Europakommisjonens forslag om endringer regelverket for statsstøtte - tjenester av allmenn økonomisk betydning

Advokatfirmaet Selmer DA Europakommisjonens forslag om endringer regelverket for statsstøtte - tjenester av allmenn økonomisk betydning Oversikt over foreslåtte regelendringer og konsekvenser for handlingsrommet til norsk boligpolitikk Rapport av 1. desember 2011 Advokatfirmaet Selmer DA, Postboks 1324 Vika, 0252 Oslo, Norge, Tlf.: +47 23 11 65 00, Faks: +47 23 11 65 01, www.selmer.no,

INNHOLDSFORTEGNELSE 1. Innledning... 3 1.1 Kommisjonens høringsforslag vedrørende tjenester av allmenn økonomisk betydning... 3 1.2 Selmers mandat... 3 1.3 Rettslig ramme forbudet mot offentlig støtte og tjenester av allmenn økonomisk betydning... 4 DEL 1 1. Innledning... 5 1.1 Kommisjonens høringsforslag - bakgrunn og formål... 5 1.2 Meddelelse om anvendelsen av EUs regler om offentlig støtte til kompensasjon for tjenester av allmenn økonomisk interesse... 6 1.3 Forslaget til bagatellforordning... 7 1.4 Revidering av gruppeunntaket... 8 1.5 Revisjon av retningslinjene... 10 DEL 2 1. husbanken som støttemottaker konsekvenser av foreslåtte regler... 13 1.1 Forslaget til gruppeunntak... 13 1.2 Forslaget til retningslinjer... 14 2. Husbankens støtteordninger... 17 2.1 Innledning... 17 2.2 Grunnlånet... 17 2.3 Startlånet... 18 2.4 Investeringstilskudd... 19 2.5 Tilskudd til etablering og tilpasning av bolig mm. og tilskudd til Utleieboliger (tidligere boligtilskudd)... 20 2.6 Bostøtte... 21 2.7 Kompetansetilskudd... 21 2.8 Tilskudd til studentboliger... 22 2.9 Rentekompensasjon for kirkebygg... 22 2.10 Rentekompensasjon for skole- og svømmeanlegg... 22 2.11 Områdeutvikling... 23 2.12 Tilskudd til boligetablering i distriktene... 23 2

NOTAT Ansvarlig advokat: Harald Evensen Til: Husbanken Fra: Advokatfirmaet Selmer DA Dato: 1. desember 2011 Emne: Husbanken - utredning statsstøtte Vår ref.: 1561448-v11 1. INNLEDNING 1.1 Kommisjonens høringsforslag vedrørende tjenester av allmenn økonomisk betydning EU-kommisjonen (Kommisjonen) publiserte i oktober 2011 et høringsforslag til ny regelpakke om kompensasjon for tjenester av allmenn økonomisk betydning. På engelsk brukes begrepet Services of general economic interest, og er forkortet til SGEI i denne rapporten. I dag reguleres tjenester av allmenn økonomisk betydning av et sett regler som trådte i kraft i 2005. De eksisterende reglene kan i denne rapporten for enkelthets skyld bli referert til som 2005-pakken og de foreslåtte reglene kan bli referert til som 2011-pakken. Den foreslåtte regelpakken inneholder følgende dokumenter: 1. NYTT: Forslag til Kommisjonsforordning om bagatellmessig støtte 1 2. REVIDERING: Forslag til Kommisjonsvedtak om gruppeunntak fra notifikasjonsplikt 2 3. REVIDERING: Forslag til Retningslinjer for støtte som notifiseres 3 I tillegg har vi valgt å redegjøre for følgende dokument: 4. NYTT: Meddelelse fra Kommisjonen publisert i mars 2011 som redegjør for prinsipper og nøkkelbegreper på området for tjenester av allmenn økonomisk betydning 4 1.2 Selmers mandat I henhold til Husbankens konkurransegrunnlag består oppdraget av følgende leveranse: 1. Gi en oversikt og en vurdering av de endringer som er foreslått i Kommisjonens høringsforslag. 2. Beskriv konsekvenser for handlingsrommet for norsk boligpolitikk dersom EU-Kommisjonens forslag til nye regler for statsstøtte blir vedtatt. På møte mellom Husbanken og advokatfirmaet Selmer (Selmer) 31. oktober 2011 ble oppdragets innhold drøftet. I møtet presiserte Husbanken oppdraget dithen at oppdraget består i å identifisere elementer i høringsforslaget som vil få konsekvenser for den rettslige kategoriseringen som ble foretatt av Wikborg Rein & Co (heretter kalt WR) i 2007. Selmer skal ikke foreta rettslige vurderinger av norsk boligpolitikks forenlighet med EØS-reglene fra bunnen av, men skal vurdere om det må 1 Draft Commission Regulation on the application of Articles 107 and 108 of the Treaty on the Functioning of the European Union to de minimis aid granted to undertakings providing Services of General Economic Interest 2 Draft Commission Decision on the application of Article 106(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union to State aid in the form of public service compensation granted to certain undertakings entrusted with the operation of services of general economic interest 3 Draft Communication from the Commission: EU framework for State aid in the form of public service compensation (2011) 4 Draft Communication from the Commission on the application of the European Union State aid rules to compensation granted for the provision of services of general economic interest 3

foretas endringer i innretningen på Husbankens aktivitet i forhold til WRs konklusjoner. For øvrig ga Husbanken beskjed om at Selmer skulle kommentere eventuelle elementer i WRs rapport som Selmer reagerte på. I telefonsamtale mellom Marit Aaberg og Heidi Noodt 23. november 2011 ble oppdraget ytterligere avklart dit hen at der WR er knappe eller vage, skal Selmer kun kommentere om det er grunn til å endre WRs vurdering. 1.3 Rettslig ramme forbudet mot offentlig støtte og tjenester av allmenn økonomisk betydning I henhold til EØS avtalen artikkel 61 (1) 5 må følgende seks vilkår være oppfylt for at et tiltak skal utgjøre offentlig støtte: 1. Ordningen må utgjøre en økonomisk fordel som mottakeren ikke ville ha oppnådd på normale, markedsmessige vilkår. 2. Støtten må være gitt av offentlige midler. 3. Støtten må begunstige enkelte foretak eller enkelte varer (selektivitet) 4. Støtten må være gitt til et foretak som driver økonomisk aktivitet 5. Støtten må vri konkurransen eller truer med å vri konkurransen 6. Støtten må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene For Husbankens del er det særlig hvorvidt foretaksbegrepet er oppfylt som er det sentrale vurderingstemaet, da de andre vilkårene normalt anses oppfylt. Vi har ikke foretatt noen grundig vurdering av om de ulike mottakerne av støtte er foretak i relasjon til EØS-avtalen artikkel 61 (1), men legger WRs konklusjoner til grunn, da vi ikke har grunn til å stille spørsmål ved vurderingen som er foretatt. Begrepet tjenester av allmenn økonomisk betydning defineres ikke nærmere i EØS-avtalen. Begrepet brukes om tjenester som skal imøtekomme befolkningens alminnelige behov. Myndighetene kan i stor grad selv definere hvilke tjenester de mener har allmenn økonomisk betydning, og hvordan disse skal finansieres. Slik kan myndighetene be markedsaktører mot kompensasjon om å utføre tjenester der markedets tilbud er for dårlig i mengde, kvalitet eller geografisk utstrekning i forhold til hva myndighetene ønsker å tilby befolkningen. EØS-avtalen artikkel 59 (2) 6 inneholder et unntak fra forbudsbestemmelsen for kompensasjon av tjenester av allmenn økonomisk betydning 7. EU-domstolens praksis er relevant ved tolkningen av forbudsbestemmelsen og unntaksbestemmelsen for tjenester av allmenn økonomisk betydning. I Kommisjonens Meddelelse er det gitt en oversikt over denne praksisen. Kompensasjon av tjenester av allmenn økonomisk betydning må enten klassifiseres som ikke-støtte eller forenlig støtte for å være lovlig. Kompensasjonen vil være ikke-støtte (ikke omfattet av forbudsbestemmelsen) der de såkalte Altmarkkriteriene 8 er oppfylt. 5 Tilsvarer artikkel 107 (1) TFEU 6 Tilsvarer artikkel 106 (2) TFEU 7 EØS-avtalens artikkel 59 (2) lyder: Foretak som er blitt tillagt oppgaven å utføre tjenester av almen økonomisk betydning [ ] skal være undergitt reglene i denne avtale, fremfor alt konkurransereglene, i den utstrekning anvendelsen av disse regler ikke rettslig eller faktisk hindrer dem i å utføre de særlige oppgaver som er tillagt dem. Utviklingen av samhandelen må ikke påvirkes i et omfang som strider mot avtalepartenes interesser. 8 Altmark-dommen (Case C-280/00) oppstilte følgende fire vilkår for at støtte ikke omfattes av forbudsbestemmelsen: 1. Foretaket må være pålagt å utføre en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, og disse forpliktelsene må være klart definerte. 4

Kompensasjon som ikke oppfyller Altmark-kriteriene er omfattet av forbudsbestemmelsen, men er forenlig støtte i henhold til artikkel 59 (2) dersom enten gruppeunntaket eller retningslinjene er oppfylt. Støtte som oppfyller gruppeunntaket er unntatt fra notifikasjonsplikt. Støtte som ikke oppfyller gruppeunntaket må notifiseres, og retningslinjene gir anvisning på hva som skal til for å få støtten godkjent. DEL 1 GI EN OVERSIKT OG EN VURDERING AV DE ENDRINGER SOM ER FORESLÅTT I KOMMISJONENS HØRINGSFORSLAG 1. INNLEDNING I denne delen av leveransen gir vi en oversikt over innholdet i dokumentene som utgjør 2011-pakken og de endringer som er foreslått i de to dokumentene som revideres. En detaljert gjennomgang av endringer i dokumentene som revideres følger i vedlagt tabell der ordlyden i gjeldende regler er speilet mot ordlyden i de foreslåtte reglene, med korte kommentarer om konsekvensen av endringen i ordlyd. Kort oppsummert er den største endringen at det introduseres egne regler for bagatellmessig støtte på området for tjenester av allmenn økonomisk betydning. Da disse reglene bare omfatter lokale myndigheter med færre enn 10 000 innbyggere er det klart at relevansen for Husbankens del blir liten. For mindre kommuner som skal tildele lån til mottakere som utgjør foretak kan reglene gi et større spillerom. I gruppeunntaket og retningslinjene dreier endringene i all hovedsak seg om presiseringer av vilkårene knyttet til hvilke kostnader mottaker kan få dekket, hva som kan tillates av fortjeneste og hvilken kontroll som skal føres for å hindre overkompensasjon. For Husbanken, som kun driver med tjenester av allmenn økonomisk aktivitet og ikke også driver kommersiell aktivitet, vil ikke disse endringene få betydning. 1.1 Kommisjonens høringsforslag - bakgrunn og formål Kommisjonen publiserte 23. mars 2011 en Meddelelse som gjør rede for bakgrunnen for, og grunnprinsippene for den forestående revisjonen av reglene for tjenester av allmenn økonomisk betydning. 9 Meddelelsen omtaler også de innspill som er mottatt fra medlemslandene og andre aktører om anvendelsen av 2005-pakken i en tidligere konsultasjonsrunde. Kommisjonen konkluderer med at det er behov for tydeligere, enklere og mer proporsjonale og effektive regler som kan sikre en fleksibel anvendelse av reglene og mer effektiv leveranse av tjenester av høy kvalitet. 2. Kriteriene for beregningen av kompensasjonen må være fastlagt på forhånd på en objektiv og gjennomsiktig måte. 3. Kompensasjonen må ikke overstige de nødvendige utgiftene til oppfyllelsen av forpliktelsen. 4. Kompensasjonens størrelse må bestemmes enten etter en offentlig anbudsprosedyre eller på grunnlag av en analyse av omkostningene som et typisk veldrevet foretak vil ha. 9 http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/sgei_communication_en.pdf 5

Grunnprinsippene revideringen er basert på er: Klargjøring: Klargjøring av en rekke grunnleggende vilkår/konsepter i reglene, for eksempel o forskjellen mellom økonomisk og ikke-økonomisk virksomhet, o når kompensasjon for tjenester av lokal karakter påvirker handelen mellom medlemslandene, o vilkårene for når det ikke foreligger statsstøtte fordi mottaker er valgt gjennom en offentlig anbudsprosess eller oppfyller kravene til et veldrevet foretak, o sammenhengen mellom reglene om offentlig støtte og offentlige anskaffelser. Diversifisering og proporsjonalitet, herunder forenkling: o Kommisjonen ønsker å sikre at den administrative byrden i forbindelse med støtteordninger er proporsjonal med arten og omfanget av tjenestene som ytes. For eksempel bør man forenkle reglene for visse småskalatjenester av lokal art med begrenset innvirkning på konkurransen. Dette har resultert i en ny forordning om bagatellmessig støtte til tjenester av allmenn økonomisk betydning. o Kommisjonen ønsker også å sikre effektivitet, kvalitet og gjennomsiktighet i utførelsen av tjenester av stor skala som er tildelt store kommersielle selskaper. 1.2 Meddelelse om anvendelsen av EUs regler om offentlig støtte til kompensasjon for tjenester av allmenn økonomisk interesse Som sagt innledningsvis er ikke Meddelelsen en del av det høringsforslaget som ble publisert i høst, men siden dokumentene som utgjør den foreslåtte regelpakken har flere henvisninger til Meddelelsen gjør vi også kort rede for denne. I Meddelelsen 10 redegjør Kommisjonen for prinsipper og nøkkelbegreper som ligger til grunn for anvendelsen av forbudsbestemmelen i artikkel 107 (1) TFEU og unntaket for tjenester av allmenn økonomisk betydning i artikkel 106 (2) TFEU. Hensikten er å gi en oversikt over gjeldende rettspraksis og kommisjonspraksis på området for å gjøre tolkningen av begrepene mer tilgjengelig. Meddelelsen innebærer i så måte ikke noe nytt, da Kommisjonen kun redegjør for gjeldene rett slik den er utmeislet gjennom praksis. I Meddelelsen er det for det første gitt en oversikt over tolkningen av foretaksbegrepet. Det som er avgjørende for om en støttemottaker anses som et foretak er om mottaker driver økonomisk aktivitet, det vi si tilbyr varer og tjenester på et marked. Hva som er mottakers rettslige status er ikke avgjørende, det er arten av aktivitetene som teller og også non-profit enheter kan anses omfattet. Om det eksisterer et marked for en bestemt tjeneste kan variere fra land til land ettersom om området er liberalisert eller ikke. Videre redegjøres det i Meddelelsen kort for tolkningen av offentlig myndighetsutøvelse (som ikke er omfattet av artikkel 61 (1)) og hva som utgjør statsmidler (som er et av vilkårene i artikkel 61 (1)). Redegjørelsen er ikke spesielt relevant for Husbanken og vi går derfor ikke nærmere inn på dette. Tolkningen av vilkåret om samhandelspåvirkning er relevant for Husbanken da mottakere av støtte som oppfyller foretaksvilkåret likevel kan anses som utenfor artikkel 61 (1) fordi de ikke driver med aktivitet med et grenseoverskridende element. Kommisjonen gjør i Meddelelsen kort rede for at det skal svært lite til for at støtte kan ha samhandelspåvirkning, men at Kommisjonen i flere vedtak har konkludert med at helt lokale tjenester ikke ble ansett for å påvirke samhandelen, som svømmehall, sykehus, museum og kulturarrangementer som bare ble brukt eller som bare henvendte seg til lokale brukere. Videre redegjør Kommisjonen for Altmark-kriteriene, og hvordan disse er tolket i senere rettspraksis. 10 http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/forms_docs/sgei_draft_communication_en.pdf 6

Etter det vi kan se gjengis ikke momenter som gir ytterligere tolkningshjelp utover det som står i WRs rapport. 1.3 Forslaget til bagatellforordning Som nevnt innledningsvis i denne delen av leveransen er egne regler for bagatellmessig støtte for tjenester av allmenn økonomisk betydning noe helt nytt. Forslaget 11 utvider spillerommet under reglene om offentlig støtte, men de relativt rause beløpsgrensene har sitt motstykke i at det kun er åpnet opp for at mindre kommuner kan bruke reglene. For Husbanken selv er derfor ikke forslaget spesielt relevant. De nye reglene kommer i tillegg til de gjeldende reglene for bagatellmessig støtte, som ikke er begrenset til tjenester av allmenn økonomisk betydning. Under de gjeldende reglene kan støttegiver gi et foretak opp til EUR 200 000, ca MNOK 1,6 over tre år som bagatellmessig støtte. 12 Bagatellmessig støtte anses ikke å oppfylle vilkårene for offentlig støtte i EØS-avtalens art. 61 (1), og er dermed ikke notifikasjonspliktig. Hovedpunktene i forslaget er: Beløpsgrensen er EUR 150 000 per år, ca MNOK 1,2. Støtten må være gitt av en lokal myndighet som representerer færre enn 10 000 innbyggere. Støttemottaker må ha en gjennomsnittlig omsetning som ikke overtiger EUR 5 mill, ca. MNOK 40 i løpet av de to siste regnskapsårene før støtten ytes. I forslaget gis det en uttømmende opplisting av hvilke sektorer som ikke omfattes av reglene. Ingen av disse er relevante for Husbankens støtteordninger. Forslaget slår fast at det skal gjelde samme prosedyrekrav for tildeling av bagatellmessig støtte til tjenester av allmenn økonomisk interesse, som for tildeling av ordinær bagatellmessig støtte. For ordens skyld gjør vi kort rede for disse: Støtten må være transparent, eller gjennomsiktig 13. Det vil si at det må være mulig å beregne nøyaktig støtteelement (brutto tilskuddsekvivalent) i forkant av tildelingen og uten at det er nødvendig å gjøre en risikovurdering. I forslaget gis det en konkret veiledning for når lån, kapitaltilførsler, risikokapital og garantier kan anses å være transparent støtte. Bagatellmessig støtte kan ikke kumuleres med annen støtte til de samme støtteberettigede omkostningene, dersom det medfører en høyere støtteintensitet enn det som følger av den alminnelige gruppefritaksforordningen 14 eller avgjørelse vedtatt av ESA. Støtte kan heller ikke kumuleres med støtte gitt i henhold til de alminnelige (gjeldende) bagatellreglene. Støttegiver må underrette mottaker skriftlig om at det gis bagatellmessig støtte og hvor stort beløpet er. Dette kan stå i tilskuddsbrevet (eller annen rettsakt som tildeler støtten). Her skal det også vises til forordningen. Støttegiver må innhente en skriftlig bekreftelse fra mottaker om at mottaker ikke har mottatt bagatellmessig støtte fra andre kilder i inneværende budsjettår og de to foregående årene. Støttegiver må oppbevare informasjon om tildelt støtte til mottaker i 10 år. Forslaget er planlagt å tre i kraft i EU 1. januar 2012. Det er uvisst når reglene vil bli inkorporert i EØS-avtalen og tre i kraft i Norge. Reglene vil trolig bli innlemmet i forskift, slik som de gjeldende bagatellreglene er. 11 http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/forms_docs/sgei_draft_deminimis_en.pdf 12 Se forskrift om unntak fra notifikasjonsplikt for offentlig støtte 2. som inkorporerer forordning (EF) nr. 1998/2006 av 15. desember 2006 om anvendelse av EU-traktatens artikkel 107 og 108 på bagatellmessig støtte i norsk rett. 13 Se art. 5 14 (800/2008) 7

1.4 Revidering av gruppeunntaket Gruppeunntaket 15 skal revideres og Kommisjonens forslag innebærer enkelte endringer som beskrives i det følgende. 1.4.1 Gruppeunntakets anvendelsesområde Gjeldende gruppeunntak 16 omfatter støtte som ikke overstiger MEUR 30 til foretak med en omsetning som ikke er større MEUR 100 17. I forslaget er beløpsgrensen for støtte senket til MEUR 15 per år 18 (ca. MNOK 111). Grensen for maksimal omsetning hos støttemottaker oppheves. Anvendelsesområdet er altså snevret inn i forslaget. Som i gjeldende gruppeunntak er det angitt visse typer tjenester der beløpsgrensen ikke gjelder. I gjeldende regler er det unntaket for social housing undertaking 19 som er relevant for Husbanken 20. Begrepet er definert slik i fortalen avsnitt 16: undertakings in charge of social housing providing housing for disadvantaged citizens or socially less advantaged groups, which due to solvability constraints are unable to obtain housing at market conditions, should benefit from the exemption from notification provided for in this Decision 21. I forslaget er unntaket fra beløpsgrensen formulert slik: compensation for the provision of services of general economic interest meeting essential social needs as regards health care, childcare, access to the labour market, social housing and the care and social inclusion of vulnerable groups. En klar endring er at det relevante unntaket er endret fra social housing undertaking til social housing. Vi kommer nærmere tilbake til dette nedenfor. Forslaget inneholder ingen definisjon av social housing, kun en passus om at tjenestene må være av en art som meeting essential social needs. Det er uklart hvorfor definisjonen nå er utelatt. Det kan være et ønske om å utvide anvendelsesområdet slik at mangel på likviditet hos målgruppen ikke blir det eneste kriteriet. At det har skjedd en slik utvidelse underbygges av følgende to kilder. Den ene kilden er et såkalt Staff Working Paper om anvendelsen av social housing vilkåret fra 2011 som gir følgende beskrivelse: Social housing provision in Europe encompasses development, renting/selling and maintenance of dwellings at affordable prices as well as their allocation and management, which may also include the management of housing estates and neighbourhoods. Increasingly, management of social housing can encompass social aspects: for example, care services are involved in housing or re-housing programmes for specific groups or in debt-management for low-income households. In most cases, however, specific care institutions cover the care component and collaborate with social housing providers. 15 Kommisjonsvedtak 2005/842/EF av 28. november 2005 16 Reglene er tatt inn i norsk rett gjennom forskrift om gjennomføring av EØS-regler om unntak fra notifikasjonsplikt for enkelte former for offentlig støtte 3 17 art. 2 (1) a) 18 art, 1 (1) a) 19 public service compensation to hospitals and social housing undertaking jf art. 2 (1) b) 20 I tillegg er det unntak for sykehus 21 WR viser i del 4 pkt 4 til en rapport fra CECOCHAS, European Social Housing Observatory som tolker begrepet social housing dithen også under det gjeldende gruppeunntaket til at det ikke utelukkende relaterer seg til økonomisk vanskeligstilte på boligmarkedet men også andre, eksempelvis eldre og funksjonshemmede som har behov for spesialtilpassede boliger. WR argumenterer dermed for at all Husbankens virksomhet som relaterer seg til private boliger er omfattet av social housing. Det er imidlertid større usikkerhet knyttet til kompensasjon til kirke, skole osv. 8

Den andre kilden er et kommisjonsvedtak fra 2009 22 som godkjenner den nederlandske ordningen for boligsosialt arbeid. Selv om støtteordningen ble notifisert ble den vurdert under gruppeunntaket. Kommisjonen aksepterte at en ordning med disadvantaged citizens som målgruppe, også kunne inkludere en viss andel av høytlønnede som støttemottakere så lenge det bidro til social mixity and social cohesion. I tillegg kunne det gis støtte til bygging og utleie av bygninger med et offentlig formål som samfunnshus, ungdomshus, sportsanlegg og oppholdssteder for sosialt arbeid og velferdsarbeid, krisesentre og dag- og nattsentre for hjemløse. Vedtaket viser at medlemsstatene har en viss fleksibilitet med hensyn til å definere målgruppen for boligsosialt arbeid. I forslaget er listen over sosiale tjenester som er unntatt fra beløpsgrensen utvidet. 23 Dette kan være relevant for Husbanken siden formuleringen kan dekke ordninger som ikke passer under formuleringen social housing. Særlig gjelder dette at unntaket fra beløpsgrensen også omfatter the care and inclusion of vulnerable groups. Den endringen som er foretatt i formuleringen av unntaket for boligsosialt arbeid, ved at undertaking er tatt ut kan synes som en utvidelse av unntakets anvendelsesområde. Mottaker må ikke lenger være et foretak som primært driver med sosialboligsosialt arbeid, det er tilstrekkelig at foretaket driver aktivitet innen social housing. I den etterfølgende setningen står det imidlertid at dette kun gjelder der støttemottakers virksomhet er begrenset til en eller flere av de nevnte sosiale tjenestene. Ordlyden tyder altså på at unntaket likevel kun gjelder for mottakere som utelukkende driver med sosiale tjenester. Dette får særlig betydning der myndighetene ønsker å tillegge oppgaver til et foretak som både driver kommersiell aktivitet og sosiale tjenester. I henhold til ordlyden vil ikke det være mulig. Denne innsnevringen i unntaket modereres noe videre i den aktuelle bestemmelsen, der det står at selv om mottaker av kompensasjon har en tilhørende biaktivitet som er direkte relatert til foretakets hovedvirksomhet er støtten likevel omfattet av unntaket. Dette er relevant for vurderingen av om Husbankens aktiviteter utenfor kjerneområdet, som arbeid med arkitektur og byggeskikk, skaper problemer i forhold til anvendelse av gruppeunntaket. For kommuner, som naturlig nok har økonomisk aktivitet utenfor de opplistede tjenestetypene, kan det synes som om unntaket ikke kan anvendes. 1.4.2 Varighet Forslaget inneholder en ny bestemmelse om varigheten av tildelingsperioden 24. Støtte kan i utgangspunket kun ytes for en tildelingsperiode på maksimalt 10 år. Det kan gjøres unntak der tjenesteoppdraget nødvendiggjør en betydelig investering som krever en lengre avskrivningsperiode. For støttemottakere som mottar årlig støtte, for eksempel gjennom statsbudsjettet, innebærer ikke bestemmelsen noen begrensning. 1.4.3 Hjemmelsgrunnlag Det nye i forslaget er et krav 25 om at hjemmelsgrunnlaget må inneholde en henvisning til Kommisjonsvedtaket. Det innebærer at tildelingsbrevet til Husbanken må inneholde denne henvisningen dersom gruppeunntaket skal anvendes. For øvrig er kravene til hjemmelsgrunnlaget stort sett de samme som i de gjeldende reglene 26, som at ansvaret for å utføre tjenesten må være tildelt foretaket ved en eller flere bindende rettsakter (lov, 22 State aid No E 2/2005 and N 642/2009 The Netherlands Existing and special project aid to housing corporations 23 art. 1 (1) c): The pursuit of ancilliary activities directly related to the main activities does not, however, prevent the application of this paragraph. 24 art. 1 (2) 25 art. 3 26 art. 4 9

forskrift, vedtak, avtale, konsesjon el.) og at rettsakten må omhandle arten, det geografiske området og varigheten av forpliktelsene, parametere for beregning, kontroll og revisjon av kompensasjonen, og forholdsregler som er tatt for å unngå overkompensasjon. 1.4.4 Kompensasjonsberegning I forslaget er prinsippene for beregningen av kompensasjon som følger av de gjeldende reglene videreført. Kompensasjon for utførelse av en tjeneste av allmenn økonomisk betydning skal ikke overstige det som er nødvendig for å dekke kostnadene knyttet til utførelsen av tjenesten, inkludert en rimelig fortjeneste. Eventuelle inntekter knyttet til tjenesten skal komme til fradrag. 27 Som i gjeldende gruppeunntak angir forslaget hvordan beregningen av rimelig avkastning og overskudd skal foregå 28. I forslaget er detaljgraden langt større ved beskrivelsen av hvordan beregningen skal skje. Blant annet innføres en ny bestemmelse som innebærer at dersom beregnet avkastning på investert kapital er mindre enn den relevante SWAP-renten pluss ett prosentpoeng, blir beregnet avkastning/overskudd ansett som rimelig. Regler for hva som anses som rimelige kostnader og rimelig avkastning er relevant der støttemottaker driver kommersielle aktivitet i tillegg til å utføre tjenester på vegne av det offentlige. Der støttemottaker kun driver med offentlig tjenesteproduksjon, som for Husbankens del, kan man se bort fra disse kravene. 1.4.5 Kontroll med mulig overkompensasjon I forslaget skjerpes kravet til kontroll ved at det spesifiseres at kontroller skal gjennomføres på slutten av tildelingsperioden, og uansett med maksimalt tre års intervaller 29. I de gjeldende reglene er det åpnet for at overkompensasjon som ikke overstiger 10 % av den årlige kompensasjonen kan videreføres, og komme til fradrag fra neste års kompensasjon. Denne regelen videreføres i forslaget. For social housing er det en spesialregel som tillater at overkompensasjon opp til 20 % av det årlige beløpet videreføres. Denne spesialregelen videreføres derimot ikke i forslaget. Denne endringen innebærer således en skjerpelse i forhold til gjeldende regler. 1.4.6 Rapporteringsforpliktelser Selv om det ikke er notifikasjonsplikt for støtte som omfattes av gruppeunntaket, er medlemsstatene forpliktet til å framlegge rapporter for ESA om gjennomføringen av reglene. I henhold til gjeldende regler har medlemsstatene meldeplikt hvert tredje år, mens det i forslaget kreves at rapportering skal skje hvert andre år. I tillegg er det nytt at det spesifiseres hva rapporten skal inneholde. Rapporteringsforpliktelsene er altså skjerpet i forhold til gjeldende regler. 1.4.7 Ikrafttredelse Det reviderte gruppeunntaket vil gjelde fra tidspunktet for publisering i EU-Tidende. 1.5 Revisjon av retningslinjene Retningslinjene skal revideres og Kommisjonens forslag innebærer enkelte endringer i forhold til gjeldende retningslinjer 30. Som sagt kommer retningslinjene til anvendelse der støtten ikke omfattes av vilkårene i gruppeunntaket slik at støtten må notifiseres 31. Retningslinjene kommer typisk til anvendelse der myndighetene tillegger foretak å utføre store tjenesteoppdrag, slik at støtten overstiger beløpsgrensene i gruppeunntaket. Retningslinjene gir i disse tilfellene anvisning på hva som skal til for at støtten kan godkjennes. Det er stort sett de samme elementene som inngår i vurderingen av om gruppeunntaket og retningslinjene er oppfylt. Forskjellene består hovedsakelig i at kravene i 27 Art. 4(1) 28 Art. 4 (4)-(7) 29 Art 5(1) 30 Commission Framework, 29. november 2005 (2005/C 297/04) 31 jf. Lov om offentlig støtte 2 10

retningslinjene er mer detaljerte, særlig når det gjelder beregningen av kompensasjon. Bakgrunnen er at retningslinjene får anvendelse for de store tjenesteoppdragene. Gjeldende retningslinjer er tatt inn i ESAs retningslinjer som kapittel 18 C 32. 1.5.1 Varighet Nytt i forslaget er at det stilles krav til støttens varighet 33. Varigheten skal rettferdiggjøres ved objektive kriterier, slik som behovet for å avskrive investeringer som ikke er overførbare. Det vil si at dersom man må investere i eiendeler som man ikke kan benytte til noe annet for å utføre tjenester av allmenn økonomisk betydning, er det rimelig at kompensasjonen varer ut eiendelens økonomiske levetid. Varigheten skal uansett ikke overstige den perioden som trengs for å avskrive alle vesentlige aktiva som kreves for å utføre tjenesten. For Husbanken vil ikke bestemmelser om varighet utgjøre noen begrensning. Det gis støtte på årlig basis og Husbanken foretar heller ikke slike investeringer som det her er snakk om. 1.5.2 Kompensasjonsberegning Vi viser til det som er sagt om kompensasjonsberegning under gruppeunntaket da forslaget til nye retningslinjer innebærer de samme endringene. Forslaget til retningslinjer stiller imidlertid mer detaljerte krav enn i forslaget til gruppeunntak når det gjelder betydningen av risikoen forbundet med oppdraget ved beregningen av rimelig fortjeneste, og at det stilles krav til å nedfelle effektivitetsinsentiver som en del av tildelingen, se punktet under. Når det gjelder beregningen av kostnader introduseres det en ny modell som skal brukes så fremt det er mulig, Net Avoided Cost -modellen (NAC-modellen) 34. Gjeldende modell, Methology based on cost allocation kan nå bare brukes som alternativ der NAC-modellen ikke er mulig å bruke. NACmodellen er slik vi ser det muligens en mer eksakt metode selv om det er usikkert om forskjellene egentlig blir så store i praksis. Det kan synes som om Fornyings-, administrasjons og kirkedepartementet (FAD) ser det på samme måte, ref omtalen på Europaportalen: 35 NAC-modellen har et klart teoretisk fundament og bidrar generelt sett både til økt rettslig påregnelighet og forutsigbarhet. Det er imidlertid usikkert hvorvidt NAC-modellen i praksis vil gjøre det lettere å kalkulere kompensasjonen. Videre kan det vises at NAC-modellen øker sannsynligheten for underkompensasjon i de tilfeller hvor fremstillingen av støtteberettiget tjenestevirksomhet er beheftet med samdriftsfordeler. Likens vil sannsynligheten for overkompensasjon øke ved bruk av NAC-modellen i de tilfeller hvor fremstillingen av støtteberettiget tjenestevirksomhet er beheftet med skalaulemper. Som vi skrev under pkt. 1.4.4 er kravene til kompensasjonsberegning relevant der støttemottaker driver kommersiell aktivitet i tillegg til å utføre tjenester på vegne av det offentlige. Der støttemottaker kun driver med offentlig tjenesteproduksjon, som for Husbankens del, kan man se bort fra disse kravene. 1.5.3 Effektivitetsinsentiver Nytt i forslaget er at det er gitt et eget kapittel om efficiency incentives. Støttegiver pålegges å innføre insentiver som fremmer støttemottakers effektivitet og høy standard på tjenesten som leveres. Tidligere var dette bare en mulighet ( Member States may ). Det gis også mer detaljerte regler om hvordan dette kan gjøres. Dette er særlig relevant der mottaker driver kommersiell aktivitet ved siden av den offentlige tjenesteproduksjonen. 32 State aid in the form of public service compensation 33 Avsnitt 17 34 Avsnitt 25 35 http://www.regjeringen.no/nb/sub/europaportalen/eos-notatbasen/notatene/2011/nov/retningslinjer---sgei.html?id=662157 11

1.5.4 Kontroll I forslaget skjerpes kontrollkravene som skal sikre at det ikke foreligger overkompensasjon. Det kreves nå jevnlige kontroller med utbetalt kompensasjon, minst hvert tredje år samt ved tjenesteoppdragets opphør. Muligheten i gjeldende retningslinjer til å videreføre til året etter opp til 10 % overkompensasjon som fratrekkes neste års kompensasjon, eller å overføre overkompensasjon fra en tjeneste til finansieringen av en annen tjeneste er ikke videreført i forslaget. Dette innebærer en skjerpelse av kontrollen med overkompensasjon. Disse tilleggskravene er slik vi ser det ikke relevante for Husbankens del. 1.5.5 Tilleggskrav Forslaget introduserer en opplisting av tilfeller der karakteristika ved tjenesteoppdragene tilsier at det er særlig fare for at konkurransen på det relevante markedet blir begrenset, typisk fordi mottaker sikrer seg enerett på infrastruktur, spesielle eller eksklusive rettigheter, eller at mottaker har så mange offentlige tjenesteoppdrag at andre aktørers tilgang til markedet blir vesentlig begrenset. I slike tilfeller er det ikke nødvendigvis tilstrekkelig å overholde vilkårene i retningslinjene. Det kan da bli nødvendig å pålegge enda strengere vilkår for å få godkjent støtten. 1.5.6 Gjennomsiktighet I forslaget skjerpes kravene til gjennomsiktighet ved tildeling av kompensasjon ved at medlemsstatene må offentliggjøre opplysninger om oppdragets omfang og innretning. 1.5.7 Ikrafttredelse De reviderte retningslinjene vil gjelde fra tidspunktet for publisering i EU-Tidende. Eksisterende støtteordninger for tjenester av allmenn økonomisk betydning skal bringes i overensstemmelse med de nye retningslinjene innen 12 måneder etter publiseringen. 12

DEL 2 BESKRIV KONSEKVENSER FOR HANDLINGSROMMET FOR NORSK BOLIGPOLITIKK DERSOM EU-KOMMISJONENS FORSLAG TIL NYE REGLER FOR STATSSTØTTE BLIR VEDTATT 1. HUSBANKEN SOM STØTTEMOTTAKER KONSEKVENSER AV FORESLÅTTE REGLER 1.1 Forslaget til gruppeunntak Gjeldende gruppeunntak kommer blant annet til anvendelse på støtteordninger til foretak med en omsetning under EUR 100 mill over to år og en årlig kompensasjon under EUR 30 mill. WR skriver i sin rapport at det er forholdsvis klart at støtte gitt til Husbanken ikke oppfyller kravet om at kompensasjonen må være under EUR 30 mill. Som beskrevet i del I foreslår Kommisjonen at årlig tillatt kompensasjon halveres fra EUR 30 mill. til EUR 15 mill. I henhold til tildelingsbrevet til Husbanken for 2012 ligger støtten til Husbanken langt over dette nivået og det er derfor helt klart at Husbanken ikke oppfyller vilkåret. Det gjeldende gruppeunntaket kommer til anvendelse for støtte til social housing undertakings uten at det gjelder noen begrensning i størrelsen på kompensasjonen. WR drøfter i sin rapport hvorvidt Husbankens aktiviteter tilfredsstiller dette vilkåret og konkluderer med at store deler av Husbankens virksomhet omfattes av begrepet. WR understreker imidlertid at den konkrete rekkevidden av unntaket er noe usikker, særlig for den delen som ikke gjelder private boliger og enda mer for kompensasjonen til kirke og skole. Siden det er usikkert om hele Husbankens virksomhet kan omfattes av begrepet social housing undertaking, har WR heller valgt å fokusere vurderingen på om Husbanken er omfattet av ESAS retningslinjer kapittel 18 C. Vi drøfter i det følgende om forslaget til revidert gruppeunntak endrer dette bildet. Vi viser til drøftelsen av forslagets anvendelsesområde under pkt. 1.4.1 i Del 1. Som redegjort for der er det ikke lenger et krav om at mottaker må være et social housing undertaking, så lenge mottaker utfører tjenester av allmenn økonomisk betydning, innen blant annet social housing. Imidlertid strammes anvendelsesområdet inn ved at det kreves at mottaker bare driver med aktivitet innen de opplistede sosiale tjenestene, slik at et foretak som driver både med kommersiell aktivitet og utføring av tjenester for det offentlige ikke vil være omfattet. Det tillates likevel at foretaket driver med tilhørende biaktivitet som er direkte relatert til hovedaktiviteten. Alle aktiviteter i Husbanken utgjør tjenester av allmenn økonomisk betydning, det er ikke noe innslag av kommersiell aktivitet. Videre er det klart at aktivitetene knyttet til boligsosialt arbeid samt omsorgsboliger og sykehjem er omfattet av forslagets liste over sosiale tjenester, særlig siden unntaket er utvidet med the care and social inclusion of vulnerable groups. På bakgrunn av den mer romslige tolkningen av social housing som det er gitt uttrykk for i Kommisjonens staff working paper og den nederlandske saken om boligsosialt arbeid mener vi det kan argumenteres for at støtten til Husbanken kan omfattes av unntaket fra beløpsgrensen i gruppeunntaket. Riktignok kommer det stadig nye oppgaver inn i tildelingsbrevet, for eksempel oppgaver knyttet til fremme av god arkitektur og byggeskikk. I tildelingsbrevet punkt 1 står det i annet kulepunkt på side 2 at [A]rbeidet på dette feltet må sjåast i nær samanhang med arbeidet for å fremje kunnskap om og auka bruk av bustadsløysingar som er energieffektive, miljøvennlege og universelt utforma. Støttetildeler forutsetter altså at også disse aktivitetene har nær tilknytning til kjerneaktivitetene. Etter vår oppfatning vil oppgavene knyttet til fremme av god arkitektur og byggeskikk være tilhørende biaktivitet som ikke hindrer at unntaket fra beløpsgrensen i gruppeunntaket kommer til anvendelse. Oppsummeringsvis er vi av den oppfatning at ordlyden i unntaket fra beløpsgrensen i realiteten ikke innebærer en utvidelse av anvendelsesområdet. Når Kommisjonen tillater at myndighetene gir 13

kompensasjon til foretak for utførelse av tjenester av allmenn økonomisk betydning uten å stille krav om at støtten blir notifisert, krever Kommisjonen altså at strenge vilkår er oppfylt. Selv om mange medlemsland har bedt om en mer fleksibel anvendelse av reglene, har Kommisjonen holdt igjen og foreslår i realiteten ikke et særlig videre anvendelsesområde. Imidlertid gir praksis og Kommisjonens staff working paper det inntrykk at definisjonen av social housing er såpass vid at gruppeunntaket kommer til anvendelse for Husbankens del. Vår konklusjon er således at Husbanken trolig kan anses omfattet av gruppeunntaket. Dette innebærer en endring i forhold til WRs vurdering av gjeldende gruppeunntak. WR har ikke vurdert om de andre vilkårene (hjemmelsgrunnlag, beregning av kompensasjon m.v.) i gjeldende gruppeunntak er oppfylt. I tråd med avgrensningen av vårt mandat har vi ikke foretatt en slik vurdering. Det er likevel nærliggende å anta at vilkårene vil være oppfylt for Husbankens del siden disse er mindre strenge enn de som er foreslått i retningslinjene (som vi senere kommer til at er oppfylt). 1.2 Forslaget til retningslinjer WR har i sin rapport konkludert med at støtten til Husbanken oppfyller vilkårene i ESAs retningslinjer kapittel 18 C. I det følgende drøfter vi om dette endrer seg med Kommisjonens forslag til reviderte retningslinjer. Slik WR har gjort har vi sett på hele Husbankens virksomhet samlet og har ikke skilt på de ulike oppgavene. 1.2.1 Tjenester av allmenn økonomisk betydning Det første spørsmålet er hvorvidt det har skjedd endringer i definisjonen av tjenester av allmenn økonomisk betydning som tilsier at WRs konklusjon om at Husbankens aktiviteter som helhet kan karakteriseres som tjenester av allmenn økonomisk betydning må endres. Mens det i de gjeldende retningslinjene er gjort kort rede for grunnleggende karakteristika for tjenester av allmenn økonomisk betydning er det i forslaget vist til redegjørelsen i Kommisjonens Meddelelse pkt 3.2. Beskrivelsen av hva som er tjenester av allmenn økonomisk betydning er mer utfyllende og informativ enn i gjeldende regler. Innholdet i begrepet er imidlertid ikke endret. I St.prp. nr. 1 (2011-2012) står det følgende om Husbankens rolle og virksomhet: Husbanken forvalter økonomiske virkemidler som bostøtte, tilskudd og lån. Husbanken bidrar også med kunnskapsutvikling, rådgiving og kompetanseoverføring til kommuner, frivillig sektor og andre aktører. I 2011 ble det etablert regionale råd, som blant annet skal være et bindeledd mellom Husbanken regionalt og kommuner og andre aktører. Husbanken skal støtte kommunene i deres arbeid med å løse boligsosiale utfordringer. Det handler om å skaffe vanskeligstilte en god og trygg bolig eller å skaffe mer egnede boliger for ulike grupper. Husbanken skal bidra til at kommunene kan møte utfordringene som følge av demografiske endringer. Samarbeid med andre statlige velferdsaktører, frivillig sektor, brukerorganisasjoner og private aktører står sentralt. Husbanken skal stimulere til bærekraftig kvalitet i boliger og bygg gjennom lån og tilskudd, informasjon, støtte til forsøksprosjekter og til kompetansebygging hos sentrale aktører. Viktige temaer er miljø og energi, universell utforming, god byggeskikk og områdeutvikling. Husbanken skal samarbeide med bygge- og eiendomsnæringen og med andre statlige aktører som har oppgaver og ansvar innenfor de aktuelle temaene. Grunnlån og kompetansetilskudd til bærekraftig bolig- og byggkvalitet er viktige virkemidler. 14

Husbanken forvalter også virkemidler innenfor andre politikkområder. Dette gjelder investeringstilskudd til sykehjemsplasser og omsorgsboliger (Helse- og omsorgsdepartementet), ordningene med rentekompensasjon for investeringer i skole- og svømmeanlegg (Kunnskapsdepartementet) og kirkebygg (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet), lån til barnehager og tilskudd til studentboliger (Kunnskapsdepartementet). WR peker i sin rapport på at Husbankens oppgaver har endret seg en god del siden ESA og EFTAdomstolen vurderte støttens lovlighet. Slik vi forstår det har Husbankens aktivitet også etter 2007 dreid mer i retning av å fremme universell utforming og miljø, fremme god byggeskikk og arkitektur, informasjonsarbeid, være støttespiller for kommunene og rollen som premissleverandør og bidragsyter i statlig planarbeid og utvalgsarbeid. Husbankens oppgaver er, også etter at det har blitt økt fokus på andre oppgaver enn tradisjonell boligbankvirksomhet, fremdeles å utføre tjenester til befolkningens beste. Etter vår oppfatning er det etter dette ikke grunn til å endre konklusjonen om at Husbankens aktiviteter er tjenester av allmenn økonomisk betydning. I forslaget er kravet til gjennomføring av høringer og utredning av behovet for tjenestene skjerpet i forhold til i dag. I de gjeldende retningslinjene er kravet til medlemslandene formulert slik: The EFTA States are encouraged to consult widely, with a particular emphasis on users 36. I forslaget er kravet formulert slik: Member States should show that they have given proper consideration to the public service needs supported by way of a public consultation or other appropriate instruments to take the interests of users and providers into account. Endringen består i at medlemslandene ikke bare er oppfordret til å konsultere vidt, men skal kunne vise at de har foretatt en forsvarlig vurdering av behovet for den offentlige tjenesten basert på en offentlig høring eller annen hensiktsmessig metode for innhenting av informasjon. Etter vår oppfatning medfører ikke denne strengere ordlyden at myndighetene må foreta seg noe ytterligere enn i dag for å tilfredsstille kravet. Begrunnelsen for vår konklusjon er at størrelsen og innretningen på tilskuddet til Husbanken blir presentert i det årlige statsbudsjettet som blir til gjennom en grundig prosess basert på statistikk og utredningsarbeid fra ansvarlig departement, innspill fra flere departementer og behandling i Stortinget. Videre blir vurderingene gjennomgått og revidert av Rikserevisjonen i ettertid. Jevnlig er det også offentlige høringer som undersøker behovet for og gir innspill til boligpolitikken, som NOU 2011:15 Rom for alle. 1.2.2 Oppgaven må være tillagt på en tilstrekkelig klar måte, herunder parametrene for å beregne, kontrollere og etterprøve støtten som gis I WRs rapport er det konkludert med at Husbankens oppgaver er tillagt på en måte som tilfredsstiller retningslinjenes krav. De nærmere kravene som stilles er følgende: 1) Krav til at Husbanken må være tillagt oppgaven gjennom en official act 2) Krav til at Husbanken er tillagt oppgavene på en tilstrekkelig klar måte, ref. the precise nature and duration of the public service obligation 36 avsnitt 9 15

3) Krav om at myndighetshandlingen må spesifisere om Husbanken er gitt eksklusive eller spesielle rettigheter 4) Krav om at hjemmelsgrunnlaget i tilstrekkelig grad spesifiserer parametrene for å beregne, kontrollere og etterprøve støtten som gis. 5) Krav om at den offentlige myndighetshandlingen spesifiserer hvilke forholdsregler som er satt for å unngå overkompensasjon, herunder tilbakebetaling av eventuell overkompensasjon I det følgende foretar vi en vurdering av konsekvensene av de foreslåtte endringene. Vedr. krav nr 1 Her foreslås det ikke endringer som får betydning for Husbanken Vedr. krav nr 2 Både i gjeldende og foreslåtte retningslinjer er det krav til at varigheten til oppgavene skal klarlegges i myndighetshandlingen. Dette kravet er oppfylt. Nytt i de foreslåtte reglene er at det gis en begrensning i varigheten av oppgaven som er tillagt. Dette får ikke betydning for støtten til Husbanken, da støtten bare gis for et år av gangen. I forslaget er det tatt inn en ny passus om at støtten bare anses forenlig med det indre marked der den er i samsvar med vilkårene i innsynsdirektivet, anskaffelsesreglene, samt de generelle prinsippene om gjennomsiktighet, likebehandling og ikke-diskriminering. Dette innebærer imidlertid ikke noen realitetsforskjell, da Norge er bundet av disse reglene og prinsippene også nå. Vedr. krav nr 3 Husbanken er ikke gitt eksklusive eller spesielle rettigheter og her er det uansett ikke gjort endringer i forslaget. Vedr krav nr 4 Som vi har beskrevet i del 1, er det en rekke krav og vilkår knyttet til hvordan kompensasjonen skal utregnes. Kravene blir presisert og utdypet i forslaget. Husbanken har ikke kommersiell aktivitet ved siden av å utføre tjenester av allmenn økonomisk betydning og utfører heller ikke slike tjenester på vegne av andre enn Kommunal- og regionaldepartementet. Dette gjør at de utdypede kravene ikke får noen betydning for Husbanken. Det sentrale kravet Husbanken må forholde seg til er at hjemmelsgrunnlaget klart konkretiserer hva som er kompensasjonsberettiget. Her er det ikke skjedd endringer som får konsekvenser for Husbanken. I forslaget er det introdusert bestemmelser om effektivitetsinsentiver 37. I gjeldende regler står det at medlemslandene har mulighet til å sette opp insentiver som relaterer seg til tjenestens kvalitet og effektivitet. I forslaget er det kommet til et eget kapittel om dette, der det ikke lenger er en mulighet, men en plikt å introdusere effektivitetsinsentiver. Unntak gjelder der medlemsstaten kan rettferdiggjøre at det ikke er praktisk eller hensiktsmessig med slike insentiver. For Husbankens del, som ikke driver kommersiell aktivitet i tillegg til de offentlige tjenestene, vil det slik vi ser det ikke være praktisk eller hensiktsmessig med slike insentiver. Forslaget får således ikke konsekvenser for Husbanken. Vedr krav nr. 5 Definisjonen av overkompensasjon er tydeligere i forslaget enn i gjeldende regler og det kreves at medlemslandene foretar kontroller på slutten av hver tildelingsperiode. 37 avsnitt 36-40 16

WR finner i sin rapport at verken tildelingsbrevet eller hjemmelsgrunnlagene for øvrig inneholder en tilstrekkelig konkret beskrivelse av kontroll og etterprøving av støtten til Husbanken. WR har foreslått en tekst som tilføyelse i de årlige tildelingsbrevene. Vi kan ikke se at teksten er tatt inn i tildelingsbrevet for 2012. Med tydeligere krav til kontroll med støtten i forslaget til retningslinjer, anbefaler vi på linje med WR at det settes inn en tilføyelse i tildelingsbrevet. Etter vår oppfatning er det forøvrig ikke nødvendig med ytterligere forandringer i måten staten tillegger Husbanken oppgaver på. Konklusjonen er at Husbanken etter vår oppfatning vil anses omfattet av retningslinjene. Forslaget medfører altså ikke at det må trekkes en annen konklusjon enn den WR trakk i 2007. 2. HUSBANKENS STØTTEORDNINGER 2.1 Innledning Selmer er bedt om å foreta en vurdering av om høringsforslaget vil innebære at det må foretas endringer i Husbankens ordninger, som opplistet i notat fra Husbanken, oversendt oss per e-post 1. november 2011. Som nevnt innledningsvis tar vi utgangspunkt i WRs rapport fra 2007. Der er vurderingene av om Husbankens støtteordninger omfattes av 2005-pakken for tjenester av allmenn økonomisk betydning relativt kort og lite konkluderende på grunn av mangel på grunnlagsmateriale. Selmers vurdering av om den rettslige klassifiseringen blir påvirket må nødvendigvis bli tilsvarende lite håndfast. Der det er gjort endringer i støtteordningene siden 2007 som har betydning for praktiseringen av reglene om tjenester av allmenn økonomisk betydning, vil vi påpeke dette. En gjennomgående problemstilling er hvorvidt kommunene omfattes av anvendelsesområdet for unntaket fra beløpsgrensen i gruppeunntaket. WR har lagt til grunn at man kan se på den delen av kommunen som utfører den aktuelle tjenesten som en egen enhet, slik at man ikke trenger å vurdere om hele kommunen med all dens aktivitet er omfattet av unntaket. Tatt i betraktning den endrede formuleringen i forslaget mener vi det er tvilsomt om dette fortsatt er mulig, siden det nå kreves at mottaker av støtten kun driver med de opplistede sosiale tjenestene i tillegg til noen biaktivteter. Som sagt er det usikkerhet knyttet til tolkningen av ordlyden i forslaget. Vi har rettet en henvendelse til departementet for å få mest mulig avklaring av dette spørsmålet. Vi har ennå ikke fått svar. 2.2 Grunnlånet 2.2.1 Kort om grunnlånet og WRs vurdering Grunnlånet reguleres av forskrift av 22. desember 2004 nr 1758: Forskrift om grunnlån fra Husbanken. Grunnlån gis til oppføring, utbedring og ombygging av boliger, kjøp av utleieboliger samt til barnehager, studentboliger og omsorgsboliger/sykehjem, og andre lokaler som grendehus og felleslokaler som er en naturlig del av bomiljøet. Husbanken kan gi grunnlån på 80 % av prosjektkostnadene eller salgsprisen. 38 Det settes vilkår innenfor miljø/energi og innenfor universell utforming utover kravene i teknisk forskrift. Grunnlån kan også gis til personlige låntakere. Grunnlånet har gunstig rente. Privatpersoner, utbyggere, boligbyggelag, borettslag, kommuner, fylkeskommuner, selskaper og stiftelser kan søke om grunnlån. WR konkluderer med at av noen av disse omfattes av foretaksbegrepet, mens andre ikke gjør det. WR kommer til at de private aktørene neppe kan anses å være social housing undertakings eller foretak som utfører oppgaver av allmenn økonomisk betydning. På denne bakgrunn konkluderer WR med at 38 Egne regler for grunnlån til utbedring, kommuner og borettslag. 17

hele grunnlånsordningen ikke kan anses som omfattet av gruppeunntaket. WR har derfor ikke vurdert om kommuner som mottakere av grunnlån kan anses omfattet av unntaket. 2.2.2 Høringsforslagets konsekvenser Først vil vi nevne at forskrift om grunnlån har blitt endret etter at WR gjorde sin vurdering, men ikke på punkter som har relevans for vurderingen opp mot reglene om offentlig støtte. Selv om det er gjort endringer i definisjonen av social housing ved at ordet undertaking er tatt ut er fremdeles anvendelsesområdet snevert angitt ved at det stilles krav om at mottaker kun kan drive aktivitet innen opplistede sosialtjenester. Vi antar at private aktører derfor neppe omfattes av unntaket. I resultat er vi altså enige med WR hva gjelder private aktører. WR har ikke vurdert om kommuner som mottakere av grunnlån er omfattet. Her viser vi til innledningen i pkt. 4.1 der vi finner at det er tvilsomt om kommuner er omfattet. Som redegjort for gjelder ikke gruppeunntaket bare de opplistede sosiale tjenestene men også alle tjenester av allmenn økonomisk betydning som oppfyller visse beløpsgrenser. Vi er ikke enige i WRs konklusjon om at private mottakere av grunnlån ikke utfører oppgaver av allmenn økonomisk interesse fordi de også driver med annen aktivitet da begrepet etter vår oppfatning er funksjonelt og den delen av foretaket som utfører et tjenesteoppdrag kan vurderes separat. 39 Det samme gjelder kommuner. Etter vår mening er tildeling av grunnlån en tjeneste av allmenn økonomisk betydning. Etter forslaget 40 kan det ikke gis mer enn MEUR 15 (ca. MNOK 111 i 2011) i kompensasjon. Vi antar at ikke alle tildelinger ligger under beløpsgrensen, slik at ordningen som sådan ikke oppfyller vilkåret. Det vil si gruppeunntaket, heller ikke etter forslaget, er anvendelig for grunnlånet. Konklusjonen endres ikke i forhold til det WR kom til. WR har konkludert med at grunnlånsordningen utgjør ny støtte som må notifiseres til ESA. Det er ikke foretatt en vurdering av om ordningen tilfredsstiller vilkårene i ESAs retningslinjer kapittel 18 C. Vi har for lite underlagsmateriale til å trekke noen konklusjoner, men på generelt grunnlag mener vi oppfyllelse av retningslinjene bør være mulig. 2.3 Startlånet 2.3.1 Kort om startlånet og WRs vurdering Startlånet reguleres av forskrift om startlån fra Husbanken av 22. desember 2004 nr. 1759. Startlån gis til kommuner som videreutlåner til vanskeligstilte på boligmarkedet. Startlånet har gunstig rente. Formålet er at lånet skal bidra til å skaffe og sikre egnede boliger for unge og vanskeligstilte på boligmarkedet. 41 Målgruppen er privatpersoner som normalt ikke får lån i privat bank, for eksempel unge i etableringsfasen, funksjonshemmede og flyktninger. Man kan få startlån til blant annet kjøp, utbedring og tilpasning av bolig og refinansiering av dyre lån. Det vanligste er at en privat bank finansierer deler av boligen og kommunen toppfinansierer med startlån. Kommunen kan òg fullfinansiere. WR kommer i sin rapport til at startlånet omfattes av gruppeunntaket. Dette begrunnes med at startlånet omfattes av social housing undertaking -vilkåret fordi kommunene videreutlåner til vanskeligstilte på boligmarkedet. Videre finner WR at forskriften tilfredsstiller kravet til tilfredsstillende hjemmelsgrunnlag, official act ved at kommunen tillegges oppgaven med å tildele startlån og at den enkelte låneavtale 39 Se Meddelelsen avsnitt 9 4. kulepunkt. 40 art. 1 nr. 1 (a) 41 jf. forskriftens 1 18

tilfredsstiller vilkåret dersom den er å anse som et enkeltvedtak. WR hadde ikke tilstrekkelig informasjon til å vurdere resterende vilkår i gruppeunntaket. Dersom de øvrige vilkårene er oppfylt er det WRs oppfatning at startlånet er omfattet. 2.3.2 Høringsforslagets konsekvenser Først vil vi nevne at forskrift om startlån har blitt endret etter at WR gjorde sin vurdering, men ikke på punkter som har relevans for vurderingen opp mot reglene om offentlig støtte. Som nevnt under omtalen av grunnlånet er det tvilsomt om kommuner etter forslaget kan omfattes av anvendelsesområdet for unntaket fra beløpsgrensen i gruppeunntaket. Her er således vår konklusjon en annen enn i WRs rapport. Den stramme beløpsgrensen i forslaget innebærer videre at startlånet heller ikke oppfyller dette vilkåret. Etter dette er ikke forslag til gruppeunntak anvendelig for startlånet. Forslag til nye retningslinjer tilsier ikke at WRs konklusjon om at retningslinjene trolig er anvendelige for startlånet bør endres. 2.4 Investeringstilskudd 2.4.1 Kort om investeringstilskuddet og WRs vurdering Investeringstilskudd gis til fremskaffelse av sykehjemsplasser, institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester etter lov om sosiale tjenester samt til omsorgsboliger. Målgruppen er personer med behov for heldøgns omsorgstjenester. Tilskuddet kan bare gis til kommuner som selv avgjør om den vil bygge slike plasser selv, eller vil samarbeide med andre aktører i fremskaffelsen av plassene, vel å merke i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser. Tidligere kunne kommunen videretildele investeringstilskuddet til andre aktører. Fra 2011 er det ikke lenger noen slik mulighet. WRs vurdering er basert på ordningen slik den var før endringen i 2011. WR konkluderer her med at kommunens aktivitet med å videreformidle tilskudd (i motsetning til videreformidling av lån) ikke er en økonomisk aktivitet som gjør kommunen til et foretak i denne relasjon. Derimot mener WR at der kommunen selv tilbyr omsorgsboliger og sykehjemsplasser driver kommunen økonomisk aktivitet. WR kommer til at støtte til kommuner som tilbyr sykehjemsplasser og omsorgsboliger trolig ikke omfattes av unntaket for hospitals. Social housing undertakings nevnes ikke som et aktuelt unntak. Ordningen vurderes derfor ikke som omfattet av gruppeunntaket. WR nevner videre at støtte til sosiale tjenester og helsetjenester lett anses som tjenester av allmenn økonomisk betydning og at ordningen trolig ville ha blitt godtatt under ESAs retningslinjer kapittel 18 C. 2.4.2 Høringsforslagets konsekvenser Dagens ordning er basert på forskrift av 25. februar 2008 nr.191: Forskrift om investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser fra Husbanken. Når det gjelder gruppeunntaket, kommer vilkåret om at mottaker, her kommunen, kun skal drive med den type aktivitet som er opplistet i forslaget inn som den avgjørende begrensningen i anvendelsen av unntaket. (Selv om praksis viser at social housing kan tolkes videre enn tidligere og at unntaket er utvidet til også å gjelde the care and social inclusion of vulnerable groups ). Resultatet blir således at vi ikke finner grunn til å endre WRs konklusjon selv om begrunnelsen er en annen. WR konkluderer med at ordningen med tilskudd til omsorgsboliger trolig ville tilfredsstille vilkårene i ESAs retningslinjer og således kunne bli akseptert av ESA ved en eventuell notifikasjon. Det er ikke 19

gjort endringer i verken forskriften eller Kommisjonens retningslinjer som gir oss grunn til å komme til en annen vurdering. 2.5 Tilskudd til etablering og tilpasning av bolig mm. og tilskudd til Utleieboliger (tidligere boligtilskudd) 2.5.1 Kort om tilskudd til etablering og tilpasning av bolig Tilskuddet er regulert av forskrift av 23. februar 2011 nr 191: Forskrift om tilskudd til etablering og tilpasning av bolig, med mer, som utdypes av retningslinjer av 12. april 2011. Tilskuddet gis til kommunen som videretildeler til enkeltpersoner som er vanskeligstilte på boligmarkedet, som personer med nedsatt funksjonsevne. Tilskuddet har til formål å bidra til etablering i egen bolig og til å sikre egnede boliger for vanskeligstilte på boligmarkedet. Med vanskeligstilte menes blant annet bostedsløse, rusmiddelavhengige, flyktninger og personer med nedsatt funksjonsevne. Tilskuddet kan også gis til - Borettslag, sameier og lignende for tilstandsvurderinger som skal fremme tilgjengelighet og miljø i egen boligmasse. - Prosjektering og investering i heis i eksisterende boligbygg (gis til eiere av eksisterende eiendommer) - Drift av kriseboliger (kan gis til kommuner, selskaper, stiftelser el.). Tilskuddet var tidligere en del av boligtilskuddet som også omfattet tilskudd til utleieboliger som omtales under. 2.5.2 Hva er tilskudd til utleieboliger? Tilskuddet gis til kommuner, stiftelser og andre aktører som bidrar til etablering av kommunalt disponerte utleieboliger. Støtteordningen er regulert av forskrift av 23. februar 2011 nr 192: Forskrift om tilskudd til utleieboliger fra Husbanken, som utfylles av retningslinjer av 12. april 2011. Tilskuddet skal bidra til flere egnede utleieboliger for ungdom og vanskeligstilte på boligmarkedet. Bostedsløse og flyktninger har p.t. høyest prioritet. Personer som trenger oppfølgingstjenester og vanskeligstilte husstander med barn er også prioriterte grupper. Kommunen har tildelingsrett i 20 år. 2.5.3 WRs kommentarer og høringsforslagets konsekvenser I 2007 var de to ovennevnte ordningene samlet i én ordning for boligtilskudd som var basert på FOR 2004-12-22 nr 1756: Forskrift om boligtilskudd fra Husbanken og retningslinjer av desember 2006. Siden den gang er ordningen delt i to, men den eneste materielle endringen er at det er åpnet opp for støtte til kriseboliger. Mottakerne kan både være ikke-økonomiske og økonomiske aktører. WR kom til at boligtilskudd til kommuner kunne anses som omfattet av gruppeunntakets anvendelsesområde, fordi tilskudd til boligtiltak for spesielt vanskeligstilte omfattes av unntaket for social housing undertakings. På bakgrunn av de endringer som er foreslått i nytt gruppeunntak, ref. tildligere drøftelser, er det tvilsomt om gruppeunntaket kan anvendes. WR konkluderer med at støtten til kommuner og private aktører ser ut til å være eksisterende støtte som altså ikke er notifiseringspliktig. WR har derfor ikke vurdert om ordningen oppfyller vilkårene i ESAs retningslinjer. Siden denne vurderingen ble foretatt er ordningen utvidet til å omfatte tilskudd til kriseboliger, slik at støtten kan bli ansett for å være ny og således notifikasjonspliktig. Det er ikke grunn til å tro annet enn at ordningen vil kunne bli godkjent under forslaget til retningslinjer. 20