RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2009. Salg av kommunale boliger HASVIK KOMMUNE

Vefik.no RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2009 Salg av kommunale boliger HASVIK KOMMUNE

INNHOLDSFORTEGNELSE 0. SAMMENDRAG... 1 0.1 Formålet med prosjektet... 1 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner... 1 0.3 Anbefalinger... 2 1. INNLEDNING... 4 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål... 4 1.1.1 Bakgrunn... 4 1.1.2 Formål... 4 1.2 Problemstillinger... 5 1.3 Metode... 7 1.3.1 Datainnsamling... 7 1.3.2 Avgrensing av undersøkelsen... 7 1.3.3 Dataenes gyldighet og pålitelighet... 8 1.4 Revisjonskriterier... 8 1.4.1 Valget av kriterier... 8 1.4.2 Skjedde salget av boligselskapets 45 boliger på en forsvarlig og ryddig måte?... 8 1.4.3 Har kommunen et tilfredsstillende rammeverk for salg av kommunale boliger?... 9 1.4.4 Blir salgene i praksis utført i tråd med kommunens egne retningslinjer?... 9 1.5 Konkretisering av revisjonskriterier... 9 1.5.1 Innledning... 9 1.5.2 Om delegasjon og vedtaksmyndighet... 9 1.5.3 Om kravet til forsvarlig saksutredning... 11 1.5.4 Om saksbehandlingsregler i folkevalgte organer... 12 1.5.5 Om krav til salgsprosessen ved salg av offentlig eiendom... 15 1.5.6 Om salgets økonomiske sider... 17 1.5.7 Kommunens retningslinjer for salg av kommunale boliger... 19 1.5.8 Om krav til arkivering... 19 2. SKJEDDE SALGET AV BOLIGSELSKAPETS 45 BOLIGER PÅ EN FORSVARLIG, RYDDIG OG HENSIKTSMESSIG MÅTE?... 20 2.1 Bakgrunnsopplysninger... 20 2.1.1 Om avviklingen av Hasvik Boligselskap AS... 20 2.1.2 Om prosessen rundt kommunens salg av boligene... 20 2.2 Var kommunestyret berettiget til å gi formannskapet myndighet til å selge boligene?. 22 2.2.1 Faktabeskrivelse... 22 2.2.2 Vurderinger... 22 2.2.3 Delkonklusjon... 23 2.3 Hadde formannskapet myndighet (kompetanse) til å foreta det endelige salget av boligene?... 23 2.3.1 Faktabeskrivelse... 23 2.3.2 Vurderinger... 24 2.3.3 Delkonklusjon... 25 2.4 Ble saken om salget av boligene forsvarlig saksutredet før den ble realitetsbehandlet i formannskapet?... 25 2.4.1 Faktabeskrivelse... 25

2.4.2 Vurderinger... 27 2.4.3 Delkonklusjon... 29 2.5 Ble møtet i formannskapet avholdt i tråd med kommunelovens regler om saksbehandling i folkevalgte organer?... 29 2.5.1 Faktabeskrivelse... 29 2.5.2 Vurderinger... 30 2.5.3 Delkonklusjon... 32 2.6 Ble salget utført i tråd med etablerte normer for salg av offentlig eiendom?... 33 2.6.1 Faktabeskrivelse... 33 2.6.2 Vurderinger... 33 2.6.3 Delkonklusjon... 33 2.7 Kan salget betraktes som økonomisk hensiktsmessig for kommunen?... 34 2.7.1 Faktabeskrivelse... 34 2.7.2 Vurderinger... 35 2.7.3 Delkonklusjon... 36 2.8 Skjedde salget i tråd med EØS-avtalens regler om offentlig støtte til næringslivet?... 37 2.8.1 Faktabeskrivelse... 37 2.8.2 Vurderinger... 37 2.8.3 Delkonklusjon... 38 2.9 Har sakens dokumenter blitt arkivert slik arkivforskriften foreskriver?... 39 2.9.1 Faktabeskrivelse... 39 2.9.2 Vurderinger... 39 2.9.3 Delkonklusjon... 39 2.10 Konklusjon... 40 3. HAR KOMMUNEN ET TILFREDSSTILLENDE RAMMEVERK FOR SALG AV KOMMUNALE BOLIGER?... 41 3.1 Innledning... 41 3.2 Innehar retningslinjene klare og konsistente delegasjoner/fullmakter, og er disse i tråd med kommunelovens bestemmelser?... 41 3.2.1 Faktabeskrivelse... 41 3.2.2 Vurderinger... 41 3.2.3 Delkonklusjon... 43 3.3 Er de angitte salgsprosedyrene i retningslinjene i tråd med etablerte normer (standarder) for salg av offentlig eiendom?... 43 3.3.1 Faktabeskrivelse... 43 3.3.2 Vurderinger... 43 3.3.3 Delkonklusjon... 44 3.4 Ivaretar retningslinjene boligpolitiske utfordringer og målsetninger i kommunen?... 45 3.4.1 Faktabeskrivelse... 45 3.4.2 Vurderinger... 45 3.4.3 Delkonklusjon... 46 3.5 Konklusjon... 47 4. BLIR SALGENE I PRAKSIS UTFØRT I TRÅD MED KOMMUNENS EGNE RETNINGSLINJER?48 4.1 Innledning... 48 4.2 Er det formannskapet som beslutter hvilke boliger som skal selges?... 48 4.2.1 Faktabeskrivelse... 48 4.2.2 Vurderinger... 48 4.2.3 Delkonklusjon... 48

4.3 Blir det tatt takst/tilstandsrapport av boligene før salg finner sted?... 48 4.3.1 Faktabeskrivelse... 48 4.3.2 Vurderinger... 49 4.3.3 Delkonklusjon... 49 4.4 Har salget skjedd på det frie marked?... 49 4.4.1 Faktabeskrivelse... 49 4.4.2 Vurderinger... 49 4.4.3 Delkonklusjon... 50 4.5 Er det ordføreren som godkjenner det endelige salget?... 50 4.5.1 Faktabeskrivelse... 50 4.5.2 Vurderinger... 50 4.5.3 Delkonklusjon... 50 4.6 Er valget av bud innenfor retningslinjenes bestemmelser?... 50 4.6.1 Faktabeskrivelse... 50 4.6.2 Vurderinger... 51 4.6.3 Delkonklusjon... 51 4.7 Er retningslinjenes krav om at boligene skal benyttes som helårsbolig, blitt etterlevd? 52 4.7.1 Faktabeskrivelse... 52 4.7.2 Vurderinger... 52 4.7.3 Delkonklusjon... 52 4.8 Konklusjon... 52 5. SAMLET VURDERING OG KONKLUSJONER... 53 6. ANBEFALINGER... 55 KILDER OG LITTERATUR... 56 VEDLEGG o Rådmannens kommentarer... 57 o Utdrag fra kommuneloven o Forskrift om fjernmøter og skriftlig saksbehandling o Utdrag fra forskrift om offentlege arkiv o Retningslinjer for salg av kommunale boliger i Hasvik kommune TABELLOVERSIKT Tabell 1: Boliger som ble vedtatt solgt (etter Hasvik Boligselskap AS) Tabell 2: Sammenstilling av solgte og videresolgte boliger

0. SAMMENDRAG 0.1 Formålet med prosjektet Formålet med prosjektet har vært å avklare hvorvidt kommunen har tilfredsstillende rutiner og en velfungerende etablert praksis for salg av kommunale boliger. For det første har dette skjedd ved å undersøke hvorvidt konkrete salg av kommunale boliger har blitt gjennomført i tråd med bestemmelser i relevante lover, forskrifter, sentrale og lokale retningslinjer, etablerte normer (standarder) for salg av offentlig eiendom, og god kommunal forvaltnings- og forretningsskikk. For det andre har dette skjedd ved å undersøke kommunens egne retningslinjer for salg av kommunale boliger. Manglende rutiner og manglende etterlevelse av regelverket kan blant annet føre til tapte inntekter, erstatningskrav, tap av viktige (strategiske) eiendommer, og tap av omdømme for kommunen. 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Skjedde salget av boligselskapets 45 boliger på en forsvarlig, ryddig og hensiktsmessig måte? Ut i fra de undersøkelser og vurderinger som er foretatt er det liten tvil om at salget på enkelte punkter har skjedd på en uryddig måte. På enkelte punkter har salget også skjedd på en slik måte at dette må anses å være i strid med kommunelovens bestemmelser om saksbehandling i folkevalgte organer. Dette gjelder spesielt det forhold at vedtaket som ble fattet i formannskapet skjedde på et møte som det ikke var innkalt til i tråd med lovens krav. Dette fordi innkallingen til møtet ikke skjedde med høvelig varsel og at innkallingen ikke ble sendt i den form som loven krever (skriftlighetskravet). Det foreligger også svakheter og mangler ved saksutredningene. Dette gjelder spesielt det forhold at det ikke ble presentert alternative måter å selge boligene på, og det forhold at det ikke ble presentert noen oversikt over de lånegarantiene som kommunen måtte innfri som følge av salget. Revisjonen vil likevel bemerke at disse svakhetene og manglene ikke er av en slik karakter at de kan ansees som brudd på kommunelovens bestemmelser om forvarlig saksutredning. Det må også ansees som uryddig at det ikke ble foretatt takst på de boligene som skulle selges. Det er også grunn til å tro at salget ikke førte til den måloppnåelse (graden av nedbetaling av gjeld) som det kommunestyret og formannskapet hadde forventet. Dette henger sammen med det forhold at boligene sannsynligvis ble solgt under den reelle markedspris, samt det forhold at salget førte til at kommunen måtte nedbetale mer gjeld knyttet til de solgte boligene enn det som var forventet. Det er videre på det rene at sakens dokumenter ikke har blitt arkivert slik arkivforskriften krever. Dette ansér revisjonen som klart kritikkverdig. Det kan spesielt være grunn til å nevne at dokumentene sto i fare for å gå tapt. Dette på grunn av at meglerfirmaet som kommunen hadde benyttet ble avviklet om lag to år etter at salget hadde funnet sted. 1

Med utgangspunkt i det som er nevnt ovenfor er det derfor grunn til å konkludere med at salget av boligene ikke har skjedd på en tilstrekkelig forsvarlig måte. På den annen side vil revisjonen trekke fram at salget i all hovedsak har skjedd i tråd med etablerte normer for salg av offentlig eiendom, og i tråd med EØS-avtalens regler om offentlig støtte til næringslivet. Har kommunen et tilfredsstillende rammeverk for salg av kommunale boliger? Selv om kommunens retningslinjer innehar noen svakheter, er det likevel grunn til å konkludere med at kommunens rammeverk for salg av boliger er tilfredsstillende. Dette henger blant annet sammen med at alle delegasjonene er i tråd med kommunelovens bestemmelser, at de fleste delegasjonene i all hovedsak er klare og konsistente, og at retningslinjene i all hovedsak er i tråd med etablerte normer (standarder) for salg av offentlig eiendom. Retningslinjene kan imidlertid ikke sies å være utformet på en slik måte at disse ivaretar EØS-avtalens regler om offentlig støtte til næringslivet. Retningslinjene er heller ikke innrettet på en slik måte at de fullt ut ivaretar kommunens planverk vedrørende den sosiale boligpolitikken i kommunen. Blir salgene i praksis utført i tråd med kommunens egne retningslinjer? Det er kun foretatt salg av èn kommunal bolig etter at de nye retningslinjene ble vedtatt i 2007 (og revidert i 2008). Undersøkelsen viser at salget har skjedd i tråd med kommunens egne retningslinjer. Revisjonen finner likevel grunn til å bemerke at det foreligger noe tvil om hva kommunestyret har ment med kravet om at salget skal skje på det frie marked. 0.3 Anbefalinger I tilfeller der det skal foretas salg av flere kommunale boliger på en gang, bør saksutredningene inneholde vurderinger av alternative måter å selge disse på. Saksutredningene bør inneholde en oversikt over hvilken pantegjeld/hvilke lånegarantier som er knyttet til hver enkelt bolig som skal selges. Dette gjelder spesielt i de tilfellene der et salg vil medføre at slik gjeld/slike garantier må innfris samtidig med at salget finner sted. Innkallinger til møter i folkevalgte organer må skje i tråd med kommunelovens krav om høvelig varsel. Dette gjelder også i saker der folkevalgte organer skal behandle saker om salg av kommunale boliger. Innkallinger til folkevalgte organer må skje i tråd med de formkrav som stilles i kommuneloven. Dette gjelder også i saker der folkevalgte organer skal behandle saker om salg av kommunale boliger. Det bør innarbeides rutiner som sikrer at kommunens vurdering og endelig valg av bud (aksepten) ikke skjer med for knappe tidsfrister. Ved bruk av eiendomsmegler bør kommunen opplyse megleren om de spesielle forhold som gjelder ved salg av offentlig eiendom generelt, og de forhold som gjelder 2

for salg av kommunens egne eiendommer spesielt (jf. de særlige krav som foreligger i kommunens egne retningslinjer for salg av kommunale boliger). Det bør foretas verditaksering før salget igangsettes. Denne takseringen bør utføres av uavhengig taksmann/takstfirma. Alle dokumenter knyttet til et salg må arkiveres i tråd med arkivlovens (og arkivforskiftens) bestemmelser. Det bør foretas en gjennomgang av kommunens retningslinjer for salg av kommunale boliger med sikte på: o å utarbeide en klarere og mer konsistent myndighetsfordeling mellom de ulike organer (og personer). Spesielt gjelder dette forholdet mellom formannskapet og ordføreren. o å klarlegge hva som menes med at boliger skal legges ut for salg på det frie marked. o å innarbeide krav om at eventuelle innleide eiendomsmeglere blir informert om de spesielle forhold som gjelder ved salg av offentlig eiendom generelt, og ved salg av Hasvik kommunes boliger spesielt (eksempelvis EØS-avtalens regler om offentlig støtte til næringslivet, og kommunens regler om forkjøpsrett). o å sikre at valg av bud skjer etter mest mulig objektive kriterier. o å sikre at salgene skjer i henhold til EØS-avtalens regler om forbudet mot offentlig støtte til næringslivet (der salget skjer til næringslivet). o å etablere forutsigbare og objektive vilkår for når salg av boliger skal igangsettes (og hvilke boliger som skal selges). o å ivareta utfordringene og målsetningene i kommunens boligsosiale handlingsplan. o å sikre at solgte boliger faktisk blir benyttet som helårsboliger. 3

1. INNLEDNING 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål 1.1.1 Bakgrunn Dette prosjektet er gjennomført med bakgrunn i Plan for forvaltningsrevisjon vedtatt av kontrollutvalget i Hasvik i sak 14/2008, og kommunestyret i Hasvik den 10.11.2008 (sak 61/08). Det framgår der at salg av kommunale boliger skal være et prioritert område for forvaltningsrevisjon. I den vedtatte planen for forvaltningsrevisjon heter det blant annet at: Kommunestyret behandlet den 30. juni 2008 årsregnskapet for 2007 (sak 36/08). Under behandlingen kom det opp et fellesforslag fra SP, H og AP. Forslaget ble enstemmig vedtatt. En av setningene i vedtaket lyder: Kommunestyret krever at det foretas en forvaltningsrevisjon i forbindelse med salg av kommunale boliger. Som det framgår ovenfor så har kommunestyret ved to anledninger fattet enstemmige vedtak om at det skal foretas en forvaltningsrevisjon av kommunens salg av boliger. Begge vedtakene har samme ordlyd, en ordlyd som for øvrig er kort og vag. Revisjonen har imidlertid etter noen forundersøkelser oppfattet det slik at den konkrete bakgrunnen for vedtakene var kommunens regnskapsmessige underskudd på om lag 3,6 millioner kroner i 2007, og resultatet av salget av 45 kommunale boliger (i tidsperioden 2006 2007). 1 Rapportens hovedproblemstilling og underproblemstillinger har vært forelagt kontrollutvalget til orientering. Dette skjedde som referatsak i KU-sak 06/2009 den 07.05.2009. 1.1.2 Formål Formålet med prosjektet har vært å avklare hvorvidt kommunen har tilfredsstillende rutiner og en velfungerende etablert praksis for salg av kommunale boliger. For det første har dette skjedd ved å undersøke hvorvidt konkrete salg av kommunale boliger blir gjennomført i tråd med bestemmelser i relevante lover, forskrifter, sentrale og lokale retningslinjer, etablerte normer (standarder) for salg av offentlig eiendom, og god kommunal forvaltnings- og forretningsskikk. For det andre har dette skjedd ved å foreta en vurdering av kommunens egne retningslinjer for salg av kommunale boliger. Et veletablert lokalt regelverk for salg av kommunal eiendom skal blant annet sikre rasjonell saksbehandling, gjennomsiktighet, forutsigbarhet og etterprøvbarhet for publikum (og kontrollorganer), unngå vilkårlighet, og sikre god økonomi for kommunen. En manglende etterlevelse av regelverket kan blant annet føre til tapte inntekter, erstatningskrav, tap av viktige (strategiske) eiendommer, og tap av omdømme for kommunen. 1 Det vises blant annet til side 10 og side 12 i rådmannens årsrapport/årsmelding for året 2007. At disse hendelsene var relevante og utslagsgivende for vedtaket om forvaltningsrevisjon vedrørende salg av kommunale boliger, ble også bekreftet under revisjonens oppstartsmøte med kommuneledelsen om prosjektet. 4

I prinsippet står kommunene ikke i noen særstilling ved sine salg av eiendom, med mindre dette skulle framgå av blant annet regelverk, retningslinjer, vedtak eller annonser. I utgangspunktet har kommunen altså den samme stilling som det som gjelder ved privates eiendomssalg. 2 Det må tilføyes at dette i realiteten likevel kun er et utgangspunkt (se kapittel 1.5: Konkretisering av revisjonskriterier). 1.2 Problemstillinger Med utgangspunkt i formålet og de konkrete hendelsene som var bakgrunnen for kommunestyrets vedtak, har vi utarbeidet følgende hovedproblemstilling: Er salg av kommunale boliger foretatt på en hensiktsmessig, betryggende og forsvarlig måte? 3 Ut i fra denne hovedproblemstillingen har vi utarbeidet tre underproblemstillinger som er delt i to tidsperioder, hver med noe ulike revisjonskriterier og delspørsmål. Den første underproblemstillingen vil ta for seg salget av 45 boliger (etter Hasvik Boligselskap AS) som fant sted etter vedtak i formannskapet i sak 106/06 den 11. desember 2006. Underproblemstillingen lyder som følger: 1. Skjedde salget av boligselskapets 45 boliger på en forsvarlig, ryddig og hensiktsmessig måte? Med utgangspunkt i denne underproblemstillingen har vi utarbeidet følgende delspørsmål: Var kommunestyret berettiget til å gi formannskapet myndighet til å selge boligene? Hadde formannskapet myndighet (kompetanse) til å foreta det endelige salget av boligene? Ble saken om salget av boligene forsvarlig saksutredet før den ble realitetsbehandlet i formannskapet? Ble møtet i formannskapet avholdt i tråd med kommunelovens regler om saksbehandling i folkevalgte organer? Ble salget utført i tråd med etablerte normer for salg av offentlig eiendom? Kan salget betraktes som økonomisk hensiktsmessig for kommunen? Skjedde salget i tråd med EØS-avtalens regler om offentlig støtte til næringslivet? Har sakens dokumenter blitt arkivert slik arkivforskriften foreskriver? Denne underproblemstilingen og disse delspørsmålene blir behandlet nærmere i kapittel 2. 2 Se Gulating lagmannsrett; sak LG-1996-1508, Haugesund byrett sak 96-0005 A (nå Haugaland tingrett), og Sivilombudsmannen; sak Somb-1991-60 (1991 s. 129). 3 Med hensiktsmessig menes det her formålstjenelig, praktisk, rasjonelt, funksjonelt (sett i forhold til alternative løsninger). Formuleringene betryggende og forsvarlig benyttes i lovforarbeider til kommuneloven. Ordet forsvarlig benyttes også direkte i kommuneloven, se 23 nr. 1. 5

Den andre underproblemstillingen vil ta for seg retningslinjene for salg av kommunale boliger som kommunestyret vedtok i sak 7/07 den 16. februar 2007 (revidert i sak 64/08). Underproblemstillingen lyder som følger: 2. Har kommunen et tilfredsstillende rammeverk for salg av kommunale boliger? Med utgangspunkt i denne underproblemstillingen har vi utarbeidet følgende delspørsmål: Innehar retningslinjene klare og konsistente delegasjoner/fullmakter, og er disse i tråd med kommunelovens bestemmelser? Er de angitte salgsprosedyrene i retningslinjene i tråd med etablerte normer (standarder) for salg av offentlig eiendom? Ivaretar retningslinjene boligpolitiske utfordringer og målsetninger i kommunen? Denne underproblemstillingen og disse delspørsmålene blir behandlet nærmere i kapittel 3. Den tredje underproblemstillingen vil se nærmere på om kommunen i praksis etterlever egne vedtatte retningslinjer ved salg av kommunale boliger. Underproblemstillingen lyder som følger: 3. Blir salgene i praksis utført i tråd med kommunens egne retningslinjer? Med utgangspunkt i denne underproblemstillingen har vi utarbeidet følgende delspørsmål: Er det formannskapet som beslutter hvilke boliger som skal selges? Blir det tatt takst/tilstandsrapport av boligene før salg finner sted? Blir det benyttet takstfirma/taksmann? Har salget skjedd på det frie marked? Er det ordfører som godkjenner det endelige salget? Er valget av bud innenfor retningslinjenes bestemmelser? Er retningslinjenes krav om at boligen(e) skal benyttes som helårsbolig, blitt etterlevd? Denne underproblemstillingen og disse delspørsmålene vil bli behandlet nærmere i kapittel 4. 6

1.3 Metode 1.3.1 Datainnsamling Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Framgangsmåten i denne undersøkelsen har vært dokumentanalyse og samtaler (intervju). For problemstillingen som tar for seg hvorvidt kommunen har et tilfredsstillende rammeverk for salg av kommunale boliger (kapittel 3) har det i det vesentlige blitt benyttet dokumentanalyse. Dette innebærer at kommunens nedskrevne retningslinjer har blitt analysert og vurdert i forhold til ulike revisjonskriterier som legger føringer på hva som er anerkjente prosedyrer ved salg av offentlig eiendom. For de resterende problemstillingene (kapitlene 2 og 4) har det blitt benyttet både samtaler og dokumentanalyse. 1.3.2 Avgrensing av undersøkelsen Undersøkelsen begrenser seg til salg av kommunale boliger. Dette innebærer at den ikke tar for seg salg av annen type kommunal eiendom, som for eksempel kommunale tomter regulert til næringsformål (næringseiendom), ubebygde kommunale boligtomter eller kommunale bygninger/eiendommer som er eller har vært brukt til offentlige formål (eksempelvis skolebygg med mer). Tidsmessig er undersøkelsen delt inn i to perioder. Den ene delen tar for seg salget av 45 konkrete kommunale boliger som fant sted i 2006 2007. Den andre delen tar for seg retningslinjer for salg av kommunale boliger som ble vedtatt av kommunestyret i februar 2007 (revidert i 2008), og et konkret boligsalg som har skjedd etter at disse retningslinjene ble vedtatt. I forbindelse med kommunens salg av 45 boliger som den overtok ved avviklingen av Hasvik Boligselskap AS, oppsto det en del problemer med overdragelsene som skjedde fra kommunen (som selger) til kjøper av boligene. 4 Slik revisjonen erfarer det, skyldtes dette mangler ved formelle forhold ved overdragelsen mellom boligselskapet og kommunen. Det er viktig å nevne at denne undersøkelsen ikke foretar vurderinger av avviklingen av Hasvik Boligselskap AS og overdragelsen av dette selskap sine boliger fra selskapet til kommunen. Undersøkelsen vurderer altså ikke forhold som knytter seg til relasjonen mellom Hasvik kommune og Hasvik Boligselskap AS. Undersøkelsen vurderer ikke rent politiske og skjønnsmessige avveininger og konklusjoner. Undersøkelsen vil likevel ta for seg om det er foretatt saklige, forsvarlige, hensiktsmessige og ryddige vurderinger i saksbehandlingen (salgsprosessen). Dette for å avklare om salgene skjer vilkårlig og tilfeldig, eller strategisk, og om salgene tar hensyn til momenter som økonomi og måloppnåelse. Undersøkelsen tar ikke for seg hvorvidt konkrete salg er foretatt i tråd med avtalerettslig og kjøpsrettslig lovgivning. 4 D&C Eiendom AS 7

Undersøkelsen tar ikke hensyn til retningslinjer for salg av kommunale boliger som ble vedtatt av formannskapet i Hasvik kommune i 1993. Dette fordi disse ikke har vært benyttet av kommunen selv (inkludert kommunestyret) på flere år, og fordi disse ble vedtatt av et organ som er underlagt kommunestyret. I saksutredninger blir det også uttalt at kommunen ikke har retningslinjer for salg av kommunale boliger. Revisjonen har derfor valgt å legge til grunn at disse retningslinjene ikke har vært gjeldende på flere år. For ordens skyld kan det nevnes at salg av kommunal eiendom ikke er å regne som utøving av offentlig myndighet, men skjer med utgangspunkt i kommunens private autonomi (eierrådighet) og dens avtalekompetanse. Dette betyr blant annet at slike saker ikke kommer inn under bestemmelsene om saksbehandling av enkeltvedtak i forvaltningsloven. 1.3.3 Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes det at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at det datamaterialet som er benyttet i denne undersøkelsen i tilstrekkelig grad har bidratt til å gi svar på de problemstillingene og de spørsmål som er belyst i denne rapporten. Med pålitelige data menes det at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er blant annet sikret gjennom å sammenlikne opplysninger i ulike dokumenter, kontrollere opplysninger gitt i dokumenter gjennom samtaler, samt ved å innhente opplysninger via samtaler der opplysningene i dokumentene ikke i tilstrekkelig grad har vært utfyllende. Revisjonen vil trekke fram at den delen av undersøkelsen som omhandler kommunens salg av boligene etter Hasvik Boligselskap AS har bydd på noen utfordringer når det gjelder innsamlingen av datamateriale. Dette skyldes at de fleste av personene fra administrasjonen som arbeidet med denne saken ikke lengre er ansatt i kommunen. Vi mener likevel at den data som vi har hatt tilgang til via saksdokumenter i det aller vesentligste er representativt for de faktiske forhold i denne saken. 1.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analysene og vurderingene som foretas, og de konklusjonene som trekkes. 1.4.1 Valget av kriterier Hvilke revisjonskriterier som benyttes vil variere fra problemstilling til problemstilling. Nedenfor vil vi kort redegjøre for hvilke revisjonskriterier som har blitt benyttet i forhold til de tre ulike underproblemstillingene. 1.4.2 Skjedde salget av boligselskapets 45 boliger på en forsvarlig og ryddig måte? Revisjonskriteriene for denne problemstillingen er basert på følgende kilder: Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) Lov om offentlige arkiv EØS-avtalen Artikkel 61 (1), jf. ESAs retningslinjer ved salg av offentlig eiendom og bygninger Instruks om avhending av statlig eiendom m.v (kong. res av 19. desember 1997) 8

Delegasjonsreglement for Hasvik kommune Møtereglement for Hasvik kommune 1.4.3 Har kommunen et tilfredsstillende rammeverk for salg av kommunale boliger? Revisjonskriteriene for denne problemstillingen er basert på følgende kilder: Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) Instruks om avhending av statlig eiendom m.v (kong. res av 19. desember 1997) EØS-avtalen Artikkel 61 (1), jf. ESAs retningslinjer ved salg av offentlig eiendom og bygninger 1.4.4 Blir salgene i praksis utført i tråd med kommunens egne retningslinjer? Revisjonskriteriene for denne problemstillingen er basert på følgende kilder: Retningslinjer for salg av kommunale boliger i Hasvik kommune (av februar 2007, revidert i 2008) Delegasjonsreglement for Hasvik kommune Møtereglement for Hasvik kommune 1.5 Konkretisering av revisjonskriterier 1.5.1 Innledning Nedenfor vil vi foreta en konkretisering av revisjonskriteriene. 1.5.2 Om delegasjon og vedtaksmyndighet 1.5.2.1 Kommunelovens bestemmelser om kommunale organer og delegasjon Kommuneloven 6 I kommuneloven 6 framgår det at kommunestyret er det øverste kommunale organet. Dette innebærer at det er dette organet som treffer vedtak på vegne av kommunen dersom ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak Det er imidlertid slik at den alt overveiende del av kommunal beslutningsmyndighet utøves av andre organer enn kommunestyret. 5 Dette skjer ved at kommunestyret tildeler andre organer (folkevalgte organer, personer eller administrasjonen) fullmakt til å treffe beslutninger på vegne av seg. Slik delegasjon kan skje på flere måter. Eksempel på dette er gjennom et generelt delegasjonsreglement, gjennom regler for ulike organer i kommunen, eller ved særskilte delegasjonsvedtak i den enkelte sak. I enkelte tilfeller er det likevel slik at kommunestyret ikke er berettiget til å delegere sin myndighet til andre organer. I de tilfellene hvor det foreligger slike delegasjonssperrer 5 NOU 1990: 13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, kapittel 2. 9

(delegasjonsforbud) vil dette i all hovedsak framkomme ved at bestemmelser i lov sier at myndigheten tilligger kommunestyret selv. 6 Kommuneloven 8 nr. 3 I kommuneloven 8 nr. 3 heter det at kommunestyret selv fastsetter området for formannskapets virksomhet og dets avgjørelsesmyndighet. Det heter videre at formannskapet kan tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Dette betyr at rammene for hva kommunestyret kan delegere til formannskapet av oppgaver og myndighet er relativt vide. Kommuneloven 9 nr. 5 I denne bestemmelsen gis kommunestyret adgang til å gi ordfører myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Kommuneloven 23 nr. 4 I denne bestemmelsen gis kommunale folkevalgte organer adgang til å gi administrasjonssjefen myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer saker som ikke er av prinsipiell betydning. 1.5.2.2 Delegasjonsreglement Hasvik kommune har to delegasjonsreglement. Disse ble vedtatt av kommunestyret 5. mars 2002. Det ene reglementet, Generelle regler for bruk av delegert myndighet, gjelder generelt for all utøving av delegert myndighet, både politisk og administrativt. Det andre reglementet, Nemndstruktur og utvalgsreglement tar for seg den særskilte delegasjon knyttet til de ulike folkevalgte organene (herunder for formannskapet). I det generelle delegasjonsreglementet heter det i punkt 1 at [A]ll delegert myndighet må brukes i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer gitt av overordnet organ, og innenfor vedtatte budsjettrammer og gitte forutsetninger. Det heter videre i reglementets punkt 2 at [E]t overordnet organ, politisk eller administrativt, kan kreve å få lagt frem for seg til avgjørelse en sak som et underordnet organ har til behandling etter delegert myndighet. Dette reglementet gjelder også for formannskapet. I reglementet som tar for seg den særskilte delegasjonen til de ulike politiske organer angis i all hovedsak den myndighet som kommunestyret har delegert til ulike organer etter særlover. 6 Eksempel på slike delegasjonssperrer finner man i kommuneloven 7 til 12, 15, 16, 17, 18, 22, 24, 27 og 30. Denne listen er ikke uttømmende. 10

1.5.3 Om kravet til forsvarlig saksutredning 1.5.3.1 Kommunelovens bestemmelser om saksutredning Kommuneloven 23 nr. 2 og 32 nr. 2 I kommuneloven 23 nr. 2 heter det at [A]dministrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Det heter videre at [A]dministrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. I omtalen av denne bestemmelsen i lovforarbeidene (NOU 1993:13 7 ) sies det blant annet følgende om administrasjonssjefens ansvar for forsvarlige saksutredninger: I dagens lover er ansvaret for at en sak er forsvarlig forberedt, lagt på ordfører og fylkesordfører. Det praktiske realitet er imidlertid at dette påhviler administrasjonen, og det foreslås at loven gir uttrykk for dette. Her som ellers kan - og må - selvsagt administrasjonssjefen i betydelig omfang overdra det praktiske ansvar for saksforberedelsen til underordnede, men disse forestår i tilfelle denne - og legger eventuelt saken fram for vedkommende folkevalgte organ - på administrasjonssjefens vegne. Ansvaret for å påse at sakene er forsvarlig utredet, innebærer ikke noen form for utsettende veto fra administrasjonssjefens side om han eller hun mener det ikke har vært tid eller ressurser til å gjennomføre en skikkelig saksutredning. Det er lederen av vedkommende folkevalgte organ som setter opp dagsordenen til det enkelte møte, se utkastets 28 nr. 2. Administrasjonssjefen - eller den som legger saken fram på hans eller hennes vegne - vil imidlertid ha plikt til å gjøre oppmerksom på eventuelle svakheter og ufullstendigheter i saksforelegget, slik at de folkevalgte kan ta hensyn til dette. [..] Ansvaret for å påse at en sak er tilstrekkelig utredet, omfatter også eventuelle rettslige tvilsspørsmål. Administrasjonssjefen vil derfor ha plikt til å gi uttrykk for det hvis han eller hun mener at det er rettslige mangler ved et forslag til vedtak eller den saksforberedelse som har gått forut for dette. Mener administrasjonssjefen at et truffet vedtak er ulovlig, vil han eller hun likeledes ha plikt til å gjøre vedkommende folkevalgte organ, og eventuelt kommunestyret eller fylkestinget, oppmerksom på dette I samme NOU 8 sies det blant annet følgende om forholdet mellom administrasjonen og folkevalgte organer: Administrasjonens - og administrasjonssjefens - hovedoppgaver vil være saksforberedelse og iverksetting av vedtak. Kommunestyret/fylkestinget avgjør imidlertid hvorvidt de ønsker at administrasjonssjefen skal legge fram innstilling, eller om de ønsker at et politisk organ skal ha denne funksjonen. Hva administrasjonssjefens nærmere funksjoner skal bestå i, må det være opp til kommunestyret/fylkestinget å bestemme, slik som etter gjeldende kommunelover. I kommuneloven 32 nr. 2 heter det at det er [L]ederen av folkevalgt organ [som] setter opp saksliste for det enkelte møte. Denne bestemmelsen pålegger altså organets leder å sette 7 NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, kapittel 25 8 NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, kapittel 2 (underkapittel 10) 11

opp saksliste. Lederen har også ansvaret for innholdet i sakslisten, men kan overlate til administrasjonen å utarbeide utkast til saksliste. 9 Det kan i denne sammenheng også vises til følgende kommentar til kommunelovens bestemmelse om saksliste: Selv om det praktiske arbeid med å fremme saker til det enkelte møte i stor utstrekning foretas av administrasjonen, ligger ansvaret for å sette opp saksliste til et møte i siste instans på organets leder. For klarhets skyld er dette nå sagt uttrykkelig i loven. Bestemmelsen avskjærer ikke at man fortsatt lar administrasjonen utarbeide forslag til dagsorden for møtene, men dette vil ikke kunne danne grunnlag for innkalling uten lederens godkjenning (Se Ot.prp nr.42 (1991-1992) s. 284). 1.5.3.2 Møtereglement for Hasvik kommune Reglementets bestemmelser om saksutredninger finner man i punkt 3.7; Sekretariat og saksbehandling. Her finner man blant annet følgende bestemmelser: Alle saker som behandles for politiske organer bør saksforberedes av administrasjonen. Ulike aktuelle alternativer til vedtak bør være med i utredningen. Ordføreren kan be om å få utreda saker utover den alminnelige saksbehandlingen. Administrasjonssjefen og hans stab skal bistå ordføreren for å få fram best mulig saksforberedelser. 1.5.4 Om saksbehandlingsregler i folkevalgte organer 1.5.4.1 Kommunelovens bestemmelser om saksbehandling i folkevalgte organer I kommuneloven kapittel 6 fastsettes det en del minimumskrav for saksbehandlingen i folkevalgte organer. 10 Overtredelse av disse kan føre til at vedtak blir ugyldige. Nedenfor vil vi redegjøre nærmere for noen av disse reglene. Møteprinsippet I kommuneloven 30 nr. 1 heter det at Folkevalgte organer treffer sine vedtak i møte. Hovedregelen er at møter skal finne sted etter det tradisjonelle fysiske møteprinsippet. 11 Dette betyr at beslutninger skal tas i et formelt møte, innkalt og gjennomført i overensstemmelse med visse grunnleggende regler. Med møte menes et møte med fysisk nærvær av de deltakende medlemmene. 12 Prinsippet bygger på den forutsetning at utfallet av en sak vil kunne påvirkes av den diskusjon som finner sted i møtet. 13 9 Ot.prp nr.42 (1991-1992) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), kapittel 18. 10 Ot.prp nr.42 (1991-1992) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), side 281. 11 Ot.prp nr.42 (1991-1992) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), kapittel 18. 12 Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt; Kommuneloven med kommentarer (4 utgave 2006) side 221. 13 NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, kapittel 25. 12

Unntak fra møteprisnippet I noen tilfeller kan det gjøres unntak fra det tradisjonelle møteprinsippet. I kommuneloven 30 nr. 2 heter det at lederen for organet kan beslutte at saken blir tatt opp til behandling ved fjernmøte eller ved skriftlig saksbehandling. Slike møter kan avholdes når det er påkrevd å få avgjort saken før neste møte, og det enten ikke er tid til å kalle sammen til ekstraordinært møte, eller saken ikke et så viktig at dette må ansees nødvendig. I lovforarbeidene (NOU 1993:13) 14 sies det følgende om unntak fra møteprinsippet: Utvalget mener det må være riktig å holde fast ved møteprinsippet som krav til saksbehandlingen i folkvalgte organer. I situasjoner hvor det haster med å få en avgjørelse i en sak, bør det likevel etter utvalgets oppfatning være rom for en viss oppmyking på dette punkt. Det er i første rekke aktuelt i situasjoner hvor det ikke er mulig å få innkalt organet raskt nok, men det kan også være situasjoner hvor det vil bli oppfattet som urimelig belastende for administrasjon og folkevalgte om man skal innkalle til ekstraordinært møte bare for den ene sak det er tale om. Med moderne fotokopieringsteknikk, telefax og datakommunikasjon vil det som regel være en ganske enkel operasjon å få formidlet saksdokumenter ut til medlemmene på kort varsel. Selve beslutningsprosessen kan deretter skje enten ved at medlemmene skriftlig meddeler sitt standpunkt, eller ved at det settes opp et telefonmøte eller lignende, ved bruk av konferansetelefon, billedsamband e.l. Utvalget legger likevel til grunn at denne form for saksbehandling ikke vil kunne være noen fullgod erstatning for et ordinært møte hvor alle medlemmer er fysisk til stede i samme rom og drøfter saken. Det foreslås derfor at adgangen til å benytte denne form for beslutningsprosess - skriftlig saksbehandling eller telefonmøte i ordets videste forstand - begrenses til situasjoner hvor det enten foreligger en klar haste-situasjon i den forstand at det ikke lar seg gjøre å gjennomføre et ordinært møte, eller hvor saken fremtrer som for triviell eller kurant til å begrunne et ekstraordinært møte. Fastsetting av møter I kommuneloven 32 nr. 1 heter det at møter i folkevalgte organer skal holdes på de tidspunkter som er vedtatt av organet selv eller kommunestyret. Det skal også holdes møte dersom organets leder finner det påkrevd eller minst 1/3 av medlemmene krever det. Saksliste I kommuneloven 32 nr. 2 heter det at det er [L]ederen av folkevalgt organ [som] setter opp saksliste for det enkelte møte. Denne bestemmelsen pålegger organets leder å sette opp saksliste. Lederen har også ansvaret for innholdet i sakslisten, men kan overlate til administrasjonen å utarbeide utkast til saksliste. 15 Innkalling I kommuneloven 32 nr. 2 heter det at [I]nnkalling til møtet skal sendes organets medlemmer med høvelig varsel, og skal inneholde en oversikt over de saker som skal behandles. At innkallingen skal være sendt med høvelig varsel menes det at innkallingen må sendes så tidlig at man kan få mest mulig fulltallig fremmøte. Medlemmene må få vite at møte skal 14 NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, kapittel 25 15 Ot.prp nr.42 (1991-1992) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), kapittel 18. 13

holdes så tidlig at de enten kan innrette seg etter dette eller sørge for at varamedlemmer blir varslet tidsnok til å kunne møte. 16 Innkallingen må videre skje slik at medlemmene har en viss mulighet til sette seg inn i sakene før møtet. I lovforarbeidene anbefales det at innkallingen normalt bør være medlemmene i hende fire til fem dager før møtet. 17 I lovforarbeidene sies det ikke noe om innkallingen også skal sendes (som orientering) til organets varamedlemmer. Det framkommer imidlertid av kommuneloven 16 nr. 1 at varamedlemmer skal innkalles dersom ordinære medlemmer har forfall. Plikten til å innkalle varamedlem er betinget av at ordinært medlem har meldt frafall, eller at det på annen måte må antas å være på det rene at et medlem ikke vil komme til å møte, eller vil måtte fratre under behandlingen av en sak, for eksempel på grunn av inhabilitet. 18 Vedtaksførhet I kommuneloven 33 kreves det at [E]t folkevalgt organ bare kan treffe vedtak hvis minst halvparten av medlemmene har vært til stede under forhandlingene og avgitt stemme i vedkommende sak. Med medlemmer menes det både ordinære medlemmer og varamedlemmer. Av lovforarbeidene framgår det at det vil være tilstrekkelig at organet er vedtaksført før avstemningen finner sted. Det er ikke noe alminnelig krav at vedtaksførheten må være oppfylt under hele behandlingen av de enkelte saker. 19 Protokoll I kommuneloven 30 nr. 3 slås det fast at det skal føres møtebok over forhandlingene i alle folkevalgte organer. Det er imidlertid ikke lovfestet nærmere hva en møtebok skal inneholde av informasjon. I lovforarbeidene er det likevel forutsatt at møtebøker som et minimum bør inneholde tid og sted for møtet, hvem som møtte, hvem som hadde frafall, hvilke saker som ble behandlet, alle framsatte forslag og avstemningsresultatet. 20 I kommentarer til loven sies det blant annet at det ut i fra møteboka må være mulig å slå fast om organet var vedtaksført, om vedtakene ble truffet med det nødvendige flertall, og hva vedtakene består i. 21 1.5.4.2 Møtereglement for Hasvik kommune Reglementet inneholder saksbehandlingsregler for de folkevalgte organene. Her finner man blant annet bestemmelser om innkalling, forfall, møtets avvikling, avstemming og forhandlinger. Bestemmelsene er i det vesentlige en framheving av reglene i kommuneloven. 16 Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt; Kommuneloven med kommentarer (4 utgave 2006) side 153. 17 Ot.prp nr.42 (1991-1992) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) side 284 og NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, kapittel 25.5. 18 Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt; Kommuneloven med kommentarer (4 utgave 2006) side 117. 19 Ot.prp nr.42 (1991-1992) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), kapittel 18. 20 Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt; Kommuneloven med kommentarer (4 utgave 2006) side 229. 21 Norsk Lovnøkkel, Kommuneloven, Gyldendal ad Notdam, 3 utgave (2000) side 61. 14

1.5.5 Om krav til salgsprosessen ved salg av offentlig eiendom 1.5.5.1 Etablerte normer (standarder) for salg av offentlig eiendom Det finnes ikke noe helhetlig lovverk som særskilt regulerer hvilke prosedyrer som skal benyttes ved salg av offentlig eiendom. Dette gjelder også for salg av kommunale boliger. Dette betyr likevel ikke at salg av offentlig eiendom er et såkalt lovtomt og uregulert område. Gjennom tida har det etablert seg praksis og normer i både kommunal og statlig sektor som kan sies å være retningsgivende for hva som regnes som god statlig og kommunal forvaltnings- og forretningsskikk. Denne praksis og disse normer (standarder) er blant annet et resultat av den dominerende praksis i kommunene, uttalelser fra sivilombudsmannen, rettspraksis på området og praksis i statlig sektor. Med utgangspunkt i dette har det dannet seg en standard som sier noe om hva man må kunne forvente i salgsprosessen ved salg av blant annet offentlig eiendom, herunder kommunale boliger. Eventuelle avvik fra denne standard vil normalt bli ansett som brudd på god kommunal forvaltnings- og forretningskikk. Nedenfor vil vi redegjøre nærmere for noen krav og forutsetninger som bør inngå ved salg av kommunal eiendom. Det tas utgangspunkt i Instruks om avhending av statlig eiendom m.v. 22. Dette fordi denne instruksen også kan sies å være representativ for kommunene, blant annet gjennom de krav som har dannet seg gjennom praksis. 23 Med utgangspunkt i instruksen om avhending av statlig eiendom og etablert praksis på området, kan man sette opp blant annet følgende krav/forventninger: 24 Formålet med avhendingen Avhending skal skje på den måten som gir det beste økonomiske resultatet for kommunen. Verditaksering Når avhending av fast eiendom omfatter bebyggelse, bør det holdes verditakst såfremt det ikke er snakk om ubetydelige verdier. Verditaksering kan unnlates for grunnarealer dersom man har tilstrekkelige opplysninger om prisnivået i området. Framgangsmåte Avhending kan skje i kommunens egen regi eller gjennom eiendomsmegler når dette ansees mer hensiktsmessig. Ved bruk av eiendomsmegler Ved avhending gjennom eiendomsmegler kan den fremgangsmåten som er vanlig i bransjen følges. De hovedhensynene som en kommune bør ivareta bør likevel ivaretas. Det må også påses at eiendomsmegler gis instruks om å ivareta eventuelle spesielle hensyn som foreligger i forbindelse med avhendingen av eiendommen. 22 Kong. res av 19. desember 1997. Denne gjelder ikke direkte for kommunene. Den inneholder likevel krav til salgsprosessen i staten som både er sentrale, gjennomgående og representative for hva som også må anses for å være god kommunal forvaltnings- og forretningsskikk. 23 Rettspraksis og forvaltningspraksis (i kommuner og gjennom uttalelser fra Sivilombudsmannen). 24 Forventningene/kravene som blir trukket fram fra instruksen er ikke kopiert direkte fra denne. Det forekommer omformuleringer uten at dette er ment å ha noen betydning på innholdet. 15

Avhending i egen regi Avhending i kommunens egen regi skal som hovedregel skje etter offentlig kunngjøring og på grunnlag av skriftlige bud. Kunngjøringen Kunngjøringen bør inneholde opplysninger om eventuelle rettigheter og forpliktelser knyttet til eiendommen, eventuell frist for innlevering av bud, tidspunkt for åpning av bud ved lukket budrunde, forbehold om rett til å forkaste alle bud dersom de tilbudte priser er uakseptable og opplysning om at bud som inneholder ubestemte bud eller priser vil bli avvist. Budrunden Budgivningen skal som hovedregel være åpen. Budgiverne skal da så lang det er mulig holdes orientert om nye og høyere bud som kommer inn. Når et bud er akspetert, skal de andre budgiverne varsles snarest. Utelukkelse av bud Et bud skal utelukkes dersom: - budet kommer inn etter utløpet av en fastsatt tilbudsfrist. - budet inneholder ubestemt pris eller på annen måte avviker vesentlig fra avhendingsforutsetningene. Årsaken til at et bud utelukkes skal føres i salgsprotokollen. Valg av bud Eiendommen skal som hovedregel avhendes til den som gir høyest bud. Denne regelen kan bare fravikes dersom det vil være økonomisk mer fordelaktig for kommunen å avhende til en annen. Eventuell bruk av direkte salg Når eiendommen har liten verdi eller bare et mindre antall kjøpere er aktuelle, kan avhending skje ved direkte salg. Dette innebærer salg på grunnlag av bud som er innkommet etter henvendelse til et begrenset antall interessenter. Avhending ved direkte salg kan også skje når det bare er én aktuell kjøper. Ved direkte salg, herunder salg til kommunens ansatte, må ikke salgsprisen være lavere enn verditakst basert på markedspris. Taksten må være holdt av uavhengig taksmann, og tidspunktet for taksering må ligge nær opptil tidspunktet for avhending. Salgsprotokoll Ved avhending i kommunens egen regi skal det føres salgsprotokoll eller på annen måte gis betryggende dokumentasjon for avhendingen. Beslutning om direkte salg eller gjennomføring av lukket budrunde skal her begrunnes. Ved avhending etter offentlig kunngjøring skal det alltid føres salgsprotokoll. Protokollen skal inneholde: o Eiendommens gårds- og bruksnummer o Budgivers navn 16

o Tilbudte priser og andre opplysninger av betydning, herunder beslutning om ekstra budrunde. o Opplysning om eventuell utelukkelse eller forkasting av bud. o Aksept av bud. o Ved lukkede budrunder skal i tillegg åpningsdato og klokkeslett samt navn på de som har åpnet budene protokolleres. 1.5.6 Om salgets økonomiske sider 1.5.6.1 Formål med salg av fast eiendom Formålet med salg av fast eiendom i den offentlige sektor framkommer blant annet av kommunale retningslinjer, statlige instrukser og de vedtak som omhandler salget (igangsetter salgsprosessen). I statens avhendingsinstruks heter det blant annet at eiendom som hovedregel skal avhendes til den som gir høyest bud og at dette bare kan fravikes dersom det vil være økonomisk mer fordelaktig for staten. I Hasvik kommune sine retningslinjer for salg av kommunale boliger (vedtatt av formannskapet i 1993) heter det blant annet at kommunen i utgangspunktet ønsker å selge til den som byr mest. I økonomisk henseende må det derfor kunne legges til grunn at et salg normalt er ment å realisere (frigjøre) den kapital som eiendommene representerer. Det må videre kunne legges til grunn at målet er å oppnå høyest mulig pris (eller markedspris). Hvorvidt man oppnår den høyest mulige pris eller den mest fordelaktige pris, vil blant annet kunne bero på hvordan salget blir gjennomført. Dersom det skal selges flere eiendommer vil et spørsmål som melder seg være hvorvidt eiendommene skal selges samlet, gruppevis eller hver for seg. Et annet spørsmål som melder seg er hvilke kostnader salget vil medføre sett i forhold til de salgsinntekter salget vil bidra til, samt hvilke driftskostnader som vil opphøre som følge av salget, og eventuelt hvilke driftsinntekter som vil oppstå. Svarene på slike spørsmål vil blant annet bero på grundigheten av de utredningene som blir foretatt før salget finner sted. 1.5.6.2 EØS-avtalen Artikkel 61 om offentlig støtte til næringslivet I og med at kommunens salg av boligene skjedde til et foretak (næringslivet) har revisjonen funnet grunn til å undersøke hvorvidt salget har skjedd i tråd med EØS-avtalens bestemmelser om forbud mot offentlig støtte til næringslivet. I EØS-avtalen 25 artikkel 61 er hovedregelen at offentlig støtte til næringslivet er forbudt. 26 I artikkel 61(1) heter det at: 25 Det gjøres oppmerksom på at EØS-avtalen har lovs rang, og at bestemmelsene i denne avtalen går foran annen norsk lov dersom det foreligger motstrid, jf. EØS-loven 1 og 2. 26 Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Veileder; EØS-avtalens regler om offentlig støtte (2007) side 8. 17

Med de unntak som er fastsatt i denne avtale, skal støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene. Hva som regnes som offentlig støtte til næringslivet skal tolkes vidt. Det er på det rene at salg av offentlig eiendom (herunder salg av kommunale boliger) er omfattet av disse bestemmelsene. 27 Salg av offentlig eiendom Dersom salg av offentlig eiendom skjer til underpris, vil dette være en økonomisk fordel for kjøperen som kan innbære offentlig støtte. 28 For at et salg skal regnes for ikke å ha skjedd til underpris, har ESA 29 utarbeidet to alternative salgsprosedyrer 30 som begge sikrer at eiendommen(e) er solgt til markedspris. Dersom en av disse prosedyrene er fulgt i salgsprosessen, vil det presumptivt legges til grunn at salget ikke har skjedd til underpris, og dermed ikke heller kan regnes som (ulovlig) offentlig støtte. Den første prosedyren er såkalt Åpen budrunde. Dette innebærer at salget skal skje etter en åpen og uforbeholden budrunde. At salget skjer åpent betyr at denne på forhånd må være gjort tilstrekkelig kjent gjennom kunngjøring slik at alle potensielle kjøpere er gjort oppmerksom på det planlagte salget. Kunngjøringen må være publisert en viss tid i forkant av salget. Som en tommelfingerregel er det anbefalt at kunngjøringen bør skje med en frist på to måneder. Salget må videre være åpent for alle potensielle kjøpere, og ikke utelukke noen virksomheter. Den andre prosedyren forutsetter at det foreligger en uavhengig vurdering av markedsverdien. Dette innebærer at det skal innhentes en vurdering av markedsverdien til eiendommen(e) fra en uavhengig, ekstern og kvalifisert ekspert. Det er også et krav at takstmannen som benyttes har relevant godkjennelse fra utdanningsinstitusjon eller liknende, og har egnet erfaring og kompetanse. Det er videre en betingelse at denne vurderingen innhentes før salgsforhandlingene med potensiell(e) kjøper(e) begynner. Taksten må være basert på allment aksepterte markedsindikatorer og verdisettingsstandarder. Dersom det stilles vilkår fra det offentlige vedrørende bruk av eiendommen, må dette tas hensyn til i takseringen. Det å benytte minst en av disse to prosedyrene vil automatisk utelukke at salget kan karakteriseres som offentlig støtte. Dersom salget har skjedd uten at noen av disse to prosedyrene har blitt benyttet bør salget notifiseres til ESA. I slike tilfeller vil ESA foreta en konkret vurdering av om det foreligger (ulovlig) offentlig støtte til næringslivet, eller ikke. Dersom salget viser seg å ha skjedd til underpris, og ingen av de to nevnte prosedyrer er benyttet, kan ESA kreve at støttemottaker (her: kjøper) betaler tilbake til selger det som utgjør differansen mellom den takserte markedspris og den faktiske salgsprisen (underprisen). Dette 27 Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Veileder; EØS-avtalens regler om offentlig støtte (2007) side 40-44. 28 Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Veileder; EØS-avtalens regler om offentlig støtte (2007) side 40. 29 EFTAs overvåkingsorgan. 30 Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Veileder; EØS-avtalens regler om offentlig støtte (2007) side 40-43. 18