ENDELEG TILSYNSRAPPORT Opplæringslova 2-15 om rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring Kvam herad Kvam ungdomsskule 1
1. Innleiing Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med Kvam herad, Kvam ungdomsskule. Rapporten gir inga fullstendig tilstandsvurdering av skulen. Tilsynet er gjennomført ved å vurdere praksis og rutinar som er omtalt i tilbakemeldingane frå kommunen og skulen opp mot lovkrav. 2. Rettsleg grunnlag for tilsynet Etter opplæringslova 14-1 har Fylkesmannen heimel til å føre tilsyn med offentlege skular. Kommunelova har utfyllande reglar om dette i kapittel 10A, jf. 60c. Tilsynsmyndigheita skal i denne samanheng ha tilgang til skuleanlegg og dokumentasjon. Tilsynet har ikkje avdekt lovbrot. 3. Tema for tilsynet Tema for tilsynet var om Kvam ungdomsskule følgjer krava i opplæringslova 2-15 om rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. 2-15 seier: Elevane har rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskuleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skuletida, leirskuleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskuleopplæringa. Vidare er det vurdert om krava i opplæringslova 2-11 om permisjon frå den pliktige opplæringa er følgt når denne regelen blir aktualisert i samanheng med gratisprinsippet. 2-11 første ledd seier: Når det er forsvarleg, kan kommunen etter søknad gi den enkelte eleven permisjon i inntil to veker. Retten og plikten til opplæring varer til eleven har fullført tiande skuleåret. Grunnskuleopplæringa skal vere i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, under dette fag- og timefordelinga. Kommunen gir forskrifter om skule- og feriedagar for elevane. Det går fram av opplæringslova 2-2 at opplæringa skal strekkje seg over minst 38 skuleveker innafor ei ramme på 45 samanhengande veker i skuleåret. Kommunane står fritt til å fastsetje eit anna tal undervisningsdagar enn 190, dersom dagane blir fordelte innanfor ei ramme på minst 38 og maksimalt 45 samanhengande veker. Forskrift til opplæringslova 1-6 seier at undervisninga som regel skal gå føre seg mellom kl. 08 00 og kl. 15 30. Unnatak frå denne regelen kan gjerast i enkelte tilfelle. Eit døme kan vere å forlenge skuledagen dersom elevane skal på teaterbesøk som ein del av undervisninga på ettermiddag/kveld. 4. Rettslege krav Opplæringslova 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring: Utdanningsdirektoratet har tolka denne retten og seier: Lova slår fast at den offentlege grunnskuleopplæringa skal vere gratis for elevane. Det betyr at kommunen/skulen ikkje kan krevje betaling frå elevane eller foreldra for verken undervisningsmateriell eller aktivitetar (faglege og sosiale) som går føre seg i skuletida og i skulen sin regi, og som er ein del av grunnskuleopplæringa i samsvar med opplæringslova og forskriftene til lova. Dei døma som er nemnde i lovparagrafen er ikkje uttømmande. Forbodet mot å krevje eigenbetaling gjeld all verksemd i samband med 2
opplæringa, også aktivitetar som går føre seg utanom ordinær skuletid når desse aktivitetane er ledd i at skulen gjennomfører opplæringa i samsvar med lov og forskrift. Opplæringslova 2-11 Permisjon frå den pliktige opplæringa Ordlyden i opplæringslova 2-11 regulerer permisjonar knytt til den enkelte elev, og regulerer derfor ikkje permisjonar for grupper av elevar. Opplæringslova 2-11 kan heller ikkje brukast når turen er ein del av grunnskuleopplæringa. Omsynet bak regelen er at det skal vere mogeleg for foreldre å ta ut elevane frå den obligatoriske grunnskuleopplæringa utanom skulen sine feriar. Både ordlyden og omsynet bak regelen tilseier derfor at regelen ikkje kan brukast slik at det blir ei omgåing av gratisprinsippet. Kommunen/skulen kan derfor ikkje gje permisjon for ei gruppe elevar med heimel i opplæringslova 2-11. 5. Skriftleg dokumentasjon Fylkesmannen har utarbeidd spørsmål som skuleeigar, rektor og leiar for FAU skulle svare på. Det var og høve til å leggje ved annan relevant dokumentasjon. Fylkesmannen har mottatt svar på spørsmåla frå rektor ved Kvam ungdomsskule. Både Kvam herad og leiar av FAU skriv at dei har lest svara frå rektor, og ingen av dei har kommentarar eller tillegg til det rektor skriv. Følgjande spørsmål blei stilt: 1. Korleis informerer skulen foreldre og lærarar om retten til gratis grunnskuleopplæring? 2. Er gratisprinsippet drøfta i skulen sine rådsorgan? 3. Gjennomfører skulen turar/arrangement som til dømes; a. leirskule b. utanlandsturar c. andre turar med overnatting d. dagsturar/ekskursjonar (t.d. skidagar, kinobesøk, museumsbesøk) e. jul/sommararrangement Gjer nærmare greie for praksisen. 4. Blir turane/arrangementa fullfinansiert av skulen sine midlar? a. Dersom svaret på spørsmål 4 er nei blir det kravd eigenandel frå elevar/foreldre? 5. Arrangerer foreldra turar/arrangement for elevane i skuletida, jf. kulepunkta til spørsmål 3? a. Dersom svaret er ja på spørsmål 5 korleis vert desse finansiert? b. Dersom svaret på spørsmål 5 er ja, kva rolle og deltaking har skulen? 6. Har skulen ei eiga «gåvekasse/gåvekonto»? a. Er denne i tilfelle for heile skulen eller for enkeltklassar? b. Kven administrerer gåvekassa? c. Er foreldra informert om at alle gåver må vere reelt frivillig? 7. Gir skulen elevane permisjon etter opplæringslova 2-11 for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre? a. Kva for tilbod får eventuelt dei elevane som ikkje søkjer permisjon? 3
6. Oppsummering av dei skriftlege tilbakemeldingane Informasjon Rektor skriv at skulen informerer foreldre og lærarar om retten til gratis grunnskuleopplæring i foreldremøta på dei ulike trinna ved skulen. Gratisprinsippet har ikkje vore drøfta i rådsorgana ved skulen dei siste åra, men var tema i møter då skulen var ny i 2009. Dette vart gjort i samband med at skulen då la strukturen for framtidige turarrangement. Turar i skulen sin regi og finansiering av desse Rektor skriv at skulen ikkje gjennomfører leirskular eller utanlandsturar. Skulen arrangerer imidlertid ein avslutningstur for elevane på 10. trinn. Mykje av dokumentasjonen som er sendt inn er knytt til gjennomføringa og finansieringa av denne turen, som i 2016 går til Dagali. Turen til Dagali er planlagt ein måndag til onsdag i løpet av skuleåret. Rektor viser også til denne turen under spørsmålet om kor vidt foreldra arrangerer turar i skuletida. Likevel skriv rektor at turen er ein del av skulen sitt opplegg. Til vanleg deltek to frå personalet ved skulen på turen. Det går fram av svara til rektor at skulen ikkje finansierer denne turen fullt ut. I vedlegg tre er det lagt ved eit budsjett for korleis turen skal finansierast. Arrangementa «Kortsal», «Vårball 2015», «Avslutningsfest 10 kl.», og Bornas verdsdag», «Juleball 2015» og «Vinterfest 2016» skal etter budsjettet finansiere 206 350 kr av utgiftene, medan tiltaket «Arbeid for tur» skal finansiere 124 500 kr. Totalt har skulen 316 100 kr i utgifter for å gjennomføre avslutningsturen. Arbeid for tur Det går fram av vedlegg tre at tiltaket «Arbeid for tur» skal utgjere eit av hovudelementa i finansieringa av turen. Målet med tiltaket er at kvar elev skal arbeide og betale inn 1500 kr totalt. Det går fram av skrivet at det er faste datoar gjennom året for innbetaling av 500 kr for elevar som skal vere med på turen. Pengane skal betalast inn til ein gitt konto, og innbetalinga skal merkast med eleven sitt namn. Vidare går det fram av skrivet at alle elevar får tilbod om å vere med på turen, og at det vil bli søkt om økonomisk støtte dei elevane som ikkje har anledning til å delta på «Arbeid for tur». Kommunen har ikkje sendt inn dokumentasjon for korleis «Arbeid for tur» vert organisert for turen i 2016. I vedlegg ein er det imidlertid forklart kva som var innhaldet i «Arbeid for tur» for 10. klasse i 2015. Her går det fram at elevane skal arbeide fire dagar over ein periode på to år, mot ei betaling på 300 kr per dag. I vedlegget står husarbeid, hagearbeid, rydding, barnepass eller anna arbeid foreldre eller andre vaksne finn høveleg som døme på arbeidsoppgåver. Det går ikkje fram av noko anna dokumentasjon at innhaldet i tiltaket er endra seinare. Gåvekasse/klassekasse Rektor skriv at det finns ein konto per trinn for oppsparte midlar. Her går inntekter frå ulike arrangement, samt «Arbeid for tur» inn. Det er foreldra som administrerer pengane, men kontoen er knytt til skulen, og rektor har også tilgang. Rektor skriv også at skulen dei siste åra ikkje har understreka at gåver til desse kontoane reelt sett skal vere frivillige. Her viser også rektor til den informasjonen som går ut til foreldra (vedlegg 1-3). 4
Dagsturar/ekskursjonar Rektor omtaler ein del dagsturar som skulen gjennomfører. Dette er mellom anna museumsbesøk, fjellturar, bedriftsbesøk, skulebesøk til vidaregåande skule og liknande. Her skriv rektor at skulen dekkar alle utgifter, og det er ingen eigenandel. Slik det går fram av rektor sitt svar, har alle elevane på 9. trinn ei arbeidsveke i løpet av skuleåret. Her dekkar skulen ekstra kostnad til skyss dersom elevane har funne seg eller fått tildelt arbeidsplass i Ålvik Øystese Norheimsundområdet. Dersom elevane vel arbeidsplass lenger unna, tar eleven kostnadane knytt til dette. Skidag Det går fram av svaret til rektor at skulen arrangerer skidag for elevane. Her kan elevane velje mellom å gå på tur eller å vere i alpinanlegg. Dersom elevane vel å vere i alpinanlegg kan elevane bruke eigne heiskort dersom dei har det, eller kjøpe dagskort. Dei har også høve til å leige skiutstyr til bruk i bakkane, til mellom 160 og 200 kr. Skulen dekkar skyss til og frå, uavhengig av kva opplegg elevane er med på. Andre arrangement I svaret frå rektor går det fram at elevar og foreldre på 10. trinn arrangerer juleball, og 9. trinn arrangerer vårball. Dette er arrangement som går etter skuletid og er frivillige å delta på. Inntektene frå desse går til avslutningsturen på 10. trinn. Vidare så har skulen ein del arrangement som dei skriv ikkje følgjer ei fast rytme. Dette er til dømes skulefrukost/-lunsj rundt jul og påske og grilling i samband med aktivitetsdagar. Maten til desse arrangementa blir kjøpt inn av tilsette ved skulen, og elevane betaler ein del av kostnadane, ti eller 20 kroner. Permisjonar På spørsmål om skulen gir elevane permisjon for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre, skriv rektor at ettersom skuleturen på 10. trinn er ein del av opplæringa søkjer ikkje elevane om permisjon. Vidare skriv han at dei elevane som ikkje er med på turen får eit pedagogisk tilbod på skulen. Her trekk han fram intensiv norskopplæring som eit døme. Han viser også til at det har vore gjort andre tilpassingar, som praksisdagar i barnehage. 7. Fylkesmannens vurdering Slik Fylkesmannen vurderer den dokumentasjonen kommunen har sendt inn i tilsynet, oppfyller ikkje Kvam herad elevane sin rett til gratis grunnskuleopplæring etter opplæringslova 2-15. Etter Fylkesmannen sitt syn bryt kommunen med gratisprinsippet ved fleire høve, men det tydelegaste dømet er måten skulen finansierar avslutningsturen for elevane på 10. trinn. Skuletur for elevane på 10. trinn Ut frå den dokumentasjonen som føreligg er avslutningsturen er å rekne som ein del av det ordinære opplæringstilbodet for elevane ved Kvam ungdomsskule. Dette vert også stadfesta av rektor i hans svar. Når turen er ein del av den ordinære opplæringa, må den vere reelt gratis for alle. 5
Opplæringslova 2-15 er ikkje til hinder for at skuleturar kan finansierast av andre enn skuleeigar, men når dette blir gjort er det ein del vilkår som må vere til stades. Utdanningsdirektoratet skriv følgjande om dette: «Opplæringsloven hindrer ikke at andre enn skoleeier finansierer skoleturer, så lenge retten til gratis opplæring ikke brytes. Elever og foreldre kan gå sammen om å finansiere turer ved f.eks. frivillige gaver, dugnader og loddsalg. Dersom elevene eller foreldrene gir penger bør dette skje anonymt. Skolene kan også ta imot pengegaver, tilskudd til klassekasser, utstyr e.l. fra andre enn foreldre. De som gir gaver eller tilskudd kan ikke stille krav om motytelser, for eksempel i form av reklame for næringslivet. Det er også en klar forutsetning at pengene ikke er øremerket en elev, men skal komme hele elevgruppen til gode, og at ingen presses til å gi eller bidra.» 1 I tiltaket «Arbeid for tur» går det tydeleg fram av den skriftlege informasjonen at skulen legg opp til at elevane skal arbeide i heimen, og foreldra skal betale inn ein gitt sum til skulen sin konto. Det går også fram at innbetalinga ikkje skal vere anonym, men foreldra skal merke innbetalinga med eleven sitt namn. Når det i tillegg står tydeleg at foreldre som ikkje har betalt inn pengar ved førre frist skal betale den doble summen ved den neste, reknar Fylkesmannen med at pengane som blir betalt inn i «Arbeid for tur» er øyremerka ein bestemt elev. Slik Fylkesmannen vurderer dette, så er innbetalingane knytt til «Arbeid for tur» å rekne som ei deltakaravgift for turen, og ikkje eit frivillig bidrag til tur etter dugnadsarbeid. At tiltaket er meint å dekkje ei deltakaravgift for elevane blir også etter Fylkesmannen sitt syn synleggjort ved at elevar som ikkje kan eller vil delta på «Arbeid for tur», må gi melding om dette til turkomiteen slik at komiteen kan søkje om økonomisk støtte for desse elevane. Når ein tur er ein del av opplæringa skal den vere gratis for alle elevane. Fylkesmannen kan ikkje sjå at skulen har nokon heimel for at foreldre - eller ein komite på vegner av foreldre - må søkje økonomisk støtte for at enkelte elevar skal delta i det ordinære opplæringstilbodet. Det er ikkje noko i vegen for at ein komite samlar inn pengar til ein skuletur, men dei pengane som blir samla ikkje kan ikkje øyremerkast enkeltelevar. Midlar som foreldre betalar inn skal heller ikkje kunne sporast tilbake til gjevar. Det går ikkje fram av dokumenta i tilsynet korleis skulen handterar elevar der foreldra ikkje melder frå til turkomiteen om at dei skal søkje økonomisk støtte for borna deira, men som likevel har tenkt å delta på turen. Det går fram av informasjonen om skuleturen at det er ein del andre arrangement som også skal vere med på å finansiere denne. Blant desse er vårball, juleball, vinterfest og avslutningsfest for 10. klasse. Avslutningsfesten skal etter budsjettet gi 19 300 kroner til finansieringa av turen. Av nettsidene til Kvam ungdomsskule går det fram at denne avslutningsfesten er der elevane får utdelt vitnemål. Utdelinga av vitnemål etter fullført grunnskuleopplæring er ei svært viktig hendig som dei aller fleste foreldre vil ønskje å få delta på. Fylkesmannen meiner difor at dette ikkje er eit reelt frivillig arrangement som foreldra kan velje om ein deltar på eller ikkje. Slik Fylkesmannen vurderer det, så 1 http://www.udir.no/regelverk/finn-regelverk-for-opplaring/finn-regelverk-etter-tema/innhold-iopplaringen/gratisprinsippet/ 6
er utdeling av vitnemål så tett knytt opp mot kjerneaktiviteten til skulen at den dermed er ein del av opplæringa. Skulen kan difor ikkje krevje betaling frå foreldre for å delta på eit slikt arrangement. Andre arrangement Skulen har ein del andre dagsturar og ekskursjonar i løpet av skuleåret. Slik det går fram av svaret til rektor, så dekker skulen kostnadane knytt til dette. Skidagar Skulen arrangerer skidag for elevane kvart år. Det er skulen som arrangerer turen, og den går føre seg i den ordinære skuletida. Fylkesmannen legg difor til grunn at skidagen er å rekne som ein del av elevane sitt ordinære opplæringstilbod. På skidagen kan elevane velje mellom eit gratis alternativ på Sjusete, og alternativ i Furedalen eller Eikedalen der elevane må betale sjølve. Det er ikkje noko i vegen for at skulen legg opp til ulike aktivitetar som elevane kan velje mellom på ein slik dag, men elevane har likevel etter Fylkesmannen sitt syn rett til å delta på alle aktivitetar i den ordinære opplæringa utan å måtte betale for dette. Permisjon Når det gjeld spørsmålet om skulen gir permisjon etter opplæringslova, så legg Fylkesmannen til grunn rektor sitt svar: Skulen ikkje gir permisjonar, då avslutningsturen på 10. trinn er ein del av det ordinære opplæringstilbodet. Informasjon Sjølv om rektor skriv at skulen informerar foreldra om retten til gratis opplæring, meiner Fylkesmannen at dokumentasjonen viser at den forståinga kommunen og skulen har av opplæringslova 2-15 ikkje er riktig. Fylkesmannen ser det difor som truleg at foreldre og lærarar ikkje får korrekt informasjon om retten til gratis grunnskuleopplæring. 8. Skulen sin uttale til førebels rapport og Fylkesmannen si vurdering Rektor ved Kvam ungdomsskule gav, innan fristen, uttale til førebels tilsynsrapport. I uttalen gjer rektor greie for kva inngangspengane til avslutningsfesten etter tiande trinn blir bruk til. Her skriv han at inngangspengane vert brukt til å dekke mat på festen, og at det er berre foreldra som betaler, ikkje elevane. Han viser også til at det i andre samanhengar, som til dømes skuleturar, er i orden at elevane betaler for maten, eller at dei føresette må halde borna med mat. Fylkesmannen er einige med rektor i at det er dei føresette som er ansvarlege for å dekkje utgifter til mat og drikke for sine barn. Utdanningsdirektoratet skriv følgjande om dette: 7
«Når det gjelder utgifter til kost, er dette ikke noe som normalt dekkes ved opplæring gitt på skolen. Derfor kan elever pålegges å dekke utgifter til egen mat på skoleturer også. Utgiftene må imidlertid være på nivå med hva mat og drikke normalt ville koste for en elev.» 2 Slik Fylkesmannen vurderer dette, så er det likevel eit visst skilje mellom ein skuletur og ein avslutningsfest med utdeling av vitnemål. På ein skuletur som varer både ein og kanskje fleire dagar, er det sjølvsagt at ein treng mat og drikke. På ein avslutningsfest som varer nokre timar, er dette ikkje like avgjerande. Fylkesmannen forstår at både skulen og foreldra ønskjer å gjere dette til eit hyggeleg arrangement, og at servering dermed er ein naturleg del av dette. Hensynet til at alle foreldre reelt sett, uavhengig av økonomi, får anledning til å sjå på at sitt barn får utdelt vitnemål, veier likevel etter Fylkesmannen sitt syn tyngre enn at andre foreldre ønskjer servering på dette arrangementet. Fylkesmannen vil i samband med dette også seie at det ikkje er noko i vegen for at det blir selt mat eller lagt til rette for at foreldre frivillig kan bidra med mat som skal gå til alle. Derimot å krevje inngangspengar til arrangement som etter Fylkesmannen si vurdering ikkje er reelt frivillig for foreldra, er i strid med gratisprinsippet. 9. Konklusjon Fylkesmannen finn det ikkje godtgjort at informasjonsplikta om retten til gratis grunnskuleopplæring er ivareteken av skulen og kommunen. Fylkesmannen vurderer det slik at Kvam ungdomsskule sin praksis for finansiering av arrangement og turar i regi av skulen og foreldra, i opplæringstida, ikkje er i tråd med krava i opplæringslova 2-15 om rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. Ut frå den dokumentasjonen som føreligg, praktiserer Kvam ungdomsskule permisjonsreglane i samsvar med 2-11 i opplæringslova om permisjon frå den pliktige opplæringa. 10. Lovbrot som må rettast Kvam kommune må sjå til at Kvam ungdomsskule oppfyller krava i opplæringslova 2-15 om Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. Kommunen må i den samanheng sjå til at skulen informerer foreldre og lærarar om retten til gratis grunnskuleopplæring sikrar at det ikkje blir kravd eigendel frå føresette i samband med arrangement som er ein del av opplæringa sikrar at bidrag til skuletur reelt sett er frivillige, og at bidraga ikkje er øyremerka enkeltelevar 2 http://www.udir.no/regelverk/finn-regelverk-for-opplaring/finn-regelverk-etter-tema/innhold-iopplaringen/gratisprinsippet/ 8
11. Frist for tilbakemelding For fylkesmannens tilsyn etter opplæringslova 14-1, gjeld reglane i kommunelova kapittel 10 A. Kommunelova 60 d seier: «Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet». Kvam kommune er gitt frist til 1. juli 2016 til å rette lovbrot som er avdekka i tilsynet, jf. Kommunelova 60 d. Innan denne fristen må Kvam kommune og gje ei erklæring til Fylkesmannen om at lovbrota er retta og gjere greie for korleis dette er gjort. Dersom forholda ikkje er retta innan 1. juli 2016, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i Kommunelova 60 d. Kommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. Forvaltningslova 18. Kjetil Stavø Høvig tilsynsleiar Toril Tysseland seniorrådgjevar 9