15 15 nasjonaløkonomiske lønnsomheten som resulterte i figur 1. Her skal vi se på fordelingen av nasjonalgevinsten på mottakerne av denne avkastningen: långiverne, lønnsmottakerne og eierne. Figur 11 Fordeling av nasjonalavkastningen Verdiskapning i fiskeflåten (% av salgskrone) <11 m m m >21 m Konv>28m Trål Finanskost (% av salgskrone) Lønn til eier / resultat (% av salgskrone) Lønninger (% av salgskrone) Finanskostnaden er betalingen for fremmedkapitalen (gjelden). Den er ganske høy for de tre gruppene over 15 meter. Det skyldes at de har tatt opp store lån til kjøp av kvoter Lønn til mannskap er en liten størrelse for sjarken, med 1,3 mann ombord. I gruppen meter er mannskapet på 2,9 personer og i de tre gruppene over 15 meter er det fra 6,56 til 32,5 personer. Det som er igjen etter at långivere og mannskap har fått sitt, er eierens arbeidsinntekt og overskudd. Mens sjarkeieren får en meget stor del av nasjonalavkastningen, er trålrederens andel liten. Dette diagrammet sier ganske mye om hva en omfordeling av kvotene til kystflåten vil bety. Den andelen av verdiskapningen (nasjonalavkastningen) som blir igjen hos kystfiskerne, og som er et resultat av deres arbeid, blir større. Den andelen som trekkes bort fra dem, og som skyldes kapitalinnsats, blir mindre. Geografisk betyr dette at avkastningen i mindre grad går sydover, og i større grad blir i nord. Kombinasjonen av en større total avkastning og en større lokal andel av verdiskapningen viser veien for en ny fiskeripolitikk.

16 16 Figur 12 - Resultat før skatt (1 kr) < 11m 11-14,99 m 15-2,99 m 21 m - over Konv>28 m Trål Figur 13 - Totalkapital (1 kr) < 11m 11-14,99 m 15-2,99 m 21 m - over Konv>28 m Trål Figur 14 - Totalkapitalrentabilitet (%) 5 % 3,75 % 2,5 % 1,25 % % 1,25 % 2,5 % 3,75 % 5 % < 11m 11-14,99 m 15-2,99 m 21 m - over Konv>28 m Trål

17 17 Vi skal nå se på den konkurrerende målstørrelsen, som er totalkapitalrentabiliteten. Den regnes ut som resultat før skatt i prosent av totalkapitalen: Resultatet før skatt Resultatet før skatt er lite for de minste fartøygruppene. Her utgjør lønningene en stor del. I gruppene fra 15 meter til konvensjonelle over 28 meter er det til og med underskudd. Det kommer av at disse er sterkt belastet med gjeld. Trålerrederne har stor egenkapital og liten gjeld. Totalkapitalen Totalkapitalen stiger jevnt med fartøystørrelsen. Totalkapitalrentabiliteten Totalkapitalrentabiliteten varierer derimot voldsomt. Det er en slående ulikhet i det bildet man får av nasjonalavkastningen i figurene 1 og 11 og av kapitalrentabiliteten i figur 14. Den ene har et ganske jevnt forløp, den andre varierer sterkt med fartøystørrelsen. Det er strukturpolitikken som har gitt disse sterke variasjonene. Ved å tillate omsetning av kvoter har den introdusert en spesiell kostnadsfaktor i fiskeriene (fangstleddet). Den er så stor at den altså har ført til underskudd hos dem som har trengt lån. Denne kostnadsfaktoren oppsto i og med at man forlot den opprinnelige fordelingen av kvotene. Denne var etablert for å begrense uttaket. Men i stedet for å holde fast ved denne metoden, og gradvis justere fordelingen i takt med erfaringene, kjørte man i gang en annen styringsmetode. Den ble i realiteten mislykket og den førte til de store kostnadspostene for kvoter egentlig et rent fremmedlegeme i et marked. Det har skapt et kvasimarked som ikke er tjenlig verken for overordnet styring eller for driftsøkonomisk tilpasning. Et spesielt utslag av dette er striden om strukturering også for sjarkflåten. Her er kvotefordeling og markedstilpasning holdt rimelig adskilt. Men så er det sterke krefter som ønsker seg større kvoter uansett om en slik konsentrasjon reduserer nasjonalavkastningen. Strukturpolitikken ble ikke begrunnet med lønnsomhet i første omgang. Den ble begrunnet som et kvantumsbegrensende tiltak. Men under overflaten har det alltid ligget et ønske om sterkere konsentrasjon, om større tak på grunnrenten enn det som den opprinnelige fordelingen ga mulighet for. Det er åpenbart noe galt med et marked som gir slike variasjoner i kaptalrentabiliteten som som vi ser i figur 14. Uten den spesielle kostnadsfaktoren som er politisk skapt, ville den ha vært mer på linje med gruppene over og under. Grunnen til at

18 18 fiskerne og bankene tar risikoen ved gjeldsstiftelsen kan bare være at de stoler på at disse rettighetene er langsiktige. Så lenge systemet består vil de også kunne selge kvotene med fortjeneste som ellers bare er kjent i svartebørshandel. Fra det øyeblikk kvotene ble omsettelige gikk de over fra å være et reguleringsmiddel til å bli et privilegium som du kunne ta med deg ut av næringen. En slik privilegiumstilstand er det krevende å avvikle, men det lar seg gjøre, og det bør gjøres fordi den er en moralsk forkastelig måte å forvalte havets knappe ressurser på. Dessuten har den ledet selve fisket i feil retning. Fiskeriene bidrag til nasjonalproduktet er redusert. Velstand og velferd Det blir av og til sagt fra politisk hold at avkastningen fra fiskeriene også skal bidra til hele nasjonens velferd. Det bygger på en overdreven oppfatning av fiskerienes størrelse. Fiskeriene i Barentshavet gir vel omtrent en kvart prosent av nasjonalproduktet. Faktum er altså at den nasjonaløkonomiske betydningen av dette fisket er liten. Helt anderledes blir det når vi ser på fiskerienes lokaløkonomiske betydning. Distriktene ut mot Barentshavet har, som i alle deler av landet, også andre viktige inntektskilder, men fiskeriene har stor stor betydning for livet langs kysten. Her er fiskeressursene veien til velstand. I betraktning av hvor liten fiskerienes andel av nasjonalproduktet er, er det også klart at deres bidrag til hele landets velferd må bli liten. Når valget står mellom å gi et betydningsfullt bidrag til velstanden i nord, eller å gi et ganske ubetydelig bidrag til velferden i syd, bør valget være enkelt. Statens rolle Verken kvotefordelingen eller kvoteomsetningen kan komme på plass uten statens medvirkning med bevilgninger. I dag er verdien av fiskerettigheter bokført med 6 milliarder kroner. Mye av det finansiert ved lån. Staten må kjøpe strukturkvotene tilbake for ny fordeling ut fra målet om maksimal verdiskapning. Det vil kunne skje over en periode på 6 1 år. Et program for dette er foreslått i skriftet Fiskeripolitikk for kystens folk (215), se Oslo, 29. januar 216 Axel Dammann