Byrådssak 284/15 Høringsuttalelse til forslag om endring av inndelingsloven i forbindelse med kommunereformen og enkelte endringer i kommuneloven BJOL ESARK-03-201500255-6 Hva saken gjelder: Kommunal- og moderniseringsdepartementet har 09.06.15 sendt på høring et forslag til endring i lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) og lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). I arbeidet med konkrete inndelingssaker i den pågående kommunereformen har departementet blitt oppmerksom på behovet for å gjøre noen mindre endringer i inndelingslova, slik at loven kan fungere som et tjenlig redskap når det som følge av reformarbeidet er aktuelt å foreta endringer i kommunegrenser. I høringsnotatet foreslår departementet også enkelte mindre justeringer i kommuneloven. Høringsfristen er satt til 1. oktober 2015. I det utsendte høringsnotat tas justeringer/presiseringer opp i forhold til følgende tema: a. Inndelingslova a. ROBEK status ved sammenslåing av kommuner - hvor enkelte kommuner som slås sammen er oppført i ROBEK (inndelingslova 16a og kommuneloven 60). b. Forkjøpsrett til aksjer i forbindelse med kommunesammenslåing c. Presisere prosesskrav når en kommune slutter å eksistere og de enkelte deler blir lagt til andre kommuner d. Felles kommunestyremøte ved sammenslåinger e. Nytt kommunestyre etter en sammenslåing b. Kommuneloven a. Kunngjøring av møter i folkevalgt organ - 29 nr. 4 og 32 nr. 3 b. Delegasjon av kommunestyrets myndighet knyttet til styring av kommunale foretak til kommunerådet 62 nr. 2 c. Ansettelse av daglig leder kommunale foretak - 70 Det er ulike oppfatninger av behovet for endringer i kommunestrukturen. Det en imidlertid bør kunne enes om, er at dersom det er enighet kommuner imellom om sammenslåing, så bør dette kunne foregå på en effektiv måte. Departementets forslag til endringer i inndelingslova må ses i en slik sammenheng. I saksutredningen gjøres det nærmere rede for innholdet i de enkelte forslag til endringer. Byrådets vurdering er at de foreslåtte endringer i begge lover bidrar til å klargjøre hvilken praksis som er tjenlig. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Byrådets fullmakter 7: «Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret.» Endringer i kommuneloven representerer et saksfelt bystyret tar stilling til. 1
Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bergen kommune slutter seg til departementets forslag alternativ 2 hva angår hva angår vurdering av ROBEK status når kommuner slår seg sammen, og de nødvendige presiseringer i inndelingslova 16a og kommuneloven 60 dette medfører. 2. Bergen kommune støtter departementets forslag hva angår endring i inndelingslova vedr forkjøpsrett til aksjer ved kommunesammenslåinger. 3. Bergen kommune støtter departementets forslag hva angår presiseringene i inndelingslova 3 i inndelingslova vedr justering av kommunegrenser. 4. Bergen kommune støtter departementets forslag til endring i inndelingslova 25 som innebærer at departementet kan gjøre unntak for kravet om at det er nødvendig med et felles kommunestyremøte i de kommuner som ønsker å slå seg sammen til en ny kommune. 5. Bergen kommune støtter departementets forslag om at Kongen kan gjøre unntak fra gjeldende regler i lov og forskrift hva angår regler om kommunestyreperioden og om sammensettingen av kommunestyret, slik at kommunene kan velge å korte ned kommunestyreperioden og peke ut kommunestyret i den nye kommunen av og mellom de valgte kommunestyrene( 17). 6. Bergen kommune støtter departementets forslag til presiseringer i kommuneloven hva angår styring av kommunale foretak i parlamentarisk styrte kommuner( 62 nr.2.) 7. Bergen kommune støtter departementets forslag til endring i kommuneloven hva angår ansettelse av daglig leder i kommunale foretak( 70). 8. Bergen kommune støtter departementets forslag til presiseringer i kommuneloven hva angår plikt til å kunngjøre møter i folkevalgte organ( 32 nr. 3 og 68 nr. 2). Dato: 18. august 2015 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Martin Smith-Sivertsen byrådsleder Vedlegg: Høringsnotat; Endring av inndelingslova i samband med kommunereforma og einskilde endringer i kommunelova 2
Saksutredning: Inndelingslova er en prosess- og gjennomføringslov for endringer i kommune- og fylkesgrenser. Den er etablert for å løse enkeltsaker. I arbeidet med konkrete inndelingssaker i forbindelse med den pågående kommunestrukturreformen, har departementet erfart at det er et behov for å foreta noen mindre endringer i loven. Forlaget departementet har sendt på høring representerer ingen full gjennomgang av loven. Forslaget avgrenser seg til å gjelde endringer som kan gi grunnlag for en smidig gjennomføring av kommunesammenslåinger på lokalt nivå. De enkelte forslag til endringer og presiseringer Kommunesammenslåing og ROBEK status Kommuneloven og inndelingslova har i dag ingen regler om hvordan ROBEK status skal håndteres ved kommunesammenslåinger. Et sentral tema i denne sammenheng er dersom en kommune med ROBEK status slår seg sammen med en kommune som ikke er på ROBEK listen, hvilken status vil den nye sammenslåtte kommunen da få? I høringsnotatet peker departementet på at det ikke automatisk vil være et fortsatt kontrollbehov dersom en stor kommune med en god økonomi slår seg sammen med en liten ROBEK kommune. Departementet skisserer to alternativer hva angår håndtering av denne type situasjoner: Alternativ 1 er at fylkesmannen skal sørge for automatisk innmelding av den nye sammenslåtte kommunen i ROBEK dersom en av kommunene var i ROBEK før sammenslåingen. Samtidig får fylkesmannen en tidsavgrenset fullmakt til å vedta at ROBEK status ikke skal videreføres for den nye kommunen dersom det ikke er behov for denne type kontroll. Alternativ 2 innebærer at en snur på utgangspunktet. Ingen av de nye sammenslåtte kommunene vil automatisk bli registrert i ROBEK, selv om en eller flere av de opprinnelige kommunene som slås sammen var i ROBEK før sammenslåingen. Samtidig foreslås det at fylkesmannen gis en tidsbegrenset fullmakt til å vedta at ROBEK status skal videreføres, dersom det fremdeles er behov for kontrolltiltak med den nye sammenslåtte kommunen. Begge alternativer legger opp til at departementet delegerer den myndighet departementet måtte få etter loven til Fylkesmannen. Departementet går i høringsnotatet inn for alternativ 2. Departementets valg av løsning på dette punkt må antas å henge sammen med at dette alternativet i større grad vil virke stimulerende på kommunesammenslåingsprosesser hvor ROBEK kommuner er involvert, enn det andre alternativet. I argumentasjonen pekes det på at kommuner bare skal registreres i ROBEK dersom det er et reelt kontrollbehov. Inndelingslova 16a. Forholdet til kommunelova 60 Tas inn følgende: «Dersom ein eller fleire av kommunane eller fylkeskommunane som skal slåast saman, er omfatta av kommunelova 60, kan departementet fram til samanslåinga vedta at kommunelova 60 skal gjelde for den nye kommunen eller fylkeskommunen. Dette gjeld berre dersom kommunen eller fylkeskommunen ikkje kan ventast å dekke inn meirforbruk frå før samanslåinga innan to år og det etter departementet si vurdering er behov for godkjenning og kontroll.» I kommuneloven 60. vedr. Statlig kontroll og godkjenning av økonomiske forpliktelser legges det inn et nytt punkt benevnt e i nr. 1. Loven på dette punkt vil da være formulert slik(nytt punkt i kursiv): 1. Vedtak om opptak av lån eller vedtak om langsiktig avtale om leie av bygninger, anlegg og varige driftsmidler som kan påføre kommunen eller fylkeskommunen utgifter ut over de fire neste budsjettår, er ikke gyldig før det er godkjent av departementet, dersom: 3
a. kommunestyret eller fylkestinget har vedtatt å fastsette et årsbudsjett uten at alle utgifter er dekket inn på budsjettet, b. kommunestyret eller fylkestinget har vedtatt å fastsette en økonomiplan uten at alle utgifter er dekket inn på økonomiplanen, c. kommunestyret eller fylkestinget etter 48 nr. 4 har vedtatt at et regnskapsmessig underskudd skal fordeles ut over det påfølgende budsjettår etter at regnskapet er framlagt, eller d. kommunen eller fylkeskommunen ikke følger vedtatt plan for dekning av underskudd, e. departementet har fattet vedtak etter lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) 16a. Byrådet vil anbefale at Bergen kommune støtter departementet på dette punkt, selv om byrådet er noe betenkt over at forslaget innebærer at økt skjønnsutøvelse legges til Fylkesmannen. Kommunesammenslåing og forkjøpsrett til aksjer Aksjeloven 4-15 (3) og 4-19 (1) bestemmer at aksjeeiere har rett til å ta over en aksje som skifter eier med mindre noe annet er fastsatt i selskapets vedtekter. I en dom fra Borgarting lagmannsrett fra 2009 legges det til grunn at fisjon eller fusjon i utgangspunktet ikke utløser forkjøpsrett. For å sikre ryddighet hva angår videreføring av det eierskap som den enkelte kommune måtte ha til aksjer i selskaper hvor de øvrige aksjoner har forkjøpsrett når kommuner slår seg sammen, fremmer departementet forslag om presisereringer i inndelingslova som ivaretar dette. Det foreslås en ny 16 b i inndelingslova med slik formulering: «Når aksjar skiftar eigar frå ein kommune til ein annan kommune eller frå eit fylke til eit anna fylke som følgje av samanslåing eller deling etter denne lova, gjeld ikkje reglane om forkjøpsrett i aksjelova 4-15 (3) og 4-19 (1).» Byrådet vil anbefale at Bergen kommune støtter departementets forslag på endring i inndelingslova på dette punkt. Deling og grensejustering Inndeligslova er en prosesslov for håndtering av grensejusteringer mellom kommuner og fylkeskommuner. Definisjonene i 3 setter rammene for hvilke prosesser som settes i gang. For å kunne gjennomføre effektive prosesser ved kommunesammenslåinger, men også i situasjoner hvor en kommune blir delt i to eller flere deler og hvor de ulike delene inngår i ulike nye kommuner, fremmer departementet slikt forslag til presiseringer knyttet til skjønnsutøvelse med utgangspunkt i 3: Saker der ein kommune blir delt i to einingar som blir lagde til to andre kommunar, skal handsamast som ei deling etter inndelingslova 3 bokstav b, dersom kvar av delane av kommunen som skal opphøyre, utgjer meir enn 40 prosent av innbyggjarane i kommunen. I saker der delar av kommunen som skal opphøyre, utgjer mindre enn 10 prosent av innbyggjarane, skal desse delane normalt handsamast som ei grense-justering. Departementet legg opp til å delegere til fylkesmannen ei fullmakt til å fastsetje at delar av kommunen som skal opphøyre, og som utgjer mindre enn 10 prosent av innbyggjarane, kan bli handsama som grensejusteringar. Resten av kompetansen skal liggje til departementet. Normalt vil 25 prosent av innbyggjarane danne den øvste grensa for kva som er ein mindre del av kommunen i lovteksten. Departementet vil normalt ikkje fastsetje at ein del av ein kommune som utgjer meir enn 25 prosent av inn-byggjarane i ein kommune som skal opphøyre, skal bli handsama som ei grense-justering. Dersom delinga er ledd i ei omfattande grenseendring som gjeld mange kommunar eller svært mange innbyggjarar, vil departementet sjå på heilskapen og eventuelt avvike frå føringane her. Departementets forslag til ny formulering av 3 tredje ledd tredje punktum er: 4
«Departementet kan fastsetje at ei grenseendring i sak om deling etter andre ledd bokstav b skal handsamast som ei grensejustering, dersom ein mindre del av ein kommune eller eit fylke skal leggjast til ein annan kommune eller eit anna fylke.» Byrådet vil anbefale at Bergen kommune støtter departementet på dette punkt. Fullmakt til å gjøre unntak fra kravet om felles kommunestyremøte Gjeldende rett er at når det er fattet vedtak om sammenslåing, skal fylkesmannen kalle inn til et felles kommunestyremøte. Om saken gjeld sammenslåing av to fylker eller kommuner som ligger i ulike fylker, skal departementet kalle inn til møtet, se inndelingslova 25. Departementet viser til at et grunnleggende premiss for kommunesammenslåinger har vært frivillighet. Dette innebærer at det lokalt vil være en forutgående og grundig diskusjon vedrørende ulike aspekter ved en sammenslåing. Departementet peker på at det i slike tilfeller nødvendigvis er behov for å avholde felles kommunestyremøter. Departementet peker i høringsnotatet på at inndelingslova skal være et formålstjenlig redskap for inndelingsvedtak uavhengig av den politikk som til en hver tid gjelder på området. Dvs. både situasjoner hvor sentrale myndigheter fatter vedtak om nye grenser som ikke er i tråd med lokale vedtak, og situasjoner hvor lokale vedtak bekreftes av overordnet myndighet. I det første tilfellet skal fattes to nasjonale vedtak, mens det i det siste tilfellet er tilstrekkelig med ett nasjonalt vedtak. Departementet peker i høringsnotatet på at det grunnleggende hensyn må være at kommunene ikke pålegges å gjennomføre mer omfattende formelle prosesser ved sammenslåing enn det som er nødvendig. I de tilfeller hvor kommunene før søknaden om sammenslåing fremmes til nasjonal myndighet er enige om alle praktiske forhold, vil det ikke være behov for et etterfølgende felles kommunestyremøte. For å sikre en slik forenkling av formkravene til sammenslåing foreslår departementet følgene nye setning i 25. første ledd fjerde setning: «Departementet kan gjere unntak frå kravet om felles kommunestyremøte.» Byrådet vil anbefale at Bergen kommune slutter seg til departementets forslag til endring i inndelingslova på dette punkt. Nytt kommunestyre etter en sammenslåing av kommuner Det mest praktiske tidspunktet for å iverksette en sammenslåing er ved årsskiftet. Inndelingslova 27 regulerer fremgangsmåten ved konstituering av nytt kommunestyre når det har vært avholdt et valg høsten før sammenslåingen trer i kraft. I en del sammenhenger når vedtak om sammenslåing skjer tidlig i en valgperiode, er det ikke hensiktsmessig å avvente iverksetting av vedtaket til neste valgperiode. For å regulere aktuelle prosedyrer i forbindelse med denne type løsninger, har departementer fremmet et nytt punkt e i lovens 17 vedr fullmakter for Kongen til å gi nærmere regler for å sette i verk vedtak og til å gjøre unntak fra gjeldende lover og forskrifter. Punktet lyder: d. «reglar om kommunestyreperioden og om samansetjing av kommunestyret slik at kommunane kan velje å korte ned kommunestyreperioden og peike ut kommunestyret i den nye kommunen av og mellom dei valde kommunestyra.» Departementet begrunner sitt forslag til lovendring med at hensynet til forutsigbarhet og tydelighet mht hvilke prosedyrer som skal følges når kommuner slår seg sammen, tilsier av inndelingslova får en egen hjemmel der Kongen får anledning til å korte ned valgperioden og til å fastsette at det nye kommunestyret blir pekt ut av og mellom de valgte kommunestyrene. 5
Byrådet vil anbefale at Bergen kommune slutter seg til departementets forslag til lovendring på dette punkt. Styring av kommunale foretak i parlamentarisk styrte kommuner Det følger av dagens kommunelov 62 nr. 2 at i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform, kan kommunestyret eller fylkestinget delegere myndighet til kommunerådet eller fylkesrådet å velge styret i et kommunalt foretak. Et slikt delegasjonsvedtak innebærer at kommunerådet får det overordningsforhold til styret i foretaket som kommunestyret ellers ville hatt. Etter gjeldende lov kan ikke kommunerådet delegeres myndighet til å foreta endringer i foretakets vedtekter. Gjeldende rett åpner heller ikke for at kommunerådet kan videredelegere sine fullmakter på dette området til den enkelte fagbyråd. Det er i prinsippet byrådet som kollegium som har myndighet til oppfølging av kommunale foretak. Når departementet nå ønsker å legge til rette for en videre delegasjon av kommunestyrets myndighet til kommunerådet, er dette med utgangspunkt i et vellykket forsøk i regi av Oslo kommune. Forsøket i Oslo har gått ut på at a. bystyret har delegert til byrådet å foreta endringer i vedtektene for de kommunale foretakene innenfor de rammer som lov, forskrift, økonomiplan, årsbudsjett og andre vedtak fattet av bystyret, setter b. byrådet kan delegere til den enkelte byråd som foretaksmøte å velge styret i foretaket, og med myndighet til når som helst å foreta nyvalg. Erfaringene fra Oslo kommune er oppsummert i en evalueringsrapport fra Agenda Kaupang AS. Bystyret i Oslo behandlet evalueringsrapporten i møte 15. februar 2012 og fattet bl.a. slikt vedtak: «2. Oslo kommune vurderer erfaringene fra forsøket som særdeles positive, og ber Kommunal- og regionaldepartementet vurdere en endring i kommuneloven som åpner for en ordning med byråden som foretaksmøte i kommunale foretak.» En viktig begrunnelse for å legge opp til en videredelegasjon av kommunestyrets myndighet på dette området som departementet peker på, er at dersom det er ønskelig at byrådet og byrådene i større grad skal kunne utøve myndighet over kommunale foretak, bør anledningen til å delegere myndighet være så pass omfattende at det gir den enkelte byråd anledning til å utøve store deler av styringen. Det er viktig å presisere at det forslag til endring i kommuneloven på dette punkt som departementet nå legger frem, ikke innebærer noen automatikk mht hvilke fullmakter et byråd skal ha. Det vil være opp til det enkelte kommunestyret å bestemme om det vil benytte seg av anledningen til å delegere myndighet. Dersom myndighet blir delegert, vil byrådet eller den enkelte byråden fortsatt være parlamentarisk ansvarlig overfor bystyret. Av de alminnelige prinsipper for delegasjon følger at det delegerende organet kan gi instrukser om hvordan myndighet skal utøves. Samtidig som delegert myndighet når som helst kan trekkes tilbake. Departementet foreslår å endre kommuneloven 62 nr. 2 til å lyde slik (endring i kursiv): «I kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform kan kommunestyret eller fylkestinget selv delegere sin myndighet etter bestemmelsene i dette kapitlet til kommunerådet eller fylkesrådet. Myndigheten til å treffe vedtak om å opprette eller ned-legge kommunalt eller fylkeskommunalt foretak kan ikke delegeres. Rådet kan videre-delegere sin myndighet til enkeltmedlemmer av rådet, hvis ikke kommunestyret eller fylkes-tinget har bestemt noe annet.» Lovens ordlyd på dette punkt åpner for at et byråd kan delegeres myndighet til å foreta mindre endringer i vedtektene i kommunale foretak og at denne myndigheten kan videredelegeres til den enkelte byråd. Opprettelse og nedleggelse av kommunale foretak er derimot å anse som bystyrets enekompetanse. 6
Byrådet vil anbefale at Bergen kommune slutter seg til departementets forslag til endring i kommuneloven på dette punkt. Myndighet til å ansette daglig leder i kommunale foretak Av kommunelovens 70 følger det at daglig leder av et foretak skal ansettes av styret. Bestemmelsene i denne paragrafen åpner for at kommunerådet i parlamentarisk styrte kommuner i vedtektene for foretaket kan tillegges slik ansettelsesmyndighet. Som en oppfølging av departementets forslag til endring i 62 nr. 2, foreslår departementet at et byråd får mulighet for å delegere denne ansettelsesmyndigheten til den fagbyråd som er delegert myndighet til oppfølging av de kommunale foretakene, dersom bystyret selv ikke har bestemt noe annet. Departementet foreslår følgende endring i 70 (endring i kursiv): «Foretaket skal ha en daglig leder. Daglig leder ansettes av styret. Ansettelsesmyndigheten kan i vedtektene legges til kommunestyret eller formannskapet, eventuelt fylkestinget eller fylkesutvalget. I kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform kan ansettelsesmyndigheten legges til kommunerådet eller fylkesrådet. Rådet kan videredelegere denne myndigheten til enkeltmedlemmer av rådet, hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget selv har bestemt noe annet.» Byrådet vil anbefale at Bergen kommune slutter seg til departementets forslag til endring i kommuneloven på dette punkt. Kunngjøring av møter i folkevalgt organ Kommuneloven 32 nr. 3 andre punktum inneholder en bestemmelse om alminnelig kunngjøringsplikt for møter i folkevalgte organ. Denne bestemmelsen lyder slik: «Møte som skal holdes for åpne dører, skal gjøres kjent på hensiktsmessig måte.» Departementet peker på at det i loven er en indirekte forutsetning om at også møter, hvor en kan anta at det er hjemmel for helt eller delvis å lukke møtet, også faller inn under bestemmelsen om kunngjøringsplikt. Kunngjøringsplikten knyttet til lukkete møter er praktisert ulikt. Departementet har derfor sett det som formålstjenlig med en presisering av at også lukkete møter i folkevalgte organ skal kunngjøres. Med dette som utgangspunkt foreslås det følgende presisering i 32 nr. 3 andre punktum: «Møte i folkevalgte organer skal kunngjøres på hensiktsmessig måte. Dette gjelder også møter som det antas vil bli helt eller delvis lukket etter 31.» Når det gjelder møter i styret for kommunale foretak peker departementet på at det er uheldig at plikten til kunngjøring av møter i foretakets styre ikke klart fremgår av loven. Departementets oppfatning er at kunngjøringsplikten hjemlet i 32 nr. 3 også gjelder for styremøter i slike foretak. I kommuneloven 29 nr. 4 presiseres det at visse saksbehandlingsregler som gjelder for kommunen, ikke gjelder for kommunale foretak. I teksten er det trukket frem en del unntak. I opplistingen av unntak er det i departementets forslag til presisering av at kunngjøringsplikten for folkevalgte organ tatt inn at dette også gjelder for møter i styret i kommunale foretak. «Bestemmelsen gjelder ikke for kommunale eller fylkeskommunale foretak, jf. kapittel 11. Bestemmelsene i 30 nr. 4, 31, 31a, 32 nr. 3 og 36 til 38 kommer likevel til anvendelse.» Departementet legger til grunn at prinsippet om møteoffentlighet bare vil gjelde for styremøter i kommunale foretak. For å bringe bestemmelsene vedr styremøter i kommunale foretak mest mulig i samsvar med andre møter i folkevalgte organ, foreslår departementet en innskjerping av bestemmelsene vedr innkalling av møter. Presiseringen innebærer at innkallingen skal inneholde en saksliste. Dette i 7
motsetning til dagens bestemmelse hvor formuleringen lyder - «så langt som mulig inneholde en saksliste». Departementets forslag til endring i kommuneloven 68 nr. 2 gir slik ordlyd(endring i kursiv): «Styrets leder innkaller til styremøte. Innkallingen skal skje med rimelig varsel, og skal inneholde en sakliste.» Byrådet vil anbefale at Bergen kommune slutter seg til departementets forslag til endringer i kommuneloven vedr kunngjøring av møter i folkevalgte organ. 8